Legislatura 18ª - Disegno di legge n. 2065

Onorevoli Senatori. – Con il presente disegno di legge si intende ratificare la Convenzione del Consiglio d'Europa sulle infrazioni relative ai beni culturali, fatta a Nicosia il 19 maggio 2017.
La Convenzione del Consiglio d'Europa (CoE) sui reati riguardanti i beni culturali sostituirà la precedente Convenzione di Delphi sullo stesso tema, aperta alla firma nel giugno 1985 ma mai entrata in vigore per il mancato raggiungimento del numero di ratifiche necessarie.
I lavori di preparazione della Convenzione sono stati condotti collaborazione con varie organizzazioni internazionali, tra cui l'Institut international pour l'unification du droit privé (UNIDROIT), l'UNESCO, l'Ufficio delle Nazioni Unite per il controllo della droga e la prevenzione del crimine (UNOD), l'Unione europea, e sotto l'autorità del Comitato europeo del CoE sulle questioni criminali e del suo gruppo specializzato sui reati riguardanti la proprietà culturale (PC-IBC).
I lavori sono stati avviati anche a seguito della sesta Conferenza dei Ministri responsabili per i beni culturali del CoE (Namur, 2015), dove è stata condannata la « distruzione deliberata del patrimonio culturale e il traffico illecito di beni culturali » e si è deciso di rafforzare la cooperazione europea sulla materia.
La nuova Convenzione si propone di prevenire e combattere la distruzione intenzionale, il danno e la tratta dei beni culturali, rafforzando l'effettività e la capacità di risposta del sistema di giustizia penale rispetto ai reati riguardanti i beni culturali, facilitando la cooperazione internazionale sul tema, e prevedendo misure preventive, sia a livello nazionale che internazionale.
Il preambolo afferma l'importanza dei beni culturali che costituiscono un elemento essenziale per la cultura e l'identità dei popoli, esprimendo preoccupazione per la crescita dei reati diretti contro la stessa.
L'articolo 1 individua l'obiettivo della Convenzione nella protezione dei beni culturali. In particolare, scopo della Convenzione è quello di prevenire e di combattere la distruzione, il danneggiamento e la tratta dei beni culturali; di rafforzare l'attività di prevenzione e la risposta del sistema di giustizia penale a tutti i reati di natura culturale; di promuovere la cooperazione nazionale e internazionale nella lotta contro i reati riguardanti i beni culturali.
L'articolo 2 definisce l'ambito di applicazione della Convenzione, circoscrivendolo alla prevenzione e alla lotta contro i reati relativi a beni culturali tangibili, mobili o immobili, che rientrano nella definizione di beni culturali dettata dalla stessa Convenzione, anche sulla base della Convenzione dell'UNESCO concernente le misure da adottare per interdire e impedire l'illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà di beni culturali (1970) e la Convenzione dell'UNESCO relativa alla protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale (1972).
L'articolo 3 obbliga gli Stati ad assicurare che il furto e le altre forme di appropriazione illegale della proprietà previste dal diritto penale nazionale si applichino anche ai beni culturali mobili.
L'articolo 4 obbliga le Parti della Convenzione a rendere reato lo scavo di terreni o di superfici subacquee con il fine di trovare e di rimuovere beni culturali; la rimozione e la conservazione di beni culturali mobili a seguito di scavi avvenuti senza l'autorizzazione prevista dalla legge dello Stato in cui è stato effettuato lo scavo; la detenzione illegale di beni culturali. È peraltro prevista la possibilità per gli Stati di non prevedere sanzioni penali per tali condotte a condizione che siano previste sanzioni di natura non penale efficaci, proporzionate e dissuasive.
L'articolo 5 obbliga le Parti a rendere reato l'importazione intenzionale di beni culturali rubati in un altro Stato, ottenuti a seguito di scavi o trattenuti nelle circostanze dell'articolo 4, oppure esportati in violazione della legge dello Stato che li ha classificati o definiti come bene culturale. Per poter applicare l'articolo 5 è necessario che l'autore sia a conoscenza della provenienza illegale del bene culturale. Anche in questo caso, è prevista la possibilità per gli Stati di non prevedere sanzioni penali a condizione che siano previste sanzioni di natura non penale efficaci, proporzionate e dissuasive.
L'articolo 6 determina l'obbligo per le Parti di rendere reato l'esportazione intenzionale di beni culturali mobili quando l'esportazione è vietata o svolta senza le autorizzazioni necessarie.
L'articolo 7 obbliga le Parti a rendere reato l'acquisto di beni culturali rubati ai sensi dell'articolo 3 oppure ottenuti a seguito di scavi o di attività di importazione o di esportazione in circostanze che costituiscono un reato secondo gli articoli 4, 5 o 6. Per poter applicare l'articolo 7 è necessario che il trasgressore sia a conoscenza della provenienza illegale del bene culturale. L'articolo, tuttavia, invita gli Stati ad adottare misure anche nei confronti di coloro che, pur non essendo a conoscenza dell'illegalità della provenienza, avrebbero potuto esserlo se avessero esercitato la giusta cura e attenzione.
L'articolo 8 obbliga gli Stati parti alla Convenzione a rendere reato l'immissione sul mercato di beni culturali rubati a norma dell'articolo 3 o ottenuti a seguito di scavi o di attività di importazione o di esportazione in circostanze che costituiscono un reato conformemente agli articoli 4, 5 o 6. Analogamente all'articolo 7, è necessario che il trasgressore conosca la provenienza illegittima dell'oggetto. Gli Stati sono invitati ad adottare misure anche nei confronti di coloro che, pur non essendo a conoscenza dell'illegalità della provenienza, avrebbero potuto esserlo se avessero esercitato la giusta cura e attenzione.
L'articolo 9 prevede l'obbligo di rendere reato la riproduzione di documenti falsi e la manomissione di documenti relativi ai beni culturali mobili, qualora tali azioni abbiano come scopo quello di nascondere la provenienza illecita del bene.
L'articolo 10 detta l'obbligo per gli Stati di criminalizzare la distruzione o il danneggiamento illegale di beni culturali mobili o immobili e l'eliminazione, in tutto o in parte, di singoli elementi di beni culturali al fine di importare, esportare o immettere sul mercato tali elementi nelle circostanze descritte negli articoli 5, 6 e 8 della Convenzione. È prevista la possibilità per gli Stati di non applicare tale regola nel caso in cui il bene culturale sia stato distrutto o danneggiato dal suo proprietario o con il consenso dello stesso.
L'articolo 11 impone alle Parti di determinare forme di responsabilità penale anche nei confronti di coloro che abbiano aiutato o incoraggiato un reato previsto dalla Convenzione, commesso da un'altra persona, ovvero abbiano tentato di commettere uno dei reati di cui alla Convenzione. A tal riguardo, sono previste una serie di eccezioni.
L'articolo 12 prevede che ogni Parte sia tenuta a esercitare la propria competenza giurisdizionale nel caso in cui il reato sia stato commesso sul suo territorio ovvero a bordo di una nave battente la sua bandiera ovvero a bordo di un velivolo registrato in base alla sua legislazione ovvero sia stato commesso da uno dei suoi cittadini. Ciascuna Parte è tenuta a esercitare la sua giurisdizione su qualsiasi reato previsto dalla Convenzione, quando il presunto reo è presente nel suo territorio e non può essere estradato in un altro Stato. Se più Parti ritengono di avere giurisdizione sullo stesso presunto reato potranno, se del caso, consultarsi al fine di determinare la competenza più appropriata per l'azione giudiziaria.
L'articolo 13 riconosce la responsabilità penale delle persone giuridiche per reati commessi da determinate persone fisiche, ovvero coloro che hanno un potere di rappresentanza della persona giuridica, l'autorità di prendere decisioni a nome della persona giuridica e l'autorità di esercitare un controllo all'interno della persona giuridica.
L'articolo 14 riguarda l'efficacia delle sanzioni impegnando gli Stati parte a punire i reati previsti dalla Convenzione con sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive, che tengano conto della gravità del reato. Anche nei confronti delle persone giuridiche ritenute responsabili ai sensi dell'articolo 13 dovranno essere comminate sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive, che comprendano sanzioni pecuniarie e che potrebbero includere misure quali l'esclusione temporanea o permanente dall'esercizio dell'attività commerciale, la messa sotto controllo giudiziario, un ordine giudiziario di liquidazione.
L'articolo 15 invita ciascuna Parte a considerare, ai fini della determinazione della pena, alcune circostanze come aggravanti. In particolare: se il reato è stato commesso da persone che abusano della fiducia di cui godono in qualità di professionisti; se è stato commesso da un funzionario pubblico incaricato della conservazione o della tutela del bene culturale mobile o immobile che si è intenzionalmente astenuto dallo svolgere correttamente le proprie funzioni al fine di ottenere un vantaggio; se è stato commesso nell'ambito di un'organizzazione criminale; se l'autore è stato precedentemente condannato per uno dei reati di cui alla Convenzione.
L'articolo 16 invita a prendere in considerazione, nella determinazione delle pene relative ai reati della Convenzione, anche le sentenze definitive adottate da un'altra Parte.
L'articolo 17 riguarda l'avvio del procedimento e prevede che ciascuna Parte adotti tutte le misure necessarie per assicurare che le indagini e il perseguimento dei reati previsti dalla Convenzione non siano subordinati a una denuncia.
L'articolo 18 invita le Parti ad adottare misure legislative o di altro tipo per garantire che le persone, le unità o i servizi incaricati delle indagini siano specializzati nel campo della lotta contro la tratta di beni culturali o che siano addestrati a tal fine.
L'articolo 19 prevede che le Parti cooperino il più possibile nello svolgimento delle indagini e dei procedimenti relativi ai reati previsti dalla Convenzione, compresi il sequestro e la confisca.
L'articolo 20 invita gli Stati parte ad adottare misure legislative e di altro tipo al fine di conseguire gli scopi della Convenzione, in particolare misure di tipo preventivo. Tali misure devono essere indirizzate, tra le altre cose, a creare inventari o banche dati dei propri beni culturali; a introdurre procedure di controllo delle importazioni e delle esportazioni; a istituire un'autorità nazionale centrale o autorizzare le autorità esistenti a coordinare le attività connesse alla tutela dei beni culturali; a consentire il monitoraggio e la segnalazione di operazioni sospette o di vendita su internet.
L'articolo 21 prevede l'obbligo per ciascuna Parte di collaborare con le altre al fine di prevenire e combattere la distruzione intenzionale, il danneggiamento e la tratta di beni culturali. In particolare, le Parti sono tenute a promuovere la consultazione e lo scambio di informazioni per quanto riguarda l'identificazione, il sequestro e la confisca di beni culturali oggetto di un reato della Convenzione e a contribuire alla raccolta internazionale di dati sulla tratta di beni culturali mobili mediante la condivisione o l'interconnessione di inventari nazionali o di banche dati sui beni culturali.
L'articolo 22 concerne il Comitato delle Parti, composto da rappresentanti di tutte le Parti della Convenzione. È previsto che il Comitato sia convocato dal Segretario generale del Consiglio d'Europa e che si riunisca su richiesta di almeno un terzo delle Parti o del Segretario generale. Nell'esercizio delle sue funzioni, il Comitato è assistito dal Segretariato del CoE. Il Comitato delle Parti può proporre al Comitato dei Ministri del CoE il coinvolgimento di esperti ai fini della piena attuazione della Convenzione.
L'articolo 23 prevede che anche altri organi del CoE, tra cui l'Assemblea parlamentare, possano nominare un loro rappresentante al Comitato delle Parti.
L'articolo 24 regola le funzioni del Comitato delle Parti.
L'articolo 25 specifica che la Convenzione non pregiudica i diritti e gli obblighi derivanti dalle disposizioni di altri strumenti internazionali alle quali le Parti della Convenzione sono al contempo Parti o diventano Parti e che contengono disposizioni nella materia disciplinata dalla presente Convenzione. È previsto che le Parti della Convenzione possano concludere accordi bilaterali o multilaterali sugli argomenti oggetto della Convenzione al fine di completare o rafforzare le sue disposizioni o agevolarne l'applicazione.
L'articolo 26 disciplina il procedimento di modifica della Convenzione. Tutte le proposte di modifica presentate da uno Stato sono comunicate al Segretario generale del CoE e trasmesse da quest'ultimo agli Stati membri del CoE, agli Stati non membri che hanno partecipato all'elaborazione della Convenzione e a qualsiasi Stato che abbia aderito o sia stato invitato ad aderire. Il Comitato dei Ministri del CoE esamina la proposta di emendamento e il parere presentato dal Comitato delle Parti e, dopo aver consultato le Parti della presente Convenzione che non sono membri del CoE, può adottare l'emendamento secondo la maggioranza prevista dall'articolo 20 dello statuto dello stesso CoE. Il testo di ogni emendamento è poi trasmesso alle Parti per l'accettazione.
L'articolo 27 stabilisce che la Convenzione sia aperta alla firma degli Stati membri del CoE e degli Stati non membri che hanno partecipato alla sua elaborazione.
L'articolo 28 prevede che, dopo l'entrata in vigore della Convenzione, il Comitato dei Ministri del CoE potrà, con il consenso unanime degli Stati contraenti, invitare anche gli Stati non membri del CoE che non hanno partecipato all'elaborazione della Convenzione ad aderire alla stessa.
L'articolo 29 contiene la clausola territoriale, che consente alle Parti di dichiarare su quali territori si applicherà la Convenzione medesima. Ogni Stato può, in qualsiasi momento successivo, con una dichiarazione indirizzata al Segretario generale del CoE, estendere l'applicazione della Convenzione ad altri territori. Ogni dichiarazione può essere revocata tramite nuova dichiarazione notificata al Segretario generale del CoE.
L'articolo 30 disciplina l'istituto delle riserve alla Convenzione. È previsto che ogni Stato possa, al momento della firma o del deposito dello strumento di ratifica, di accettazione, di approvazione o di adesione, dichiarare di avvalersi di una o più delle riserve di cui agli articoli 4, 5, 10, 11 e 12.3 della Convenzione. Nessuna altra riserva può essere sollevata. Una riserva può essere ritirata in qualsiasi momento, in tutto o in parte, mediante una notifica al Segretario generale del CoE.
L'articolo 31 disciplina l'istituto della denuncia, prevedendo che ogni Parte possa, in qualsiasi momento, denunciare la Convenzione mediante una notifica indirizzata al Segretario generale del CoE.
L'articolo 32 prevede che il Segretario generale del CoE notifichi agli Stati membri del CoE, agli Stati non membri che hanno partecipato alla sua elaborazione, ai firmatari, agli Stati contraenti e a ogni altro Stato che sia stato invitato ad aderire alla presente Convenzione qualsiasi firma, il deposito di qualsiasi strumento di ratifica, di accettazione, di approvazione o di adesione; ogni emendamento, riserva e revoca di riserva, denuncia e qualsiasi altra azione, dichiarazione, notifica o comunicazione relativa alla presente Convenzione.
Il presente disegno di legge si compone di quattro articoli: l'articolo 1 reca l'autorizzazione alla ratifica, l'articolo 2 l'ordine di esecuzione, l'articolo 3 contiene la clausola di invarianza finanziaria e l'articolo 4 riguarda l'entrata in vigore.
Non si è ritenuto di inserire nel presente disegno di legge specifiche norme di adattamento, in quanto il nostro ordinamento giuridico risulta pienamente conforme alle disposizioni della presente Convenzione.