Legislatura 19ª - Dossier n. 2

La Commissione Affari costituzionali del Senato avvia l'esame di disegni di legge costituzionale volti ad introdurre in Costituzione il riconoscimento del valore educativo, sociale e per il benessere psico-fisico, dell'attività sportiva in tutte le sue forme.

Tale dibattito si riannoda ai lavori parlamentari della scorsa XVIII legislatura, quando analoga proposta fu approvata dal Senato sia in prima sia in seconda lettura, dalla Camera dei deputati solo in prima lettura, senza che vi fosse il tempo per la seconda deliberazione conforme, a causa dell'anticipata cessazione della legislatura.

La scorsa XVIII legislatura: le scelte

La Commissione Affari costituzionali del Senato condusse l'esame di disegni di legge costituzionali tra il 15 dicembre 2021 e il 2 marzo 2022 (con svolgimento, il 21 e 22 dicembre, di un ciclo di audizioni informali). L'Assemblea del Senato approvò il testo unificato proposto dalla Commissione nella seduta del 22 marzo 2022. Si concludeva così la prima lettura presso il Senato.

Analoga lettura fu espletata presso la Camera dei deputati (il 21-27 aprile 2022 in Commissione, il 13-14 giugno in Assemblea).

La seconda lettura fu esaurita presso il Senato di lì a breve (29 giugno 2022). Non ebbe luogo l'analoga lettura presso l'altro ramo del Parlamento, essendo sopraggiunta l'anticipata conclusione della legislatura.

Le approvazioni intervenute raggiunsero tutte (ampiamente) la maggioranza qualificata dei due terzi.

Il testo oggetto della plurima deliberazione parlamentare introduceva nell'articolo 33 della Costituzione un ultimo comma.

“La Repubblica riconosce il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell'attività sportiva in tutte le sue forme”.

La scelta compiuta è dunque di novellare l'articolo 33 della Costituzione, rispetto alle ipotesi alternative degli articoli 9 e 32.

Infatti si è preferito non intervenire sui principi fondamentali (senza trascurare il fatto che l'articolo 9 fosse contemporaneamente oggetto di un distinto procedimento di revisione, in materia di tutela dell'ambiente, poi perfezionatosi con la legge costituzionale n. 1 del 2022).

Al contempo, si è ritenuto l'articolo 33, in ragione del suo contenuto articolato (arte, scienza, istruzione, alta cultura), collocazione normativa più idonea rispetto all'articolo 32, che ha un oggetto univoco, il diritto alla salute, entro cui l'innesto di ulteriori situazioni giuridiche o principi sarebbe potuto apparire dissonante, finendo inoltre per accentuare solo una delle varie dimensioni e funzioni dello sport che la revisione costituzionale intende valorizzare.

La relazione di accompagnamento svolta per l'Assemblea del Senato in prima lettura esplicitava talune scelte normative insite nel testo approntato.

L'attribuzione alla Repubblica del compito di riconoscere il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell'attività sportiva è da intendersi in combinato disposto con l'articolo 114 della Costituzione, implicando che ad esso siano chiamati tutti gli enti costitutivi della stessa Repubblica (Stato, Regioni, Città metropolitane, Province, Comuni), ciascuno secondo le rispettive competenze.

L'espressione “riconosce” richiama la formula linguistica dell'articolo 2 della Carta, lasciando trasparire una concezione dell'attività sportiva come realtà 'pre-esistente', in qualche senso 'pre-giuridica', di cui la Repubblica è chiamata a prendere atto, offrendole al contempo tutela e promozione.

Il contenuto assiologico dell'attività sportiva è declinato su tre direttrici, che fra loro si pongono in rapporto equiordinato e complementare.

La collocazione nell'articolo 33 richiama per primo il valore educativo, legato allo sviluppo e alla formazione della persona.

A questo si affianca il valore sociale, costituendo lo sport sovente un fattore di aggregazione e uno strumento d'inclusione per individui o cerchie di soggetti in condizioni di svantaggio o marginalità del più vario genere, quali quelle di tipo socio-economico, etnico-culturale o fisico-cognitivo.

Infine, lo sport ha una correlazione con la salute, specie intesa nella sua più moderna concezione di benessere psico-fisico integrale della persona (anziché come mera assenza di malattia).

L'espressione “attività sportiva” è stata preferita a “sport” perché quest'ultimo, pur essendo un termine ormai ricorrente nella lingua italiana, è pur sempre una parola straniera, e quindi è stato ritenuto non opportuno inserirlo nella Costituzione.

Infine, la formula secondo cui è riconosciuto il valore dell'attività sportiva “in tutte le sue forme” è volta a esplicitare che la norma annovera lo sport nella sua accezione più ampia (professionistico, dilettantistico, amatoriale, organizzato o non organizzato).

Sport e Costituzione italiana

La Carta costituzionale entrata in vigore nel 1948 non recava espressi riferimenti all'attività sportiva.

Incidevano verosimilmente sia la memoria dell'esperienza del precedente ventennio, che dello sport aveva fatto rilevante strumento di propaganda e veicolo della propria ideologia, sia le difficili condizioni economiche e sociali del dopoguerra. Sono profili di cui si trova qualche eco nei lavori dell'Assemblea Costituente, ove peraltro il dibattito sullo sport fu marginale e per lo più incentrato sugli interventi pubblici tesi a garantire l'attività motoria e la salute dei giovani.

Gli unici circoscritti espressi riferimenti allo sport in fonti di rango costituzionale furono previsti, sin dalla loro approvazione, e con disposizioni tuttora in vigore, da due Statuti speciali. Lo Statuto del Trentino-Alto Adige (articolo 9, n. 11) assegna alla potestà legislativa concorrente la materia “attività sportive e ricreative con i relativi impianti ed attrezzature”. Lo Statuto del Friuli - Venezia Giulia (articolo 4, n. 14) attribuisce alla potestà legislativa regionale primaria la materia “istituzioni sportive”.

Peraltro l'attività sportiva, lo sport, sono (implicitamente) ricompresi nell'ambito di tutela riconosciuto da un novero di disposizioni costituzionali, a cominciare da quelle relative alle formazioni sociali ove si svolge la personalità, al pieno sviluppo della persona umana, al diritto di associarsi liberamente (articoli 2, 3 e 18 della Costituzione).

È solo con la riforma del Titolo V, operata nel 2001, che la menzione espressa dello sport, in una sua specifica accezione, fa ingresso in Costituzione, ai fini del riparto di competenze legislative fra Stato e Regioni.

L'articolo 117, comma 3, infatti, ricomprende “l’ordinamento sportivo” fra le materie di competenza concorrente.

Circa tale previsione, si è diffusamente osservato come la formula costituzionale non abbia inteso negare il principio consolidato dell'autonomia dell'ordinamento sportivo rispetto all'ordinamento statuale (cfr., per tutte, Corte cost., sent. n. 49 del 2011; si tratta di orientamento risalente e condiviso anche nella giurisdizione ordinaria e amministrativa: cfr. ad esempio Cass., SS.UU., sent. n. 30714 del 2021, C.d.S., sent. n. 5554 del 2017). Bensì abbia voluto, più propriamente, ripartire fra i due livelli di governo la competenza legislativa a regolare gli ambiti sottratti all'autonomia sportiva ed affidati ai pubblici poteri.

Quale attività plurisoggettiva, lo sport concreta un ordinamento giuridico (secondo la prospettazione già di autorevole dottrina: Romano, Cesarini-Sforza, Giannini).

All'ordinamento giuridico sportivo, l'ordinamento statale italiano riconosce autonomia.

Non è però una autonomia 'originaria' (come invece le confessioni religiose). Dunque quell'ordinamento non è posto integralmente al riparo della disciplina statale.

Quest'ultima è, per una parte, di competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni. Si è ricordato come l'“ordinamento sportivo” sia menzionato (dopo la revisione del Titolo V della Costituzione realizzata nel 2001) tra le materie enumerate dall'articolo 117, terzo comma della Costituzione.

Per altra parte, la disciplina è riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. Sono i profili attinenti a: “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa” (articolo 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione). L'autonomia dell'ordinamento sportivo (oltre a doversi ritrarre innanzi all'emersione di una fattispecie penale, sulla quale non si dà giurisdizione domestica) non può infatti giungere fino a precludere, a colui che ne entri a far parte, il diritto costituzionalmente garantito di adire il giudice statale ogniqualvolta egli lamenti la lesione di diritti soggettivi e interessi legittimi.

A livello di dottrina e giurisprudenza, proprio il profilo sistemico connesso alla natura dell'ordinamento sportivo, inteso come ordinamento 'sezionale' o 'settoriale', è stato quello tradizionalmente più considerato (e già in epoca anteriore alla Carta costituzionale). Ad avviso della Corte costituzionale, il fondamento di tale autonomia risiede negli articoli 2 e 18 della Costituzione, “dato che non può porsi in dubbio che le associazioni sportive siano tra le più diffuse «formazioni sociali dove [l’uomo] svolge la sua personalità» e che debba essere riconosciuto a tutti il diritto di associarsi liberamente per finalità sportive” (cfr. Corte costituzionale, sent. n. 49 del 2011, ed anche sent. n. 160 del 2019).

Impostazione accolta anche sul piano del diritto positivo è che l'ordinamento sportivo italiano costituisca l'articolazione di un più ampio ordinamento autonomo, dotato di una dimensione internazionale e rispondente ad una struttura organizzativa extrastatale riconosciuta dall'ordinamento della Repubblica, facente capo al Comitato Olimpico Internazionale (cfr. articoli 2 e 15 del decreto legislativo n. 242 del 1999 e articolo 1 del decreto-legge n. 220 del 2003).

Lo sport in Costituzione negli Stati dell'Unione europea

Una ricognizione sui ventisette Stati membri dell'Unione europea evidenzia la presenza in Costituzione di disposizioni relative alla promozione dello sport in nove ordinamenti: Bulgaria, Croazia, Grecia, Lituania, Polonia, Portogallo, Romania, Spagna, Ungheria.

Diversa è, in tali ordinamenti, la declinazione giuridica e la collocazione entro il dettato della Carta costituzionale.

Talora si tratta di un vero e proprio 'diritto allo sport' (in Portogallo), più sovente di un'attività di promozione da parte dei pubblici poteri (Bulgaria, Croazia, Lituania, Polonia, Romania, Spagna, Ungheria), definita in un caso quale missione fondamentale dello Stato (Grecia).

A volte la previsione costituzionale si salda a quelle relative alla tutela della salute (Bulgaria, Polonia, Spagna), in altre si riconnette ad una tutela dei giovani (Romania, in parte la Polonia), in altre ancora assume autonoma collocazione (Portogallo: ma nella Carta portoghese siffatte configurazioni sono tutte al contempo presenti, in tre distinti articoli, uno dei quali specificamente volto ad affermare: “Tutti hanno diritto alla cultura fisica e allo sport”).

Ancora, lo sport è talora inteso come cultura fisica, talché la correlativa previsione si riferisce ad una dimensione culturale (Croazia) ed educativa (Grecia).

O la disposizione costituzionale è posta entro un articolo che tratta sia della tutela della salute sia della tutela dell'ambiente (Lituania, Ungheria).

Quanto all'Unione europea in quanto tale, essa ha acquisito una competenza specifica nel campo dello sport con il trattato di Lisbona.

L'articolo 6, lettera e), del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea conferisce all'Unione la competenza per sostenere o integrare l'azione degli Stati membri nel settore dello sport.

E l'articolo 165, paragrafo 1, prevede che l'Unione “contribuisce alla promozione dei profili europei dello sport, tenendo conto delle sue specificità, delle sue strutture fondate sul volontariato e della sua funzione sociale ed educativa”. L'articolo 165, paragrafo 2, specifica che l'azione dell'Unione è intesa “a sviluppare la dimensione europea dello sport, promuovendo l'equità e l'apertura nelle competizioni sportive e la cooperazione tra gli organismi responsabili dello sport e proteggendo l'integrità fisica e morale degli sportivi, in particolare dei più giovani tra di essi”.

BULGARIA

DIRITTI FONDAMENTALI E DOVERI DEI CITTADINI

Articolo 52

(1) I cittadini hanno diritto a un'assicurazione sanitaria che garantisca loro cure mediche a prezzi accessibili, nonché cure mediche gratuite secondo le condizioni e le procedure stabilite dalla legge.

(2) L'assistenza sanitaria deve essere finanziata dal bilancio statale e dai datori di lavoro, tramite assicurazioni sanitarie private e collettive, e da altre fonti, secondo le condizioni e le procedure stabilite dalla legge.

(3) Lo Stato tutela la salute di tutti i cittadini e promuove lo sviluppo dello sport e del turismo.

(4) Nessuno può essere sottoposto a cure mediche o misure sanitarie obbligatorie se non nelle circostanze stabilite dalla legge.

(5) Lo Stato esercita il controllo su tutte le strutture mediche e sulla produzione e il commercio di prodotti farmaceutici, di sostanze biologicamente attive e di attrezzature mediche.

CROAZIA

TUTELA DEI DIRITTI UMANI E DELLE LIBERTÀ FONDAMENTALI

Articolo 69

È garantita la libertà della produzione scientifica, culturale e artistica.

Lo Stato incoraggia e sostiene lo sviluppo della scienza, della cultura e delle arti.

Lo Stato protegge i beni scientifici, culturali e artistici come valori spirituali nazionali.

È garantita la protezione dei diritti morali e materiali derivanti da attività scientifiche, culturali, artistiche, intellettuali e di altro tipo.

Lo Stato incoraggia e sostiene la cura della cultura fisica e dello sport.

GRECIA

DIRITTI SOCIALI E DELL'INDIVIDUO

Articolo 16

1. L'arte e la scienza, la ricerca e l'insegnamento, sono liberi. Il loro sviluppo e la loro promozione costituiscono un obbligo dello Stato. La libertà accademica e la libertà di insegnamento non esonerano alcuno dal dovere di obbedienza alla Costituzione.

2. L'educazione costituisce una funzione fondamentale dello Stato. Essa ha per scopo la formazione morale, intellettuale, professionale e fisica dei Greci, lo sviluppo della coscienza nazionale e religiosa e la loro formazione come cittadini liberi e responsabili.

3. La durata dell'istruzione obbligatoria non deve essere inferiore a nove anni.

4. Tutti i Greci hanno diritto all'istruzione gratuita a tutti i livelli presso le istituzioni statali. Lo Stato aiuta gli studenti meritevoli e quelli bisognosi di assistenza o di protezione speciale, secondo le loro capacità.

(…)

9. Gli sport sono sottoposti alla protezione e all'alta vigilanza dello Stato.

Lo Stato concede sovvenzioni e controlla tutti i tipi di associazioni sportive, come specificato dalla legge. La legge disciplina anche l'uso delle sovvenzioni in conformità con lo scopo delle associazioni che le ricevono.

LITUANIA

ECONOMIA NAZIONALE E LAVORO

Articolo 53

Lo Stato assicura la salute dei cittadini e garantisce assistenza medica e servizi alla persona in caso di malattia. La legge disciplina l'assistenza medica gratuita ai cittadini negli istituti sanitari statali.

Lo Stato promuove la cultura fisica della società e sostiene lo sport.

Lo Stato e i cittadini devono proteggere l'ambiente da eventi dannosi.

POLONIA

LIBERTA' E DIRITTI ECONOMICI, SOCIALI E CULTURALI

Articolo 68

Ogni individuo ha diritto alla tutela della propria salute.

La parità di accesso ai servizi sanitari, finanziati con fondi pubblici, deve essere assicurata dalle autorità pubbliche ai cittadini, indipendentemente dalla loro situazione materiale. La legge disciplina le condizioni e la portata della prestazione dei servizi.

Le autorità pubbliche assicurano speciali condizioni di assistenza sanitaria ai bambini, alle donne incinte, ai portatori di handicap e alle persone in età avanzata.

Le autorità pubbliche combattono le malattie epidemiche e prevengono le conseguenze negative per la salute del degrado dell'ambiente.

Le autorità pubbliche sostengono lo sviluppo della cultura fisica, in particolare tra i bambini e i giovani.

PORTOGALLO

DIRITTI E DOVERI SOCIALI

Articolo 64

Salute

1. Ogni individuo ha diritto alla tutela della salute e il dovere di difenderla e promuoverla.

2. Il diritto alla tutela della salute si realizza:

a) attraverso un servizio sanitario nazionale universale e generale e, tenuto conto delle condizioni economiche e sociali dei cittadini, tendenzialmente gratuito;

b) attraverso la creazione di condizioni economiche, sociali, culturali e ambientali che garantiscano, in particolare, la protezione dell'infanzia, della gioventù e della vecchiaia, e attraverso il miglioramento sistematico delle condizioni di vita e di lavoro, nonché tramite la promozione della cultura fisica e sportiva, scolastica e popolare, e anche tramite lo sviluppo dell'educazione alla salute pubblica e delle pratiche di vita sana.

(…)

Articolo 70

Gioventù

1. I giovani godono di protezione speciale per la realizzazione dei loro diritti economici, sociali e culturali, vale a dire:

a) nell'istruzione, nella formazione professionale e nella cultura;

b) nell'accesso al primo impiego, al lavoro e alla previdenziale sociale;

c) nell'accesso all'alloggio;

d) nell'educazione fisica e nello sport;

e) nella fruizione del tempo libero.

(…)

DIRITTI E DOVERI CULTURALI

Articolo 79

Cultura fisica e sport

1. Tutti hanno diritto alla cultura fisica e allo sport.

2. Spetta allo Stato, in collaborazione con le scuole e le associazioni e collettività sportive, promuovere, stimolare, guidare e sostenere la pratica e la diffusione della cultura fisica e dello sport, nonché prevenire la violenza nello sport.

ROMANIA

DIRITTI E LIBERTA' FONDAMENTALI

Articolo 49

(1) I bambini e i giovani godono di una protezione e di un'assistenza speciali nel perseguimento dei loro diritti.

(2) Lo Stato concede assegni per i figli e benefici per la cura dei figli malati o disabili. La legge assicura ulteriori forme di protezione sociale per i bambini e i giovani.

(3) È vietato lo sfruttamento dei minori, il loro impiego in attività che potrebbero nuocere alla loro salute, fisica o morale, o che potrebbero mettere in pericolo la loro vita e il normale sviluppo.

(4) I minori di età inferiore ai quindici anni non possono essere impiegati per alcun lavoro retribuito.

(5) Le autorità pubbliche sono tenute a contribuire e a garantire le condizioni per la libera partecipazione dei giovani alla vita politica, sociale, economica, culturale e sportiva del Paese.

SPAGNA

DEI PRINCIPI DIRETTIVI DELLA POLITICA SOCIALE ED ECONOMICA

Articolo 43

1. Viene riconosciuto il diritto alla tutela della salute.

2. Spetta ai poteri pubblici organizzare e proteggere la salute pubblica mediante misure preventive e le necessarie prestazioni e servizi. La legge stabilirà i diritti e i doveri di tutti al riguardo.

3. I poteri pubblici promuovono l'educazione sanitaria, l'educazione fisica e lo sport. Al contempo Incoraggiano l'adeguata fruizione del tempo libero.

UNGHERIA

LIBERTÀ E DOVERI

Articolo XX

(1) Ogni individuo ha diritto alla salute fisica e mentale.

(2) L'Ungheria promuove l'effettiva applicazione del diritto di cui al paragrafo 1 attraverso un'agricoltura priva di organismi geneticamente modificati, garantendo l'accesso a cibo sano e acqua potabile, assicurando la sicurezza sul lavoro e l'assistenza sanitaria, sostenendo lo sport e il regolare esercizio fisico, garantendo la protezione dell'ambiente.

traduzione a cura di: S. Bonanni, M. Mercuri

La documentazione dei Servizi e degli Uffici del Senato della Repubblica è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.