Questione pregiudiziale n. QP2 al DDL n. 1509
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QP2
Patuanelli, Maiorino, Lopreiato, Cataldi, Gaudiano, Scarpinato, Bilotti
Respinta (*)
Il Senato,
in sede di esame del disegno di legge A.S. 1509 recante "Conversione in legge del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell'usura e di ordinamento penitenziario";
premesso che:
il provvedimento in esame, già approvato dalla Camera dei Deputati, arriva in Senato dopo che, con un deprecabile modus operandi, il Governo ha trasposto in un decreto-legge quasi integralmente l'eterogeneo contenuto del disegno di legge ordinario di cui all'A.S. 1236, tra l'altro alla vigilia del suo approdo in Assemblea. Il Governo ha così interrotto un esame già in corso presso le Camere - nelle quali gode di ampia maggioranza - esautorandole di fatto e rendendo più evidente la mancanza di rispetto istituzionale verso i lavori dell'unico organo realmente rappresentativo del Paese. A ciò si aggiunga il totale rifiuto di apportare per via parlamentare i necessari accorgimenti migliorativi del testo, volti a far superare le sue evidenti criticità;
il disegno di legge ordinario, che aveva iniziato il suo esame presso la Camera dei deputati il 22 gennaio 2024 è così diventato improvvisamente decreto-legge governativo - palesemente disomogeneo quanto a straordinaria necessità ed urgenza - laddove in pochi giorni si sarebbe potuto completare proficuamente l'esame parlamentare ordinario già avviato apportando le dovute correzioni. Il Senato si trova peraltro ad esaminare il medesimo contenuto senza disporre per l'ennesima volta di margini di modificazione reali;
il decreto-legge oggetto di conversione non supera peraltro le criticità già ampiamente emerse nell'esame del primo disegno di legge e, anche a motivo delle scarse differenze tra i due testi, continua a delineare un quadro propagandistico da Stato di polizia, in cui - senza conseguire alcun effettivo incremento reale della sicurezza pubblica - si introducono ulteriori nuove fattispecie di reato e molteplici aggravanti, anche ad effetto speciale, in un ordinamento già gravato, dall'inizio della Legislatura, da trovate normative analoghe. Oltre a risultarne penalizzati senza oltre misura lo spazio politico e il naturale dissenso che si esprime in tutte le società democratiche, l'ordine repubblicano non trae alcun beneficio da norme manifesto che sembrano volte a criminalizzare irragionevolmente condotte e situazioni che una seria politica sociale potrebbe ben affrontare sul territorio. Le disposizioni in parola potrebbero anzi, paradossalmente, accrescere l'insicurezza generale e offriranno indubbiamente oggetto di riflessione per la giurisprudenza costituzionale;
i notevoli e plurimi elementi di criticità emersi in entrambi i provvedimenti, sono stati posti in evidenza dapprima nell'ambito delle numerose audizioni svolte con l'ausilio di autorevoli e qualificati commentatori e, successivamente, dal copioso lavoro svolto dalle opposizioni in sede di esame nelle commissioni di merito, nonchè dalle preoccupazioni espresse da parte rilevante dell'opinione pubblica e da operatori del diritto; tutti gli sforzi profusi non hanno comunque indotto la maggioranza e il Governo ad adottare le profonde modificazioni che il testo avrebbe richiesto;
ciò detto circa l'assetto generale del provvedimento, il testo in esame incide sui principi e i diritti costituzionali così come sanciti dalla nostra Carta costituzionale agli articoli 2 e 3, i quali tutelano non solo il cittadino quale individuo, ma anche nelle formazioni sociali in cui si esprime la propria personalità e pongono in capo alla Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano la libertà e l'uguaglianza nelle comunità;
la tendenza ad una contrazione degli spazi di dissenso - anche nelle sue manifestazioni pacifiche e non violente - si riscontra in maniera evidente in quanto disposto dall'articolo 14 che punisce in modo sproporzionato l'impedimento alla libera circolazione stradale, ovvero i blocchi stradali o ferroviari, strumento tipico di protesta dei lavoratori in caso di sciopero o degli studenti. Non a caso l'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (Osce) nel parere espresso in corso di esame alla Camera dei Deputati del disegno di legge ordinario aveva per tempo, ma vanamente, chiesto di "riconsiderare l'inasprimento delle sanzioni e la criminalizzazione di comportamenti di natura pacifica che arrecano disturbo o intralcio alla circolazione stradale, garantendo che in tali casi non sia prevista la pena della reclusione";
seguono la stessa logica esasperata anche le aggravanti previste per i reati di cui all'articolo 339 del Codice Penale relativamente al reato di violenza o minaccia commesso al fine di impedire la realizzazione di un'opera pubblica o di un'infrastruttura strategica. È una disposizione che parrebbe correlata ad una volontà di contrasto rispetto all'opposizione storica verso talune cosiddette grandi opere, come la TAV in Val di Susa, e, nel futuro, il progetto del ponte sullo stretto di Messina. Ciò appare indice di una legislazione penale strettamente legata alla contingenza politica, senza memoria dei caratteri di generalità e astrattezza che dovrebbero connotare la legge. Si introducono, così, surrettiziamente, limitazioni al diritto effettivo di protesta differenziandole in relazione al contenuto, al luogo e all'oggetto della protesta, stessa. La libertà di manifestazione - se esercitata in modo pacifico - dovrebbe invece incontrare quale limite la "riorganizzazione, sotto qualsiasi forma, del disciolto partito fascista";
si aggiunga inoltre che, nel testo, il dissenso viene punito sul fronte penale anche se assume le forme di resistenza pacifica e passiva laddove manifestato negli istituti penitenziari o nelle strutture di accoglienza e trattenimento dei migranti, secondo quanto disposto dagli articoli 26 e 27 del disegno di legge in esame. La disposizione di cui al neo introdotto articolo 415-bis equipara - irragionevolmente sanzionandole in modo identico - condotte palesemente diverse. Alla violenza o minaccia che possono accompagnare una sommossa vengono illogicamente affiancate condotte di resistenza - anche passiva - all'esecuzione degli ordini. E' evidente il rischio di eterogenesi del fine, che potrebbe paradossalmente indurre a ricorrere a condotte violente dal momento che un detenuto potrebbe ritenere di porre in essere atti di resistenza attiva piuttosto che rimanere inerte, essendo la sanzione identica. Tale impostazione erronea rappresenta, secondo alcuni osservatori, una sorta di involontaria istigazione al compimento di proteste non passive all'interno delle carceri. Anche in ciò si evidenzia la mancanza di un chiaro obiettivo di sicurezza reale;
si potrebbe giungere a casi di criminalizzazione del dissenso anche verso eventuali condotte criticabili segnalate intra moenia in ambito penitenziario. Negato l'ascolto, punito il dissenso pacifico, si riproporrebbe il ritorno ad un modello detentivo superato, in spregio anche alla giurisprudenza in materia. Da un punto di vista meramente tecnico infatti, orientamento costante della giurisprudenza vuole che la resistenza passiva non rilevi neppure nel delitto di resistenza a pubblico ufficiale e a fortiori anche l'interpretazione costituzionalmente orientata della causa di giustificazione dell'uso legittimo delle armi ha visto una forte compressione della scriminante di fronte a condotte di resistenza meramente passiva all'adempimento di atti di un pubblico ufficio. Da ciò deriverebbe, inoltre, un problema di equità sostanziale poiché lo stesso tipo di resistenza verrebbe ad essere punita in modo diverso (rectius minore) se commessa da una persona in libertà rispetto a quella commessa da una persona detenuta o trattenuta in un centro per il rimpatrio. Le valutazioni espresse in merito alla punibilità della resistenza passiva in carcere valgono in particolar modo se riferibili alle strutture di accoglienza. Essa, infatti, rappresenta una violazione che reca con sé una doppia eccedenza. Da un lato, in quanto la norma è rivolta a persone - in questo caso migranti, in quello precedente detenuti - appartenenti a categorie che hanno minor possibilità di far sentire la propria voce, si approfondisce il solco delle diseguaglianze, in direzione contraria a quanto prescrive l'art. 3, secondo comma, della Costituzione. Dall'altro lato, espone al rischio che, dato il minore allarme democratico che la norma può suscitare in considerazione dei soggetti alla quale si applica, si faciliti la sperimentazione e l'"abitudine" ad una restrizione potenzialmente estendibile ad altri soggetti (quali, in primo luogo, gli attivisti che praticano forme di disobbedienza civile);
l'articolo 15, che era stato oggetto nel disegno di legge ordinario di molteplici rilievi di incostituzionalità, non cambia nella sua sostanza e, nel decreto-legge, si conferma la revoca dell'obbligo - risalente al codice Rocco - di rinviare l'esecuzione della pena per le donne in stato di gravidanza o con figli di età inferiore a un anno, rendendo la misura discrezionale. Il rischio di recidiva continuerà a orientare le decisioni dei giudici, che riguarderanno i minori più vulnerabili;
c'è il palese intento di confondere l'opinione pubblica prevedendo la detenzione di madri e bambini presso gli istituti a custodia attenuata per detenute madri (ICAM): non sono forme alternative alla reclusione, ma sezioni carcerarie, con sbarre e agenti in cui si è reclusi. Ancora più inaccettabile è la nuova previsione ai danni della donna e della prole visto che, negli ICAM, in caso di protesta o evasione, viene previsto il trasferimento della donna in carcere e l'affidamento della prole ai servizi sociali;
la norma pur rivolgendosi astrattamente alla generalità delle donne in stato di gravidanza o con prole di età inferiore a un anno, oltre al tenore misogino, sembra dichiaratamente pensata per colpire in modo particolare le donne appartenenti alla comunità rom-sinti-caminanti, che sebbene spesso autrici di reati di microcriminalità urbana, sono loro stesse spesso vittime di sfruttamento. A fronte di un sistema normativo che negli anni, anche grazie agli interventi della Corte costituzionale, ha progressivamente costruito un quadro di importanti tutele per la detenuta madre, in funzione dei "best interests of the child" secondo la definizione dell'art. 3 della Convenzione di New York sui diritti del fanciullo, l'intervento si pone in decisa controtendenza e segna un arretramento rispetto al modello normativo sin qui proposto. La Consulta ha per altro già riconosciuto come il meccanismo del differimento obbligatorio della pena nei confronti della donna incinta o madre di prole di età inferiore a un anno, abbia un preciso e solido fondamento costituzionale nell'art. 27 terzo comma, sotto il profilo del senso di umanità, e nell'art. 31 Cost., che assegna alla Repubblica il compito di proteggere la maternità e l'infanzia, favorendo gli istituti necessari a tale scopo. Muovendosi entro tali ambiti costituzionalmente delineati, il Legislatore deve evitare che "l'inserimento in un contesto punitivo e normalmente povero di stimoli possa nuocere al fondamentale diritto tanto della donna di portare a compimento serenamente la gravidanza, quanto del minore di vivere la peculiare relazione con la figura materna in un ambiente favorevole per il suo adeguato sviluppo psichico e fisico" (cfr. ord. Corte Cost. 145/2009). Tali condizioni non sembrano essere rispettate dalla disposizione in esame;
incomprensibile e slegata da qualsiasi logica legata alla sicurezza nazionale è la norma, contenuta nell'articolo 18, che - contro ogni parametro scientifico e giuridico - limita l'iniziativa economica e imprenditoriale, criminalizzando le infiorescenze di canapa e i suoi derivati, materia prima per l'estrazione di CBD e altri oli essenziali già utilizzati in settori come la cosmetica, la fitoterapia, l'erboristeria e gli integratori alimentari e numerosi settori industriali. Bloccarne la coltivazione e la vendita significherebbe colpire immotivatamente un settore in crescita, che offre lavoro a circa 15.000 persone in tutta Italia e genera un fatturato annuo di oltre 500 milioni di euro, creando nuove sacche di disoccupazione per chi lavora nel settore da ormai quasi dieci anni,
tutto ciò premesso
delibera, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, di non procedere all'esame del disegno di legge n. 1509.
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(*) Sulle proposte di questione pregiudiziale presentate è stata effettuata, ai sensi dell'articolo 93, comma 5, del Regolamento, un'unica votazione.