Questione pregiudiziale n. QP1 al DDL n. 1509
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QP1
Respinta (*)
Il Senato,
in sede di esame del disegno di legge A.S. 1509 recante "Conversione in legge del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell'usura e di ordinamento penitenziario";
premesso che:
il decreto-legge in conversione, ad avviso dei firmatari, in molte delle sue norme si pone in evidente contrasto con una serie di principi costituzionali che reggono il nostro ordinamento giuridico, specificamente nel campo del diritto penale, del diritto dell'immigrazione e del diritto penitenziario e la maggior parte delle disposizioni ha il potenziale di minare i principi fondamentali della giustizia penale e dello Stato di diritto;
il decreto-legge appena entrato in vigore pone seri problemi di metodo e di merito. Sul metodo, perché il ricorso al decreto-legge ha posto nel nulla un fecondo dibattito in Parlamento che durava da oltre un anno. Sul merito, perché le quattordici nuove fattispecie incriminatrici, l'inasprimento delle pene di altri nove reati e l'introduzione di aggravanti prive di fondamento razionale danno vita a un apparato normativo che non si concilia facilmente con i principi costituzionali di offensività, tassatività, ragionevolezza e proporzionalità;
si introducono nuovi reati per sanzionare in modo sproporzionato condotte che sono spesso frutto di marginalità sociale e non di scelte di vita: basti pensare che la pena per l'occupazione abusiva di immobili coincide con quella prevista per l'omicidio colposo con violazione delle norme sulla sicurezza sul lavoro. Inoltre, incriminare la resistenza passiva nelle carceri e nei CPR, e dunque la resistenza non violenta e la semplice manifestazione del dissenso, produce effetti criminogeni, con il rischio concreto che lo stato di detenzione diventi il presupposto per l'irrogazione di nuove e ulteriori condanne;
nonostante la gravissima situazione carceraria, più volte denunciata, si introducono nuove ipotesi di esclusione delle misure alternative e dei benefici penitenziari, oltre al carcere per le donne incinte. A fronte di ciò, non vengono previste misure per fronteggiare la drammatica situazione degli istituti penitenziari o per potenziare gli strumenti a disposizione della magistratura di sorveglianza, aumentando le dotazioni anche per il finanziamento di strutture alternative. Restano quindi ancora attuali le preoccupazioni che da tempo denunciamo per le condizioni fatiscenti delle carceri italiane, per il loro sovraffollamento e per l'elevato numero di suicidi, tanto tra la popolazione detenuta quanto tra la polizia penitenziaria;
il provvedimento risulta affetto da uno sfrenato e incontenibile panpenalismo, dove prevale una logica repressiva in termini di proibizioni e punizioni, strumentalizzando le paure e contravvenendo ai doveri di solidarietà di cui all'articolo 2 della Costituzione;
il concetto di sicurezza, termine comparso nel testo ben 38 volte, viene tradotto in concreto nell'introduzione di nuove fattispecie incriminatrici e di circostanze aggravanti, con l'intento di punire più severamente, senza un concreto riscontro scientifico in grado di dimostrare che l'ampliamento del penalmente rilevante e l'aumento di sanzioni possa esercitare un'efficacia deterrente, ma a conferma dell'uso dello strumento penale in contrapposizione al suo ruolo di extrema ratio;
le norme criminalizzano le lotte sociali, le proteste per i cambiamenti climatici, si prevedono norme che mascherano intenti discriminatori, come quella che prevede il carcere per le donne in stato di gravidanza o con bambini neonati, norma che nel 1931, quando è stata introdotta, era considerata di civiltà giuridica e che, nel 2024 viene superata, a parere dei presentatori, in palese violazione dell'articolo 3 della Costituzione;
tra le norme più pericolose presenti nel testo, che cancellano tasselli di Stato di diritto, vi è il nuovo delitto di rivolta penitenziaria che varrà anche per i migranti reclusi nei CPR e nei Centri di accoglienza per richiedenti asilo (CAS): con esso il Governo ha deciso di stravolgere il modello penitenziario repubblicano e costituzionale, ricollegandosi al regolamento fascista del 1931. Il delitto di rivolta carceraria, così come formulato nel testo, sarà un'arma sempre carica di minaccia contro tutta la popolazione detenuta. L'inserimento tra le condotte punibili della resistenza passiva, e quindi rendendo punibili condotte non violente, ad avviso dei sottoscrittori, è in netto contrasto coi principi democratici, che riconoscono nel dissenso uno strumento di esercizio della sovranità;
introdurre nuovi reati e aggravanti, in un sistema che conta migliaia di fattispecie incriminatrici, può creare solo un'ulteriore instabilità normativa, minando il principio di certezza della pena e aggravando il già appesantito carico giudiziario;
diverse disposizioni, segnatamente quelle di cui all'articolo 9, 10, 13, 15, 18, 19, 24, 26, 27, 28, e 29 si collocano, secondo i firmatari, ai confini della legittimità costituzionale per profili di conflitto con i diritti di riunione e di manifestazione, e con il principio di umanità della pena sancito dall'articolo 27, comma 3, Costituzione, con il principio di uguaglianza, con il principio di proporzionalità della pena e con il principio di legalità;
l'articolo 9 introduce modifiche all'articolo 10-bis della legge 5 febbraio 1992, n. 91, in materia di revoca della cittadinanza, estendendo a dieci anni, rispetto agli attuali tre, il termine entro il quale, dopo il passaggio in giudicato della sentenza di condanna, è possibile esercitare il potere di revoca della cittadinanza italiana concessa. Si tratta di una modifica che consente di esercitare tale potere di revoca anche dopo un decennio rispetto all'accertamento dei fatti contestati, in violazione, ad avviso dei presentatori, del principio di proporzionalità che costituisce uno dei principi fondanti dell'ordinamento costituzionale, oltre che del sistema CEDU;
l'articolo 10 nell'aggiungere al codice penale l'articolo 634-bis crea di fatto un nuovo reato di «occupazione arbitraria di immobile destinato a domicilio altrui». Si propone di punire con la reclusione da due a sette anni la condotta di chi si appropria dell'immobile destinato al domicilio altrui con violenza, minaccia o artifizi o raggiri ovvero la condotta di chi, con violenza o minaccia, ne impedisca il rientro. La norma si sovrappone a quelle che già puniscono la condotta di occupazione abusiva di un immobile, creando un coacervo disordinato di norme e disponendo un regime sanzionatorio così grave da risultare lesivo del principio di proporzionalità sancito dalla Costituzione. Si tratta di una tendenza generalizzata che non risponde ad alcun criterio di razionalità e di giustizia in quanto, da un lato è noto che gli aumenti di pena non producono alcun risultato in termini di prevenzione né speciale né generale e dall'altro, soprattutto colpiscono soggetti socialmente ed economicamente deboli ed emarginati, che a fronte di una domanda di giustizia sociale trovano una irragionevole risposta repressiva (Corte cost. sent. n. 236/2016). Nella medesima previsione normativa, poi, si attribuisce agli agenti di polizia giudiziaria, compiuti i primi accertamenti riguardo alla sussistenza della fattispecie di reato, la facoltà di ordinare all'occupante l'immediato rilascio dell'immobile e di effettuare il reintegro nel possesso del denunciante. Si attribuisce alla polizia giudiziaria, anziché all'autorità giudiziaria, un potere che inevitabilmente implica valutazioni in ordine alla sussistenza o meno di un diritto;
l'articolo 13 introduce ulteriori aggravamenti alla disciplina del Daspo urbano, misura di prevenzione «atipica» che è stata oggetto di numerosi interventi legislativi, sempre volti ad ampliarne i presupposti oggettivi e soggettivi. Misura che, pur non essendo organicamente inserita nel cosiddetto «Codice antimafia», condivide con quest'ultimo il fatto di essere applicabile prima della commissione di qualsiasi reato, cioè con finalità di prevenzione più che di sanzione. Inoltre, si prevede una particolare forma di «Daspo giudiziario», stabilendo che «nei casi di condanna per reati contro la persona o il patrimonio, la concessione della sospensione condizionale della pena può essere subordinata all'osservanza di un divieto, imposto dal giudice, di accesso a luoghi o aree specificamente individuati». Il Daspo urbano, come tutte le misure preventive di polizia, presenta, ad avviso dei firmatari, possibili tensioni con i principi costituzionali, articoli 2, 13 e 25;
si consente al questore di disporlo, per un periodo massimo di dodici mesi, «anche nei confronti di coloro che risultino denunciati o condannati anche con sentenza non definitiva nel corso dei 5 anni precedenti per alcuno dei delitti contro la persona o contro il patrimonio»: è dunque sufficiente non solo una condanna non definitiva, ma anche una semplice denuncia per un qualunque delitto contro la persona o il patrimonio a giustificarne il divieto impartito dal questore e non richiede nemmeno l'accertamento del pericolo per la sicurezza (ossia di commissione di reati) che, peraltro, sarebbe ben difficile accertare in caso di mera denuncia. Tale pericolo, come ha recentemente chiarito la Corte costituzionale (sent. 47/2024) va inteso in termini ristretti come pericolo di commissione di reati;
allo stesso modo, anche la disposizione all'articolo 14 risulta allarmante, in quanto andrebbe ad incidere sul trattamento dei cosiddetti «blocchi stradali», utilizzati soprattutto dagli attivisti climatici come strumento di disobbedienza civile. Il blocco stradale con il proprio corpo, che attualmente costituisce un illecito amministrativo, diverrebbe un delitto e verrebbe punito con reclusione da sei mesi a due anni qualora effettuato da più persone. In tal senso, ci preme dunque ricordare la definizione di diritto di riunione pacifica fornita dall'ONU che «comprende il diritto di tenere riunioni, sit-in, scioperi, raduni, eventi o proteste, sia offline che online. Serve come veicolo per l'esercizio di molti altri diritti garantiti dal diritto internazionale, con i quali è intrinsecamente legato e che costituiscono la base per partecipare a proteste pacifiche. In particolare, si tratta dei diritti alla libertà di espressione e di partecipazione alla gestione degli affari pubblici». Basterebbe ricordare l'invito che Michel Forst, Relatore Speciale delle Nazioni Unite per i difensori ambientali per la Convenzione di Aarhus, ha rivolto ai Governi nel suo ultimo report, pubblicato lo scorso 28 febbraio: «Gli Stati non devono utilizzare l'aumento della disobbedienza civile ambientale come pretesto per limitare lo spazio civico e l'esercizio delle libertà fondamentali. Gli Stati hanno l'obbligo di facilitare l'esercizio delle libertà di espressione, di riunione pacifica [...] e dovrebbero [...] astenersi dall'approvare nuove leggi e politiche che ostacolano l'esercizio delle libertà di espressione, di riunione pacifica e di associazione o che limitano e criminalizzano la protesta pacifica, e rivedere le leggi e le politiche esistenti in tal senso, in conformità con gli standard internazionali dei diritti umani e gli obblighi»;
l'articolo 15, reca modifiche al codice penale e di procedura penale in materia di esecuzione della pena e di misure cautelari nei confronti di madri con prole di età inferiore a un anno o tre anni e di donne incinte. La modifica normativa sembra ispirata ad una ratio discriminatoria pensata per le donne di etnia rom. Tra l'altro le statistiche sulle detenute madri elaborate dal Dipartimento per l'amministrazione penitenziaria (aggiornate al 31 gennaio 2024) confermano che il numero di detenute madri - al momento nove in tutto il territorio nazionale - non è tale da giustificare una modifica normativa. La novella appare di dubbia legittimità costituzionale con riguardo all'articolo 31 della Costituzione che prescrive di tutelare la gravidanza, la maternità e i minori. In tal senso occorrerebbe piuttosto dare piena attuazione nell'ordinamento italiano alla disposizione n. 64 delle Regole delle Nazioni Unite relative al trattamento delle donne detenute e alle misure non detentive per le donne autrici di reati (Regole di Bangkok), fatte proprie dall'Assemblea generale dell'ONU nella sua sessione del luglio 2010, secondo la quale «Le pene non privative della libertà devono essere privilegiate, quando ciò sia possibile e indicato, per le donne incinte e per le donne con bambini, in luogo di pene privative della libertà previste in caso di reati gravi o violenti o quando la donna rappresenta ancora un pericolo e dopo aver considerato l'interesse superiore del bambino o dei bambini, restando inteso che devono essere trovate soluzioni appropriate per la presa in carico di questi ultimi.»;
l'articolo 18, finalizzato, ad avviso dei sottoscrittori, a perseguire la filiera della cosiddetta «Cannabis Light» - priva di principi psicoattivi - parificandola alle sostanze di cui alla tabella II del decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, oltre a distruggere una fiorente attività imprenditoriale con oltre 20.000 addetti, si pone in contrasto anche con la libertà di iniziativa economica privata disciplinata dall'articolo 41 della Costituzione e con i principi dell'Unione europea e del mercato interno in materia di libera circolazione delle merci;
l'articolo 19, secondo i firmatari, si pone in palese contrasto con il principio di uguaglianza di cui all'articolo 3 della Costituzione, ponendo gli agenti di pubblica sicurezza in una posizione di ingiustificato privilegio rispetto ad altri funzionari pubblici;
l'articolo 24 introduce due ulteriori aggravanti, relative al reato di deturpamento e imbrattamento di cose altrui di cui all'articolo 639 del codice penale, in particolare, la prima si configura quando il fatto è commesso su beni mobili e immobili adibiti all'esercizio delle funzioni pubbliche con la finalità di ledere l'onore, il prestigio o il decoro dell'istituzione cui il bene appartiene, punita con la reclusione da 6 mesi a 1 anni e 6 mesi e con la multa da 1.000 a 3.000 euro (articolo 639 comma 2 del codice penale); la seconda è una specifica ipotesi di recidiva per la fattispecie aggravata di nuova introduzione, punita con la reclusione da 6 mesi a 3 anni e con la multa fino a 12.000 euro (articolo 639 comma 3 del codice penale). Anche in questo caso lo strumento penale viene adottato per reprimere il dissenso, riconducibile nel caso di specie alle attività di protesta degli eco-attivisti. Nonostante voci autorevoli, come quella del relatore speciale ONU per i difensori dell'ambiente, abbiano definito la repressione degli attivisti ambientali e delle loro proteste pacifiche una grave minaccia per la democrazia e i diritti umani, il Governo mostra chiaramente l'intenzione di rendere queste condotte penalmente rilevanti. Così facendo, tenta di limitare la libertà di esprimere il proprio pensiero e di manifestare il proprio dissenso, diritti garantiti dalla costituzione ai sensi dell'articolo 21;
gli articoli 26 e 27 coinvolgono gli istituti penitenziari e le strutture di trattenimento e accoglienza per i migranti, che già versano in uno stato di sovraffollamento, evidenziando ulteriormente la logica securitaria che permea l'intero provvedimento normativo. Le due fattispecie sono identiche: è punito chiunque, all'interno di un istituto penitenziario ovvero di uno dei centri per migranti, «mediante atti di violenza o minaccia, di resistenza anche passiva all'esecuzione degli ordini impartiti ovvero mediante tentativi di evasione, commessi in tre o più persone riunite, promuove, organizza o dirige una rivolta». L'idea di fondo è che ogni forma di ribellione contro l'autorità costituita debba essere punita con esemplare severità. In primo luogo, viene modificato l'articolo 415 del codice penale, che già prevede una pena fino a 5 anni per l'incitamento alla disobbedienza alle leggi, si stabilisce che «la pena è aumentata se il reato è commesso all'interno di un istituto di pena o per mezzo di scritti o comunicazioni dirette ai detenuti». Il nuovo articolo 415-bis del codice penale punisce con la reclusione fino a 8 anni «chiunque, all'interno di un istituto penitenziario, promuova, organizzi o diriga una sommossa con atti di violenza o minaccia, di resistenza anche passiva all'esecuzione degli ordini o con tentativi di evasione, commessi congiuntamente da tre o più persone». La disobbedienza e la resistenza passiva sono oggetto della dura reazione penale prevista da questa disposizione che, intende trasformare il sistema carcerario in una istituzione di natura autoritaria: se tre detenuti che condividono la stessa cella sovraffollata si rifiutano di obbedire all'ordine di un agente di polizia, in modo non violento, saranno accusati di rivolta;
questi nuovi reati sono in contrasto con le Regole delle Nazioni Unite le cosiddette «Regole di Mandela», nell'ambito delle quali la Regola 5, stabilisce che «il regime carcerario deve sforzarsi di ridurre al minimo le differenze tra la vita carceraria e la vita privata». Con l'estensione delle condotte penalmente rilevanti anche alle ipotesi di resistenza meramente passiva (comprese la disobbedienza non violenta e l'obiezione di coscienza) verranno così sanzionati con pene estremamente pesanti anche comportamenti meramente dimostrativi, espressioni del pensiero e manifestazioni di libere opinioni che, allo stato, non sono reati bensì diritti costituzionalmente tutelati. Una condotta di rivendicazione di diritti o di critica si trasforma in reato perché posta in essere all'interno di un carcere;
appare davvero incredibile che una modalità della rivolta si possa realizzare a mezzo atti di «resistenza anche passiva all'esecuzione degli ordini impartiti». La condotta penalmente rilevante si sostanzia nel non obbedire, senza che la condotta assuma i connotati di una resistenza aggressiva connotata da atteggiamenti violenti o minatori. Quella resistenza passiva che per la giurisprudenza non rileva nel delitto di resistenza a pubblico ufficiale (articolo 337 del codice penale) e che non può consentire il ricorso all'uso delle armi nella scriminante ex articolo 53 del codice penale, diventa invece penalmente rilevante nel contesto degli istituti penitenziari o dei centri per immigrati. In relazione alla resistenza meramente passiva si entra in conflitto con il principio di materialità (l'articolo 25 comma 2 Costituzione). Per reprimere i fatti di rivolta non è necessario ricorrere a nuove fattispecie incriminatrici perché le modalità violente, minatorie o di tentata evasione sono già di per sé rilevanti penalmente. Le pene più severe di cui all'articolo 415-bis del codice penale sottendono che il disvalore non è dato solo dall'offesa alla sicurezza interna ai contesti di privazione della libertà personale, ma al diverso significato che la privazione della libertà personale assume nei due contesti. Si finirebbe per sanzionare penalmente eventuali forme pacifiche di mera critica o di dimostrazione pacifica o di protesta per eventuali disservizi, che spesso si sono rivelati fondati nelle inchieste della magistratura, il che consentirebbe ai gestori privati (nei CPR e nei centri di accoglienza) di usare le nuove norme penali per minacciare di sanzioni penali chiunque voglia protestare per eventuali disservizi o trattamenti inumani o degradanti: appare irragionevole la sanzione penale della rivolta all'interno di un centro di accoglienza, in cui lo straniero è meramente ospitato, senza alcuna limitazione della sua libertà personale ed è destinatario di misure di assistenza da parte dei gestori e degli operatori addetti al centro;
l'articolo 28 prevede l'autorizzazione nei confronti degli agenti di pubblica sicurezza a portare senza licenza un'arma tra quelle di cui all'articolo 73 comma 1 Regio decreto 635/1940 (e non solo quelle di ordinanza) quando non sono in servizio, estendendo dunque loro una disciplina già prevista per altre categorie (quali il Capo della polizia, i Prefetti, i vice-prefetti ...) e, in concreto, non rendendo più punibili condotte altrimenti penalmente rilevanti ai sensi dell'articolo 699 del codice penale. Si apre così la possibilità di una rischiosa diffusione delle armi nel nostro paese, che potrebbe generare inevitabilmente un loro possibile maggiore utilizzo. Questa disposizione si rivela in netta antitesi con la dichiarata finalità del decreto di rafforzare uno sfumato concetto di sicurezza collettiva;
l'articolo 29, modifica i reati di cui agli articoli 5 e 6 legge n. 1409 del 1956; tali fattispecie puniscono chi non ottempera all'intimazione di fermo o commette atti di resistenza o violenza contro una unità del naviglio della Guardia di finanza, applicando le pene previste dagli articoli 1099 e 1100 cod. nav., che regolano le ipotesi in cui le medesime condotte sono commesse ai danni di una nave da guerra nazionale. Prevede un duplice intervento sulle disposizioni esistenti: sia estendendo i reati di cui agli articoli 5 e 6 legge n. 1409 del 1956 al di fuori delle ipotesi di contrasto al contrabbando di tabacchi, per ricomprendere tutte le attività di vigilanza che competono a tale forza di polizia, tra cui rientra anche l'attività di prevenzione e contrasto dell'immigrazione irregolare; sia ampliando la portata di tutti e quattro i reati analizzati (articoli 1099, 1100 cod. nav. e articoli 5 e 6 legge n. 1409 del 1956) al fine di rendere punibili tali condotte ove commesse dai comandanti di navi straniere. Si criminalizza l'attività di organizzazioni umanitarie, che operano in mare nel pieno rispetto dell'obbligo di prestare soccorso a chiunque sia trovato in mare in pericolo di vita. Questa disposizione, ad avviso dei firmatari, viola direttamente e indirettamente gli articoli 11 e 117 della Costituzione, ostacolando l'applicazione di norme europee e internazionali sull'obbligo di salvataggio in mare. Si aumentano invece così i rischi e gli ostacoli di chi affronta un viaggio in mare, rischiando la vita, e di chi impegna la propria vita a soccorrerli;
l'articolo 31, seppur modificato rispetto al precedente disegno di legge, in materia di informazione per la sicurezza, ove è stato «stralciato» l'obbligo per tutte le pubbliche amministrazioni, università comprese, di fornire dati sensibili di cittadini italiani e non, alle agenzie dei servizi - DIS, AISE e AISI, restano confermate disposizioni normative in palese contrasto, ad avviso dei firmatari, con l'articolo 3 della Costituzione, ove prevedono agli agenti dei servizi di infiltrarsi e di promuovere, nonché dirigere associazioni sovversive e terroristiche;
in conclusione, ad avviso dei presentatori, questa modalità di legiferare evidenzia una torsione della forma di Governo e della forma di Stato configurata dalla nostra Costituzione.
Tutto ciò premesso,
delibera, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, di non procedere all'esame del disegno di legge n. 1509.
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(*) Sulle proposte di questione pregiudiziale presentate è stata effettuata, ai sensi dell'articolo 93, comma 5, del Regolamento, un'unica votazione.