Questione pregiudiziale n. QP1 al DDL n. 1493
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QP1
Respinta (*)
Il Senato
in sede di esame dell'Atto Senato 1493 recante "Conversione in legge del decreto-legge 28 marzo 2025, n. 37, recante disposizioni urgenti per il contrasto dell'immigrazione irregolare"
premesso che:
il decreto-legge composto originariamente da un solo articolo, modificato e integrato ampiamente dalla Camera, nel testo posto all'esame del Senato mantiene inalterate le proprie criticità: si pone in evidente contrasto con una serie di principi costituzionali che reggono il nostro ordinamento giuridico, sia nel campo del diritto dell'immigrazione e di protezione internazionale, sia per l'assenza dei requisiti essenziali di necessità ed urgenza ai sensi dell'articolo 77, secondo comma, della Costituzione;
il decreto stabilisce che potranno essere trasferiti in Albania non solo i migranti intercettati in acque internazionali durante operazioni di soccorso, ma anche tutti i cittadini stranieri destinatari di provvedimenti di trattenimento. Si aprono così le carceri albanesi ai migranti irregolari già presenti sul territorio italiano e destinati ai Cpr in attesa di espulsione;
il decreto amplia notevolmente la portata dell'Accordo, prevedendo trasferimenti di cittadini stranieri già presenti in Cpr italiani a quello di Gjader, senza necessità di ulteriore convalida giudiziaria e, stante la clausola di invarianza finanziaria, senza costi aggiuntivi;
l'eccessivo ricorso alla decretazione di urgenza è stato più volte censurato dai richiami del Capo dello Stato e da numerose sentenze della Corte costituzionale, tra le altre nn. 171/2007 e 128/2008, che hanno sollecitato il ripristino di un corretto percorso costituzionale dei provvedimenti legislativi;
tale prassi legislativa, censurata numerose volte dalla Corte Costituzionale, continua a mortificare, depauperando, il ruolo del Parlamento, in aperto contrasto con il dettato dell'articolo 70 della Costituzione che attribuisce alle Camere l'esercizio della funzione legislativa;
il provvedimento in esame contiene modifiche in materia di flussi migratori, protezione internazionale e speciale, che afferiscono al diritto di asilo, che avrebbe dovuto essere oggetto di una proposta di legge ordinaria, anche al fine di valutarne la compatibilità con la Costituzione e con gli obblighi derivanti dal rispetto degli accordi internazionali;
eppure, sono diversi i Paesi dell'Unione Europea dove sono, da anni, in vigore norme equivalenti alla cosiddetta protezione speciale così come, peraltro, previsto espressamente nella Direttiva rimpatri (n. 2008/115/CEE, dal Codice frontiere di Schengen (regolamento 2016/399), dal Regolamento Dublino (2013/604) e dal Codice Visti (regolamento 810/2009);
ad avviso dei proponenti, il provvedimento istituisce un pericoloso meccanismo di delocalizzazione verso un Paese terzo, esterno all'Unione Europea, sia per le persone che vengono salvate in mare in stato di pericolo, sia per le persone che si trovano presso CPR in Italia, prefigurando, di fatto, la costituzione di centri detentivi per stranieri in violazione anche delle norme legislative nazionali vigenti (decreti legislativi n. 286 del 1998, n. 251 del 2007 e n. 25 del 2008). Questo perché lo straniero portato in Albania rispetto allo straniero sbarcato o "detenuto" nel CPR in Italia si troverebbe in una condizione di evidente discriminazione legale dovuta a motivi di condizione personale;
si applicano anche agli stranieri collocati nel territorio albanese, in quanto compatibili, il testo unico delle leggi sull'immigrazione (d.lgs. n. 286/1998), la normativa di attuazione della direttiva europea cd. qualifiche (d.lgs. n. 251/2007, direttiva 2004/83/CE), la normativa di attuazione della direttiva cd. procedure (d.lgs. n. 25/2008, direttiva 2005/85/CE), la normativa di attuazione della direttiva cd. direttiva accoglienza (d.lgs. n.142/2015, direttiva 2013/33/UE), e la disciplina italiana ed europea concernente i requisiti e le procedure relativi all'ammissione e alla permanenza degli stranieri nel territorio nazionale; l'equiparazione di cui sopra, tuttavia, come spiegato da un esperto nel corso della Audizione presso le Commissioni riunite I e III della Camera dei deputati, del 9 gennaio 2024, appare del tutto fittizia, perché si prevede l'equiparazione dello straniero collocato nei centri albanesi purché le norme siano compatibili;
si tratta di una "compatibilità" che è invertita e costituzionalmente illegittima perché sono le norme nazionali che devono essere soggette alle norme europee art. 117, comma 1 Cost.) e non viceversa. In realtà di quelle norme risulteranno applicabile agli stranieri trasportati in Albania nei limiti previsti dallo stesso protocollo e nelle sue norme legislative nazionali di attuazione e cioè nei limiti quantitativi massimi indicati nel Protocollo - non più di 3.000 stranieri contestualmente presenti in Albania -;
in assenza delle minime garanzie per i richiedenti asilo e per l'eventuale procedura di rimpatrio previsti dalla direttiva UE come il diritto di comunicare con "organizzazioni che prestino assistenza legale o altra consulenza, il diritto di consultare un avvocato o altro consulente legale, ammesso o autorizzato a norma del diritto nazionale, sugli aspetti relativi alla domanda di protezione internazionale, in ciascuna fase della procedura, anche in caso di decisione negativa, pongono di fatto lo straniero portato in Albania rispetto allo straniero sbarcato o trattenuto in Italia in una condizione di discriminazione legale personale vietata dall'art. 3, 24 e 111 della Costituzione;
vi è poi la questione della detenzione penitenziaria nell'ambito del CPR da istituirsi in Albania allorché si debbano adottare misure cautelari personali e pene detentive in ottemperanza alle disposizioni di cui agli articoli 18 e 19 del cosiddetto decreto sicurezza, poiché verrebbe punito chiunque, all'interno di uno dei centri per migranti, «mediante atti di violenza o minaccia, di resistenza anche passiva all'esecuzione degli ordini impartiti ovvero mediante tentativi di evasione, commessi in tre o più persone riunite, promuove, organizza o dirige una rivolta» con pene che possono arrivare fino a 8 anni "chiunque, all'interno di un istituto penitenziario o in un CPR, promuova, organizzi o diriga una sommossa con atti di violenza o minaccia, di resistenza anche passiva all'esecuzione degli ordini o con tentativi di evasione, commessi congiuntamente da tre o più persone". Questo trasformerà il sistema dei CPR in una istituzione di natura autoritaria poiché verranno sanzionati con pene estremamente pesanti anche comportamenti meramente dimostrativi, espressioni del pensiero e manifestazioni di libere opinioni che, allo stato, non sono reati bensì diritti costituzionalmente tutelati. Una condotta di rivendicazione di diritti o di critica si trasforma in reato perché posta in essere all'interno di un CPR;
come la protezione internazionale, anche la materia dei rimpatri dei cittadini stranieri che non sono in regola con le norme sul soggiorno in uno stato membro dell'Unione è regolata dal diritto dell'Unione Europea sulla base della Direttiva 115/08/CE oggetto di una proposta di riforma presentata pochi giorni fa dalla Commissione Europea e che nella Direttiva 115/08/CE sui rimpatri per «allontanamento» si intende "l'esecuzione dell'obbligo di rimpatrio, vale a dire il trasporto fisico fuori dallo Stato membro" (art 3 par. 5) e per «rimpatrio» si intende "il processo di ritorno di un cittadino di un paese terzo, sia in adempimento volontario di un obbligo di rimpatrio sia forzatamente" (par.3). Il rimpatrio normalmente si conclude nel paese di origine, ma secondo la Direttiva potrebbe concludersi anche in un paese terzo che svolge la funzione di "paese di transito in conformità di accordi comunitari o bilaterali di riammissione o di altre intese" (par.3 seconda parte). In tale caso il paese terzo si assume interamente la responsabilità della condizione giuridica della persona espulsa e il processo di rimpatrio realizzato dallo Stato membro dell'Unione si conclude con l'allontanamento della persona in tale Paese terzo;
non sembra, a parere dei presentatori, che il diritto dell'Unione autorizzi in alcun modo la collocazione e la gestione da parte di un Paese UE di una propria struttura di trattenimento al di fuori del territorio UE. Non si tratta di dare del testo della norma europea un'interpretazione meramente letterale bensì sostanziale e teleologica;
il diritto UE non ha finora mai contemplato la possibilità che centri di trattenimento europei possano venire aperti a piacimento in giro per il mondo e prevede che il trattenimento per eseguire l'espulsione dal territorio di uno Stato membro dell'Unione può essere applicato solo come ultima ratio, se non "possono essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive" e "soltanto per preparare il rimpatrio e/o effettuare l'allontanamento" (art. 15 par. 1), inteso, come sopra indicato, come il trasporto fisico fuori dal territorio UE. "Il trattenimento deve essere il più breve possibile, deve essere periodicamente riesaminato per valutare in concreto se ci sono le ragioni per proseguirlo e se non c'è alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento per motivi di ordine giuridico o per altri motivi .il trattenimento non è più giustificato e la persona interessata è immediatamente rilasciata" (art. 15 par. 4);
gli stranieri trattenuti devono avere la possibilità "di entrare in contatto, a tempo debito, con rappresentanti legali, familiari e autorità consolari competenti" (art. 16 par.2) nonché con organizzazioni non governative di tutela, le quali "hanno la possibilità di accedere ai centri di permanenza temporanea" (art. 16 par.4). L'accesso a tali diritti deve essere effettivo, non può solamente essere sancito ma non essere concretamente esercitabile, come avverrebbe in caso di strutture ubicate al di fuori del territorio dello Stato membro dell'UE. Il familiare non può in concreto incontrare chi è trattenuto se il centro di detenzione si trova in zone remote o inaccessibili e sarebbe del tutto privo di ogni logica sostenere che l'Albania non presenta problemi perché in fondo è geograficamente vicina, giacché l'effettività dell'esercizio dei diritti garantiti ai trattenuti non è questione di chilometraggio. A ben guardare neppure le visite ispettive svolte da parlamentari e le stesse funzioni di monitoraggio e controllo svolte dal Garante nazionale per le persone private della libertà personale potrebbero essere svolte in modo efficace in strutture ubicate al di fuori del territorio nazionale. Nei centri di detenzione ubicati al di fuori degli Stati dell'Unione non risulta dunque possibile attuare il trattenimento dei trattenuti "nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali (considerando n. 17) e semmai ben si può ritenere che le persone che vi verrebbero rinchiuse assomiglierebbero ad ostaggi di un potere arbitrario";
la nuova decisione di trasformare parte o tutta la struttura di Gjader in un centro di trattenimento per il rimpatrio apre a nuove e gravi questioni giuridiche di conformità con il diritto dell'Unione che finora erano rimaste quiescenti;
infine, stando alla lettera dell'Accordo il trattenimento dovrebbe durare al massimo 28 giorni, allo scadere dei quali lo straniero deve essere riportato, mentre la detenzione in un Cpr può durare fino a 18 mesi;
che l'Accordo si riferisca soltanto alle procedure di frontiera è confermato dalla Corte costituzionale albanese, la quale, nella sentenza n. 2/2024, ha sottolineato come nessun migrante potrà rimanere in Albania oltre i 28 giorni previsti dalla legislazione italiana;
il Governo, quindi, ha modificato unilateralmente la portata del trattato, rischiando così una contestazione da parte albanese per violazione della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, che prevede l'esecuzione in buona fede degli accordi internazionali secondo il principio "Pacta sunt servanda";
questa situazione non solo potrebbe creare tensioni diplomatiche con l'Albania, ma solleva interrogativi sulla legittimità costituzionale dell'operato governativo, considerando che l'art. 117 della Costituzione impone il rispetto degli obblighi internazionali nell'esercizio della funzione legislativa;
il caso Albania ancora una volta si dimostra essere un campo di sperimentazione per un approccio giuridico spregiudicato, governato dall'idea che il diritto internazionale e le garanzie costituzionali siano liberamente manipolabili per il raggiungimento dei fini governativi, a nulla importando lo strappo di regole maturate in lunghi e accurati processi democratici in contesti nazionali e internazionali;
pertanto, decreto-legge in esame presenta profili di illegittimità costituzionale in relazione agli articoli 3, 24, 111 e 117 della Costituzione, ponendosi in contrasto anche con norme dell'ordinamento internazionale e dell'Unione Europea,
per le ragioni indicate,
delibera ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento di non procedere all'esame del disegno di legge A.S. n. 1493.
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(*) Sulle proposte di questione pregiudiziale presentate è stata effettuata, ai sensi dell'articolo 93, comma 5, del Regolamento, un'unica votazione.