Questione pregiudiziale n. QP3 al DDL n. 1509
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QP3
Boccia, Giorgis, Bazoli, Parrini, Meloni, Mirabelli, Rossomando, Valente, Verini, Aurora Floridia (*)
Respinta (**)
Il Senato,
in sede di esame dell'A.S. 1509, di conversione in legge del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell'usura e di ordinamento penitenziario, già approvato dalla Camera dei Deputati,
premesso che:
il decreto-legge ha recepito le disposizioni contenute nell'A.S. 1236, disegno di legge ordinario recante Disposizioni in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell'usura e di ordinamento penitenziario, approvato dalla Camera dei deputati il 18 settembre 2024 e all'esame del Senato dal 1° ottobre 2024 al 26 marzo 2025 prima di essere "trasformato" in un decreto-legge, nonostante l'esame da parte del Parlamento durato complessivamente più di un anno;
la decisione di far confluire il suddetto disegno di legge, che prevede l'introduzione di numerose nuove fattispecie di reato - peraltro quasi tutte incidenti sull'esercizio di diritti fondamentali, a partire dalla libertà di riunione e, in generale, attinenti alla manifestazione del dissenso - e anche significativi aumenti di pena e nuove circostanze aggravanti, rappresenta uno strappo costituzionale di gravità inaudita operato da questo Governo, soprattutto nell'assenza assoluta dei requisiti di necessità ed urgenza richiesti dall'articolo 77 della Costituzione;
lo stesso Ministro dell'interno, successivamente all'adozione del decreto-legge, ha motivato tale scelta con la necessità di accelerare i tempi di approvazione e dare una data certa a un provvedimento "che è andato già troppo per le lunghe", sottacendo peraltro che il disegno di legge ordinario con le modifiche al Senato avrebbe richiesto un veloce passaggio alla Camera, per esaminare le sole parti modificate;
uno sfregio eclatante, e in questa misura senza precedenti, con cui il Governo ha scavalcato il Parlamento, trasformando il contenuto di un complesso disegno di legge, da mesi all'esame dell'organo legislativo, in un decreto-legge che, come è noto, è entrato in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione, esplicando dunque subito i suoi effetti;
siamo dunque in presenza di un decreto-legge sostitutivo di una legge in itinere che, come rilevato anche da autorevoli giuristi, ha in sostanza l'effetto di "sottrarre al titolare della funzione legislativa - il Parlamento - il potere ad esso costituzionalmente conferito dall'articolo 70 della nostra Costituzione";
tale decreto poi è del tutto incostituzionale anche sotto il profilo della necessaria omogeneità del suo contenuto, così come ricostruito dalla giurisprudenza costituzionale e recepito nella stessa legge n. 400 del 1988; se infatti disposizioni così disomogenee potevano coesistere all'interno di un disegno di legge, ravvisandosi semmai solo il tema dell'opportunità politica nell'affrontare materie tanto complesse e così diverse tra di loro in un unico provvedimento, il loro confluire all'interno di un decreto-legge viola in maniera manifesta il requisito della necessaria omogeneità, a fronte di un provvedimento costituito da ben 39 articoli di contenuto assai diversificato;
va altresì rilevato che, mentre il disegno di legge ordinario non prevedeva una disposizione sull'entrata in vigore e dunque era assoggettato all'ordinaria vacatio legis di quindici giorni tra il giorno della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e la sua entrata in vigore prevista dall'articolo 73, comma terzo, della Costituzione - così permettendo ai cittadini di conoscere in modo adeguato i contenuti di un provvedimento dall'impatto così rilevante su diritti e libertà fondamentali -, il decreto in esame è entrato in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione secondo quanto disposto dall'articolo 39, comma 1, del decreto-legge medesimo, senza che nessun cittadino avesse effettiva e adeguata conoscenza delle nuove e più sfavorevoli disposizioni penali, sicché chiunque avrebbe potuto commettere uno dei reati di nuova introduzione o incorrere nella punizione assai più severa introdotta per talune fattispecie di reato senza poterne avere avuto la minima cognizione;
come riconosciuto dalla Corte costituzionale e ricordato in un comunicato dall'Associazione Italiana dei professori di Diritto Penale, il periodo ordinario di vacatio legis di cui all'articolo 73, comma terzo,della Costituzione, è funzionale in materia penale ad assicurare la conoscibilità della legge penale violata, che è un presupposto costituzionale della colpevolezza e, dunque, della responsabilità penale;
la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 151 del 7 giugno 2023, ha ricondotto esplicitamente la vacatio legis, ossia il periodo che intercorre tra la pubblicazione e l'entrata in vigore di una legge, al combinato disposto degli articoli 2, 3 e 25 - ai sensi del quale "Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso" - e, appunto, 73, terzo comma, della Costituzione, alla luce dell'«indispensabilità del requisito minimo di imputazione costituito dall'effettiva "possibilità di conoscere la legge penale", essendo anch'esso un presupposto necessario della "rimproverabilità" dell'agente;
del resto è proprio il nostro sistema costituzionale a risolvere la potenziale tensione tra le esigenze di immediata efficacia proprie della decretazione d'urgenza, e il fondamentale principio di conoscibilità delle norme penali come presupposto di colpevolezza, attraverso un delicato bilanciamento di interessi contrapposti: da un lato infatti la nostra Costituzione riconosce la possibilità di introdurre norme penali con decreto-legge nei soli casi di effettiva urgenza, e richiedendo comunque il rispetto di garanzie minime di conoscibilità; dall'altro essa esclude l'efficacia retroattiva delle norme penali ed impone un particolare rigore nella formulazione delle norme penali contenute in decreti legge, che devono essere necessariamente chiare, precise e determinate;
al contrario le nuove quattordici fattispecie di reato e le nove circostanze aggravanti introdotte col decreto non appaiono affatto né necessarie né urgenti, mentre la loro entrata in vigore a seguito della pubblicazione serale in Gazzetta Ufficiale ha sicuramente leso il principio della previa conoscibilità della norma penale;
considerato che:
ancora una volta, l'approccio della maggioranza ai temi della sicurezza sceglie la via breve del populismo penale, anziché intervenire in modo organico sulle cause strutturali dell'insicurezza, che rinviano piuttosto all'intreccio tra legalità, sicurezza sociale e solidarietà; in questo senso, si omette qualunque attenzione ad interventi di carattere preventivo, volti ad arginare l'espansione di "sacche" di marginalità sociale che, specie quando associate al degrado delle aree urbane, alimentano la percezione di insicurezza;
ciò risulta con particolare evidenza sia dall'allargamento della rilevanza penale di comportamenti che, più opportunamente, sono da ricondurre all'ambito di esercizio della libertà di riunione costituzionalmente garantita così come dall'intervento repressivo verso condotte funzionalmente collegate a tale libertà, sia dall'indebito intervento repressivo all'interno delle carceri sia, infine, dalla lettura combinata delle disposizioni che incidono, più specificamente, sullo status delle persone appartenenti alle forze dell'ordine e agli apparati di sicurezza e sulla loro tutela penale
quest'ampliamento indeterminato delle fattispecie penali desta poi particolare allarme sotto diversi profili: si prevede, ad esempio, la reclusione fino a sette anni per l'occupazione senza titolo di «immobili destinati a domicilio altrui o sue pertinenze» - pena addirittura superiore a quella prevista per l'adescamento di minori (art. 609-undecies c.p.) - con una formulazione peraltro vaga, che rimette valutazioni rilevanti alla discrezionalità dell'interprete; inoltre, si introducono misure come il cosiddetto "DASPO" urbano, che tratta allo stesso modo persone condannate e semplicemente denunciate, minando la tutela della libertà personale garantita dall'articolo 13 della Costituzione;
il decreto-legge contiene dunque numerose norme che destano grave allarme anche alla luce dell'enorme impatto che esse avranno su taluni diritti fondamentali, nonché per le limitazioni che esse apportano alle libertà, in particolare nel campo del diritto penale, del diritto dell'immigrazione e del diritto penitenziario; allo stesso tempo, le stesse non appaiono assolutamente in grado di incidere in maniera strutturale sulla sicurezza pubblica;
infatti, la sicurezza è un bene primario da garantire ai cittadini, al fine di consentire l'esercizio delle libertà fondamentali, individuali e collettive, come in effetti è previsto dalla Costituzione; il disegno di legge in esame, invece, considera la sicurezza in astratto, giustificando quindi un irragionevole sacrificio delle libertà;
in particolare, il decreto-legge introduce nuove fattispecie di reato senza prima valutare analiticamente la reale efficacia delle sanzioni penali, solo in funzione preventiva e di deterrenza, e trascurando del tutto la finalità rieducativa della pena; esso, inoltre, non solo inasprisce le sanzioni penali già previste ma introduce numerose nuove fattispecie tra delitti autonomi e circostanze aggravanti, alcune delle quali incidono direttamente nell'ambito di esercizio di libertà costituzionalmente garantite, a partire dalla libertà di riunione, in una logica di ormai aperta criminalizzazione del dissenso; con ciò, il disegno di legge in esame tradisce una matrice profondamente illiberale ed è caratterizzato da uno sproporzionato rigore punitivo in violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza;
l'aumento delle pene rischia di produrre effetti disastrosi sul sistema penitenziario, già fortemente provato e in sofferenza, aumentando il disagio complessivo nelle carceri, che necessitano invece di interventi eccezionali di natura deflattiva, e finendo per creare - ad esempio attraverso l'introduzione di nuove fattispecie di reato legate all'espressione del dissenso in carcere - l'emergenza securitaria che, in ipotesi, si afferma di volere arginare;
in altri termini, da un lato, aumentando reati e pene il decreto-legge mostra ormai di intendere la carcerazione come vero e proprio strumento di politica sociale; d'altra parte, considerando alla stessa stregua delle violenze o minacce le condotte di resistenza passiva mostra di non avere alcuna cura per i fondamentali principi di proporzionalità e di ragionevolezza che dovrebbero, invece, informare ogni misura limitativa della libertà;
considerato altresì che:
nella cornice così delineata, numerose disposizioni del decreto-legge in conversione destano particolare preoccupazione;
nonostante la modifica di alcune disposizioni particolarmente problematiche, il provvedimento continua infatti a presentare profili preoccupanti anche nel merito, con una chiara tendenza a reprimere il dissenso e a criminalizzare comportamenti legati all'esercizio di libertà fondamentali, come la partecipazione a manifestazioni pubbliche;
particolarmente grave è la disposizione di cui all'articolo 14 - relativa alle condotte di impedimento della libera circolazione stradale (c.d. blocco stradale) - che trasforma tali condotte, fino a oggi considerate illecito amministrativo, in un illecito penale; parimenti preoccupante la previsione che la pena possa diventare da sei mesi a due anni di reclusione se il blocco stradale o ferroviario è commesso da più persone riunite; si tratta, infatti, di una vera e propria aggravante ad effetto speciale che, ponendosi in aperto contrasto con l'articolo 17 della Costituzione, reprime - in considerazione delle sue modalità - il fatto della riunione di più persone in un luogo determinato laddove l'articolo 17, per consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale e della dottrina, consente unicamente la repressione di condotte violente poste in essere dai singoli nel corso della riunione, vietando la criminalizzazione della riunione come fatto autonomo; particolarmente evidente, in questo caso, la volontà di comprimere alcune specifiche modalità del diritto di sciopero e di riunione che potrebbero determinare, ad esempio, il blocco del traffico, anche quale conseguenza non voluta da parte dei manifestanti;
rimane grave e preoccupante anche il disposto dell'articolo 15, relativo alla condizione delle detenute madri e dei loro figli; rimane infatti ferma la trasformazione da obbligatorio in facoltativo del differimento della pena per le donne incinte e madri di prole inferiore a un anno e si prevede che la custodia delle donne incinte e delle madri di prole inferiore a un anno debba avvenire sempre in ICAM e che invece possa avvenire in ICAM la custodia per le madri di prole di età compresa tra uno e sei anni; in aggiunta, si inserisce una specifica previsione relativa ai provvedimenti da assumere in caso di evasione dall'ICAM o condotte pericolose ivi tenute, introducendo la possibilità che - in questi casi - la donna venga condotta in carcere senza la prole, salvo il preminente interesse del minore a seguirla in istituto dotato di reparto attrezzato per la cura e l'assistenza necessarie; dal complesso di tali disposizioni si evince chiaramente il superamento - che deriva dall'incapacità di tenere assieme legalità e considerazione delle specifiche situazioni ed esperienze di vulnerabilità - di un principio fondamentale e irrinunciabile, che esclude - nel supremo interesse del minore - che un bambino possa varcare la soglia di un carcere o di un istituto di custodia; a simili considerazioni deve aggiungersi che il numero di ICAM - che, lo si ricorda, sono in ogni caso istituti di custodia come tali inadatti all'accoglienza di minori - presenti sul territorio nazionale è largamente insufficiente;
analoga stigmatizzazione meritano le disposizioni di cui agli articoli 26 e 27, relativi alle ipotesi di rivolta in carcere e nei centri di permanenza per migranti; in primo luogo, l'inasprimento della sanzione penale - mediante l'introduzione di una specifica fattispecie di reato - per condotte già in astratto punibili tradisce l'ispirazione ideologica, repressiva e autoritaria del decreto-legge; in secondo luogo, ciò è confermato dall'inclusione - tra le condotte delittuose - della resistenza passiva: una scelta gravissima, che contrasta con la tutela stessa di quel "residuo" di libertà che la persona detenuta conserva e che - come ricordato dalla Corte costituzionale - "è tanto più prezioso in quanto costituisce l'ultimo ambito nel quale può espandersi la sua personalità individuale" (sent. n. 349/1993); infine, appare gravissima l'assimilazione delle strutture per il trattenimento dei migranti alle carceri, desumibile dall'articolo 27: non si tratta di una disposizione neutra e, a dispetto della sua apparente finalità di garanzia della sicurezza dei centri, alimenta e conferma la progressiva degenerazione delle forme del trattenimento verso le forme della c.d. detenzione amministrativa, ossimorica e irragionevole fin dalla terminologia e soprattutto contrastante con le garanzie previste dall'articolo 13 della Costituzione;
l'articolo 31 - recante Disposizioni per il potenziamento dell'attività di informazione per la sicurezza - pure modificato rispetto alla formulazione originariamente contenuta nel disegno di legge, continua a destare serissime preoccupazioni; a prescindere infatti dalla necessità di continuare ad assicurare ai servizi di informazione per la sicurezza la possibilità di svolgere operazioni sotto copertura ottenendo un'autorizzazione che scrimina il compimento di determinati reati, stupisce e provoca allarma il fatto che, nella riscrittura del comma 4 dell'articolo 17 della legge 3 agosto 2007, n. 124 si specifichi che possono essere oggetto della predetta autorizzazione le condotte di direzione e organizzazione di associazioni che si propongono il compimento di atti di violenza con finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico (art. 270-bis c.p.);
il combinato disposto di tutte queste norme finisce infatti per configurare un quadro repressivo fondato più sull'autorità che sulla libertà, e che soprattutto non produrrà un miglioramento delle condizioni di sicurezza nel Paese non contenendo misure preventive efficaci rispetto alla commissione di atti criminali, né investimenti finalizzati a prevenire la criminalità, né si ravvisa traccia di interventi di rigenerazione e recupero urbano - anche mediante il coinvolgimento delle amministrazioni locali - che pure produrrebbero enormi benefici in termini di sicurezza;
al contrario, poiché gli interventi contenuti nel decreto-legge sono determinati da un utilizzo esclusivamente ideologico del diritto penale - sul presupposto irrealizzabile che con la previsione di qualche nuovo reato o qualche nuova circostanza aggravante le condizioni di sicurezza del Paese migliorerebbero - l'unico effetto pratico che deriverà dal provvedimento in esame sarà quello di dar vita ad un modello penalistico contraddittorio e del tutto irragionevole, nonché lesivo dei diritti fondamentali delle persone;
delibera, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, di non procedere all'esame del disegno di legge n. 1509.
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(*) Firma aggiunta in corso di seduta
(**) Sulle proposte di questione pregiudiziale presentate è stata effettuata, ai sensi dell'articolo 93, comma 5, del Regolamento, un'unica votazione.