Relativamente alla composizione di genere dei beneficiari accolti nella rete SPRAR, pur confermando la predominanza storicamente attestata della componente maschile, è possibile evidenziare un lieve aumento nel corso del 2016 della percentuale della componente femminile. L’incidenza della presenza femminile sul totale di 34.039 accolti risulta, infatti del 13,38 per cento (4.554 beneficiarie), percentuale in aumento rispetto ai dati dell’anno precedente quando erano pari al 12 per cento nel 2015.

Il 2016, pur confermando che gli uomini singoli e in giovane età sono ancora i più rappresentati, mette però in evidenza come la percentuale di donne che giungono in Italia in cerca di protezione, spesso sole, sia in progressiva crescita.

Analizzando il dato del segmento femminile dei beneficiari SPRAR, risulta che i principali Paesi di provenienza sono la Nigeria con 1.821 beneficiarie pari al 40 per cento del totale delle beneficiarie accolte, la Somalia con il 6,7 per cento, la Siria (5,6 per cento), l’Eritrea (4,1 per cento), il Pakistan (3,7 per cento), la Costa d’Avorio (3,5 per cento).

E’ possibile, inoltre, rilevare che all’interno dell’intero gruppo di provenienza nigeriana il segmento femminile rappresenta il 32,5 per cento del totale dei beneficiari SPRAR di tale nazionalità: con un netto aumento dell’incidenza femminile di quasi il 20 per cento rispetto al dato relativo alla generalità della popolazione SPRAR.

 

 

2. Beneficiarie SPRAR 2016 per nazionalità

 

*194 beneficiarie siriane sono entrate in Italia e accolte all’interno dello SPRAR attraverso un programma di resettlement del ministero dell’Interno.

 

Si è inoltre ritenuto opportuno evidenziare il dato riguardante le sole nazionalità africane, in quanto costituiscono il 74 per cento del totale della popolazione femminile accolta, all’interno della quale la Nigeria rimane la prima nazionalità.

 

La successiva tabella, riporta le prime 10 nazionalità africane rappresentate nello SPRAR.

3. Beneficiarie SPRAR 2016, Nazionalità africana

In riferimento alla popolazione femminile complessiva, la successiva tabella rappresenta le fasce di età che la compongono.

Si evidenzia che il dato maggiormente rappresentato riguarda le giovani donne comprese tra i 18 e i 25 anni, immediatamente seguito dalla successiva fascia di età tra i 26 e i 30. L’insieme dei due dati rileva la presenza di giovanissime e giovani adulte. Infatti la somma di queste due fasce di età rappresenta il 52,4%.

 

            Beneficiari SPRAR 2016, Fasce di età d'età

 

 

Per quanto riguarda nello specifico le minori straniere non accompagnate, il dato complessivo delle minori straniere non accompagnate (MSNA) accolte nello SPRAR nell’anno 2016 costituisce circa il 2,8% del totale dei minori non accompagnati presenti.

 

Rispetto alla distinzione di genere, rimane costante la presenza pressoché assoluta di minori di sesso maschile, pari a oltre il 97% degli accolti. È interessante evidenziare tuttavia un incremento di minori straniere non accompagnate provenienti dalla Nigeria, che - come visto sopra - si conferma la prima nazionalità anche tra la popolazione femminile adulta. Di seguito i dati riguardanti le nazionalità dei minori stranieri non accompagnati divisi per genere, di cui sono evidenziati i dati più rilevanti.

 

5. Beneficiari SPRAR MSNA 2016, Dati generali per nazionalità

Emerge, dunque, in modo netto il dato riguardante una presenza importante delle minorenni nigeriane rispetto al dato residuale che riguarda le minorenni appartenenti ad altre nazionalità. Ciò si evince ancora più chiaramente dalla tabella che segue che riporta il dato delle nazionalità delle sole minori straniere non accompagnate. Infatti su un totale di 83 minorenni, le nigeriane sono 67, rappresentando l’80.72 per cento del totale.

Tale dato conferma quanto rilevato rispetto alle adulte rendendo evidente la portata di un fenomeno quale la tratta che determina l’arrivo in Europa di donne richiedenti asilo di prevalente nazionalità nigeriana anche minorenni.

 

6. Beneficiarie SPRAR MSNA 2016, nazionalità per sesso femminile

 

 

Entrando nel merito delle vulnerabilità di cui possono essere portatrici le beneficiarie dello SPRAR, è stato possibile effettuare una specifica rilevazione attraverso un’indagine condotta nel mese di luglio 2017 e rivolta a un campione di 106 realtà territoriali della rete SPRAR, che complessivamente si riferiscono a 1.000 beneficiarie accolte tra donne singole, nuclei familiari e monoparentali e minori straniere non accompagnate.

L’indagine ha permesso di acquisire dati e informazioni specifiche riguardanti l’universo femminile poiché era finalizzata a una rilevazione delle vulnerabilità per tipologia di accoglienza, dalla quale è emersa la rilevanza delle dimensioni critiche del fenomeno della tratta degli esseri umani.

È essenziale evidenziare che dal campione emergono indicatori di carattere generale di vulnerabilità della popolazione femminile accolta nello SPRAR, come per esempio il basso livello di istruzione.

Infatti, circa il 60 per cento degli SPRAR interpellati ha confermato che più del 50 per cento delle proprie beneficiarie presenta un basso livello di istruzione.

 

7. Percentuale di beneficiarie in accoglienza nello SPRAR con un basso livello di istruzione, luglio 2017

 

Stessa cosa dicasi per le condizioni economiche della famiglia di origine che il 44,34 per cento degli SPRAR indica come problematiche per oltre il 50% delle donne accolte.

 

8. Percentuale di beneficiarie in accoglienza nello SPRAR che provengono da famiglie con problemi economici, luglio 2017

 

 

E’ stato, inoltre, richiesto agli SPRAR territoriali interpellati di indicare riguardo alle proprie beneficiare manifeste condizioni di vulnerabilità e/o fragilità psico-sociale e il dato restituisce una incontrovertibile rilevanza di questa condizione. Infatti si evidenzia che il 43,40 per cento per cento degli SPRAR territoriali ha indicato che più del 50 per cento delle accolte proviene da una famiglia numerosa e con problemi economici. Si consideri inoltre che altri 17 SPRAR del campione intervistato hanno dichiarato la stessa condizione di vulnerabilità per circa il 50 per cento delle accolte.

L’insieme dei due dati rileva pertanto un segmento pari al 59,44 per cento.

 

 

9 Percentuale di beneficiarie in accoglienza nello SPRAR che manifestano una condizione di vulnerabilità o fragilità psico-sociale, luglio 2017

11.   

 

Un altro aspetto importante preso ad analisi è il viaggio. La maggior parte degli SPRAR territoriali interpellati restituisce, infatti, un vissuto fortemente traumatico del viaggio, durante il quale emerge che le donne accolte hanno subito diverse forme di violenza e/o abuso, come da tabella seguente.

 

10. Vissuti nel viaggio migratorio delle beneficiarie accolte nello SPRAR, luglio 2017

 

 

11. Transito attraverso Paesi terzi delle beneficiarie accolte nello SPRAR, luglio 2017

 

Si ricorda, come emerso nel corso della relazione svolta dalla dottoressa Di Capua nel citato seminario del 23 novembre 2017 che nei progetti SPRAR vengono inserite prioritariamente le persone che abbiano già ottenuto una qualche forma di protezione dalle commissioni territoriali per il riconoscimento del diritto d’asilo; tendenzialmente, quindi, non si tratta di richiedenti asilo, che in questi anni sono stati accolti nei CAS (i centri di accoglienza straordinaria gestiti dalle prefetture). La percentuale di inserimenti rimane comunque analoga, con l'eccezione delle donne sole con bambini che invece vengono inserite direttamente nello SPRAR, proprio perché considerate particolarmente vulnerabili.

            Secondo quanto riferito dalla dottoressa Di Capua, ogni anno sono accolte tra le 4.000 e le 5.000 donne, delle quali si è cominciato a sviluppare l’analisi di un campione (circa un migliaio). Al momento risulta che nel 78-80 per cento dei casi queste donne hanno subito qualche forma di violenza fisica o sessuale e questa violenza è avvenuta durante il viaggio compiuto verso l'Italia.

Sempre secondo la dottoressa Di Capua, le motivazioni per cui le donne fuggono dai propri Paesi d'origine sono in gran parte analoghe a quelle degli uomini: si tratta di motivazioni connesse a persecuzioni di genere o religiose, a conflitti armati, a violazioni dei diritti e, in alcuni casi, anche all’estrema povertà.

E' stato poi rilevato che coloro che riescono ad arrivare in Italia tramite gli sbarchi rappresentano di per sé una fascia di individui che dispongono di risorse: non sono appartenenti a fasce sociali o economiche così basse da non essere neanche in grado di affrontare il viaggio. Si sottolinea poi come le donne siano le persone che in questi percorsi subiscono il maggior numero di violenze, proprio in quanto donne. Si tratta anche di sfruttamento lavorativo (molto frequente nel caso delle donne) cui si è costretti per poter cominciare a pagare i pedaggi delle tappe successive a quella iniziale, sfruttamento che, nonostante tutto, lascia queste persone indebitate al momento del loro arrivo in Italia.

Sempre secondo quanto riportato dalla dottoressa, il debito diventa un elemento di ricattabilità nel percorso di autonomia delle donne nel nuovo Paese d’accoglienza. Pertanto, alla tendenza della popolazione residente a non considerare le competenze o i titoli di studio delle persone migranti - tendenza comunque esistente anche nel nostro Paese - si aggiunge, nel processo di riduzione delle possibilità di autonomia e di valorizzazione, anche l'urgenza di pagare il debito. Sono molti, quindi, gli elementi trasversali che inducono anche le donne, soprattutto se sole e con bambini, a mantenere basso il proprio profilo per poter essere in grado di anticipare la possibilità di guadagno.

E' stato riferito che nello SPRAR le donne vivono in una condizione protetta perché la presa in carico avviene attraverso i comuni e le associazioni del terzo settore, in un contesto progettuale che ha anche obiettivi specifici per le donne.

            Risultano, invece, più marcati gli aspetti di debolezza nell'inserimento delle donne nel Paese di accoglienza per le donne che arrivano con il proprio nucleo familiare. Nel caso, infatti, in cui una donna, che è inserita in un progetto e che, alla pari degli altri beneficiari dell'accoglienza, è chiamata a partecipare a corsi di apprendimento della lingua italiana o ad altri corsi di formazione, può uscire di casa liberamente, si determinano scontri nel nucleo familiare che possono degenerare in violenza. In questi casi, proprio perché tutto avviene all'interno del progetto, vi può essere un intervento immediato.

E' stato notato quindi, che le donne che arrivano in Italia sole o sole e con bambini hanno più facilità ad inserirsi nel nuovo Paese quando siano inserite in specifici progetti.

Come racconta nel suo intervento la dottoressa Daniela Di Capua, direttrice del Programma Sprar "Questo aspetto è molto interessante e ci ha consentito di verificare come queste donne, alleggerite in un certo senso dal peso di un contesto culturale che in alcuni Paesi le schiaccia anche sotto il profilo legislativo e che è comunque molto capillare nella quotidianità, non sono influenzate dalla nuova condizione di vita, che ancora non conoscono e di cui ancora non fanno parte, e, allo stesso tempo, non sono più legate in maniera vincolante alla condizione culturale e sociale di appartenenza. In conclusione, come è già stato più volte rilevato  l'elemento estremamente positivo per tutti e per tutte, riscontrabile nel processo di sganciamento dalla tratta, di recupero di se stesse e della propria autonomia e identità dopo avere subito le violenze è proprio la rete.

Preciso che per «rete» intendo sia il primo step, cioè la rete immediata, il progetto di accoglienza, gli operatori, gli altri ospiti del centro, la nuova lingua, le nuove attività e la nuova visione del futuro, sia lo step immediatamente successivo, ovvero la rete vera e propria, quindi gli assistenti sociali, il Comune, le istituzioni, la scuola, tutto quello che progressivamente comincia a far parte della nuova vita della donna e che in qualche modo la sostiene e la rassicura".

 

In tema di tratta e di prostituzione, appare significativo quanto affermato dalla dottoressa Loretta Michelini, presidente dell'associazione Mondo Donna onlus: "L’identificazione precoce delle vittime di tratta è il primo fondamentale strumento di tutela delle donne e un importantissimo strumento di contrasto
" al fenomeno.

La dottoressa ha poi sottolineato come occorra fornire un'informativa legale immediata nei luoghi di sbarco in merito al fenomeno della tratta e ai meccanismi di protezione.

Ha inoltre riferito che il ciclo della tratta mette in campo figure sociali diverse che sono i contattatori, i reclutatori, gli sponsor del prestito, i babalao, le maman, gli autisti e gli accompagnatori e prevedono un reclutamento naturalmente nel Paese di provenienza, il patto di espatrio, il viaggio, l'organizzazione nel passaggio di frontiera, l'arrivo in Europa, la città di insediamento e lo sfruttamento.

Sempre dalle parole della dottoressa Michelini: "Quando arrivano in Europa nella città di insediamento le ragazze non sanno mai qual è il debito che hanno realmente contratto, perché naturalmente la proposta viene fatta loro in moneta locale, non sanno qual è l'equiparazione e quindi quando parlano di 80.000 euro non sanno assolutamente cosa significa avere un debito di 80.000 euro.

I dati emersi sulla tratta di esseri umani denunciano che circa un terzo delle vittime è costituito da minori, il 70 per cento è costituito da vittime di genere femminile, il 53% è destinato allo sfruttamento sessuale mentre il 40 % a quello lavorativo. La portata del fenomeno dunque ha un notevole impatto sociale ed occorre che le amministrazioni comunali ed i territori che si predispongono ad accogliere questo tipo di utenza ne siano consapevoli; perché per poter progettare e realizzare interventi di sostegno ed integrazione concreti, è necessario mettere in campo misure preventive di contrasto al crimine, di tutela delle potenziali vittime e di coordinamento con enti ed associazioni che operano da tempo sui territori e costituiscono una preziosa fonte di informazioni e scambio reciproco. Lavorare in rete equivale ad operare sempre in un'ottica di qualità, avendo cura di selezione i partner con cui instaurare un percorso di confronto reciproco tra quelli che sono da anni impegnati nell'affrontare suddette tematiche".

E' stato riportato che, dal lavoro di confronto svolto circa la valutazione degli aspetti positivi e negativi dei progetti SPRAR, CAS, Oltre La Strada rispetto all’accoglienza delle vittime di tratta, sono emersi i seguenti punti di forza, da trasformare in strumenti operativi:

-    la presenza di un’équipe multidisciplinare con personale specializzato sul tema tratta, in tutti i progetti di accoglienza;

-    la necessità di formare mediatori culturali e di lavorare in rete con loro, condividendo informazioni e prassi;

-    la necessità di iniziare a strutturare colloqui tesi all'identificazione di potenziali vittime, sin dai primi momenti successivi all'arrivo;

-    realizzare il primo aggancio nella prima fase dell'accoglienza rivolta alle potenziali vittime, quando sono più vulnerabili;

-    continuità e presenza educativa;

-    affinare specifiche competenze quali l'empatia e la capacità di ascolto dell'operatore.

Inoltre sono stati evidenziati rispetto aiCAS aspetti positivi, legati, tra l'altro, alla chiarezza dell'obiettivo principale dell'accoglienza e all'accompagnamento legale, e criticità, in particolare per le risorse limitate, l'accoglienza legata all'ottenimento del permesso di soggiorno e la convivenza promiscua.

Per quanto riguarda gli SPRAR è stato evidenziato che la seconda accoglienza aiuta gli operatori ad avere più elementi utili per conoscere la donna, anche grazie a collaborazioni con centri antiviolenza, alla maggiore consapevolezza della donna rispetto al contesto, alla possibilità di offrire sostegno psicologico strutturato e di attivare inserimenti lavorativi. Le criticità riguardano essenzialmente la tutela delle donne verso il contesto esterno.

Punti di forza dei progetti Oltre La Strada (OLS) sarebbero rappresentati dalla presenza di personale specializzato, dalla presenza di mediatori culturali e dalla correlazione con le unità di strada. Alcune criticità sembrano attenere alla resistenza ad aderire al progetto, agli allontanamenti volontari e ai difficili passaggi di consegna da un servizio all'altro.

Per quanto riguarda gli hub è stata evidenziata la difficoltà della comunicazione tra le realtà che si occupano di accoglienza allo sbarco, la difficoltà di composizione delle camere e di  fornire un'informativa puntuale, nonchè quella di valorizzare le capacità e le competenze della donna nel contesto del paese di accoglienza.

 

Sono stati prospettati dalla dottoressa Michelini possibili percorsi di miglioramento riguardanti:

  - l’informativa, all’interno degli hub, separatamente (dividere uomini e donne);

            - supportare la comunicazione con immagini e accertarsi della comprensione da parte delle ospiti;

            - dare le informazioni in vari momenti del percorso di accoglienza delle donne (hub, CAS, SPRAR).

            - fornire un vademecum con specidiche indicazioni per donne e per uomini;

            - fornire corsi di alfabetizzazione ad hoc.

 

Alcuni spunti di riflessione sono stati offerti dalla dottoressa Michelini in merito alla necessità di imparare a "porre le domande giuste, a seguire il filo di un racconto per provare a sezionarlo, fino a ritrovarne il significato più profondo". E' stata poi evidenziata l'importanza, nella relazione e nella pratica educativa, di una lettura antropologica del fenomeno. Si tratta, sempre secondo la dottoressa, di prevedere una collaborazione delle forze dell'ordine con gli operatori sociali e gli enti gestori per offrire un "aiuto concreto" alle vittime. Ciò si traduce nella programmazione e strutturazione di servizi individualizzati di buona qualità. Insieme alla relazione, dunque, è necessario offrire alle vittime un sostegno concreto, adeguato ai bisogni espressi, poiché senza aiuto concreto non può esservi relazione e viceversa.

E' stata poi auspicata l'istituzione di un tavolo di coordinamento interistituzionale sull'accoglienza, al quale partecipino gli enti gestori dei centri di accoglienza straordinari, gli sportelli legali territoriali, le prefetture e le questure, con la finalità di sperimentare un nuovo modello di accoglienza, da formalizzare in un Protocollo di intesa.

In base ai punti di forza emersi nelle varie forme di accoglienza, la dottoressa sottolinea la necessità di disporre di un’équipe multidisciplinare con personale specializzato sul tema tratta, in tutti i progetti di accoglienza e di mediatori culturali che lavorino in rete.

Infine è stata sottolineata la necessità di progettare percorsi di integrazione e di uscita in autonomia adeguati per le vittime della tratta, anche sensibilizzando il mondo del lavoro, per aprire nuove possibilità occupazionali, al di fuori dei lavori a cui vengono di norma relegate le migranti.

Per quanto concerne la relazione educativa e la costruzione di un rapporto di fiducia è stata evidenziata la necessità:

•             di rispettare i tempi e affinare strumenti professionali quali la capacità di ascolto e l'empatia;

•             di garantire continuità e presenza educativa, condividendo l'esperienza quotidiana;

•             di dare valore al lavoro di cura e di protezione fisica dal pericolo, per il quale è necessario progettare percorsi di accompagnamento sanitario e di presa in carico.

 

Indicazioni e tematiche emerse. Sfide e scenari futuri

•             tenere il passo con i rapidi mutamenti in corso attraverso una formazione continua e costante (la portata e la tipologia mista dei flussi migratori, le guerre legate al terrorismo, il susseguirsi dei cambiamenti inerenti il traffico di esseri umani e le rotte, le tipologie di assoggettamento, i nuovi paesi coinvolti);

•             impegnarsi nel fare sistema tra istituzioni, servizi preposti all'emersione ed identificazione delle vittime di tratta: enti, gestori di CAS e SPRAR, servizi sanitari, ASL;

•             la presenza di un’équipe multidisciplinare con personale specializzato sul tema tratta in tutti i progetti di accoglienza;

•             allenare lo sguardo per cogliere la richiesta di aiuto;

•             promuovere la creatività nel progettare interventi e servizi: dall'osservazione quotidiana possono nascere suggestioni utili ad indagare il fenomeno. Da tempo, ad esempio, ci si interroga circa la necessità di aprire un dialogo con le Chiese evangeliche presenti sul territorio di Bologna, sull'importanza di formare i mediatori culturali coltivandone competenze specifiche, sul come strutturare interventi di tutela delle potenziali vittime all'interno dei progetti di accoglienza straordinari e SPRAR, ecc.

 

Nel contesto prostitutivo, la Direttiva dell’Unione europea 36/2011 e in particolare la risoluzione Honeyball del 2014 hanno chiarito l’urgenza che gli Stati europei adottino politiche per scoraggiare la domanda di prestazioni sessuali.

Tante volte, di fronte a nostre segnalazioni e di richieste di intervento, molte volte purtroppo riguardanti minori anche infaquattordicenni, le stesse forze dell’ordine scoraggiate ci raccontano di non aver abbastanza risorse e addirittura di non essere sempre sostenuti dalle procure.

 

Le donne scomparse vittime di violenza di genere

Come emerso nel corso dell'audizione del vice prefetto Agata Iadicicco, vicaria del Commissario straordinario del Governo per la gestione del fenomeno delle persone scomparse[11], dal 1° gennaio 1974 al 30 novembre 2017 - secondo i dati accertati dal Dipartimento della pubblica sicurezza - Servizio Analisi della Polizia Criminale – sono scomparse in Italia 209.475 persone, di queste è stato ritrovato il 75 per cento del totale ovvero 157.315. A tale data restavano ancora da rintracciare 52.160 persone.

Risulta che di queste, 13.290 sono maggiorenni (5.789 italiani e 7.501 stranieri), cui si aggiungono 1.465 over 65enni (1.228 italiani e 237 stranieri). I minori sono 37.405 (2.273 italiani e 35.132 stranieri). Quest’ultima categoria rappresenta il 67 per cento del totale e si spiega con la presenza massiccia dei minori stranieri che si allontanano dai centri di accoglienza.

Emerge, inoltre, che per quanto attiene alla differenza di genere, su 40.070 maschi scomparsi ancora da rintracciare, le persone scomparse di sesso femminile ancora da rintracciare sono 12.076 (3.192 italiane e 8.884 straniere, di cui 5.751 minori di anni 18).

Occorre poi tenere presente che per 14 casi riguardanti soprattutto minori stranieri inseriti nel Sistema d’indagine interforze SDI non risulta specificato il sesso nella denuncia di scomparsa. Alla correzione di questo dato stanno lavorando gli operatori di polizia trattandosi per lo più di casi molto vecchi.

Sempre secondo quanto risulta dalla citata audizione, l’Osservatorio sulle scomparse di genere che funziona dal 2007, ha fatto emergere un dato allarmante: anche se, su 79.795 denunce di donne scomparse dal 1974 al 30 novembre 2017, 67.719 di queste sono state ritrovate, ovvero circa l’85 per cento, mancano ancora all’appello 12.076 donne, di cui 3.192 italiane (6,1 per cento del totale degli scomparsi da ritrovare) e 8.884 straniere (17 per cento). La maggior parte sono minorenni straniere (5.751) che si allontanano dai centri di accoglienza e dalle case famiglia. L’allontanamento volontario si conferma la motivazione principale delle scomparse, anche di quelle femminili. Come affermato dalla dottoressa Iadicicco: "Ma in realtà, per molti casi, nel corso delle indagini emerge che si tratta di donne scomparse perché possibili vittime di reato e, comunque, con scenari problematici legati alla sfera familiare".

La maggior parte delle scomparse - sempre secondo la stessa fonte - riguarda i minori stranieri non accompagnati, quasi tutti maschi, che si allontanano ripetutamente dagli istituti e case famiglia: si tratta per lo più di "fughe" volte a raggiungere i propri familiari nel centro e nord Europa. La dottoressa Iadicicco ha affermato che "Quelli che, invece, rimangono - e molti di questi sono di etnia rom - sono purtroppo destinati ad alimentare i traffici (anche quelli più turpi) della criminalità organizzata. Quando, poi, non si riesce ad avere più traccia di loro è molto probabile che la loro scomparsa sia legata a omicidio, che molto spesso riguarda donne dell'est europeo".

E' stato poi riferito nel medesimo incontro che, per quanto riguarda, invece, le minorenni italiane scomparse, la fascia d’età più ricorrente è rappresentata dalle adolescenti tra i 14 e i 17 anni: anche in questi casi si tratta di allontanamenti volontari, il più delle volte causati da disagio familiare; oggi, anche grazie al monitoraggio e all’impulso dato dall’Ufficio del Commissario straordinario del Governo per le persone scomparse alle ricerche, il 98 per cento delle denunce si risolve con il rintraccio o con il rientro spontaneo nell’arco di 48 ore.

Secondo quanto riportato, tra i diversi casi di scomparsa che l’Ufficio del Commissario del Governo per le persone scomparse segue sin dalla sua nascita, ovvero da 10 anni, la sparizione di una donna pone certamente molti interrogativi: "Quando si è costretti a lasciare il proprio domicilio o anche gli affetti più cari, anche quando la scomparsa o l'allontanamento siano istigati, significa che evidentemente a monte c'è un dissidio, un maltrattamento, un problema all'interno dell rapporto di coppia o comunque un disagio sentimentale anche molto grave (...). Spesso accade che chi denuncia la scomparsa della propria moglie, della propria fidanzata o della propria ex è proprio il responsabile dell'atto di violenza o, addirittura, dell'omicidio.

Dall'Osservatorio, è risultato poi che, lo stalking, i maltrattamenti, la violenza sessuale, fisica, psicologica o familiare ma anche il disagio economico e l’isolamento sociale pongono la donna in una posizione di debolezza e di rischio incombente: tutte situazioni che, se non seguite puntualmente dai servizi sociali e dagli operatori di polizia, possono culminare con l’uccisione o il tentativo di uccisione della donna stessa.

Sono stati inoltre forniti, sempre nella citata audizione, dati in merito al cosiddetto baby femminicidio: alcuni approfondimenti svolti mostrano, infatti, come l’aumento delle giovani scomparse e successivamente ritrovate non più in vita dipenda non tanto dalla mano di uno dei familiari quanto da quella del fidanzato o dall’ex che non accetta di essere stato lasciato, un dato che - viene riferito - è confermato anche dalla Organizzazione Mondiale della Sanità (nel mondo, risulterebbe quale prima causa di scomparsa e di morte delle donne tra i sedici e i quarantaquattro anni è l’omicidio da parte di persone conosciute).

L'Ufficio del Commissario straordinario ha potuto riscontrare come le donne scomparse e poi ritrovate morte siano state uccise per lo più con armi da taglio e da fuoco ma anche con uso di "armi improprie" o con strangolamento e soffocamento: molto spesso il femminicidio è stato preceduto da "violenze note", solo una piccola percentuale delle quali viene denunciata alle forze dell'ordine; in tre casi su dieci, l'assassino si è tolto la vita e nel 9 per cento ci ha provato senza riuscirci.

Quanto all'assetto normativo è stato rilevato che l’entrata in vigore della legge n. 203 del 2012, recante norme per favorire le ricerche di persone scomparse, come anche l’impulso dato dalle circolari commissariali per la sua omogenea applicazione su tutto il territorio nazionale, ha fatto raggiungere il risultato del ritrovamento di oltre i due terzi degli scomparsi.

Come ha ricordato nel corso dell'audizione la dottoressa Iadicicco, "la legge 203 del 2012  attribuisce a chiunque la facoltà di denunciare la scomparsa di un essere umano e i casi di scomparsa non ancora risolti potrebbero trovare soluzione se si moltiplicassero i contributi provenienti, anche a distanza di tempo, da parte di chi sa e trova finalmente il coraggio di parlare. Sappiamo come il vuoto e la "sospensione di vita" condizionino duramente le vite di quelli che aspettano un ritorno, una verità anche dura che, però, dia finalmente pace all’esistenza".

Nella citata audizione è stata sottolineata l'importanza di una formazione ad hoc  per le forze dell'ordine, così da poter disporre di personale capace di valutare il rischio e le possibilità di recidiva ed è stato evidenziato il ruolo del Servizio di Polizia postale e delle comunicazioni, visto l'accresciuto utilizzo della rete internet e dei rischi che ne conseguono, anche sotto il profilo dello sfruttamento sessuale dei minori.

E' stata infine evidenziata l'importanza della ratifica della Convenzione di Lanzarote, che ha introdotto nel nostro ordinamento due nuovi reati, l'istigazione a pratiche di pedofilia e di pedopornografica e l'adescamento di minorenni o grooming.

 

 

La violenza sulle donne con disabilità

 

La Commissione, al fine di approfondire il tema della violenza verso le donne con disabilità, ha richiesto un contributo alla dottoressa Luisa Bosisio Fazzi, membro del Comitato Donne dell’European Disability Forum su indicazione del Forum Italiano sulla Disabilità ^[12].

La particolare attenzione della Commissione su tale tema si fonda sulla consapevolezza della doppia discriminazione che vivono le donne con disabilità, in quanto  donne e in quanto persone disabili, è evidente, ma è difficile farla emergere perché tali donne non hanno le parole per esprimerla e denunciarla.

In particolare - come evidenziato nel contributo fornito -  la donna con disabilità  vive in una condizione ancora più difficile, poiché spesso, "questo ruolo non le viene neanche riconosciuto: non è un essere umano, non è una cittadina, bensì un essere senza diritti, priva di sesso, corpo, intelligenza, desideri, emozioni".

In questo contesto sono comunque stati rilevati dei progressi grazie alla stipula della Convenzione dei Diritti Umani delle Persone con Disabilità (CDPR), approvata il 25 agosto 2006  e adottata, in via definitiva, il 13 Dicembre 2006 dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e ratificata dall’Italia nel marzo 2009 con legge n. 18 del 2009.[13]

Come evidenziato dalla dottoressa Bosisio Fazzi, un apporto importante e significativo alla stesura della Convenzione è stato dato dalle donne con disabilità, inoltre per la prima volta è stata evidenziata la discriminazione multipla e la condizione d’invisibilità che storicamente le accompagna.

Sempre secondo la dottoressa Bosisio Fazzi, il lavoro di discussione e scrittura della citata Convenzione ha portato alla consapevolezza che:

-              i documenti genere-neutrali (gender neutral) non danno luogo ed un’adeguata attenzione alle donne, incluso quelle con disabilità;

-              le donne con disabilità oltre a sperimentare forme di discriminazione multipla devono affrontare il problema di una doppia invisibilità: come donne e come persone con disabilità;

-              è essenziale adottare in pieno il principio del mainstreaming per assicurare che la prospettiva di genere sia esplicitamente adottata, in ogni paese,  nello sviluppo e nella realizzazione di leggi, azioni e programmi relativi alla disabilità;

-              l’affermazione  dell’uguaglianza tra uomini e donne è necessaria ma non sufficiente;

-              scrivere esplicitamente dei problemi specifici delle donne con disabilità fa aumentare le probabilità che i Governi prendano le misure adatte per risolverli, ed infatti per la prima volta, in un documento di tale rilevanza c’è non solo un articolo specifico sulle donne e le ragazze con disabilità, ma la questione di genere viene sottolineata ed evidenziata negli articoli più significativi dell’intero trattato.

 

Per quanto concerne il quadro normativo nazionale, la dottoressa Bosisio Fazzi ha  sottolineato che non esiste una normativa specifica a tutela delle donne e delle ragazze con disabilità, alle quali pertanto si applica la normativa sulle pari opportunità e parità di trattamento di genere tra uomo e donna^[14]  e la normativa specifica per la condizione di disabilità.

Ciò significa - prosegue la dottoressa - che nessuna norma, politica, misura od azione a favore dell’uguaglianza di genere include specifici riferimenti alle ragazze ed alle donne con disabilità mentre nessuna prospettiva di genere viene adottata nello sviluppo e nell’applicazione di norme, azioni e programmi relativi alla condizione di disabilità. 

Si ricorda poi sempre nel medesimo contributo che è stato fornito alla Commissione, che il ricordato elemento di criticità è stato sollevato al Governo italiano dal Comitato Onu della CRPD nella sua Osservazione Conclusiva n. 14^[15]:    "Il Comitato raccomanda che la prospettiva di genere sia integrata nelle politiche per la disabilità e che la condizione di disabilità sia integrata nelle politiche di genere, entrambe in stretta consultazione con le donne e le ragazze con disabilità e con le loro organizzazioni rappresentative". Si sottolinea inoltre che il concetto di discriminazione basata sul genere, contenuto nel Decreto Legislativo n. 198/2006^[16], non include la dimensione della discriminazione intersezionale^[17] sofferta dalle donne con disabilità in quanto donne e persone con disabilità e che nella legge Antidiscriminazione n. 67 del 2006^[18] non è previsto il concetto di discriminazione intersezionale basato sul genere.

Si evidenzia inoltre che:

-               la stessa legge n. 67 del 2006 non soddisfa gli obblighi derivanti dalla ratifica della CEDAW, in quanto non prevede rimedi specifici o sanzioni per le discriminazioni intersezionali;

-              per quanto riguarda gli strumenti e gli interventi di protezione delle persone con disabilità effettuati dagli Organismi istituiti per la rilevazione ed il contrasto delle discriminazioni (UNAR) e per la parità tra uomini e donne (Consigliera Nazionale di Parità) non esistono dati sulla efficacia ed efficienza delle loro azioni a favore delle ragazze e donne con disabilità;

-     sia  UNAR che l’Osservatorio per la Sicurezza Contro gli Atti Discriminatori (OSCAD), il Comitato Interministeriale per i Diritti Umani (CIDU), il Dipartimento per le Pari Opportunità presso il Consiglio dei Ministri, non affrontano la discriminazione inter-sezionale delle donne con disabilità. E non hanno alcun mandato specifico né poteri sanzionatori per combattere le discriminazioni inter-sezionali;

-     l'Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità, pur menzionando la discriminazione multipla di donne e ragazze con disabilità, non ha poteri per ricevere denunce individuali o collettive, per avviare procedimenti legali per proteggere i diritti delle donne con disabilità o di sanzionare istituzioni inadempienti o amministrazioni pubbliche.

 

Si lamenta poi che nonostante sia acclarato che le donne con disabilità siano maggiormente esposte alla violenza sessuale, fisica e psicologica non ci sono riferimenti specifici nella Legge n. 66 del 15 febbraio 1966 "Norme contro la violenza sessuale"^[19]  ma solo un generico aggravamento della pena per le violenze compiute a danno delle persone con disabilità a prescindere dal genere. Inoltre, la mancanza di riferimento normativo è alla base di una totale assenza di informazioni per quanto riguarda violenze e abusi subiti da donne con disabilità in Italia: le donne con disabilità non sono infatti incluse nelle politiche di prevenzione e raramente rientrano nelle statistiche sulla violenza sebbene siano percepite come un "facile obiettivo" e doppiamente esposte al rischio di subire violenza fisica e sessuale rispetto alle donne senza disabilità. 

La dottoressa Bosisio Fazzi evidenzia come il rischio di essere soggetti a violenza o abuso è reale nelle persone, specialmente donne con malattia mentale o disabilità intellettiva e psicosociale che vivono in istituti e il rischio di cattiva interpretazione dei segni di violenza è ridotto quando gli operatori hanno frequentato specifici corsi di formazione.

Inoltre, anche nella Relazione 2017^[20] sul fenomeno della violenza di genere, acquisita attraverso la registrazione delle chiamate pervenute al numero 1522 attivato, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento Pari Opportunità e gestito dall’associazione nazionale volontarie del Telefono Rosa sono riportati alcuni dati relativi alla condizione di disabilità delle vittime di violenza.

 

Violenza ruolo di genere e stereotipi

Per quanto concerne poi gli stereotipi di genere, la dottoressa Bosisio Fazzi rileva che : "In una società condizionata da stereotipi astratti della bellezza femminile, le donne con disabilità sono viste come donne fallite e sono esposte ad umilianti atteggiamenti di paura, commiserazione, compassione, pietà e intolleranza. La maternità delle donne con disabilità è molte volte ostacolata a causa del pregiudizio comune che la maternità debba essere riservata alle donne "sane" o alla presunta incapacità delle donne con disabilità di allevare i loro figli come qualsiasi altra donna".

Inoltre: "Nessuna campagna nazionale di sensibilizzazione sulla discriminazione di genere e sulla violenza contro le donne includono le donne e le ragazze con disabilità. Nemmeno  il Piano d'azione nazionale sulla disabilità prevede azioni di sensibilizzazione volte al pieno riconoscimento del loro valore umano e della loro dignità".

Non si ha notizia di alcuna campagna informativa sulla sessualità, sul controllo riproduttivo, sulla prevenzione di malattie sessualmente trasmettibili e di tumori al seno o all’utero per quanto le riguarda. Non ci risulta altresì, se si escludono alcune campagne informative fatte dalle associazioni di persone con disabilità, che ci sia stata attenzione nelle campagne sanitarie istituzionali per forme di comunicazione quali linguaggio dei segni, sottotitolazione, braille, easy to read, etc. e tanto meno ci risultano campagne informative fatte con un linguaggio idoneo a raggiungere le tante donne con difficoltà di apprendimento o con disabilità intellettive. 

A sette anni dal lancio della campagna "Diverse abilità, stessa voglia di vita"^[21], da parte del Dipartimento delle Pari Opportunità, non si conoscono i suoi risultati in termini di promozione delle pari opportunità per donne e ragazze con disabilità.

 

Le strutture scolastiche, sociali e professionali non favoriscono lo sviluppo delle relazioni tra pari in cui le donne con disabilità possono vivere pienamente la loro femminilità e percepire se stesse come madri, compagne e professioniste sullo stesso piano delle altre donne.

L'esclusione di donne e ragazze con disabilità dai programmi di istruzione superiore e di formazione professionale, dal mercato del lavoro e dalla società stessa non è determinata dalla loro condizione, ma piuttosto dal pregiudizio sulla loro presunta inadeguatezza ed incapacità di partecipare attivamente alla vita sociale.

Non godendo delle stesse opportunità di altre donne, le donne con disabilità sono le più escluse tra gli esclusi, facili vittime di discriminazione, di violenza e di abusi.

 

 

Note sull’Autore: Luisa Bosisio Fazzi. Presidente Fondazione Orizzonti Sereni, Consigliere LEDHA- FISH Lombardia. Membro Gruppo di Lavoro redazione Rapporto Alternativo sull’Italia per il Comitato ONU CRPD, UPR, CEDAW, CESCR, CRC, CCPR.

 

 

2.3  Il costo economico della violenza

 

Misurazione dei costi economici della violenza: una panoramica[22]

La Convenzione di Istanbul, (articolo 11), obbliga gli Stati membri[23] a raccogliere regolarmente dati statistici relativi a tutte le forme di violenza contro le donne ed a svolgere indagini campionarie e ricerca sul tema. Si ritiene, infatti, che, sebbene la vita o la dignità del genere femminile non abbia prezzo, sia fondamentale misurare l’impatto economico della violenza contro le donne, al fine di attuare una serie di interventi di supporto e, soprattutto, preventivi, non più procrastinabili.

Il problema, come emerge dalla rassegna dei pochi studi esistenti, è di entità tale da richiedere interventi che, in termini di costi e rispetto dei vincoli di bilancio pubblico, sono meno onerosi delle conseguenze derivanti dagli atti di violenza.

Con riferimento alla misurazione dei costi della violenza in Italia si conosce lo studio del 2013 "Quanto costa il silenzio? Indagine nazionale sui costi economici e sociali della violenza contro le donne" [24] che si basa su l’Indagine ISTAT sulla sicurezza delle donne (2006).

Il costo della violenza domestica, stimato per difetto nel 2013, è di 16.719.540.330 euro, a fronte di una spesa per interventi di prevenzione e contrasto pari a soli 6.323.028 euro. I costi della violenza, seppure di molto sottostimati come esposto più avanti, rappresentano in percentuale del PIL nominale (1.618.904 milioni di euro correnti nel 2013) ben l’1.04 per cento del PIL, provocatoriamente una percentuale maggiore degli investimenti fissi lordi nazionali in mezzi di trasporto (auto, navi, aerei, treni) o degli acquisti degli italiani all’estero.

I costi sono stimati per difetto perché, a fronte del 30 per cento delle donne tra i 16-70 anni che hanno subito violenza almeno una volta nella vita, solo il 18 per cento di coloro che subiscono atti di violenza li considerano tali (ossia reati da punire) e di questo 18 per cento solo il 7 per cento sporge denuncia. Inoltre, come illustrato più sotto, molti componenti di costo non sono misurabili alla luce dei dati disponibili.

Un tema che deve essere chiaro fin da subito è che la violenza genera costi economici non solo nel caso, purtroppo estremo, di femminicidio  (nel 2012 si contano 124 vittime), ma anche, anzi soprattutto, nei casi di violenza perpetrata e reiterata per un lungo periodo, anche dopo la separazione dal violento. Nelle parole di Varcoe C. et al. (2011) [25]: "Leaving may decrease, but does not end, the costs of violence to the system. Results indicate that costs continue long after leaving, and call for recognition in policy that leaving does not coincide with ending violence".

Al femminicidio si associa la perdita di capitale umano (per la società e per il datore di lavoro della vittima), un costo monetario, psicologico, affettivo per i figli, parenti ed amici della vittima, ed un costo investigativo, giudiziario, sanitario e detentivo per il responsabile. Ebbene, nel caso di violenza perpetrata per anni (senza arrivare al femminicidio, ma, nella migliore delle ipotesi, ad un allontanamento del responsabile della violenza) tali costi vanno moltiplicati per un fattore corrispondente al numero di mesi in cui si è compiuta violenza. Infatti gli effetti nefasti della violenza ed i costi correlati si cumulano scaturendo in spese aggiuntive legate ad aspetti sanitari (terapia psicologica e farmacologica per la/le vittima/e ed il carnefice), maggiore rischio di abusi di alcool/droghe o di tentati omicidi/suicidi, assenteismo o minore produttività sul lavoro, maggiori spese per affrontare i disagi ed i gravi imprevisti, quindi minore consumo, minore risparmio, minore gettito per lo Stato. E, soprattutto, sorgono con maggiore probabilità i cosiddetti costi di seconda generazione, legati alle maggiori difficoltà dei figli delle vittime di violenza ad inserirsi nel mondo dell’istruzione e del lavoro e a non assimilare, a loro volta, atteggiamenti violenti (che portano al perpetrarsi della violenza per più generazioni). 

 

Per dare un’idea molto schematica della metodologia, lo studio di Badalassi et al. (2013) presenta la seguente composizione dei costi (in percentuale sul totale di oltre 16 miliardi):

 

(1) Costi diretti: 14.22 per cento a loro volta suddivisi in

-          mancata produttività 3.6 per cento (PERDITA ECONOMICA sia a livello di impresa che di gettito per lo Stato - dati ISTAT); questo tipo di costo è legato alla scarsa produttività sul luogo del lavoro, assenteismo, perdita di profitto e costi addizionali legati sia alla vittima che al violento, qualora sotto processo o recluso. Rientra nell’effetto di moltiplicatore economico che dovrebbe essere esteso fino ad includere il costo di seconda generazione (si veda alla pagina successiva)

-          costi sanitari 2.75 per cento  (SALUTE - dati pronto soccorso);

-          giudiziari 2.5 per cento  (SICUREZZA - calcolo pro-quota per procedimento e costo medio giornaliero detenzione);

-          spese legali 1.7 per cento (SICUREZZA - interviste ad avvocati coinvolti, sedi penale e civile);

-          ordine pubblico 1.4 per cento (SICUREZZA rendiconto dello Stato, costo medio della denuncia alle Forze dell’ordine)

-          consulenza psicologica 0.9 per cento (SALUTE - interviste a psicologi coinvolti)

-          servizi sociali comuni 0.9 per cento (ASSISTENZA - fonte ISTAT)

-          farmaci 0.27 per cento (SALUTE consumo medio annuo pro-capite adeguato alla violenza - dati OSMED)

-          centri antiviolenza 0.05 per cento (ASSISTENZA - accessi rete D.i.Re. ed interviste ai volontari)

 

(2) Costi indiretti non monetari (dalla simulazione dei risarcimenti danni fisici, morali e biologici) 85.78 per cento , basata sul sistema di risarcimento danni per incidenti stradali.

 

Alcune tipologie di costi sono difficilmente misurabili per mancanza di dati ufficiali.
Tra i costi diretti:

- quelli legati ai danni alle cose ad alla proprietà, al cambio di abitazione, alla mancanza di supporto ed assistenza nella conduzione familiare (e quindi al probabile e necessario ricorso ad aiuto esterno, a pagamento);

- quelli legati alla perdita di qualità della vita (sia per disordini psicologici e fisici, sia per la riduzione del living standard). Questi costi intangibili, secondo le stime della Banca Mondiale, sono comparabili a quelli di altri fattori di rischio e patologie, come l’AIDS, la tubercolosi, il cancro, le malattie cardiovascolari, e la sepsi nel parto;

- quelli legati al minore reddito attuale e futuro, al maggiore assenteismo dal lavoro, al minore risparmio ed investimento;

- quelli di seconda generazione, legati agli effetti sui figli ed all’ulteriore perdita di capitale umano (necessità di assistenza e supporto psicologico, impatto sulla formazione del capitale umano in seguito ad assenze scolastiche, ripetizione anni scolastici, scelte scolastiche vincolate da problemi economici). Questi costi rientrano tra i costi diretti, ed in particolare, nell’effetto di moltiplicatore economico;

- quelli di seconda generazione che hanno a che vedere con la perdita di capitale sociale, legati agli effetti sui figli in termini di possibile ripetizione, da adulti, delle violenze subite o a cui si è assistiti da piccoli). Questi costi si chiamano effetti moltiplicatori sociali, che includono l’impatto intergenerazionale della violenza sui bambini, l’erosione del capitale sociale, la riduzione della qualità della vita e della partecipazione alla vita democratica. Sebbene difficili da misurare quantitativamente, hanno un impatto notevole sullo sviluppo sociale ed economico di un paese.

Tra i costi indiretti:

- quelli legati alle pene ed alle sofferenze, sia morali che fisiche: Walby (2009) suggerisce di utilizzare quanto un individuo pagherebbe per non soffrire; Nectoux et al. (2010) utilizzano il valore attribuito alla vita e la relazione tra longevità e salute (quanto un individuo è disposto a pagare per ogni anno addizionale di vita);

- quelli legati alla maggiore mortalità per omicidio/suicidio;

- quelli legati ad un possibile utilizzo ed abuso di alcool e stupefacenti.

 

Una sintesi schematica dei costi è la tabella 5.[26]

 

Yodanis et al. (2000)[27] e la recente revisione di Chan & Cho (2010)[28] rappresentano due lavori importanti per guidare nella misurazione dei costi della violenza, suddividendoli per categorie e fornendo possibili metodi di calcolo. Sebbene non si sia ancora stabilita una strada "corretta" per misurare l’impatto economico della violenza, Somach & AbouZeid (2009) ricordano che gli studi usualmente esaminano i costi in termini di prevenzione, risposta e costi opportunità.

Garcia-Moreno C. (1999)[29] mettono in luce la carenza di conoscenze sul rapporto tra costi ed efficacia degli interventi sulla violenza domestica. Insieme alla misura dei costi della violenza, anche questa rappresenta un’importante area di ricerca che fornirebbe orientamenti utili per dei programmi efficaci, realistici e replicabili, e contribuirebbe a convogliare le risorse e le energie nella giusta direzione.

 

Lo studio di Bettio-Ticci (2017)[30] utilizza dati tratti dalla prima indagine condotta nel 2012 sulla violenza contro le donne da parte della Fundamental Human Rights Agency (FRA): si basa su interviste ad un campione casuale di 42.000 donne appartenenti ai 28 Stati membri, resi disponibili nel 2014[31].

Emerge un diverso comportamento della violenza a seconda che si tratti di violenza domestica o non domestica (sul luogo di lavoro o in luoghi pubblici), che si tratti di violenza fisica, sessuale, psicologica. Il reddito della donna appare un elemento importante nella stima della probabilità di subire violenza: se la donna guadagna meno del marito aumenta la violenza psicologica, se guadagna di più aumenta la violenza sessuale. La prolungata recessione (2008-2014) ha aggravato il problema della violenza domestica rendendo per le donne più difficile trovare supporto e per gli uomini violenti più probabile la perdita di controllo. Molto importante è il risultato in base al quale le donne che mostrano consapevolezza di poter contare su una rete di servizi anti-violenza hanno una maggiore probabilità di interrompere una relazione in cui vengono abusate. Italia ed Irlanda sono gli unici paesi in cui le probabilità di abuso[32] sono significativamente più alte (in Italia) e più basse (in Irlanda) rispetto al gruppo di riferimento Danimarca-Finlandia-Svezia.

Interessante lo studio di Farmer & Tiefenthaler (1997)[33] in cui la violenza domestica viene valutata nell’ambito di una relazione non cooperativa e si mettono in luce i fattori (contesto istituzionale e  culturale, fattori regionali, reddito delle donne ed altre forme di supporto) in grado di elevare il valore soglia (utilità di riserva) oltre il quale la minaccia non è più tollerabile e suscita una reazione di contrasto da parte della donna.

La tabella che segue riporta un confronto dei pochi studi internazionali disponibili ad oggi. Al fine di rendere comparabili i diversi risultati, sono stati misurati i costi in percentuale del PIL del Paese nell’anno di riferimento dello studio. In questo modo è possibile confrontare Paesi diversi per contesto istituzionale e culturale e per dimensione. E’ anche possibile valutare, laddove ci siano studi ripetuti nel tempo per il medesimo Paese, se la percentuale di costo sia variata nel tempo.

Vanno subito spiegate le difficoltà metodologiche nel comparare i diversi studi:

-          Nel 1986, Straus cominciò a misurare i costi legati al femminicidio, stimando che rappresentassero circa il 24 per cento ($1.73 billion) dei costi totali per omicidi stimati dalla Joint Economic Committee of Congress in 1976. Nel 1987 il femminicidio cominciò ad essere visto come l’esito finale di un processo molto più ampio legato alla violenza e Straus and Gelles (1987)[34] misero in luce costi addizionali della violenza domestica, quali uso di droghe ed alcol, crimini ed atti vandalici, lavoro ed attività quotidiane perse, stress psicologico. Durante gli anni ’90 gli studi divennero più ambiziosi, arrivando a proporre misure più ampie dei costi della violenza, evidenziate nella seguente tabella 5.

-          Le indagini sui crimini, se confrontate alle indagini presso le vittime, mostrano che la maggior parte della violenza non entra nelle statistiche ufficiali (giudiziarie, di assistenza sanitaria e sociale). Nonostante sia difficile misurare accuratamente i costi e dare indicazioni di policy, gli studi via via stanno fornendo, nel complesso, un quadro chiaro e preoccupante;

-          molti studi si focalizzano sulla violenza domestica e del partner nel loro complesso, faticando a distinguere i costi delle singole forme di violenza verso le donne;

-          gli studi si propongono domande di ricerca tra loro diverse, utilizzando campioni di donne e tipi di dati spesso non comparabili tra loro;

-          queste difficoltà di comparazione derivano dal fatto che difficilmente si hanno a disposizione dati raccolti sistematicamente e con una metodologia comune. Uno degli obiettivi della Convenzione di Istanbul è creare un comune approccio di raccolta ed elaborazione dati e di ricerca sul fronte della violenza proprio allo scopo di fornire indicazioni di policy ai governi;

-          alcuni studi, quali quelli relativi alla Nuova Zelanda, includono solo spese mediche, legali, di polizia e qualche costo in termini di benessere, mentre altri Paesi (ad esempio gli USA) tentano di inglobare anche il moltiplicatore economico (i redditi perduti, il costo opportunità del tempo, la perdita del lavoro o della capacità produttiva);

-          i costi più spesso misurati sono quelli diretti (come le spese mediche) mentre i costi intangibili (come i costi psicologici) spesso sono esclusi. Anche all’interno della stessa tipologia di costi si hanno differenze tra i vari studi: ad esempio, le spese mediche possono essere misurate sulla base dei rapporti delle vittime, oppure utilizzando altre fonti, quali dati del pronto soccorso.

 

Un elemento tuttavia emerge con grande evidenza: tutti gli studi rappresentano sottostime dei costi della violenza, non potendo considerare i casi non denunciati e non riportati o gli effetti di lungo periodo sulle vittime e sui figli (siano essi vittime a loro volta o testimoni) o tutte le varie forme di costo associate ad un fenomeno così complesso e subdolo come quello della violenza. Ciò nonostante, le percentuali rispetto al PIL destano preoccupazione e motivano con forza la necessità di investimenti a lungo termine in tema di prevenzione, aiuto e lotta. Come notano Day et al. (2005) [35]: "all the economic costing literature indicates that the whole of society pays for the costs of not addressing this pressing social concern". Ed ancora: "If additional costs indicators or more precise data were added to the estimates, the total figures would only be higher. Therefore, omission of additional costs seems to ensure that the estimates are more conservative and less refutable.", Godenzi & Yodanis (1999)[36].

 

In conclusione si possono fornire alcune indicazioni operative. L’unità campionaria è senza dubbio la donna: la raccolta dati deve unire ai dati ufficiali di varie fonti (polizia, giudici, avvocati, operatori sociali, datori di lavoro, dottori, leaderpolitici), interviste alle vittime (sopravvissute o parenti) per conoscere quali servizi siano stati utilizzati. Le rilevazioni dovrebbero essere ripetute regolarmente ed istituzionalizzate da parte di tutti gli operatori coinvolti, senza che ciò comporti un aggravio di compiti: basterebbe che l’informazione già raccolta fosse registrata in modo da essere accessibile e disponibile per l’analisi economica. Questo offrirebbe anche il vantaggio di poter valutare l’andamento temporale dei costi ed evitare di dover sommare costi diversi non solo per tipologia, ma anche per anno di riferimento. Esistono già alcuni esempi. Negli USA molti datori di lavoro (Levi Strauss, Blue Shield of California, Gap Foundation, Marshalls, Wells Fargo, Polaroid, Time Warner…) sponsorizzano programmi volti ad educare i manager sul tema della violenza e forniscono supporto per le lavoratrici che hanno subito abusi.

Il luogo di lavoro offre sicuramente una prospettiva privilegiata per misurare i costi legati al moltiplicatore economico. Nel distretto londinese di Hackney, la Polizia metropolitana ha fondato il Crime Report Information System (CRIS), un sistema che, come descritto da Stanko et al. (1997), registra tutti gli incidenti riferiti alla polizia, con particolare riguardo a quelli relativi alla violenza verso le donne. La raccolta di dati a livello istituzionale sicuramente permetterebbe di migliorare ed incrementare le stime dei costi della violenza. Ad esempio, la raccolta sistematica a livello dei pronto soccorso permetterebbe una migliore identificazione e stima del numero di casi e del loro costo, in base ai trattamenti medici che si sono resi necessari. Si potrebbe anche valutare quanto i programmi anti-violenza esistenti siano efficaci, in modo che la stima dei costi non solo offra un quadro dell’entità del fenomeno, ma funga anche da guida per sviluppare servizi efficienti che riducano la spesa legata al fenomeno della violenza.

La tabella che segue sintetizza i risultati di diversi studi, alcuni dei quali riportati anche nel Council of Europe (2014)[37].

 

Costi della violenza alle donne:

 

Tabella costi della violenza (Bontempi)

 

 

 

 

3. Il Quadro normativo vigente

3.1 La Convenzione di  Istanbul

            La percezione della gravità e diffusività dei crimini contro le donne, e della loro trasversalità socio-economica e geografica, induceva il Consiglio d’Europa ad adottare la Convenzione sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica. Tale documento, che si colloca nel solco di numerosi atti sovranazionali aventi analoghe finalità^[38] veniva approvato dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa il 7 aprile 2011 ed aperto alla firma l'11 maggio 2011 a Istanbul.

            In Italia, la ratifica della Convenzione veniva approvata con voto unanime da ciascuna Camera (Camera dei deputati, 28 maggio 2013; Senato, 19 giugno 2013).

            La Convenzione è composta da 81 articoli divisi in 12 capitoli. Molteplici gli obiettivi dichiarati; essi attengono alla necessità:

*      di adottare soluzioni idonee a prevenire e perseguire ogni manifestazione di violenza di genere;

*      di eliminare ogni forma di discriminazione contro le donne; 

*      di adottare misure di protezione e assistenza in favore delle donne vittime di violenza; 

*      di sostenere le organizzazioni - pubbliche e private -  e le autorità competenti in ordine all’applicazione delle normative di tutela;

*      di promuovere la cooperazione internazionale al fine di eradicare le variegate forme di violenza contro le donne.

            La Convenzione definisce la violenza contro le donne come una "violazione dei diritti umani e una forma di discriminazione, comprendente tutti gli atti di violenza fondati sul genere che provocano o sono suscettibili di provocare danni o sofferenze di natura fisica, sessuale, psicologica o economica, comprese le minacce di compiere tali atti, la coercizione o la privazione arbitraria della libertà, sia nella vita pubblica, che nella vita privata" (art. 3 lett. a); quanto alla "violenza domestica", essa è identificata dalla Convenzione in "tutti gli atti di violenza fisica, sessuale, psicologica o economica che si verificano all’interno della famiglia o del nucleo familiare o tra attuali o precedenti coniugi o partner, indipendentemente dal fatto che l’autore di tali atti condivida o abbia condiviso la stessa residenza con la vittima" (art. 3 lett. b). La Convenzione contiene altresì una definizione di "genere" e "violenza di genere": in particolare,  l'art. 3, lett. c),  precisa che con il termine "genere" ci si riferisce a "ruoli, comportamenti, attività e attributi socialmente costruiti che una determinata società considera appropriati per donne e uomini". Per quanto invece attiene all’espressione "violenza contro le donne basata sul genere" , essa designa "qualsiasi violenza diretta contro una donna in quanto tale, o che colpisce le donne in modo sproporzionato" (art. 3 lett. d).

            La necessità di superare assetti meramente programmatici e di verificare in concreto l’attuazione delle norme convenzionali trovava riscontro nelle previsioni incentrate sull’obbligo di raccogliere ad intervalli regolari i dati statistici disaggregati afferenti alle molteplici forme di manifestazione della violenza di genere, e di promuovere attività di ricerca in materia (art. 11). Parallelamente, con l’art. 66 veniva prevista la costituzione di un gruppo di "esperti sulla lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica" allo scopo di vigilare sull’attuazione della Convenzione da parte degli Stati contraenti (cd. GREVIO").

            In conformità agli obiettivi dichiarati, la Convenzione veniva strutturata su vari capitoli, sostanzialmente incentrati:

*      sul dovere di promuovere iniziative finalizzate alla prevenzione della violenza;

*      sulla necessità di fornire supporto e protezione alla vittima;

*      sull’obbligo di predisporre nei singoli Stati misure legislative in ambito civile, penale e amministrativo tali da costituire efficace risposta alla vittima richiedente la tutela;

*      sul dovere di cooperazione internazionale in ogni ambito giuridico al fine di realizzare gli obiettivi di protezione delle vittime e di efficacia dell’azione investigativa/giudiziaria.

            Per quanto attiene al primo punto, afferente ad obiettivi di prevenzione, la Convenzione focalizza l’attenzione sulla necessità di "promuovere i cambiamenti nei comportamenti socio-culturali delle donne e degli uomini  al fine di eliminare pregiudizi, costumi, tradizioni e qualsiasi pratica basata sull’idea dell’inferiorità della donna o su modelli stereotipati dei ruoli delle donne e degli uomini",  nonché di vigilare affinchè "la cultura, gli usi e i costumi, la religione, la tradizione o il cosiddetto onore non possano essere in alcun modo utilizzati per giustificare nessuno degli atti di violenza  che rientrano nel campo di applicazione della Convenzione".

            In tale ambito, viene valorizzata la necessità di impegnarsi in programmi e campagne di sensibilizzazione in materia, dedicando una speciale attenzione, sul fronte educativo, ai contesti scolastici, ritenuti di imprescindibile importanza per l’affermazione della parità dei sessi, il reciproco rispetto e la soluzione non violenta di qualunque conflitto interpersonale.

            Di assoluta rilevanza in tale ambito, l’attenzione verso il settore della comunicazione e dei media, chiamato a partecipare all’elaborazione e all’attuazione di linee guida e norme di autoregolamentazione per prevenire la violenza di genere o comunque al fine di tutelare la dignità delle donne.

            Sempre in tema di individuazione di misure preventive, vanno poi richiamate le disposizioni convenzionali contenute nell’art. 16 con le quali viene previsto a carico degli Stati aderenti l’obbligo di istituire programmi di trattamento per il soggetto autore della violenza, al fine di correggerne i modelli comportamentali e prevenire il rischio di recidiva.

            Per quanto attiene al secondo punto delle cd. macroaree sopraindicate, afferente agli obblighi di protezione e sostegno della vittima, la Convenzione delinea chiaramente obblighi di tutela intesi sia come necessità di apprestare soluzioni idonee a presidiare  la sicurezza della persona, sia come dovere di adottare modalità di approccio tali da scongiurare il rischio di una vittimizzazione secondaria, sia infine come sostegno extraprocessuale, favorendo le iniziative tendenti ad accrescere l’autonomia e l’indipendenza economica della vittima. Tali obiettivi, secondo la prospettiva convenzionale, presuppongono necessariamente una cooperazione tra tutti i soggetti, pubblici e privati (autorità giudiziaria o di polizia, autorità amministrative, organizzazioni non governative etc.),  che operano sul territorio. Parallelamente, risulta imprescindibile, secondo le indicazioni della Convenzione, garantire alla vittima adeguata informazione sull’accesso ai servizi sanitari e sociali nonché agli ulteriori servizi in grado di fornire supporto sul piano legale.

            Nell’ambito delle misure preordinate alla protezione della vittima, la Convenzione impone agli Stati aderenti l’obbligo di allestire servizi specializzati tra cui case rifugio idonee ad offrire un alloggio sicuro alle vittime e ai loro bambini, nonché di istituire linee telefoniche di assistenza continua, destinate a fornire consulenze su tutte le forme di violenza oggetto di trattazione.

            La necessità di incentivare l’emersione di tali fenomeni criminali ha altresì indotto la Convenzione a prescrivere l’adozione di misure tali da consentire a figure professionali vincolate alla riservatezza il superamento di tali vincoli nei casi in cui risultino consumate gravi forme di violenza ovvero si tema la futura consumazione di tali atti.

            Per quanto attiene al terzo punto, afferente all’obbligo a carico degli Stati di predisporre misure legislative in ambito civile, penale e amministrativo tali da costituire efficace risposta alla vittima richiedente la tutela, le indicazioni della Convenzione hanno connotazioni pluridirezionali.

            In primo luogo la Convenzione impone obblighi di penalizzazione in relazione a variegate tipologie di aggressione a beni giuridici facenti capo alle donne, con previsione di punibilità sia nei confronti dei soggetti che ne sono direttamente autori sia in relazione a coloro che abbiano intenzionalmente cooperato o comunque favorito la consumazione dell’attività illecita. Rientrano nell’elencazione:

*      le condotte tendenti a compromettere l’integrità psicologica mediante coercizione o minacce (violenza psicologica);

*      i comportamenti ripetutamente minacciosi tali da determinare timori per la propria incolumità (atti persecutori);

*      tutte le forme di violenza fisica;

*      tutte le aggressioni sessuali, identificate nel fatto di subire atti sessuali senza avere prestato liberamente il proprio consenso; consenso la cui sussistenza deve essere verificata mediante attenta valutazione del contesto fattuale. La Convenzione precisa altresì che nessuna causa di esonero da responsabilità può derivare dalla sussistenza di un rapporto coniugale o comunque di una relazione affettiva;

*      le condotte di coartazione al matrimonio;

*      le mutilazioni genitali femminili, con estensione della punibilità a qualunque forma di cooperazione nella realizzazione di tali atti;

*      le condotte consistenti nel praticare aborti ovvero nel praticare altri interventi tendenti ad interrompere definitivamente la capacità riproduttiva della donna, senza il consenso informato della donna o la sua piena comprensione dell’atto;

*       le condotte di molestia sessuale, identificata nel "comportamento indesiderato, verbale, non verbale o fisico di natura sessuale con lo scopo o l’effetto di violare la dignità di una persona" o comunque nel comportamento che "crea un clima intimidatorio, ostile, degradante, umiliante od offensivo".

            La Convenzione ha poi categoricamente affermato che in nessun caso una distorta concezione dell’onore, mutuata da contesti religiosi, sociali o culturali, possa costituire causa di giustificazione nella valutazione giudiziaria delle variegate forme di violenza contro le donne.

            Nello statuire obblighi di penalizzazione, la Convenzione ha altresì fornito indicazioni in ordine all’entità delle sanzioni, disponendo che debbano essere normativamente quantificate in modo da costituire misura "efficace, proporzionata e dissuasiva". In un’ottica di individualizzazione della risposta sanzionatoria, la Convenzione ha altresì statuito che siano introdotte nei singoli ordinamenti circostanze aggravanti in relazione a contesti di accentuato disvalore, individuati:

*      nella commissione del reato in danno di persona legata al soggetto agente da vincoli coniugali, parentali o di convivenza, ovvero da parte di soggetto che abbia abusato della propria autorità;

*      nella reiterazione delle condotte illecite ovvero nell’accertata sussistenza di pregresse condanne per fatti analoghi;

*      nella consumazione del reato in danno o in presenza di minori, o comunque in danno di soggetti in condizioni di particolare vulnerabilità;

*      nella consumazione plurisoggettiva del reato;

*      nella "estrema gravità" della violenza agita ovvero nella causazione di gravi danni fisici o psicologici alla vittima;

*      nella perpetrazione del reato con impiego di armi.

            Di particolare interesse è poi la previsione di cui all’art. 48 secondo cui sono vietati i metodi alternativi di risoluzione dei conflitti, tra cui la mediazione e la conciliazione per tutte le forme di violenza che rientrano nel campo di applicazione della Convenzione.

            Anche in tema di indagini e svolgimento del processo penale, la Convenzione ha dettato norme di assoluta importanza.

            Innanzitutto ha statuito l’obbligo di procedere in modo tempestivo all’espletamento delle indagini e all’adozione di misure tutelanti per la vittima. In tale contesto è stato altresì previsto a carico degli Stati l’obbligo di adottare misure tendenti a valutare "il rischio di letalità, la gravità della situazione e il rischio di reiterazione dei comportamenti violenti, al fine di gestire i rischi"; valutazione che deve riguardare non solo la fase di insorgenza bensì l’intera sequenza della vicenda penale, e che deve avere innanzi tutto ad oggetto la verifica in ordine alla disponibilità di armi da fuoco da parte del soggetto agente.

            Tra le misure tutelanti previste dalla Convenzione, uno spazio indubbiamente rilevante viene riconosciuto al provvedimento di allontanamento del soggetto maltrattante dalla casa familiare e al divieto di avvicinamento e comunicazione con la vittima. La Convenzione statuisce altresì che la violazione di tali misure ad opera del destinatario di esse sia sanzionata penalmente o comunque dia luogo a "sanzioni legali efficaci, proporzionate e dissuasive".

            Le misure di protezione della vittima, nella prospettiva della Convenzione, non si esauriscono tuttavia nell’adozione di misure cautelari a carico dell’indagato ma hanno connotazioni variegate. Precisamente, nell’art. 56, la Convenzione ricomprende tra le misure protettive della vittima:

*      la tutela dell’incolumità propria e dei congiunti e dei testimoni, sia nel contesto socio-familiare sia nei luoghi deputati all’esercizio della giurisdizione;

*      la tutela sul piano informativo, sia per quanto attiene all’eventuale rimessione in libertà dell’aggressore, sia in relazione ai diritti e servizi cui può avere accesso anche sul piano legale,  sia per quanto riguarda l’andamento del procedimento penale;

*      la tutela della reputazione e della vita privata; in modo coerente, anche l’art. 54 prevede che in qualunque contesto giudiziario, le prove sui pregressi comportamenti sessuali o sulla condotta tenuta siano ammesse solo ove strettamente necessarie e pertinenti;

*      l’adozione di misure idonee a consentire la testimonianza della vittima in forma protetta, mediante ricorso a tecnologie di comunicazione che consentano l’assunzione del contributo dichiarativo in luogo diverso da quello ove si trova l’indagato/imputato; misure ancora più imprescindibili ove la testimonianza sulle violenze domestiche coinvolga un minore.

            Ulteriore previsione di grande importanza, al fine di superare gli ostacoli alla richiesta di tutela fondati sulla precarietà delle condizioni economiche, è quella di cui all’art. 57 che prevede a carico degli Stati il dovere di garantire l’accesso al gratuito patrocinio delle vittime di reato.

            Per quanto attiene al fattore temporale nel processo, se per un verso la Convenzione impone l’attivazione delle indagini e delle misure tutelanti nel più breve tempo possibile, per altro verso prevede a carico degli Stati l’obbligo di stabilire termini di prescrizione del reato che tengano conto della gravità di essi e che consentano alla vittima di ottenere giustizia anche a distanza di tempo.

            Una speciale menzione è quindi dedicata alle vittime di nazionalità straniera. In relazione ad esse, ove il loro  status di residente dipenda  da quello del coniuge o del partner,  la Convenzione prevede che gli Stati rilascino un titolo autonomo di soggiorno al fine di scongiurare il rischio che il timore di ripercussioni sul diritto alla permanenza nello Stato ospitante possano indurre a rinunciare alla richiesta di tutela. La possibilità per la vittima straniera di ottenere un permesso di soggiorno è stata altresì prevista in tutti i casi in cui sia necessario presidiare la presenza della stessa a fini di collaborazione processuale ovvero quando siano vittime di matrimoni forzati o comunque ove si trovino in condizioni personali di speciale vulnerabilità.

            L’ultima macroarea individuata dalla Convenzione è quella afferente al dovere di cooperazione internazionale in ogni ambito giuridico al fine di realizzare gli obiettivi di protezione delle vittime e di efficacia dell’azione investigativa/giudiziaria. Tale cooperazione si concreta non solo nella condivisione degli obiettivi preventivi e repressivi rispetto alle variegate forme di violenza di genere ma impone agli Stati aderenti di attivarsi immediatamente con le necessarie segnalazioni  laddove siano in possesso di informazioni afferenti ad un rischio concreto ed imminente per la vita o l’incolumità di una donna in altro Paese. Al fine di rendere concreta e costruttiva tale ultima previsione, è stato disposto che lo Stato destinatario di tale attivazione informi lo Stato richiedente in ordine alle iniziative assunte.

 

 

3.2  L'attuazione della Convenzione e l’esercizio della due diligence da parte del Grevio

            Come già evidenziato in precedenza, uno strumento rafforzativo in ordine al rispetto delle disposizioni convenzionali va ravvisato nell’istituzione di un organismo collegiale, denominato "Gruppo di esperti sulla lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica" (di seguito: GREVIO). I suoi componenti, da un minimo di dieci a un massimo di quindici, sono eletti dal Comitato delle Parti tra i candidati designati dagli Stati, con mandato quadriennale e nel rispetto del criterio dell’equilibrio tra i sessi e con equa ripartizione geografica.

            Per quanto attiene alle procedure di controllo, esse sono principalmente incentrate sulla disamina da parte del GREVIO dei rapporti sulle misure adottate nelle materie di interesse, provenienti dai singoli Stati ed elaborati sulla base di un questionario predisposto dal citato gruppo di esperti. Le Parti hanno l’obbligo di rispondere al questionario e di fornire qualunque altra informazione richiesta; il GREVIO in ogni caso può organizzare visite nei Paesi interessati e ricevere informazioni sia da soggetti istituzionali sia da ONG o da altri operatori della società civile.

            A conclusioni dei lavori di verifica, il GREVIO elabora una bozza di rapporto contenente la propria analisi sull’applicazione della Convenzione da parte dei singoli Stati nonché suggerimenti e proposte per il miglioramento degli assetti normativi/applicativi. La bozza viene inoltrata agli Stati destinatari che hanno facoltà di proporre le proprie osservazioni. Esaurita questa fase, il GREVIO adotta il proprio rapporto contenente le conclusioni in ordine alle misure adottate dagli Stati e lo trasmette alla Parte interessata e al Comitato delle Parti. Quest’ultimo, a sua volta, sulla base del rapporto del GREVIO, può adottare delle raccomandazioni riguardanti le misure da adottare.

            Oltre alla procedura ordinaria, il GREVIO ha comunque il potere di intervenire in via immediata laddove abbia ricevuto informazioni attendibili in ordine a gravi violazioni della Convenzione. In tal caso può domandare la presentazione urgente di un rapporto speciale sulle misure adottate per prevenire forme di violenza sulle donne gravi, diffuse o ricorrenti. Può altresì designare uno o più membri incaricati di condurre una indagine o presentare con urgenza un rapporto ovvero di effettuare visite sul territorio interessato. A conclusione di tale procedura d’urgenza, il GREVIO trasmette i risultati alla parte interessata e, se del caso, al Comitato delle Parti e al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa.

            Il GREVIO ha in ogni caso il potere di adottare raccomandazioni di carattere generale sull’applicazione della Convenzione.

            I rapporti del GREVIO sono presentati dalle Parti ai Parlamenti nazionali.

            Sotto il profilo applicativo, il questionario previsto dalla cd. procedura ordinaria per verificare l’osservanza delle disposizioni convenzionali è stato adottato dal GREVIO in data 11 marzo 2016 e il periodo di riferimento del monitoraggio riguarda gli anni 2014-2015. Esso è stato inoltrato ai Paesi aderenti alla Convenzione, con pianificazione diversificata sotto il profilo temporale. Per lo Stato italiano è stata pianificata la risposta ad un questionario assai dettagliato e complesso, entro il mese di novembre 2017; il primo report del GREVIO è previsto nel marzo 2018 con successiva interlocuzione dello Stato. Il report definitivo dello Stato è fissato entro il mese di luglio 2019. Le ONG, similmente al meccanismo del CEDAW, sono invitati a produrre "rapporti ombra" al fine di rilevare le lacune alle quale lo Stato spesso non riponde o risponde in modo parziale. La commissione GREVIO può tenere conto di tutti rapporti ombra che pervengono alle date indicate.

            Nel citato questionario, dopo avere richiamato i molteplici obblighi assunti dagli Stati con la ratifica della Convenzione, vengono richieste dettagliate informazioni, afferenti alle materie di seguito indicate:

*      politiche integrate e raccolta dei dati: inrelazione a tale settore, riferito al capitolo II della Convenzione, articoli 7-11, il GREVIO ha chiesto agli Stati di fornire informazioni sull’adozione di politiche globali e coordinate sulla violenza nei confronti delle donne, precisando quali risorse finanziarie siano state stanziate per l’attuazione di tali politiche e per dare sostegno alle ONG e agli altri soggetti della società civile impegnati nella prevenzione di tali fenomeni criminali e nella  protezione delle vittime. Una speciale attenzione è poi dedicata alla raccolta dei dati afferenti a tali fenomeni cui viene attribuita una speciale importanza per verificarne le dimensioni  e per valutare l’adeguatezza delle azioni di contrasto allestite dagli Stati. Essi devono essere disaggregati per sesso, età, tipologia di violenza, natura della relazione tra autore e vittima, ubicazione geografica e ogni altro fattore ritenuto rilevante;

*      prevenzione: in relazione a tale settore, riferito al capitolo III della Convenzione, articoli 12-17, il GREVIO ha chiesto agli Stati di precisare quali azioni di prevenzione siano state intraprese per promuovere il cambiamento dei modelli sociali e culturali eradicando pregiudizi, usanze e pratiche fondate sull’inferiorità delle donne o su ruoli stereotipati per donne e uomini. In particolare è stato richiesto di precisare quali campagne e programmi siano stati promossi/effettuati in relazione agli obiettivi individuati, quali iniziative siano state adottate nei contesti scolastici, quali azioni siano state intraprese per la formazione professionale in materia di violenza di genere, quali percorsi siano stati predisposti per il trattamento dei soggetti violenti/maltrattanti. Con specifico riferimento al settore dell’informazione e dei social media è stato poi richiesto di comunicare se vi sia stato coinvolgimento di tali soggetti nell’elaborazione delle politiche preventive nonché nella redazione di norme di autoregolamentazione finalizzate a scongiurare la perpetuazione di stereotipi deleteri ovvero di immagini femminili degradanti o di iconografia che associ violenza e sesso. E’ stato poi richiesto di precisare quali misure siano state adottate per incentivare l’adozione di protocolli o linee guida, per far fronte alle molestie sessuali sul luogo di lavoro;

*      protezione e sostegno: in relazione a tale settore, riferito al capitolo IV della Convenzione, articoli 18-28, il GREVIO ha chiesto agli Stati di comunicare quali azioni siano state realizzate per garantire che le donne vittime di violenza ricevano le necessarie informazioni sui servizi di supporto e le misure giuridiche a loro disposizione; informazioni che devono essere "adeguate, tempestive e in una lingua a loro comprensibile". Quanto ai servizi di supporto, il GREVIO ha chiesto di precisare se e quali misure siano state intraprese per garantire: supporto finanziario, servizi per l’alloggio ovvero per il sostegno psicologico o medico, ovvero per la consulenza legale o la presentazione di denunce, ovvero ancora per la ricerca di lavoro. E’ stato poi chiesto di fornire indicazioni articolate per ogni categoria di servizi, precisandone numero e distribuzione geografica, numero di operatrici/operatori, accessibilità dei servizi in punto di orari, criteri operativi, modalità di finanziamento e ogni altra informazione di interesse. E’ stato altresì richiesto di specificare se siano state allestite linee telefoniche di sostegno, e con quale modalità di funzionamento;

*      diritto sostanziale: in relazione a tale settore, afferente al capitolo V della Convenzione, articoli 29-48, il GREVIO ha chiesto agli Stati di fornire informazioni in merito al quadro normativo (civile, penale, amministrativo) in materia, precisando quali passi siano stati compiuti per colmare eventuali vuoti di tutela. Nel dettaglio, il GREVIO ha poi chiesto di specificare: se sussistano, e con quale grado di diffusione, protocolli e linee guida per operatori della giustizia e di polizia;  quali rimedi di diritto civile - fornendo sul punto i dati quantitativi - siano stati previsti a vantaggio delle vittime contro gli autori di fatti violenti ovvero contro lo Stato che abbia mancato al dovere di prevenzione e protezione; quali  procedure siano state previste a vantaggio delle vittime per ottenere il risarcimento del danno dai responsabili del reato ovvero dallo Stato. Sul fronte penale, una speciale attenzione è stata dedicata alla verifica degli obblighi di penalizzazione introdotti dalla Convenzione, sia per quanto attiene alle tipologie di condotte, sia in relazione all’entità delle sanzioni o alla previsione di circostanze aggravanti, sia infine in rapporto all’estensione dell’area penale ad ogni forma di cooperazione ovvero allo stadio del tentativo. Nel questionario, il GREVIO ha poi chiesto di precisare quali procedure siano state adottate per garantire che, nei provvedimenti afferenti al diritto di visita ai figli, siano presi in considerazione "a titolo prevalente" gli episodi di violenza in danno delle donne, anche al fine di evitare la causazione di danni ulteriori. Ulteriori tematiche introdotte nel questionario - entrambe costituenti oggetto di quesiti - sono quelle afferenti al monitoraggio o sorveglianza delle persone condannate nonché alla caducazione della capacità genitoriale del soggetto violento/maltrattante laddove l’interesse del minore e la sicurezza della vittima non possano essere salvaguardate in altro modo. Il GREVIO ha poi chiesto di confermare il divieto nei singoli Stati di accedere a procedimenti alternativi di risoluzione delle controversie (compresa la mediazione o conciliazione) con riferimento alle forme di violenza. Ha poi chiesto anche in questo capitolo di fornire nel dettaglio dati amministrativi e giudiziari in merito all’estensione di tali fenomeni;

*      indagini, procedimenti penali, diritto procedurale e misure protettive: in questa parte, afferente al capitolo VI della Convenzione, articoli 49-58, il GREVIO si propone di acquisire dagli Stati ogni utile informazione in merito alla tempestività delle indagini e delle misure protettive, nonchè all’efficacia del complessivo procedimento penale.  In particolare si chiede di precisare quali misure siano state adottate per garantire tali obiettivi. L’attenzione viene focalizzata principalmente sulla valutazione del rischio di letalità per la vittima o comunque del rischio di reiterazione delle violenze in suo danno nonchè sull’adozione di misure urgenti di allontanamento dell’aggressore dalla residenza della vittima ovvero di altre ordinanze di ingiunzione/protezione, precisandone l’ambito applicativo (presupposti, contenuti, durata, azioni di contrasto in caso di violazioni etc.). Anche in relazione a tali misure si chiede agli Stati di fornire dati statistici assolutamente dettagliati. Nel questionario, il GREVIO ribadisce la necessità di stabilire per i reati di violenza di genere procedure connotate dalla perseguibilità d’ufficio. Viene poi richiesto di precisare quale ruolo venga riconosciuto nei procedimenti giudiziari alle ONG e agli altri soggetti della società civile operanti nel settore di interesse per quanto attiene al sostegno della vittima. Costituisce oggetto di ulteriore quesito la valutazione della gratuità dell’assistenza legale in favore delle donne vittime di violenza. Viene infine richiesto di precisare quali misure siano state adottate per garantire alla vittima tempestive informazioni in ordine alla vicenda processuale e un adeguato trattamento nella fase istruttoria, con particolare riferimento al suo ascolto, sia per quanto attiene alle modalità sia in relazione alla necessità di evitare qualunque contatto con l’aggressore;

*      migrazione e asilo: in tale settore, afferente al capitolo VII della Convenzione, articoli 59-61, il GREVIO ha chiesto agli Stati di comunicare quali misure siano state adottate per garantire alle donne migranti vittime di violenza di ottenere titoli abilitativi al soggiorno nel Paese ospitante in tutti i casi in cui sia venuto meno il rapporto con il soggetto dal quale dipendeva lo status di residente della vittima. Ha altresì chiesto di precisare se la violenza di genere nei confronti delle donne sia considerata una forma di persecuzione ai fini della domanda di asilo.

 

3.3   Le norme vigenti in Italia in tema di violenza contro le donne   L’assetto normativo vigente

            Il quadro normativo vigente costituisce l’esito di un lungo percorso evolutivo, profondamente segnato nel corso del tempo dalle pronunce della Corte costituzionale, e dalla necessità del legislatore di ottemperare a dettati costituzionali e ad obblighi assunti in sede sovranazionale o comunque derivanti dalle profonde trasformazioni sociali.

            A tutt’oggi, il sistema penale è strutturato sul codice penale del 1930, la cui originaria impostazione rifletteva con evidenza non soltanto una concezione autoritaria nel rapporto tra Stato e cittadino ma soprattutto, per quanto qui interessa, una concezione sociale arcaica,  basata sulla subalternità della donna e sul disconoscimento di basilari diritti.

            Solo a titolo esemplificativo, gioverà richiamare talune disposizioni, del tutto emblematiche e confermative della tesi sopra formulata:

*      per quanto riguarda le tipologie di aggressione sessuale, nell’originaria stesura del codice esse erano sostanzialmente strutturate su due fattispecie, disciplinate negli artt. 519 e 521 c.p.. Tali previsioni erano collocate tra i reati contro la moralità pubblica e il buon costume, con ciò disconoscendo le connotazioni "personalistiche" della vittima. Inoltre, la distinzione tra "violenza carnale" e "atti di libidine violenti", con diversa quantificazione della sanzione penale, costringeva gli organi inquirenti e l’autorità giudiziaria ad invasive attività istruttorie (ad esempio su dati dimensionali/anatomici dell’atto sessuale), tali da determinare esiti di vittimizzazione secondaria;

*      a conferma di una impostazione codicistica del tutto insensibile alla posizione e ai diritti della vittima va poi richiamata l’originaria disposizione sul cd. matrimonio riparatore. Precisamente, con l’art. 544 c.p. il codice Rocco riconosceva la natura di causa speciale di estinzione del reato sessuale a vantaggio dell’autore del reato che avesse contratto matrimonio con la vittima. Coerente con tale assetto era poi la giurisprudenza che per molto tempo negava la configurabilità delle fattispecie citate ove la condotta di aggressione sessuale fosse stata posta in essere nell’ambito di contesto familiare, da parte del marito in danno della moglie;

*      anche la fattispecie di sequestro di persona era regolamentata in modo fortemente discriminatorio nel caso in cui la vittima fosse di sesso femminile e la compressione della libertà avesse avuto particolari connotazioni finalistiche: in particolare, laddove la condotta fosse stata consumata a fini di matrimonio, l’art. 522 c.p. prevedeva pene di minima entità (da uno a tre anni), significativamente inferiori alle pene stabilite dal legislatore per la fattispecie di base di sequestro di persona (da sei mesi a otto anni, con possibilità di arrivare a dieci in talune particolari circostanze); ove invece il fine dell’autore fosse preordinato alla consumazione di aggressione sessuale, la pena era maggiore (da tre a cinque anni) rispetto al "ratto a fini matrimonio" ma pur sempre significativamente inferiore alla fattispecie di base di sequestro di persona;

*      il ruolo subordinato della donna nel contesto familiare emergeva poi con evidenza dal riconoscimento normativo della cd. "causa d’onore"; in particolare, l’art. 587 c.p. attenuava in misura eclatante la risposta sanzionatoria in caso di omicidio di una donna-moglie, figlia o sorella dell’autore del reato - ove quest’ultimo avesse agito dopo averne scoperto "la illegittima relazione carnale o nello stato d’ira determinato dall’offesa  recata all’onor suo o della famiglia". In tal caso, la sanzione prevista era compresa da tre a sette anni a fronte di compasso edittale compreso tra ventiquattro e trenta anni nelle ipotesi "ordinarie" di uxoricidio;

*      sempre in tema di comportamenti sessuali, vanno poi richiamate le disposizioni del vecchio art. 559 c.p. che puniva l’adulterio solo ove commesso dalla donna; quanto al coniuge di sesso maschile, poteva incorrere in sanzione solo ove avesse accolto la "concubina" nella casa familiare ovvero l’avesse collocata "notoriamente" in altro luogo a lui riferibile (art. 560 c.p.);

*      per quanto infine attiene alle disposizioni afferenti ai comportamenti nel contesto familiare, le disposizioni erano costruite delineando una struttura piramidale al vertice della quale si trovava il capo famiglia di sesso maschile, titolare di poteri autoritativi verso i congiunti, il cui esercizio con modalità violente era sanzionato solo a certe condizioni. In particolare, l’art. 571 c.p. sanzionava (e tutt’oggi sanziona) l’abuso dei mezzi di correzione e di disciplina solo ove da esso derivi il pericolo di una malattia ovvero laddove abbia concretamente cagionato una malattia. Quanto alla fattispecie di maltrattamenti in famiglia, essa in origine non consentiva l’estensione applicativa alla persona "soltanto" convivente, pertanto escludendola dalla tutela penale. E’ interessante rilevare che ancora oggi, la collocazione sistematica della fattispecie è nel capo IV del Titolo XI del Libro II del codice penale, e dunque nell’ambito dei reati "contro l’assistenza familiare".

            Esaurite tali brevi premesse sulle previgenti disposizioni normative, va rilevato che le sequenze che hanno portato il nostro sistema ad assetti maggiormente rispondenti alle sollecitazioni costituzionali ovvero provenienti dalle convenzioni internazionali sono disseminate nel tempo, con una decisa accelerazione tra il 2009 e il 2015. In particolare:

*      i primi interventi correttori recano la firma della Corte costituzionale. Precisamente, con le sentenze n. 126/1968 e n. 147/1969, la Corte dichiarava l’illegittimità costituzionale degli art. 559 e 560 c.p. in tema di adulterio e concubinato, testualmente affermando che tali previsioni recavano "l’impronta di un’epoca nella quale la donna non godeva della stessa posizione sociale dell’uomo e vedeva riflessa la sua situazione di netta inferiorità nella disciplina dei diritti e doveri coniugali";

*      con legge n. 442/1981 venivano abrogate la disposizione di cui all’art. 544 c.p. in tema di "matrimonio riparatore" con effetti estintivi dei reati sessuali, nonché la previsione di cui all’art. 587 c.p., afferente alla cd. causa d’onore quale elemento di forte attenuazione della pena nei casi di omicidio;

*      con legge n. 66/1996 veniva abrogato l’intero Capo I del Titolo IX del Libro II del codice penale. In particolare con tale importante intervento riformatore venivano abrogate tutte le originarie disposizioni in tema di violenza sessuale, ratto a fine di matrimonio, ratto a fine di libidine, seduzione con promessa di matrimonio commessa da persona coniugata; parallelamente veniva introdotta una nuova disciplina in tema di aggressioni sessuali, collocata sotto il profilo sistematico nell’ambito dei reati contro la persona, e precisamente contro la libertà personale; scelta, quest’ultima, di evidente impatto simbolico-ideologico. Nella vigente formulazione, gli artt. 609-bis e 609-octies c.p. sanzionano tutti gli atti sessuali, rispettivamente consumati in forma monosoggettiva o plurisoggettiva, mediante violenza o minaccia, abuso di autorità, abuso delle condizioni di inferiorità fisica o psichica ovvero traendo in inganno la persona offesa per essersi il colpevole sostituito ad altra persona. La procedibilità è a querela, con termine semestrale e previsione di irrevocabilità; residua la procedibilità d’ufficio in relazione a contesti di speciale gravità, indicati nell’art. 609-septies, comma 4. La stessa legge ha altresì introdotto una nuova regolamentazione in tema di atti sessuali con minori e tra minori;

*      con legge n.154/2001, il legislatore nazionale, focalizzando in particolare l’attenzione sulla tutela della vittima, ha introdotto sul fronte civile gli artt. 342-bis e 342-ter c.c., con i quali sono stati previsti i cd. ordini di protezione a vantaggio del coniuge o del convivente del soggetto maltrattante; parallelamente  ha innovato il sistema processuale penale introducendo quale nuova misura cautelare l’allontanamento dalla casa familiare (art. 282-bis c.p.p.);

*      con legge n. 7/2006 veniva introdotto nel codice penale il reato di "pratiche di mutilazione degli organi genitali femminili"; figura delittuosa disciplinata e sanzionata dal nuovo art. 583-bis c.p. come ipotesi speciale ed autonoma rispetto alla fattispecie di base di lesioni personali di cui all’art. 582 c.p.; scelta ancora una volta orientata dalla necessità di enfatizzare il significato simbolico della disposizione e di scongiurare il rischio di meccanismi attenuativi della responsabilità mediante le dinamiche processuali incentrate sulla comparazione delle circostanze della pena;

*      con d.l. n. 11/2009 convertito nella legge n. 38/2009 veniva introdotta, colmando un vuoto per lungo tempo stigmatizzato, la fattispecie di cui all’art. 612-bis c.p., che sanziona la consumazione di atti persecutori, identificati nella reiterazione di condotte di molestia o minaccia in danno di taluno "in modo da cagionare un perdurante e grave stato di ansia o di paura ovvero da ingenerare un fondato timore per l’incolumità propria o di un prossimo congiunto o di persona al medesimo legata da relazione affettiva ovvero da costringere lo stesso ad alterare le proprie abitudini di vita"; con lo stesso intervento normativo venivano altresì introdotte ulteriori disposizioni in punto di protezione e assistenza della vittima, in ambito processuale ed extraprocessuale; tra queste merita una speciale menzione la misura cautelare penale di cui all’art. 282-ter c.p.p., avente ad oggetto il divieto di avvicinamento e comunicazione  con la persona offesa;

*      con legge n. 172/2012, contenente "Ratifica ed esecuzione della convenzione del Consiglio d’Europa per la protezione dei minori (cd. convenzione di Lanzarote) e altre norme di adeguamento interno" veniva modificata la fattispecie di cui all’art. 572 c.p., mediante inserimento della persona convivente tra le possibili vittime del reato di maltrattamenti in famiglia; allo stato dunque, la fattispecie sanziona chiunque "maltratta una persona della famiglia o comunque convivente" ovvero altri soggetti legati da vincoli di affidamento per ragioni tipicizzate, ovvero ancora sottoposti all’autorità del soggetto agente. Merita segnalazione anche la modifica introdotta all’art. 157 c.p., con la quale sono stati raddoppiati i termini di prescrizione in relazione a vari reati, tra cui quelli di violenza sessuale e maltrattamenti. Infine, per quanto attiene alla fattispecie omicidiaria (art. 575 c.p.), il legislatore del 2012 ha novellato l’art. 576 c.p. (contenente elencazione di circostanze aggravanti), prevedendo la sanzione dell’ergastolo laddove l’omicidio sia consumato "in occasione della commissione di taluno dei delitti previsti dagli artt. 572, 600-bis, 600-ter, 609-bis, 609-quater e 609-octies" ovvero "dall’autore del delitto previsto dall’art. 612-bis c.p. nei confronti della stessa persona offesa" (nn. 5 - 5.1, disp.cit.);

*      con d.l. n. 93/2013 convertito in legge n. 119/2013, in attuazione delle prescrizioni imposte dalla Convenzione di Istanbul, veniva significativamente modificato il quadro normativo sostanziale e processuale, con interventi sulle singole fattispecie incriminatrici, con l’introduzione di nuove circostanze aggravanti, con la previsione di nuove misure coercitive e con una serie di statuizioni afferenti ai diritti conoscitivi della vittima, nonché all’assistenza e alla protezione della stessa. Di tale intervento normativo, ci si occuperà più in dettaglio nel prosieguo della trattazione;

*      con d.l. n. 92/2014 convertito in legge n. 117/2014, veniva novellata la disposizione di cui all’art. 275 c.p.p., in punto di misure cautelari. In particolare, con il citato intervento normativo venivano escluse dall’ambito operativo del comma 2-bis - secondo cui la custodia in carcere non può essere applicata ove il giudice ritenga che la pena detentiva irrogata all’esito del giudizio non superi i tre anni di reclusione - le fattispecie di maltrattamenti (art. 572 c.p.) e atti persecutori (art. 612-bis c.p.), oltre ad ulteriori fattispecie di diversa collocazione sistematica;

*      con d.lvo n. 212/2015 l’Italia ha ratificato il proprio adeguamento alla direttiva 2012/29/UE, delineando un nuovo statuto per la vittima del reato, fortemente potenziandone lo spazio di azione nell’ambito del procedimento penale.

            Come anticipato, il d.l. n. 93/2013, convertito in legge n. 119/2013, costituisce una articolata risposta legislativa ai molteplici obblighi imposti dalla Convenzione di Istanbul.

            Il contenuto di tale intervento normativo è ampio e pluridirezionale, con impatto sull’area del diritto penale sostanziale e processuale, nonché su ulteriori ambiti di natura amministrativa. Di seguito, in forma sintetica, le principali innovazioni introdotte.

            Per quanto attiene al diritto penale sostanziale, il legislatore ha in primo luogo ottemperato alle disposizioni convenzionali che richiedevano, in un’ottica di individualizzazione della sanzione penale, l’introduzione di circostanze aggravanti in relazione a contesti fattuali di accentuato disvalore (art. 46 Convenzione di Istanbul). In tale prospettiva, è stata introdotta una nuova aggravante comune, con il nuovo articolo 61 n. 11-quinquies c.p. che prevede un aggravamento di pena laddove il reato sia consumato in presenza o in danno di minore di anni diciotto, ovvero in danno di una persona in stato di gravidanza; circostanze applicabili con esclusivo riferimento ai reati non colposi contro la vita e l’incolumità individuale, contro la libertà personale ovvero nell’ipotesi di maltrattamenti (art. 572 c.p.),

            Ulteriori circostanze aggravanti sono state poi inserite in relazione alla fattispecie di violenza sessuale: precisamente il d.l.n. 93 ha innovato l’art. 609-ter c.p. mediante l’inserimento  del comma 5-ter, riferito all’ipotesi di consumazione del reato in danno di vittima in stato di gravidanza, ovvero del comma 5-quater, riferito all’ipotesi di perpetrazione dell’illecito da parte del coniuge, anche separato o divorziato, ovvero da parte di soggetto che sia o sia stato legato alla vittima da relazione affettiva, anche senza convivenza.

            L’attuale o pregressa sussistenza di vincolo matrimoniale e/o affettivo è stata poi prevista quale ulteriore circostanza aggravante anche in relazione alla fattispecie di cui all’art. 612-bis c.p., mediante riformulazione del secondo comma. Nella stessa disposizione è stata altresì prevista quale aggravante la commissione del fatto mediante strumenti informatici o telematici.

            Per quanto invece attiene ai profili incentrati sulla procedibilità, il legislatore ha disposto che, in tema di atti persecutori, la remissione di querela possa essere solo processuale e che in ogni caso tale condizione di procedibilità sia ritenuta irrevocabile, al pari di quanto disposto in relazione ai reati di violenza sessuale, ove il fatto risulti commesso mediante minacce reiterate nei modi di cui all’art. 612 comma 2 c.p., e cioè in presenza di minacce aggravate.

            Sotto il profilo processuale, le modifiche introdotte dal legislatore sono connotate da maggiore ampiezza ed eterogeneità, come di seguito precisato:

- innanzitutto il legislatore ha integrato l’art.101 c.p.p. prevedendo a carico degli organi inquirenti l’obbligo di informare la persona offesa della facoltà di nominare un difensore e della possibilità di accesso al patrocinio a spese dello Stato; in relazione a tale ultimo istituto, il legislatore ha altresì modificato l’art. 76 del T.U. in materia di spese di giustizia inserendo le fattispecie di cui agli artt. 572, 612-bis, 583-bis c.p. nell’elenco dei reati che consentono l’accesso a tale beneficio anche in deroga ai limiti di reddito previsti nel citato decreto. Per quanto invece attiene ai reati sessuali, essi erano già da tempo compresi nell’ambito applicativo della norma;

- in tema di intercettazioni telefoniche, è stato integrato l’art. 266 c.p.p. mediante inserimento della lettera f-quater) che ammette il ricorso a tale strumento di ricerca della prova anche in relazione alla fattispecie di atti persecutori, che altrimenti, in ragione dei limiti edittali (non superiore a cinque anni), sarebbero stati esclusi in applicazione della regola generale di cui al comma 1 lett. a) disp. cit.;

- in tema di misure cautelari, l’importante misura di cui all’art. 282-bis (allontanamento dalla casa familiare), espressamente richiamata nell’art. 52 Convenzione di Istanbul,  ha visto ampliare il proprio ambito applicativo, mediante inserimento al comma 6 degli ulteriori riferimenti alla fattispecie di lesioni personali di cui all’art. 582 c.p., limitatamente alle ipotesi procedibili d’ufficio o comunque aggravate, nonché a quella di minacce aggravate di cui all’art. 612 comma 2 c.p.; fattispecie incriminatrici in precedenza escluse dall’operatività della citata misura cautelare, in ragione dei bassi livelli edittali, inferiori al limite stabilito nella previsione generale di cui all’art. 280 c.p.p.; a tal fine, con particolare riferimento alla fattispecie di lesioni lievissime (entro i gg. 20 di prognosi), per consentire l’adozione di soluzioni cautelari altrimenti escluse, il legislatore ha trasferito la competenza dal giudice di pace al tribunale ordinario;

- sempre nell’ambito dei presìdi cautelari, un assoluto rilievo va riconosciuto alle prerogative conoscitive della vittima, alla quale devono essere comunicate le misure adottate e alla quale devono altresì essere notificate le eventuali successive richieste di revoca o sostituzione di esse. Precisamente, con il comma 2-bis dell’art. 299 - novellato nel 2013 in conformità ai principi statuiti dall’art. 56 comma 1, lett. b), c), d) Convenzione di Istanbul) - è stato previsto che i provvedimenti di cui agli artt. 282-bis, 282-ter, 283, 284, 285, 286 c.p.p. applicati nei procedimenti aventi ad oggetto  reati commessi con violenza alla persona debbano essere comunicati ai servizi socio-assistenziali e al difensore della persona offesa, ovvero, in mancanza di questo, alla persona offesa. Parallelamente, il comma 3 della stessa disposizione prevede il necessario coinvolgimento della persona offesa nel contraddittorio processuale, con facoltà di presentare proprie memorie e osservazioni, laddove siano presentate istanze di revoca o sostituzione delle stesse misure; obblighi presidiati da declaratoria di inammissibilità della richiesta in caso di inottemperanza. In tema di valutazione della persistenza delle condizioni applicative delle misure cautelari merita un richiamo l’integrazione dell’art. 282-quater, comma 1 c.p.p., secondo cui, ove l’imputato si sottoponga positivamente ad un programma di prevenzione della violenza organizzato dai servizi socio-assistenziali del territorio, il responsabile del servizio ne deve dare comunicazione al pubblico ministero e al giudice, per le rispettive valutazioni di competenza;

- l’accresciuta attenzione verso la persona offesa, in ottemperanza alle prescrizioni convenzionali, ha trovato riscontro anche nella nuova disciplina processuale afferente alla conclusione del percorso investigativo. In particolare il legislatore ha stabilito che l’avviso di conclusione delle indagini - costituente requisito obbligatorio per il successivo atto di esercizio dell’azione penale - laddove si proceda per i reati di cui agli artt. 572 ovvero 612-bis c.p., sia sempre notificato al difensore della persona offesa ovvero, in mancanza di esso, alla persona offesa. Parallelamente, con riferimento alle richieste di archiviazione, il legislatore del 2013 ha introdotto il nuovo comma 3-bis nell’art. 408 c.p.p., con il quale è stato disposto che esse siano sempre notificate alla persona offesa ove si sia proceduto ad iscrizione "per delitti commessi con violenza alla persona"; notifica ovviamente prodromica alla possibilità di prendere visione degli atti e formulare opposizione;

- anche sul fronte delle misure coercitive, il legislatore del 2013 ha introdotto nuove disposizioni coerenti con le indicazioni sovranazionali e, in taluni casi, costituenti autentica svolta culturale nella gestione del rischio in relazione ai casi di violenza domestica. In particolare, ha innanzitutto innovato l’art. 380 c.p.p. prevedendo l’arresto obbligatorio in flagranza per le fattispecie di maltrattamenti e atti persecutori. Ma soprattutto, con il nuovo articolo 384-bis c.p.p., in conformità alle indicazioni di cui all’art. 52 Convenzione di Istanbul, ha introdotto una nuova previsione che consente alla polizia giudiziaria, previa autorizzazione del pubblico ministero, di disporre l’allontanamento in via di urgenza dalla casa familiare e il contestuale divieto di avvicinamento alla vittima, a carico di colui che sia colto in flagranza dei delitti di cui all’art. 282-bis, comma 6 c.p.p., ove sussistano fondati motivi per ritenere che tali condotte possano essere reiterate ponendo a rischio la vita o l’incolumità della persona offesa. Tale provvedimento è soggetto a convalida da parte del giudice, conformemente alla procedura di cui agli artt. 385 ss. c.p.p.;

- in tema di formazione della prova nel giudizio penale, il legislatore del 2013 ha fornito risposta, ancorchè non esaustiva, alle plurime sollecitazioni della Convenzione di Istanbul in merito alla necessità di tutela della vittima anche in tale contesto. Come si è visto in precedenza, le disposizioni sovranazionali impongono innanzitutto di assicurare che all’interno dei tribunali e negli uffici di polizia siano evitati i contatti tra le vittime e gli autori dei reati. Ma soprattutto la citata Convenzione prescrive che siano allestite misure per consentire alle vittime di testimoniare in forma "protetta", e cioè senza essere fisicamente presenti in aula, ovvero senza la presenza del presunto autore del reato, mediante ricorso a tecnologie di comunicazione. Il legislatore del 2013 ha in primo luogo potenziato l’audizione protetta del minore in sede di incidente probatorio, inserendo nell’art. 398, comma 5-bis c.p.p. anche il riferimento alla fattispecie di maltrattamenti. Per quanto invece attiene alla persona offesa maggiorenne in relazione ad uno o più dei reati elencati nell’art. 498, comma 4-ter c.p.p.,  con scelta indubbiamente innovativa rispetto al passato, il novellato art. 498, comma 4-quater c.p.p. dispone che il giudice assicuri che l’esame venga condotto tenendo conto della vulnerabilità della stessa, desunta anche dal tipo di reato per cui si procede, e che, ove vi sia richiesta della persona offesa e sia ritenuto opportuno, si proceda all’assunzione della testimonianza con modalità protette;

- per quanto attiene alla tempistica processuale, oggetto di trattazione nella Convenzione di Istanbul agli artt. 49 e 50, il legislatore del 2013 è intervenuto in due direzioni. In primo luogo, ha ridotto i termini massimi delle indagini preliminari in tema di maltrattamenti e atti persecutori, novellando l’art. 406, comma 2-ter c.p.p. ivi statuendo che la proroga del termine semestrale non possa essere concessa più di una volta. Per quanto invece attiene alla fase dibattimentale, l’esigenza di celerità è stata salvaguardata tramite la modifica dell’art. 132-bis disp. att. c.p.p., con attribuzione di valenza prioritaria nella formazione dei ruoli di udienza ai reati di cui agli artt. 572, 612-bis, da 609-bis a 609-octies c.p.;

- al di fuori dei confini codicistici, un ulteriore importante intervento del legislatore del 2013 riguarda l’ampliamento dell’ambito operativo della misura di prevenzione dell’ammonimento del questore. Tale misura, introdotta per la prima volta dall’art.8 del d.l. n. 11/2009, poteva essere originariamente attivata solo in relazione alla fattispecie di atti persecutori e sino a quando non fosse stata formalizzata querela. Con la riforma del 2013, la misura dell’ammonimento assume contenuti e confini più estesi, potendo essere invocata anche in relazione a condotte di violenza domestica (artt. 581 e 582 comma 2 c.p.), sulla base di segnalazioni che possono provenire anche da terzi, e non è più subordinata alla presentazione della querela. All’adozione di tale provvedimento (sia nella previsione originaria che in quella afferente alla violenza domestica), è previsto si accompagni necessariamente la revoca dell’autorizzazione al possesso o al porto di armi; è invece facoltativa l’adozione da parte del prefetto, su richiesta del questore, dell’ulteriore misura della sospensione della patente del soggetto ammonito, per un periodo da uno a tre mesi.

Sempre in ambito amministrativo, una speciale attenzione è stata poi dedicata dal legislatore alla vittima di violenza domestica di nazionalità straniera. In particolare, con il nuovo art. 18-bis  del d.lvo 286/1998, è stata prevista la possibilità di ottenere un nuovo titolo di soggiorno, denominato "permesso di soggiorno per le vittime di violenza domestica", specificamente orientato ad assicurare l’assistenza della vittima straniera. Trattasi di provvedimento diverso, sotto il profilo finalistico, dal permesso di soggiorno per motivi di giustizia, già da tempo previsto nell’ordinamento, orientato a presidiare principalmente l’interesse della giustizia piuttosto che quello della persona. Esso presenta invece significative analogie e parziali sovrapposizioni con il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale (art. 18 del decreto legislativo citato), previsto nei casi di prostituzione ovvero nei casi di consumazione di reati per i quali sia previsto l’arresto obbligatorio in flagranza, che egualmente potrebbe trovare applicazione nei casi di perpetrazione dei reati di cui agli artt. 572, 609-bis, 612-bis c.p., tutti connotati da obbligatorietà dell’arresto in flagranza.

 

3.4  Il nuovo statuto per la vittima di reato

            Una disamina ancorchè sintetica del quadro normativo vigente non può prescindere dalle importanti innovazioni introdotte dal d.lvo n. 212/2015 con il quale è stato dato adeguamento alla direttiva 2012/29/UE.

            Sul punto va osservato che le fonti convenzionali e comunitarie, sin da epoca risalente, hanno focalizzato l’attenzione sulla vittima di reato, ritenuta meritevole di protezione e destinataria di misure di potenziamento delle prerogative processuali.

            Il decreto legislativo n. 212, in vigore dal 20 gennaio 2016, ha delineato per l’appunto un nuovo statuto per la vittima di reato, introducendo nuove previsioni destinate ad assicurare alla vittima  un adeguato livello di tutela ed assistenza, sia nei contesti processuali (o ad essi prodromici), sia al di fuori di essi. In particolare, il citato intervento normativo ha modificato otto articoli del codice di procedura penale (artt. 90, 134, 190-bis, 351, 362, 392, 398, 498 c.p.p.), e ha introdotto quattro nuove disposizioni (artt. 90-bis, 90-ter, 90-quater, 143-bis c.p.p.) e due nuove norme di attuazione (artt. 107-ter e 108-ter disp. att.c.p.p.). Con specifico riferimento alle materie di interesse della Commissione parlamentare, vanno in particolare richiamate le previsioni di seguito indicate:

*      in primo luogo, con il nuovo art. 90-bis c.p.p. è stato disposto che alla persona offesa, sin dal primo contatto con l’autorità procedente, vengano fornite, in una lingua comprensibile, una lunga serie di informazioni afferenti alle modalità di presentazione delle denunce o querele, alla facoltà di ricevere indicazioni sullo stato del procedimento e sulle sue variegate possibilità di definizione, alla facoltà di accedere al patrocinio a spese dello Stato, alle misure di protezione che possono essere disposte in suo favore, alle modalità di rimborso delle spese sostenute, all’esistenza sul territorio di strutture sanitarie, case-famiglia, centri antiviolenza, case rifugio, e molto altro, come da analitico elenco normativo;

*      con il nuovo art. 90-ter c.p.p., al fine di presidiare la sicurezza della persona offesa, è stato disposto che nei procedimenti afferenti a delitti commessi con violenza alle persone, le sia data immediata comunicazione - ove  ne abbia fatto richiesta -  dei provvedimenti di scarcerazione o cessazione di misura di sicurezza detentiva ovvero dell’evasione dell’imputato o del condannato nonché della sottrazione dell’internato all’esecuzione di misura di sicurezza detentiva;

*      con il nuovo art. 90-quater c.p.p. sono stati introdotti i parametri valutativi per verificare la "condizione di particolare vulnerabilità della persona offesa", dalla quale discendono, ove riscontrata, una serie di meccanismi tutelanti all’interno del processo, in conformità alle indicazioni di cui agli artt. 22 e 23 della citata direttiva 2012/29/UE. Precisamente, secondo le nuove disposizioni codicistiche, tale condizione deve essere desunta, "oltre che dall’età e dallo stato di infermità o deficienza psichica, dal tipo di reato, dalle modalità e circostanze del fatto per cui si procede". Il legislatore impone altresì di valutare "se il fatto risulta commesso con violenza alla persona o con odio razziale, se è riconducibile ad ambiti di criminalità organizzata o di terrorismo anche internazionale o di tratta di esseri umani, se si caratterizza per finalità di discriminazione e se la persona offesa è affettivamente, psicologicamente o economicamente dipendente dall’autore del reato". In presenza di persona offesa in condizioni di particolare vulnerabilità, il relativo contributo dichiarativo può essere oggetto di riproduzione audiovisiva anche in assenza dei requisiti di stretta indispensabilità, ex art. 134 c.p.p., novellato. Sempre in tema, il legislatore ha poi integrato l’art. 351, comma 1-ter, prevedendo in primo luogo la necessità di evitare contatti tra la persona offesa e la persona indagata, in secondo luogo la necessità di ridurre e concentrare il più possibile gli impegni istruttori, evitando di chiamare più volte la vittima a deporre sugli stessi fatti, infine la necessità di avvalersi di uno psicologo o di uno psichiatra nello svolgimento dell’incombente. Le medesime cautele sono altresì state previste per l’audizione della vittima dinanzi al pubblico ministero (art. 362, comma 1-bis c.p.p.). In presenza di persona offesa in condizioni di particolare vulnerabilità, il legislatore ha statuito che sia sempre consentita l’anticipazione della prova testimoniale mediante incidente probatorio (art. 392, comma 1-bis c.p.p.); quanto alle modalità di assunzione della prova dichiarativa, gli artt. 398, comma 5-quater c.p.p. (riferito all’incidente probatorio) e 498, comma 4-quater c.p.p. (riferito al contesto dibattimentale) prevedono l’adozione di modalità protette individuate dal giudicante, su richiesta della stessa persona offesa o del suo difensore;

*      laddove la persona offesa sia di nazionalità straniera, il nuovo art. 143-bis c.p.p. statuisce il diritto alla nomina di un interprete  ed altresì alla traduzione gratuita di atti o parte di essi che contengono informazioni utili all’esercizio dei suoi diritti; il nuovo art. 107-ter disp. att. c.p.p. prevede altresì che tale assistenza sia anticipata alla fase di proposizione della denuncia-querela, in relazione alla quale la parte "ha diritto di utilizzare una lingua a lei conosciuta";

*      da ultimo, laddove la persona offesa residente o domiciliata nel territorio dello Stato sia stata vittima di reati consumati in altri Stati dell’Unione europea, il nuovo art. 108-ter disp. att. c.p.p. prevede che il procuratore della Repubblica trasmetta l’atto al procuratore generale presso la corte d’appello, affinchè ne curi l’invio all’autorità giudiziaria competente;

*      va infine ricordata l’approvazione del Parlamento della legge sugli orfani per crimini domestici[39]. Queste norme rispondono in pieno a quanto richiesto in proposito dalla Convenzione di Istanbul, e aggiungono importanti tutele a una categoria, particolarmente svantaggiata, finora ignorata e nascosta nel nostro ordinamento giudiziario.

 

 

4. Il questionario per la valutazione d'impatto della normativa (l. 77/2013 di ratifica della convenzione di istanbul, D.L. 11/2009 INTRODUZIONE DEL REATO DI STALKING E D.L. 93/2013 ULTERIORI MISURE CONTRO LA VIOLENZA DI GENERE)

 

4.1 Introduzione alla rilevazione tramite questionario sui procedimenti penali per violenza di genere

 

Fra le iniziative intraprese dalla Commissione parlamentare di inchiesta per conoscere il fenomeno del femminicidio, nonché ogni altra forma di violenza di genere, vi è stata anche quella di cercare le informazioni necessarie alla comprensione di quanto accade quando i fenomeni d’interesse diventano procedimenti penali.

In particolare, la Commissione aveva interesse a capire se, dopo le modifiche normative in vigore dal 2013, con il D.L. 14 agosto 2013 n. 93 ("Disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il contrasto della violenza di genere"), convertito in L. 15 ottobre 2013, n. 119 fosse cambiato qualcosa nell’iter e nella definizione dei procedimenti tesi ad ottenere giustizia per questo tipo di violenza, per suggerire successivamente eventuali innovazioni legislative. Lo strumento a cui la Commissione ha pensato, a questo fine conoscitivo, è stato un questionario da somministrare agli uffici giudiziari.

Il questionario di rilevazione è stato predisposto per raccogliere le informazioni ritenute essenziali per individuare e caratterizzare il tipo di procedimenti di interesse. Si sono precisate le fattispecie di reato considerate "tipiche" anche se non esclusive del fenomeno, si sono delimitati i due periodi intesi come intervalli di riferimento per i confronti temporali, si sono indicate le misure cautelari, le tipologie di azione penale richieste dai PM ed accolte, e così via fino ai tempi di trattazione e alle decisioni di primo, secondo grado e Cassazione.

La Commissione, dopo aver predisposto il questionario - in formato elettronico messo appunto dal Servizio dell'informatica del Senato - ha provveduto ad inviarlo agli uffici giudiziari previa collaborazione della Direzione Generale di Statistica e Analisi Organizzativa e della Direzione Generale per i Sistemi Informativi Automatizzati del Ministero della giustizia, grazie alle quali sono stati predisposti e diffusi modelli di ricerca automatizzati sul sistema informativo penale (S.I.C.P.) distribuito nel Paese.

I primi contatti con le Direzioni Generali del Ministero e soprattutto il momento della rilevazione sono state le due occasioni in cui la Commissione ha avuto modo di conoscere problematicità inattese sui sistemi informativi in ambito penale.

I registri generali della notizie di reato sono informatizzati dagli anni novanta. Dal 2011 il Ministero della giustizia, dopo averlo testato in alcune sedi "pilota", ha cominciato la diffusione su tutto il territorio nazionale di un nuovo sistema informativo di cognizione penale (S.I.C.P.), più evoluto del precedente. La diffusione si è conclusa nei primi mesi 2016. Il nuovo sistema S.I.C.P., a differenza dei precedenti registri informatizzati (Re.Ge. per il primo grado e Re.Ca. per il secondo grado) è distrettuale, contiene e gestisce molte più informazioni ed è costantemente aggiornato.

Sicuramente il fatto che la diffusione del sistema sia avvenuta in tempo lunghi, dal 1° gennaio 2011 agli inizi del 2016, è stato il primo problema con cui ci si è scontrati nella rilevazione dei dati: solo pochi uffici, ad esempio, hanno potuto fornire dati dettagliati per tutto il periodo oggetto di indagine, mentre la maggioranza ha potuto fornire dati dettagliati solo per 3-4 anni; il secondo problema è stato l’individuazione dei procedimenti con parte offesa femminile, visto che l’informazione sul sesso della persona offesa non è un dato obbligatorio del registro.

I modelli automatizzati per l’estrazione delle informazioni sono utilizzabili solo nel sistema S.I.C.P. grazie ad un estrattore apposito denominato S.I.R.I.S.. I modelli di estrazione, o query, sono garanzia di omogeneità delle "matrici di dati" estratte in tutti gli uffici, a meno di prassi disomogenee di inserimento a sistema. Gli uffici che hanno iniziato ad utilizzare S.I.C.P. a fine 2015 hanno potuto utilizzare le query per un periodo molto limitato (ad es. Roma e Milano).

Per il periodo precedente al S.I.C.P., la rilevazione dei dati non era possibile in tempi ragionevoli e con le specifiche previste dal questionario della Commissione, che è stato considerato estremamente articolato e complesso dagli uffici. Il precedente sistema Re.Ge., infatti, non prevedeva l’inserimento dell’informazione relativa al sesso della parte offesa. Il nuovo sistema, invece, prevede l’inserimento di questa informazione, ma troppo spesso gli uffici non la inseriscono perché non è obbligatoria. Quindi i dati che è stato possibile estrarre da S.I.C.P. risentono di questa mancanza, anche se si è cercato in qualche misura di correggere l’errore coi modelli automatizzati.

Altre difficoltà di rilevazione sono state incontrate dagli uffici nella determinazione numerica delle informazioni previste dal questionario. I modelli di ricerca, infatti, non producono direttamente i valori statistici, ma elenchi di procedimenti penali, di qualificazioni giuridiche del fatto, di imputati o parti offese. Tali elenchi devono essere ordinati con criteri precisi, depurati dei duplicati, completati con variabili nuove e solo a questo punto si può procedere alle aggregazioni sulle informazioni "chiave" per produrre gli indicatori statistici relativi ad esse, come i conteggi degli iscritti per tipo di reato, le classi temporali delle definizioni, le classi di età o la nazionalità degli imputati e delle parti offese e così via.

Gli uffici giudiziari che non hanno avuto la possibilità di avvalersi di personale con le competenze necessarie per questo tipo di attività, hanno incontrato difficoltà enormi nella compilazione del questionario.

Nonostante tutto, gli uffici giudiziari che hanno partecipato alla rilevazione sono stati 261 su 304 invitati, pari ad un tasso di risposta dell’86 per cento del totale.

Le informazioni raccolte sono tante. La Commissione ha chiesto la predisposizione di una banca dati per l’inserimento online che contiene circa 250 variabili. Su questi dati si è quindi lavorato per trarre la maggiore utilità informativa possibile, nonostante la qualità delle informazioni risenta delle problematicità su esposte.

Sin da ora è possibile affermare che la rilevazione è da intendersi come un’analisi esplorativa del collettivo rappresentato dai procedimenti giudiziari per reati contro le donne, analisi che ha permesso di capire quanto sia complesso intercettare procedimenti penali specifici.

L’inizio di un monitoraggio periodico ben strutturato da parte del Ministero della giustizia sui processi per violenza di genere è ritenuto necessario perché in futuro sia possibile capire meglio quale sia la risposta della giustizia alle vittime di questo tipo di reati.

 

 

4.2 Risultati del questionario realizzato dalla Commissione di inchiesta e inviato a tribunali, procure e corti d'appello

 

4.2.1        Struttura del questionario

Il questionario predisposto dalla Commissione per la rilevazione dei dati relativi al fenomeno oggetto di studio, è stato inviato alle procure della Repubblica, ai tribunali ordinari, alle corti di appello ed alla Corte di Cassazione. I dati del questionario sono stati raccolti nei mesi di ottobre e novembre 2017.

Il questionario, composto da 48 domande in totale, prevedeva alcune domande di pertinenza di tutti gli uffici e altre di competenza solo di alcuni di essi.  In particolare:

-          la competenza a rispondere ai quesiti da 1 a 27, compresi, 30, 31, 32, 33, 36, 37, 38, 39 e 40 era  delle procure della Repubblica presso i tribunali;

-          la competenza dei tribunali riguardava i quesiti 28, 34 e 35;

-          il quesito 29, prima parte (per il giudizio di secondo grado) era rivolto alle corti di appello;

-          il quesito 29, seconda parte (per il giudizio di cassazione)era rivolto alla Corte di cassazione;

-          i quesiti da 41 a 48, compresi, riguardavano, invece, tutti gli uffici destinatari.

 

I modelli di interrogazione ("query") delle informazioni contenute nel sistema S.I.C.P., predisposte dalla Direzione Generale di Statistica in collaborazione con la Direzione Generale per i Sistemi Informativi Automatizzati, consentivano di rispondere alla maggior parte delle domande del questionario. Quello che non era coperto dalle "query" - o perché difficilmente estraibile o perché non gestito dai registri informatizzati attualmente in uso - doveva essere estrapolato mediante interrogazioni e ricerche fatte in loco direttamente dai singoli uffici (quesiti 9, 10, 20, 35 e quelli da 41 a 48 compresi).

I reati presi in considerazione dall’indagine sono:

·                    art. 572 c.p. (maltrattamenti);

·                    art. 575 c.p. (omicidio);

·                    art. 609-bis c.p. (violenza sessuale);

·                    art. 609-octies c.p. (violenza sessuale di gruppo);

·                    art. 612-bis c.p. (stalking)

·                    artt. 581, 582, 583 c.p. solo se contestata l’aggravante 577 co.2 c.p. (percosse e lesioni).

 

Come riportato nella seguente tabella, hanno risposto al questionario 261 uffici su 304, pari all’86 per cento del totale, così suddivisi:

 

 

 

 

 

 

4.2.2        Quesiti di competenza di tutti gli uffici   

La sezione dei quesiti rivolti a tutti gli uffici hanno riguardato le soluzioni organizzative adottate dagli uffici stessi nella trattazione dei procedimenti relativi al fenomeno della violenza di genere, l’esistenza dei protocolli di rete tra le autorità dei territori, l’esistenza di strutture per l’ascolto protetto della vittima e di centri di antiviolenza.

 

PROTOCOLLI "DI RETE"

Per quanto riguarda i protocolli "di rete" tra le autorità dei territori per i casi di violenza di genere (domanda n. 41 del questionario), 94 uffici, pari al 36% del totale, hanno affermato di aver sottoscritto tali protocolli, 117 uffici (44,8% del totale) invece hanno comunicato di non aver sottoscritto alcun protocollo; 50 uffici (19,2%  del totale) non hanno fornito alcuna risposta. Nella tabella seguente è riportato il dettaglio per ogni tipologia di ufficio:  

 

 

Di seguito si riportano i valori percentuali per ogni tipologia di ufficio:

I dati numerici soprariportati, e l’esame dei protocolli siglati e prodotti dagli uffici giudiziari già consentono di formulare alcune riflessioni.

Innanzitutto, pur in assenza di una diffusione capillare, essi  indubbiamente costituiscono un dato importante, in crescita e di sicuro interesse.

Essi testimoniano la diffusa esigenza di:

-          affermare principi, anche sul piano operativo, che possano costituire un riferimento per tutti gli operatori;

-          cooperare con altre istituzioni in vista dell’obiettivo di tutela della vittima;

-           impegnarsi in attività formative e di sensibilizzazione in tema di violenza di genere.

I protocolli in tema di violenza di genere  hanno dunque una valenza indiscutibilmente positiva e costituiscono espressione della volontà della magistratura di garantire servizi più efficaci e vicini ai bisogni delle persone, superando, tramite la previsione di buone prassi, le carenze legislative.

Tuttavia, proprio l’esame dei loro contenuti  consente di formulare anche osservazioni di tipo critico.

In primo luogo, pur potendosi desumere da questi protocolli una condivisa esigenza di cooperare con altre autorità, essi sono profondamente diversificati per quanto attiene ai soggetti coinvolti.

Proprio il dato numerico fornito in apertura ne costituisce conferma: precisamente, mentre gli uffici inquirenti di primo grado che hanno sottoscritto tali intese rappresentano oltre il 57 per cento, i tribunali si attestano sul 14,9 per cento  e le corti di appello sul 25 per cento .

In alcuni casi si registra una grande estensione partecipativa (uffici giudiziari locali, prefetto, enti locali, enti scolastici, autorità sanitarie, forze di polizia, centri antiviolenza etc); altre volte ci sono solo gli uffici di corte d’appello e il correlato ufficio circondariale; altre volte ancora ci sono i due uffici giudiziari del circondario e associazioni private di tutela delle donne vittime di reato; poi ci sono intese per la regolamentazione operativa delle procedure afferenti di reati specifici (in particolare, violenza sessuale, in relazione alla quale risultano sottoscritti vari protocolli tra uffici giudiziari inquirenti ed enti ospedalieri).

Gli avvocati non sono quasi mai presenti, anche in quei contesti caratterizzati da ampia partecipazione.

Sul fronte giudiziario, mancano quasi del tutto le autorità giudiziarie minorili, la cui presenza sarebbe invece del tutto opportuna in considerazione delle loro competenze in tema di tutela dei minori.

L’esigenza di coordinamento appare poi evidente anche in relazione alle ripartizioni di competenza tra tribunale dei minori e tribunale ordinario civile: è noto infatti che in tema di tutela dei minori la competenza dell’ufficio giudiziario minorile  sussiste solo ove non risulti radicata una causa civile di separazione: senonchè,  non esistono banche dati dalle quali  le autorità giudiziarie minorili  possano accedere per acquisire tali informazioni. La questione viene così generalmente affrontata  o attraverso contatti informali con i giudici civili ai quali viene chiesto se risultino tali iscrizioni (ma si tratta di una prassi che non coinvolge mai l’intero distretto) oppure si chiede alle forze di polizia di assumere informazioni dalle parti o da altri soggetti informati per verificare se tali cause siano incardinate. Tale modo di operare determina ovviamente una dilatazione dei tempi di intervento e in ogni caso non può certo ritenersi espressione di una corretta ed efficace procedura operativa. Se è vero che la problematica va in primo luogo affrontata mediante strutture ed iniziative ministeriali, è anche vero che è possibile individuare procedure più razionali ed omogenee, anche mediante l’elaborazione e  la sottoscrizione di atti di intese multilaterali.

Un'ulteriore questione che pare totalmente omessa nei protocolli è quella afferente al coordinamento (o meglio, al mancato coordinamento)  tra competenze civili e penali: non di rado gli elementi acquisiti in sede penale (inquirente o giudicante)  sono o sconosciuti o ignorati dai giudici civili che si occupano delle separazioni (e viceversa); e così accade che a fronte di misure tutelanti nel contesto penale, non di rado  siano adottati provvedimenti di affido condiviso dei minori in sede civile, normalmente a seguito di plurimi e interminabili incontri con i CTU che dispongono incontri tra le parti (congiunti e poi separati e poi ancora congiunti), che nella sostanza vanificano quasi completamente le misure tutelanti.

Ecco dunque alcune buone ragioni per coinvolgere anche le autorità minorili nei protocolli condivisi e per cercare soluzioni operative auspicabilmente coerenti tra uffici inquirenti nonché sezioni  penali e civili dei tribunali, nel rispetto delle attribuzioni dell’una e dell’altra autorità.

Sotto il profilo contenutistico, il limite più evidente di questi protocolli è incentrato sul fatto che nella quasi totalità dei casi sono strutturati su elementi di tipo programmatico: indicano principi assolutamente virtuosi (ci si impegna a rilevare i dati, ad essere tempestivi, ad adottare misure tutelanti, a fare formazione etc.), ma mancano quasi completamente di indicazioni in ordine alla verificabilità ed attuazione di tali principi.  Molto spesso non è prevista alcuna periodicità degli incontri finalizzati a verificare eventuali criticità sopraggiunte; tutti affermano la disponibilità a fare formazione ma nessuno sa dire quante iniziative debbano essere periodicamente realizzate o quante siano state effettivamente realizzate, con chi, con quali contenuti, modalità o con quanti partecipanti. Nessuno dice quali soluzioni siano state adottate per tutelare la vittima in sede di audizioni, nella fase investigativa ovvero dibattimentale ovvero ancora davanti al GIP.

Persino la rilevazione dei dati, che viene presentata come impegno in tutti i protocolli acquisiti, in realtà presenta enormi criticità, in parte di carattere sistemico in parte legati a prassi scorrette dei singoli uffici, totalmente ignorate in questi documenti. Precisamente: la rilevazione dei dati viene quasi sempre intesa come quantificazione delle sopravvenienze e delle definizioni per singoli titoli di reato (indice di ricambio). Tuttavia, così strutturata la ricerca, serve a poco. Innanzitutto va sottolineato che  nella maggior parte dei casi il personale amministrativo che procede alle iscrizioni  non barra nel SICP la casella che concerne il sesso maschile o femminile della vittima; sicchè i numeri acquisiti sono necessariamente instabili tant’è che le banche dati dei vari ministeri e delle forze di polizia molto spesso divergono nei risultati, persino per le fattispecie più eclatanti.

A ciò va aggiunto che il dato sulla sopravvenienza o quello sulle definizioni non è necessariamente il più significativo: ben più importante ai fini della verifica della qualità della risposta giudiziaria è il dato sulla durata media delle indagini o sul tempo occorrente per approdare alla sentenza di primo grado, di appello o di cassazione.

Nessuno verifica quante donne abbiano avuto accesso al gratuito patrocinio: si tratta di una norma di grande importanza perché in molti casi uno dei fattori disincentivanti rispetto alla richiesta di tutela è il timore di dovere pagare gli avvocati o comunque le spese legali.

E poi ci sono i deficit di sistema: non è possibile con il SICP acquisire il dato afferente ai divieti di avvicinamento e comunicazione oppure quello afferente agli allontanamenti in via di urgenza; nemmeno è possibile sapere se e in quanti casi siano state attenuate o revocate le misure cautelari a seguito della positiva partecipazione dell’indagato/imputato a programmi di trattamento: nei casi indicati, si tratta di misure non censite. In attesa dei necessari interventi di competenza ministeriale, sarebbe dunque opportuna la creazione di banche dati locali per censire e valutare tali dati.

Ulteriore criticità dei protocolli è ravvisabile nel fatto che, nella quasi totalità dei casi, essi  non sono accompagnati da linee guida o vademecum per gli operatori; vademecum che sono invece fondamentali per orientare,  rendere omogenei e razionalizzare i comportamenti dei vari soggetti chiamati ad operare.  Sul punto va peraltro osservato che tali linee guida sono oggetto di interesse nell’ambito dei parametri per monitorare il rispetto della Convenzione di Istanbul: in particolare, il GREVIO ha chiesto all’Italia di precisare se esse siano state diffuse quali necessari riferimenti per i vari operatori.

L’importanza di tali vademecum non richiede eccessi argomentativi: pensiamo solo a titolo esemplificativo, alla valutazione del rischio della vittima (necessario per le valutazioni cautelari e anche per non incorrere in responsabilità civile), alle modalità di intervento delle forze di polizia, alle modalità di ascolto della persona offesa nei vari contesti.

Conclusivamente, sul punto: l’affermazione sul piano documentale di principi virtuosi è sicuramente importante e la scelta della magistratura di formalizzare sempre più spesso atti di intesa con altre istituzioni ed enti di varia collocazione testimonia una crescente sensibilità sul tema della tutela delle vittime e delle buone prassi. Essa tuttavia non può considerarsi esaustiva. Appare fin troppo evidente che la sola approvazione di protocolli senza azioni concrete finalizzate a verificarne l’attuazione e l’efficacia può rivelarsi scarsamente efficace rispetto all’obiettivo certamente comune di  miglioramento  della situazione.

 

PROVVEDIMENTI ORGANIZZATIVI

Poco più della metà degli uffici che hanno risposto al questionario hanno adottato provvedimenti organizzativi o tabellari per assicurare la trattazione prioritaria ai procedimenti relativi ai reati oggetto di analisi (domanda n. 43); in particolare, come si può vedere nella tabella seguente, hanno adottato tali provvedimenti 78 procure su 123 (pari al 63% ), 37 tribunali su 114 (pari al 33%) e 16 corti di appello su 24 (pari al 67%):

 

Il dato si presta a letture differenti. Gli esiti del questionario testimoniano chiaramente che gli uffici inquirenti molto più spesso rispetto ai giudicanti inseriscono nei provvedimenti organizzativi i reati in tema di violenza di genere tra quelli a trattazione prioritaria.

Tale circostanza desta qualche sorpresa ove si consideri  che l’unica disposizione di legge che introduce espressamente obblighi acceleratori nella definizione di tali procedimenti è quella di cui all’art. 132-bis disp.att. c.p.p., (integrata e modificata sul punto proprio dal cd. "decreto femminicidio"),  rivolta ai soli giudicanti, ad essi imponendo in sede di formazione dei ruoli di udienza di attribuire priorità ai reati in trattazione.

Va comunque osservato che l’apparente scarsa diffusione nei provvedimenti  tabellari dei tribunali di previsioni acceleratorie nella trattazione dei reati in questione non necessariamente si traduce nella dilatazione dei tempi processuali: come evidenziato oltre, nella parte afferente all’analisi dei dati relativi alla tempistica delle decisioni, l’introduzione di obblighi normativi sul punto (ancorchè non sanzionati in caso di inosservanza) unitamente ad una crescente sensibilità su tali tematiche sembra avere determinato una effettiva accelerazione dei tempi occorrenti per pervenire a sentenza.

 

STRUTTURE PER ASCOLTO DELLA VITTIMA

Per i procedimenti iscritti aventi le tipologie di reato elencate sopra, 179 uffici sui 261 rispondenti (pari al 69%  del totale) hanno comunicato l’esistenza di strutture per l’ascolto della vittima o l’adozione di specifiche misure per tale ascolto (domanda n. 45); in particolare l’esistenza di tali strutture e/o di specifiche misure di tutela è stata affermata da 100 procure (pari all’81%  del totale procure rispondenti), da 72 tribunali ordinari (pari al 63% dei tribunali rispondenti) e da 7 corti di appello (pari al 29% delle corti rispondenti):  

 

Il dato è indubbiamente positivo, specie ove si consideri la recentissima collocazione temporale delle norme processuali con finalità di tutela della vittima all’interno del processo. Va anzi osservato che in non pochi casi l’allestimento di procedure e strutture aventi tali finalità ha preceduto le statuizioni di legge.

 

CENTRI ANTIVIOLENZA

E’ stato anche chiesto agli uffici se operano nei loro circondari/distretti i centri antiviolenza e se esistono protocolli con tali centri (domanda n. 46): 165 uffici, pari al 63% del totale, hanno affermato che esistono centri antiviolenza nel loro territorio, 45 uffici hanno comunicato che non esistono o, almeno, non ne sono a conoscenza, mentre 51 uffici non hanno fornito la risposta; nel prospetto sottostante è riportato il dettaglio per ogni tipologia di ufficio: 

 

 

Incrociando le risposte delle procure e dei tribunali per circondario, risulta che esistono centri antiviolenza in 110 circondari (v. tabella sottostante):

Il dato è indubbiamente buono, essendo certificata una significativa diffusione dei centri antiviolenza.

Semmai, ciò che appare in parte sorprendente, è che la loro esistenza sul territorio non è nota a tutti gli operatori giudiziari: i tribunali che confermano la presenza dei centri antiviolenza sono infatti in numero inferiore rispetto alle corrispondenti risposte degli uffici inquirenti dello stesso circondario.

 

DIPARTIMENTI SPECIALIZZATI IN MATERIA DI VIOLENZA DI GENERE

Per quanto riguarda l’esistenza di dipartimenti specializzati in materia di violenza di genere all’interno del proprio ufficio (domanda n. 48), in base alle risposte fornite tramite questionario, risulta che tali dipartimenti specializzati esistono in 76 procure (62% del totale procure rispondenti), in 15 tribunali (pari al 13% del totale tribunali rispondenti) e in 5 corti di appello (pari al 21% del totale corti di appello rispondenti):

 

 

Incrociando i dati delle procure e dei tribunali per circondario, si può osservare che i dipartimenti specializzati in materia di violenza di genere esistono nel reparto dei Carabinieri in 37 circondari, nel reparto della Polizia di Stato in 85 circondari, nel reparto della Guardia di Finanza in 2 circondari e nel reparto della Polizia municipale in 13 circondari. Nella seguente tabella è riportato il dettaglio per i circondari in cui vi è almeno un reparto con dipartimenti specializzati in materia di violenza di genere: 

 

Sul punto, va osservato che la previsione di aree o nuclei specializzati nelle strutture giudiziarie e di polizia rappresenta indubbiamente scelta virtuosa, di cui non può che auspicarsi la più ampia  diffusione. E’ noto infatti che l’efficacia e la qualità della risposta giudiziaria siano fortemente condizionate dalla professionalità degli operatori. La formazione e specializzazione degli operatori costituiscono dunque obiettivo ineludibile in qualunque contesto: di polizia, sanitario, scolastico, socio-assistenziale e naturalmente anche giudiziario, e tale obiettivo è ribadito con forza anche nei contesti sovranazionali.

Il dato che emerge dal questionario in tema di specializzazione è certamente incoraggiante, benchè diversamente articolato. Ampiamente positivo il dato delle procure: 76 uffici su 123 interpellati hanno dichiarato di avere istituito aree di specializzazione. La situazione è esattamente capovolta per quanto invece attiene agli uffici giudicanti: solo una minima parte di essi ha previsto l’istituzione di dipartimenti specializzati. Va tuttavia rilevato che, in molti casi, la difficoltà di istituire sezioni specializzate all’interno dei tribunali deriva da fattori dimensionali, risultando obiettivamente complessa l’istituzione di esse negli uffici di piccole  e medie dimensioni.

Anche per quanto attiene alle forze di polizia, si registra con favore la crescente istituzione di sezioni o reparti specializzati. Tale diffusione non è peraltro omogenea: per quanto attiene alla Polizia di Stato la presenza è pressochè totalizzante (solo quattro eccezioni); per quanto invece attiene ai Carabinieri la presenza di reparti specializzati è più discontinua benchè significativamente diffusa. La Guardia di finanza, con l’unica eccezione di due sedi, non ha invece ritenuto di istituire tali sezioni; trattasi di scelta in ordine alla quale non si può che  auspicare un ripensamento futuro posto che, se è vero che storicamente la presentazione di denunce-querele per reati in tema di violenza di genere avviene in larga maggioranza presso gli uffici della questura e dei Carabinieri, è altrettanto vero che  in determinati contesti (ad esempio quelli afferenti alla violenza economica) le attribuzioni e professionalità della Guardia di Finanza possono rivelarsi preziose. Certamente positiva è invece la crescente tendenza della Polizia municipale di dotarsi di tali strutture specializzate.

Esaurita questa breve analisi, e ribadito che ogni soluzione che valorizzi la specializzazione deve essere accolta con favore,  occorre tuttavia precisare che la sola istituzione di aree o dipartimenti specializzati non costituisce automaticamente garanzia di buona qualità del loro prodotto.

Il dato fornito dal questionario è certamente positivo nel rilevare la linea di tendenza ma nulla ci dice in merito alle modalità di accesso e al concreto funzionamento di tali reparti. Non sappiamo da quante persone siano composti,  se i componenti abbiano seguito corsi di formazione, con quali criteri siano stati selezionati.

 Bene dunque l’esistenza di aree di specializzazione; tuttavia occorre prestare attenzione per evitare che esse possano costituire solo modalità di ripartizione degli affari penali o delle competenze investigative.

 

4.2.3        Quesiti di competenza delle procure della Repubblica   

Il questionario della Commissione parlamentare di inchiesta sul femminicidio ha avuto un altissimo tasso di risposta da parte degli uffici requirenti.

Su 140 Procure della Repubblica hanno risposto all’invito alla compilazione 123, pari all’88% del totale.

La percentuale può ritenersi indicativa di attenzione per la rilevazione, anche se non tutti gli uffici hanno risposto a tutte le domande di propria competenza e alcuni hanno risposto solo a quelle che non richiedevano la rilevazione dei dati.

Su 26 distretti 14 sono stati quelli completamente rispondenti, 9 rispondenti per più del 50% dei circondari. In 3 distretti non hanno risposto più della metà delle Procure. 

La problematicità dei dati di cui si è scritto nella nota metodologica e le mancate risposte hanno reso necessario escludere dalla quasi totalità dell’analisi i distretti non completamente rispondenti. L’analisi è stata fatta per distretti rispondenti per più del 50% delle Procure; i singoli circondari sono stati inclusi solo in alcuni casi.

Sono stati esclusi in tutte le analisi i distretti di: L’Aquila (4 circondari rispondenti su 8), Messina (1 circondario su 3), Potenza (1 circondario su 3). Sono stati esclusi anche i distretti di Roma, Milano e Napoli per problemi di sovradimensionamento dei dati del capoluogo di circondario o perché passati a S.I.C.P. solo nel 2015 con forti problematicità nella migrazione.

 

Le iscrizioni per tipologia di reato

La maggior parte degli uffici non ha risposto alla parte del questionario che riguarda il periodo dal 2011 al 2012, perché in quel periodo era in uso il Re.Ge. e non il S.I.C.P., quindi non era possibile compiere l’estrazione dei procedimenti con il criterio di selezione sulla parte offesa femminile trattandosi di elemento non censito dal sistema. Ritenuto dunque che il periodo 2011 – 2012 presentava varie criticità, si è proceduto a fare le valutazioni statistiche solo limitatamente al periodo  2013 – 2016.

 

Il questionario chiedeva le iscrizioni dei reati consumati e tentati distintamente per il registro delle notizie di reato contro autori noti e per quello delle notizie di reato contro autori ignoti. Il registro dei procedimenti contro ignoti è uno strumento di rilevazione particolare: se nel corso delle indagini viene identificato l’autore vi è un trasferimento del procedimento al registro contro autori noti, se invece non si perviene all’identificazione dell’autore del reato l’epilogo processuale sarà inevitabilmente l’archiviazione. Per questa indagine i modelli di ricerca sono stati creati in modo da non intercettare i procedimenti contro ignoti con il trasferimento di registro, altrimenti si rischiava di contare due volte alcune iscrizioni. Quello che è stato rilevato a ignoti rappresenta quindi la dimensione del fenomeno per cui non si è riusciti ad individuare un indagato.

Sulle iscrizioni per reati tentati, va precisato che il tentativo si individua dalla presenza nella qualificazione giuridica dal fatto di cui all’articolo 56 del codice penale. In passato succedeva che nelle rilevazioni non venisse fatta differenza fra reato tentato e reato consumato. In questa rilevazione l’errore dovrebbe essere minimo, perché nel nuovo sistema l’inserimento della notizia di reato richiede più attenzione.

Nella matrice dei dati, molti dati risultano mancanti, cioè non inseriti. Non è escluso che alcuni uffici abbiano non inserito il dato ove pari a zero.

Il questionario chiedeva le iscrizioni per gli articoli 572 c.p., 575 c.p., 609-bis c.p., 609 octies c.p., 612-bis c.p. e, come fatto criminoso specifico, il gruppo congiunto degli articoli 581, 582 e 583 con l’aggravante dell’art. 577 c.2 c.p.. Ciò che è stato rilevato sono dunque qualificazioni giuridiche del fatto, che sommate non danno il numero dei procedimenti, ma un valore lievemente superiore (per fare un esempio si immagini un procedimento in cui sono iscritti sia l’articolo 572, che il 612-bis: per il questionario tale procedimento è stato rilevato sia per la prima qualificazione giuridica che per la seconda, quindi due volte, ma in realtà è un solo procedimento).

Le iscrizioni per maltrattamenti, art. 572 c.p., sono le più numerose in assoluto fra quelle per i reati presi in considerazione dal questionario. Rappresentano un reato tipico del registro delle iscrizioni contro autori noti. I distretti con più iscrizioni risultano essere Firenze, Bologna e Torino. La qualità del dato risente un poco del sovradimensionamento per mancanza del sesso della persona offesa, il criterio di estrazione fissato sui procedimenti con parte offesa di età superiore ai 14 anni ha comunque limitato l’errore.

La tabella che segue mostra i dati assoluti convalidati dagli uffici distinti per distretto:

 

 

Nei distretti considerati risultano iscritti 30.158 procedimenti con almeno una qualificazione giuridica del fatto rappresentata dall’articolo 572 c.p.. I valori percentuali della tabella successiva, mostrano con maggiore chiarezza i distretti con le iscrizioni più numerose.

Firenze Bologna e Torino sono le sedi distrettuali con più iscritti contro autori noti; nel registro contro ignoti, sono Torino, Trieste e Bologna le sedi con il maggior numero di iscrizioni; il dato di Trieste merita attenzione.

 

Per una corretta valutazione dei dati, occorre chiarire che vi sono regioni con un unico distretto di corte d’appello (ad esempio Bologna) e altre regioni che ne contano più di uno (ad esempio in Sicilia sono previsti quattro distretti: Palermo, Caltanissetta, Catania e Messina).

Sotto il profilo valutativo, va poi rilevato che, se per un verso i dati elevati non possono che destare preoccupazione in merito alla diffusione di tali forme di devianza, per altro verso la rilevazione di un dato numerico di scarsa o minore consistenza non può essere ritenuta rassicurante, ben potendo costituire espressione di una difficoltà di emersione di tali fenomeni criminali (ad esempio, nella regione Calabria, i due distretti di Reggio Calabria e Catanzaro registrano un dato complessivo pari a 1.221 denunce per maltrattamenti laddove nel distretto di Bologna sono 3.601 e in quello di Firenze sono 3.772. E’ certamente vero che in questi due ultimi distretti si registra una maggiore densità demografica rispetto alla citata regione meridionale; tuttavia, anche a voler considerare le diverse proporzioni, il dato della Calabria appare comunque significativamente inferiore rispetto ad altre realtà territoriali e induce ad ipotizzare che possa esservi una scarsa richiesta di tutela da parte delle vittime).

 

Il reato più grave preso in considerazione dal questionario, ossia l’omicidio contro parte offesa femminile, risente di tutti i problemi di qualità del dato esposti nella nota metodologica, inoltre molti uffici non hanno valorizzato i campi relativi all’omicidio, nel dubbio il campo vuoto è stato considerato dato mancante, non dato nullo.

Sull’omicidio i dati convalidati sono stati utilizzati per fare alcune osservazioni particolari, nel tentativo di capire meglio il fenomeno nell’aspetto giudiziario. 

Una prima osservazione sulle iscrizioni per tentativi di omicidio e su quelle per omicidi consumati, si è fatta confrontando i valori convalidati per sede. Escludendo solo le sedi che non hanno convalidato alcun valore, nel 51% dei circondari risultano più numerosi i tentati omicidi, mentre nel 32% è il contrario e nel 17% risultano uguali.

 

 

E’ interessante tener presente questa evidenza quando si guarda alle informazioni date in risposta alle domande 9 e 11 del questionario. Con la prima si chiedeva se vi erano precedenti iscrizioni a carico degli stessi indagati per omicidio consumato o tentato. Considerando tutti gli uffici che hanno convalidato il questionario è risultato che nel 43,90% delle sedi viene dichiarato che non risultavano precedenti iscrizioni a carico di imputati per omicidi consumati e tentati, nel 35,77% delle sedi non viene data risposta e nel 20,30% delle sedi risultano precedenti iscrizioni. Con la domanda 11 si chiedeva se risultavano precedenti denunce da parte della persona offesa per reati contro la persona o l’assistenza familiare. Le risposte di tutti gli uffici indicano che: nel 48,78% delle sedi non risultano precedenti denunce, nel 35,77% delle sedi non viene data risposta alla domanda e nel 15,45% delle sedi risultano precedenti denunce di vittime di omicidio tentato o consumato.

Nel corso della rilevazione dei dati, alcuni uffici hanno eseguito il controllo sui singoli fascicoli per indicare i casi di effettivo femminicidio. Pur non esistendo una definizione precisa di femminicidio, alcuni uffici hanno inteso di dover rilevare solo gli omicidi in cui la vittima era legata da una relazione affettiva all’imputato. La maggior parte degli uffici ha invece inserito tutti i casi in cui la vittima era di sesso femminile e fosse effettivamente la parte offesa, altri ancora invece hanno inserito i dati estratti con la query apposita senza fare nessun controllo. L’insieme qui rilevato è sovradimensionato e "contiene" quello di interesse della rilevazione. Facendo la rappresentazione grafica della distribuzione di frequenze costruita rappresentando sull’asse orizzontale i numeri di iscrizioni dichiarate dagli uffici giudiziari e sull’asse verticale il numero delle volte che un determinato valore di iscritti per omicidio o tentato omicidio è stato inserito, le immagini risultanti mostrano quali siano i valori che in ciascun circondario ci si potrebbe attendere (si è esclusa la sede di Napoli che ha convalidato 304 omicidi consumati e 171 tentati).

Il primo grafico mostra che 17 uffici hanno convalidato 2 casi di omicidio consumato nel periodo dal 2013 al 2016: 2 è quindi il valore più frequente. 15 uffici hanno convalidato 1 caso di omicidio, 14 uffici hanno convalidato 3 casi di omicidio e 12 uffici hanno inserito il valore 0 (zero); 82 uffici su 118 rispondenti, hanno convalidano valori per l’omicidio consumato fino ad un massimo di 6, si tratta del 69,5% dei rispondenti.

Nel caso dei tentativi di omicidio, il grafico della distribuzione delle frequenze mostra che sono più frequenti valori più alti rispetto al caso precedente: 87 uffici su 113 rispondenti convalidano un valore fino ad un massimo di 12 per i tentati omicidi.

Si osservi che per i tentati omicidi sono 5 in meno gli uffici che rispondono; non è escluso, quindi, che qualcuno abbia contato insieme gli omicidi consumati con i tentati.

 

Per l’analisi sulle iscrizioni, si sono considerati solo i dati dei distretti meno "problematici". Anche con questa precauzione, alcuni valori sembrano troppo elevati. Si osservino le tabelle che seguono in cui figurano i valori assoluti e i valori percentuali.

 

La tabella dei valori percentuali rende più evidente quali siano i distretti con più iscrizioni convalidate. Bari e Catanzaro hanno valori troppo elevati considerata l’estensione del territorio di competenza (sono distretti non regionali). Torino è il distretto in cui risultano più iscritti a noti, Trieste quello in cui ne risultano di più a ignoti. Gli iscritti a ignoti sono numerosi, quasi ogni tre omicidi iscritti a noti ne viene iscritto uno a ignoti.

 

 

Le iscrizioni per violenza sessuale sono numerose per il Registro Noti: sembrano più frequenti le iscrizioni nei distretti del nord del Paese (si consideri però che alcuni distretti del sud rappresentano solo una parte della regione di appartenenza, ad esempio la Sicilia). Ogni 100 iscrizioni di violenze sessuali consumate, ve ne sono 10 di violenze tentate. Si osservino le tabelle con i valori assoluti e i valori percentuali. Bologna, Firenze e Torino sono le sedi che hanno gli iscritti più elevati in tutti e quattro i gruppi considerati in questa analisi.

Anche in questo caso, valgono le considerazioni proposte in precedenza in merito alla significatività dei dati numerici. Si ribadisce pertanto che la rilevazione di dati elevati, sia in termini assoluti che percentuali, costituisce espressione della diffusione di tali reati ma anche della diffusa volontà di denunciare e chiedere giustizia. Deve invece costituire motivo di riflessione in punto di emersione del fenomeno, il fatto che a fronte di 1.385 denunce per violenza sessuale consumata o tentata presentate nel distretto di Bologna (che copre l’intera Emilia Romagna) corrispondano "solo" 702 denunce nei vari distretti giudiziari presenti nella regione Puglia (che peraltro, in termini demografici e dimensionali, non è molto dissimile dall’Emilia Romagna).

 

Le iscrizioni per violenza sessuale di gruppo sono molto meno frequenti rispetto a quelle per i reati fin qui considerati, ma con una differenza proporzionale minore a ignoti. Le iscrizioni per i tentativi di questo reato sono circa il 9,6% rispetto ai consumati, con Bologna Torino e Firenze come distretti con le iscrizioni più numerose. Si osservino valori assoluti e percentuali:

Le iscrizioni per stalking sono molto frequenti, soprattutto contro noti. Come per i maltrattamenti non sono stati rilevati i tentativi. Lo stalking è considerato una tipica violenza di genere. Di seguito le tabelle con valori assoluti e valori percentuali:

 

Ancora una volta si fa rinvio alle considerazioni già espresse in precedenza, in relazione alla significatività dei dati numerici. Peraltro, i risultati statistici evidenziano linee di tendenza sostanzialmente coerenti: in particolare, anche in relazione alla fattispecie di atti persecutori, i distretti che riportano i numeri più elevati sono quelli di Bologna, Firenze e Torino.

Le iscrizioni per lesionicon l’aggravante dell’art. 577 c.2 c.p. consumate sono più numerose nel registro contro autore noto e sono rare per il registro ignoti. Ancora più rari sono i tentativi iscritti contro noti, l’articolo 577 c.2 spiega il perché siano rare o inesistenti le iscrizioni contro ignoti. Per questa tipologia di reato sono anomali i valori convalidati nel distretto di Caltanissetta, che risulta quello con più iscritti in assoluto. L’anomalia è ancora più eclatante se si considera che per tutti gli altri reati il distretto ha valori simili ad altri di piccole dimensioni o inferiori.

 

Per una visione di insieme si riportano di seguito le tabelle riepilogative dei valori assoluti per reato, dei valori percentuali e i grafici sui valori percentuali per le quattro combinazioni previste fra reato consumato e tentato e registro di iscrizione. I dati si riferiscono solo all’insieme dei distretti sopra considerati:

 

Nella tabella che segue i valori percentuali vanno letti rispetto al totale per registro:

 

 

 

In questa analisi non si sono considerati i casi di iscrizione contestuale di più reati fra quelli considerati in un procedimento. Nel corso della rilevazione dei dati è emerso che la cosa non è rara.

 

Conclusivamente, i dati riepilogativi documentano chiaramente che il contesto più pericoloso per le donne è quello familiare: precisamente, la fattispecie di cui all’art. 572 c.p.  (la cui integrazione presuppone condotte di maltrattamento in danno di "persona della famiglia o comunque convivente") rappresenta  oltre il 48% di tutti i reati riconducibili alla nozione di "violenza di genere". Non a caso, in relazione alla citata fattispecie incriminatrice, risulta di gran lunga maggioritario il numero di procedimenti con indagati identificati, laddove in relazione alle molteplici forme di violenza sessuale e agli omicidi volontari consumati, una percentuale molto alta dei procedimenti rimane a carico di ignoti.

 

Il procedimento nella fase requirente.

Le domande del questionario dalla numero 14 alla numero 27 chiedevano dettagli sullo svolgimento del procedimento in fase requirente. Anche in questa parte di analisi dei dati si sono considerati gli uffici dei distretti meno problematici.

 

LA REMISSIONE DI QUERELA

Con le domande 14 e 15 sono state rilevate le informazioni sulla remissione di querela. Le risposte degli uffici indicano che non è molto frequente la remissione in fase di indagine, ma il dato non è di buona qualità, perché il sistema non rileva l’informazione con un campo specifico, alcuni uffici requirenti però la inseriscono in un campo "note" generico. La remissione di querela durante il processo viene invece inserita, quindi è più semplice rilevarla ed è più attendibile il dato fornito. Di seguito si riportano i valori assoluti dei due casi:

 

La percentuale delle remissioni di querela in fase di indagine rilevate rispetto al totale dei reati iscritti a noti, consumati e tentati, è dell’1,10%, quella delle remissione durante il processo del 2,86%.

Sul punto, occorre tuttavia osservare che in relazione alle fattispecie costituenti espressione di violenza di genere l’ambito operativo delle remissioni di querela è piuttosto limitato: la maggior parte dei reati sono connotati da procedibilità d’ufficio ovvero da irrevocabilità della querela, il che significa che l’eventuale remissione non potrebbe comunque produrre effetti estintivi del reato. Prescindendo dal regime di procedibilità, in prospettiva futura pare comunque opportuno, per ragioni conoscitive e valutative, adottare soluzioni che consentano l’inserimento nei registri informatizzati e il conseguente censimento, dei casi in cui la persona offesa ha ritenuto di rinunciare all’istanza di punizione.

 

LE MISURE CAUTELARI

Con la domanda numero 16 si è proceduto a rilevazione dei dati relativi alle misure cautelari. Nella tabella che segue sono presenti i valori assoluti per distretto, i valori complessivi ed i valori percentuali delle singole misure sul totale:

 

Il gruppo generico "altre misure" è quello più numeroso, rappresentando quasi il 32%. Qui gli uffici hanno inserito le misure "residuali", tolte quelle che il sistema permette di distinguere. Fra quelle espressamente censite la misura più frequente è la custodia cautelare in carcere con il 28,6%. Seguono l’allontanamento dalla casa familiare (17,9%) e gli arresti domiciliari (17,21%). Alcune modalità di misure non sono previste in S.I.C.P., ad esempio il divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla parte offesa e le misure ai sensi del D.Lgs. n. 159/2011, : per questo i valori convalidati sono molto bassi.

Fra quelli considerati, il distretto in cui risultano più ordinanze applicative di misure è Firenze con il 19,32%; seguono Venezia con il 9,36% e Bologna con il 9,01%; Campobasso è quello dove ne risultano di meno.

La domanda 17 riguardava il numero dei casi di aggravamento delle misure. Solo il distretto di Bologna è stato completamente rispondente. La ricerca degli aggravamenti di misura era molto complessa ed impossibile da fare completamente in automatico. A Bologna nel periodo dal 2013 al 2016 sono stati rilevati 83 casi di aggravamento di misura, riferito ad un totale di 1.734 misure adottate, indicano che vi è stato un aggravamento nel 4,78% dei casi. Il dato degli altri distretti è fortemente sottostimato.

 

 

I dati statistici ci mostrano dunque che, a dispetto della maggiore articolazione delle misure cautelari – le cui tipologie sono state significativamente arricchite dal legislatore nel corso del tempo – la messa in sicurezza della vittima, sotto il profilo cautelare penale, continua ad essere realizzata in misura imponente mediante soluzioni custodialistiche, carcerarie o domestiche. Va tuttavia auspicata una sollecita revisione del sistema operativo informatico, che consenta la corretta rilevazione della misura del divieto di avvicinamento e comunicazione con la vittima di reato, misura che, soprattutto in tema di stalking, secondo una diffusa percezione è oggetto di frequente applicazione e che allo stato confluisce nella categoria "altre misure cautelari", comprensiva anche di ulteriori misure.

Per quanto invece attiene all’efficacia delle misure cautelari adottate, i dati acquisiti sembrano confermare il tendenziale rispetto, da parte dei soggetti che ne sono destinatari,  delle prescrizioni in cui esse si sostanziano: i casi in cui sono stati disposti aggravamenti delle misure applicate sono infatti piuttosto scarsi. Anche in questo caso tuttavia va auspicata una revisione del sistema operativo al fine di consentire una più agevole rilevazione dei dati, essendo altamente probabile che la difficoltà di estrazione delle informazioni abbia condizionato le risposte degli uffici giudiziari in sede di compilazione del presente questionario.

 

 

ARRESTO IN FLAGRANZA E FERMO

Le domande 18 e 19 del questionario riguardavano rispettivamente la quantificazione dei casi in cui si era proceduto all’arresto in flagranza e dei casi in cui era stata adottata la misura di fermo. La rilevazione di queste informazioni ha presentato difficoltà, perché a sistema risulta valorizzata la modalità promiscua "fermo\arresto", e non è possibile differenziare i dati afferenti alle due misure. Per tali ragioni occorre fornire un dato numerico cumulativo, costituente la somma di arresti in flagranza e fermi. La percentuale specifica per reato di fermi o arresti in flagranza sulle qualificazioni giuridiche del fatto iscritte a noti, evidenzia che tali misure sono più frequenti per l’omicidio, tentato o consumato, (58,83%), per la violenza sessuale di gruppo (21,01%) e per la violenza sessuale (10,51%). Le sedi distrettuali dove sono stati inserite più eventi sono Bologna, Catania e Firenze.

Per maggiori dettagli si veda la tabella seguente:

 

 

I dati soprariportati sono di particolare interesse giacchè testimoniano piuttosto chiaramente i diversi livelli di applicazione delle norme sul territorio nazionale.

Come noto infatti, il d.l. n. 93/2013  ha disposto l’obbligatorietà dell’arresto in flagranza nei casi di maltrattamenti ed atti persecutori. E’ sicuramente vero che l’accertamento dello stato  di "flagranza" e "quasi flagranza", in relazione a fattispecie incriminatrici che presuppongono una reiterazione di condotte illecite non è semplice, dovendosi acquisire la prova, nei brevissimi tempi consentiti dalla legge (ventiquattro ore per la messa a disposizione dell’arrestato al pubblico ministero, con trasmissione del relativo verbale) non solo dell’ultimo episodio rispetto al quale l’intervento delle forze di polizia  è connotato da prossimità temporale, ma anche di quelli antecedenti. Al di là di tali fisiologiche difficoltà, questa Commissione non può tuttavia  non rilevare che l’applicazione di tale previsione normativa è fortemente differenziata sul territorio nazionale, con una  significativa divergenza quantitativa tra le varie sedi, in termini sia assoluti che proporzionali.

Essendo difficile ipotizzare che le variegate forme di violenza di genere siano concentrate solo in talune aree geografiche del Paese (essendo nota la trasversalità socio-economica e geografica di tali reati), se ne deve desumere che l’indiscutibile miglioramento degli assetti normativi non è sufficiente ad arginare tali fenomeni criminali se non è accompagnato da una solida azione formativa e di sensibilizzazione di tutti gli operatori del settore.

 

LA TEMPISTICA NELLA FASE REQUIRENTE

La domanda 22 riguardava i casi in cui la fase delle indagini si fosse conclusa entro i termini. Per questa domanda ci sono troppe mancate risposte per poter fare valutazioni significative. I focus su distretti con una buona qualità del dato permettono di avere indicatori parziali, ma attendibili. Sulla tempistica dei procedimenti in fase requirente, si possono ricavare informazioni esaustive dalle risposte ad altre domande, ad esempio come si vedrà in seguito quelle sulla durata media.

La domanda 23 riguardava i casi di proroga dei termini. Risulta che nel 63% dei procedimenti per omicidio viene chiesta nei distretti qui considerati, seguono poi con valori percentuali molto più bassi le richieste di proroga per violenza sessuale e violenza sessuale di gruppo (15,73% e 15,13%).

Torino, Catanzaro e Bari sono i distretti dove sono state convalidate più richieste di proroga. Per maggiori dettagli si veda la tabella seguente:

 

La domanda 24 chiedeva di rilevare la durata media in giorni dei procedimenti nella fase requirente per tipo di reato. Le mancate risposte sono numerose, perché i valori andavano calcolati dopo trasformazioni di variabili complesse per il personale non tecnico. Risulta comunque interessante osservare i dati dei distretti con più risposte: a livello complessivo la durata media sembrerebbe inferiore ad un anno per quasi tutti i distretti e per tutti i reati. I procedimenti iscritti per violenza sessuale di gruppo sono quelli che risultano durare di meno, con 223 giorni di media; seguono quelli per omicidio con una media di 240 giorni. Il distretto dove i procedimenti risultano durare di più è Caltanissetta, quello in cui sono di durata inferiore risulta essere Perugia. La media complessiva risulta di 258 giorni. Per i dettagli si veda la tabella che segue:

 

Questi dati possono essere considerati  positivi. E’ indubbio infatti che la tempestività delle indagini e della definizione del procedimento costituiscono requisito imprescindibile perché la risposta giudiziaria possa ritenersi adeguata. La dilatazione dei tempi processuali produce sfiducia nella vittima e alimenta nella comunità la percezione della incapacità del sistema giudiziario di fornire tutela e risposte di giustizia.

I numeri acquisiti tramite il questionario ci dicono, quanto meno in relazione alle sedi che hanno fornito dati affidabili da un punto di vista statistico, che la durata media delle indagini è quasi sempre (con rare eccezioni) inferiore ad un anno. I procedimenti più celermente definiti sono quelli iscritti per omicidio volontario e violenza sessuale di gruppo, per i quali è normalmente applicata la più severa delle misure cautelari.

Gli esiti sopra riportati sono influenzati da vari fattori.

Il primo di essi è quello normativo; come noto infatti con il cd. decreto "femminicidio" del 2013, sono state fornite chiare direttive a carattere acceleratorio, sia mediante la modifica dell’art. 132-bis disp.att. c.p.p. in ordine all’obbligo di trattazione prioritaria dei reati di violenza di genere nel contesto dibattimentale (le cui indicazioni, pur essendo dirette ai magistrati giudicanti, costituiscono parametro orientativo anche per quelli inquirenti), sia mediante la riduzione dei tempi delle indagini con riferimento ai reati di cui agli artt. 572, 612-bis c.p. (per i quali la proroga del termine può essere concessa non più di una volta).

A ciò si aggiunga che la crescente applicazione di misure cautelari e precautelari costituisce ulteriore sollecito ad una rapida conclusione delle attività investigative, essendo onere del pubblico ministero definire il procedimento entro la scadenza del termine della misura cautelare.

Naturalmente, questa Commissione è consapevole che un termine medio di 9-10 mesi per le indagini può essere confortante rispetto alle croniche lentezze del sistema giudiziario, ma parallelamente pesante per la vittima coinvolta nella vicenda processuale. Non si può pertanto che auspicare la massima sensibilità di tutti gli operatori rispetto a tali esigenze, pur dovendosi tuttavia segnalare che i diritti delle persone offese sono presidiati anche da indagini complete, che diano ragionevoli aspettative di tenuta nell’intero percorso processuale; e ciò a maggior ragione ove si consideri che nel vigente assetto costituzionale e processuale, l’affermazione di responsabilità penale presuppone che gli elementi probatori siano idonei a dimostrare la colpevolezza dell’imputato "al di là di ogni ragionevole dubbio" .

 

Le definizioni in fase requirente.

Le domande dalla 26 in poi erano finalizzate ad ottenere informazioni sulla modalità di definizione in fase requirente. In questa parte del questionario non era necessaria la distinzione fra reati consumati e tentati. Le definizioni sono state rilevate per reato.

La prima domanda ha indagato sulle richieste definitorie per archiviazione.

Nel caso dei maltrattamenti risulta che si chiude per archiviazione il 26,45% degli iscritti a noti e il 46,31% degli iscritti contro ignoti. I distretti dove risultano più archiviazioni in valore assoluto sono Firenze, Bologna e Torino. Solo lo 0,27% delle archiviazioni è per prescrizione, e comunque è fortemente condizionato dal dato di Palermo, senza il quale diventano lo 0,05% (le percentuali per le prescrizioni sono state calcolate sul totale di iscritti a noti e ignoti). Si vedano i dettagli nella tabella che segue:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nel caso degli iscritti per omicidio, tentato o consumato, risulta esserci il 13,49% delle archiviazioni a noti e il 58,43% a ignoti. E’ altissima la percentuale delle archiviazioni contro ignoti: si ricordi che si tratta dei procedimenti che non sono transitati al registro dei noti, verosimilmente il 42,5%.  Non risultano archiviazioni per prescrizione.

 

 

Per i procedimenti iscritti per violenza sessuale le archiviazioni si attestano sul  23,29% a "noti" (mod. 21) e sul 68,70% a "ignoti". Molto rare le archiviazioni per prescrizione.

 

 

Sugli iscritti per violenza sessuale di gruppo, risultano archiviati a noti il 28,57% e il 61,22% a ignoti. Non risultano archiviazioni per prescrizione.

 

Molto alta risulta la percentuale delle archiviazioni a ignoti per il reato di stalking (48,64%), quasi la metà delle iscrizioni. A noti risultano archiviati il 25,08% degli iscritti nei distretti di riferimento.

 

 

Degli iscritti per percosse e lesioni con l’aggravante dell’articolo 577 c.2 c.p., risultano archiviati il 15,89% degli iscritti a noti e il 34,39% a ignoti. Rare le prescrizioni. Per il calcolo delle percentuali in questo caso si è escluso il distretto di Palermo, ove i dati risultano anomali. Guardando ai valori assoluti, risultano elevati sia a noti che a ignoti quelli di Caltanissetta.

 

 

Questi dati si prestano a varie riflessioni.

Sicuramente positivo è il fatto che le richieste di archiviazione per prescrizione siano piuttosto rare. Peraltro,  sul punto va osservato che, pur essendo ampiamente condivisibile la scelta del legislatore del 2012 di raddoppiare i termini di prescrizione in relazione a molti dei reati in trattazione, è difficile ipotizzare che essa possa avere condizionato gli esiti del questionario, posto che una norma "peggiorativa" in punto di punibilità (nel senso di ampliare lo spazio temporale penale) non potrebbe mai avere efficacia retroattiva; il che significa che tale norma ha potuto ricevere applicazione solo successivamente all’entrata in vigore della legge n. 172 del 2012.

Per quanto attiene alle ulteriori cause di archiviazione, i dati acquisiti ci forniscono un dato apparentemente alto. In tema di maltrattamenti iscritti a carico di soggetti noti (mod. 21 RGNR), la percentuale di archiviazioni rispetto al totale degli iscritti per reato è pari al 26,45 %; per la violenza sessuale la percentuale è del 23,29% e arriva al 28,57% per la violenza di gruppo; per lo stalking è pari al 25,08 %. 

Dunque, all’incirca un quarto delle denunce presentate a carico di soggetti noti vengono definite con richieste di archiviazione nel merito. Occorre tuttavia precisare che il raffronto con la media nazionale delle archiviazioni per gli altri reati (desumibile dalle statistiche ministeriali)  consente di rilevare che le archiviazioni per i reati di violenza di genere hanno una minore consistenza quantitativa.

In assenza di un riscontro analitico sui singoli procedimenti, evidentemente non praticabile, si può ipotizzare che le archiviazioni (e la correlata ritenuta inidoneità degli elementi probatori acquisiti) siano legate o alla particolare struttura della fattispecie (ad esempio, per quanto attiene ai maltrattamenti, la condotta di reato deve estrinsecarsi in plurime manifestazioni di violenza fisica e/o psicologica, espressione di intenti vessatori prolungati nel tempo, idonei a ledere la personalità della vittima; sicchè, pur in presenza di una pluralità di aggressioni, gli elementi potrebbero  risultare insufficienti rispetto alla configurazione del reato di cui all’art. 572 c.p., se interpretati isolatamente), oppure potrebbero trovare spiegazione nella difficoltà di dimostrare, nell’ipotetica proiezione dibattimentale,  la responsabilità dell’incolpato "al di là di ogni ragionevole dubbio", specie in relazione a quei reati tradizionalmente consumati in assenza di testimoni, e per i quali alle accuse della vittima corrispondono generalmente ferme negazioni da parte dell’indagato (pensiamo ai casi di violenza sessuale, specie se afferenti a soggetti che già in precedenza intrattenevano rapporti di frequentazione).

Di certo, non si può che esprimere l’auspicio che in relazione ai reati in questione, per la loro gravità e per gli effetti che cagionano, sia posto in essere ogni possibile sforzo conoscitivo e investigativo. 

 

Inizio dell’azione penale

Risultano piuttosto  alte le percentuali dell’esercizio dell’azione penale, specie se raffrontate con le tipologie di definizione dei procedenti afferenti a reati diversi da quelli in trattazione. In particolare vi è inizio dell’azione penale per il 64,83% degli iscritti per omicidio, per il 61,20% degli iscritti per percosse e lesioni, per il 57,56%, degli iscritti per violenza sessuale di gruppo e per il 54,81% degli iscritti per violenza sessuale. Per lo stalking e i maltrattamenti la percentuale calcolata risulta inferiore al 50% (49,27% e 47,70% rispettivamente). Si consideri che a livello nazionale le percentuali di inizio dell’azione penale sono intorno al 45 - 50% degli iscritti.

Per quanto attiene al differenziale numerico che residua dopo avere sommato le percentuali statistiche delle archiviazioni e degli atti di esercizio dell’azione penale, esso trova spiegazione: innanzitutto nelle pendenze residue al 31.12.2016, ed inoltre, nelle ulteriori e diverse modalità di definizione dei procedimenti (per esempio, mediante trasmissione per competenza territoriale ad altra autorità giudiziaria).

 

 

La domanda numero 30 verteva sul numero dei casi in cui si era pervenuti alla sentenza irrevocabile per i procedimenti iscritti dal 2011 al 2016. Molti uffici hanno però potuto inserire solo i dati per i procedimenti iscritti dal 2013 al 2016, solo alcuni hanno fatto la ricerca dal 2011. I dati convalidati conservano comunque un discreto potere informativo.

Di tutte le sentenze irrevocabili intercettate, l’88,57% è emesso entro tre anni dall’iscrizione della notizia di reato, lo 0,6% tra due e tre anni e il 10,83% oltre tre anni. L’informazione è coerente con la durata media rilevata e di cui si è detto sopra.

 

Il dato è sicuramente positivo. Non si presta certamente ad enfasi celebrativa, anche perché i tempi che possono apparire ragionevoli all’operatore della giustizia possono essere  (e generalmente sono) estremamente faticosi per la vittima coinvolta nella vicenda penale.

Cionondimeno, la circostanza secondo cui quasi l’89% delle sentenze divenute irrevocabili nel periodo oggetto di attenzione sono state pronunciate entro tre anni dall’iscrizione del procedimento, non può che essere interpretata positivamente. Inoltre, pare ragionevole ipotizzare che tale accelerazione statisticamente accertata costituisca l’esito anche delle indicazioni legislative del 2013.

 

Anche per la domanda 31 (afferente al numero di sentenze di non luogo a procedere ex art. 425 c.p.p., e dunque in sede di udienza preliminare), si è posto il problema del periodo di riferimento: risulta infatti indicato  nel questionario quello compreso tra  2011 e il 2016, ma la maggior parte degli uffici  ha potuto  estrarre  i dati solo limitatamente al periodo 2013 – 2016, per la questione già ripetutamente citata della tardiva migrazione dei dati nel S.I.C.P. L’osservazione dei valori assoluti convalidati indica che le sentenze di non luogo a procedere intercettate,  costituiscono un valore decisamente minoritario (1.470 complessive) a fronte di 32.320 atti di esercizio dell’azione penale. Nell’ambito delle sentenze ex art. 425 c.p.p., le declaratorie di prescrizione sono solo 131, pari all’8,91 per cento di tutte le sentenze citate. Il dato complessivo peraltro è fortemente condizionato dai dati dei distretti di Catania e Firenze, giacchè nelle altre sedi il dato è spesso pari a zero o comunque estremamente contenuto.

Per comprendere l’ordine di grandezza di queste sentenze si possono rapportare le stesse alle qualificazioni giuridiche iscritte. Si tenga presente però che la somma degli iscritti per reati diversi evidenzia un valore superiore ai procedimenti effettivi, perché alcuni procedimenti sono stati contati più volte, una per ogni qualificazione giuridica del fatto richiesta dal questionario. Volendo fare questo rapporto si deve intendere come valore percentuale rispetto alle qualificazioni giuridiche del fatto rilevate, peraltro dal 2013 al 2016. La percentuale che si ottiene è pari al 2,28%, che è bassa ma potrebbe anche essere sovradimensionata, perché per gli uffici che hanno rilevato dal 2013, mancano gli iscritti nei primi due anni. Da questa analisi si è escluso il distretto di Trieste perché non ha fornito i dati.

 

Con le domande 32 e 33  sono stati richiesti gli esiti nei riti abbreviati e i casi di applicazione della pena su richiesta. Rapportando i valori assoluti degli esiti per le qualificazioni giuridiche  iscritte, si sono ottenuti i valori percentali della tabella che segue, da cui si evince che col rito abbreviato, si arriva al 6,5% circa delle condanne e all’1,88% delle assoluzioni rispetto alle iscrizioni complessive, le sentenze di non doversi procedere per remissione di querela sono circa lo 0,37% e le sentenze di non doversi procedere per prescrizione lo 0,12%. Per il patteggiamento la percentale stimata sui distretti considerati risulta del 4,29%.

 

 

I dati soprariportati si prestano a varie riflessioni.

Innanzitutto, per quanto attiene alla definizione dei procedimenti tramite i cd. riti alternativi al dibattimento, le informazioni acquisite tramite il questionario ci consentono di quantificare la percentuale di accesso al rito abbreviato nel 18,21% rispetto al totale degli atti di esercizio dell’azione penale. Per quanto invece attiene al patteggiamento, la percentuale è dell’8,54 %. Ciò significa che, cumulando i due dati,  il 26,75% dei procedimenti definiti con esercizio dell’azione penale vengono definiti con i suddetti riti alternativi.

L’analisi dei dati a livello nazionale certifica la loro diversa diffusione nei vari territori.  In alcune sedi, il ricorso a tali modalità di definizione è abbastanza consistente (ad esempio, nel distretto di Bologna), in altre sedi i riti alternativi sono connotati da uno scarsissimo utilizzo.

Meritevole di riflessione è invece il dato sulle assoluzioni e/o sulle declaratorie di non doversi procedere, pronunciate all’esito di giudizi abbreviati: benchè differenziate a livello nazionale, le informazioni acquisite indicano percentuali di pronunce lato sensu assolutorie di una certa consistenza: ad esempio, nel distretto di Bologna, a fronte di 972 richieste di rito abbreviato (che si ricava dalla somma di tutte le sentenze pronunciate in sede di giudizio abbreviato) le pronunce assolutorie o comunque attestanti cause di non punibilità sono  complessivamente 280, pari all’incirca al 28%. Il dato è di una certa importanza, a maggior ragione se confrontato con gli esiti assolutori a conclusione dei giudizi dibattimentali, di cui si parlerà oltre.

 

Per quanto riguarda l’età e lo stato di nascita dell’autore del reato e della persona offesa al momento dell’iscrizione della notizia di reato al Registro Noti - Mod. 21 hanno fornito i dati completi solo 98 procure appartenenti a 22 distretti. Sono stati esclusi dall’analisi i distretti di Caltanissetta, Messina, Potenza e Trieste in quanto solo un tribunale per distretto aveva compilato tale sezione del questionario e quindi i dati forniti non erano significativi a rappresentare l’andamento del fenomeno oggetto di studio nel distretto di appartenenza.

Sulla base dei dati forniti dalle procure risulta che il 55% degli indagati al momento dell’iscrizione della notizia di reato al Registro Noti aveva un’età compresa tra 31 e 50 anni e poco meno del 30 era ultracinquantenne:

 

 

Anche per le persone offese il valore percentuale più elevato si ha in corrispondenza della classe di età 31 – 50 anni (54%); il restante 66% si distribuisce equamente tra le due classi 14 -30 anni e oltre 50 anni. 

 

 

Nei prospetti seguenti sono riportati i dettagli per ogni distretto - sia in valore assoluto che in valore percentuale - per gli indagati e per le persone offese:

 

Osservando le distribuzioni percentuali per età nei seguenti grafici si osserva una sostanziale omogeneità di tali distribuzioni tra i distretti:

 

Si tratta di dati confermativi della percezione diffusa in ordine alla trasversalità della violenza di genere. Tutte le età sono rappresentate e in misura significativa, sia per quanto attiene alle persone indagate sia per quanto attiene alle persone offese.

Per quanto riguarda lo Stato di nascita degli indagati e delle persone offese nei procedimenti iscritti nel Registro Noti - Mod. 21, oltre il 70% è nato in Italia.

La nazionalità dell’autore del reato, pur confermando la prevalenza di soggetti italiani, evidenzia una marcata incidenza del fenomeno oggetto di studio tra gli stranieri presenti nel nostro paese, considerato che la popolazione straniera rappresenta poco più dell’8% della popolazione residente in Italia (fonte dati ISTAT): 

 

 

Valori percentuali analoghi si registrano per lo Stato di nascita delle persone offese:

 

 

Nel prospetto seguente sono riportati i valori percentuali per ogni distretto:

 

Come si può vedere, le percentuali più elevate di indagati stranieri si registrano prevalentemente nel Centro-Nord, a conferma della maggior presenza di stranieri in queste zone d’Italia:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4.2.3.1          Analisi dei dati dal 2011 al 2016 forniti dalle procure

I quesiti relativi alle procure tendevano ad avere informazioni sulle iscrizioni di procedimenti per le tipologie di reato oggetto di studio, nonché sulla storia processuale, distintamente per due periodi non omogenei: dal 2011 al 2012 e dal 2013 al 2016 per anni solari interi.

Il confronto fra i due periodi, antecedenti e successivi al cd. decreto femminicidio del 2013, si auspicava potesse dare informazioni su eventuali variazioni nei flussi procedimentali. Tale confronto è  risultato  impossibile sull’intero universo di riferimento perché gli uffici giudiziari italiani non hanno avuto lo stesso sistema informativo nell’intero periodo oggetto di indagine e con il sistema previgente (Re.Ge) solo poche informazioni potevano essere estrapolate. Inoltre, il fatto di aver considerato periodi non omogenei non consente un confronto diretto sui dati rilevati ma su dati stimati attraverso due medie annue, una per periodo. Con i valori medi, si supera l’ostacolo della disomogeneità dei dati, ma si perde ovviamente in precisione per periodo di riferimento.

Solo cinque circondari utilizzavano già S.I.C.P. all’inizio del 2011, pertanto il confronto temporale, nell’ipotesi di omogeneità di sistema e di omogeneità dei dati estratti ed aggregati, è stato possibile solo per le sedi circondariali che già dal 2009  adoperavano  S.I.C.P., cioè Firenze, Napoli, Genova e Palermo. La quinta sede è stata esclusa, trattandosi di campione non omogeneo.

 

SULLE ISCRIZIONI

Nei quattro circondari complessivamente considerati sono aumentate nel registro contro autore noto le iscrizioni per l’art. 572 c.p. (+40,9%), per lo stalking (+20,74%) e per le percosse e lesioni con l’aggravante dell’articolo 577 c.2 c.p. (+75,95%). I dati sugli omicidi medi annui nei due periodi del circondario di Napoli sono chiaramente sovradimensionati (55 e 76), quindi sono stati esclusi dal confronto. Sui tre circondari rimanenti nei due periodi,  le iscrizioni contro noti per femminicidio  passano da 7 a 8.

Le iscrizioni per gli articoli 609-bis c.p. e 609-octies c.p. risultano in flessione rispettivamente del 4% e del 30%.

Le iscrizioni a ignoti hanno tendenza concorde, ma più marcata, in aumento o diminuzione rispetto ai noti, escluse le iscrizioni per violenza sessuale (+31,68% a ignoti contro -4,38% a noti). Le iscrizioni medie annue per omicidio contro ignoti, esclusa la sede di Napoli, passano da 0,5 a 5 negli altri tre circondari.

Per i tentativi di reato, degno di nota appare solo l’incremento fra i due periodi della media annua, pari al 45%, per le iscrizioni per violenza sessuale contro ignoti.

Si osservino i grafici a torta per una visualizzazione immediata dei dati medi annui a noti delle iscrizioni complessive per sede. I dati della sede di Napoli sono con ogni probabilità tutti sovradimensionati, in parte probabilmente perché non si sono correttamente eliminati i duplicati e in parte perché si è controllato poco l’errore sistematico sul sesso della parte offesa. L’errore sistematico è di certo meno influente sui reati tipicamente di genere come la violenza sessuale e lo stalking.

Le medie annue delle iscrizioni complessivamente considerate per tutti i reati consumati passano da 1.829,5 a 2.322 contro noti, con un incremento nei due periodi del 26,92% e da 76,5 a 135,25 a ignoti, con un incremento percentuale del 76,80%.

La variazione è differenziata fra i circondari, ed è prematuro in questa sede affermare che incrementi e, soprattutto, diminuzioni siano variazioni effettive delle iscrizioni piuttosto che frutto di estrazione dati più efficienti.

 

 

 

 

 

 

Osservando tali dati, l’elemento che maggiormente viene in rilievo è quello afferente al sensibile aumento delle iscrizioni contro "noti" (mod. 21 RGNR) per la consumazione di reati di maltrattamento, stalking e lesioni personali aggravate, in epoca successiva al cd. decreto femminicidio.

In crescita, anche se di poco, il dato sugli omicidi, peraltro senza considerare i numeri  forniti dal distretto di Napoli, considerati inattendibili.

 

 

MISURE PRECAUTELARI E CAUTELARI

Con il questionario si è cercato di comprendere quali misure precautelari  e cautelari vengono chieste più di frequente, rilevando i dati per i vari reati e distintamente per i due periodi 2011 – 2012 e 2013 – 2016 per cogliere eventuali cambiamenti.

Come già precisato in precedenza, stante la difficoltà di distinguere sotto il profilo numerico i provvedimenti di fermo e arresto in flagranza, in ragione del fatto che  in S.I.C.P. sono censiti in  modalità promiscua ("fermo/arresto"),  le due misure sono state considerate congiuntamente.

Considerando le quattro sedi completamente rispondenti con S.I.C.P., si registra un incremento dei valori medi annui di queste misure del 14,23%. In particolare, nel periodo 2013-2016 (e dunque successivamente all’entrata in vigore del decreto femminicidio) si è registrato un forte incremento delle citate misure coercitive (in relazione ai maltrattamenti, l’incremento è del 39,69%, per la fattispecie di stalking l’incremento è del 49,46%).

 

 

Per quanto attiene alle misure cautelari richieste dai pubblici ministeri, alcune domande del questionario non hanno avuto risposte, o le hanno avute in modo parziale. Delle quattro sedi che qui si considerano, Palermo non ha inserito dati. In questa parte dell’analisi si intenderà per l’intero periodo 2011 – 2016 .

Per tutti i reati iscritti contro "noti" in tre delle quattro sedi che qui si considerano, la misura più frequente tra quelle espressamente censite è la custodia cautelare in carcere. Napoli è l’unica sede a rilevare il dettaglio delle ordinanze per divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa (come già precisato, questa  misura non è prevista come voce specifica nel registro informatizzato, quindi riescono a rilevarla solo le sedi che hanno adottato modalità di rilevazione autonome). Dopo la custodia cautelare in carcere (45,5%) a Napoli il divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa è la misura più frequente (19,6%), seguita dagli arresti domiciliari (15,40%). La classe generica "altre misure" comprende il divieto di avvicinamento alla vittima nelle sedi che non hanno proceduto ad istituire un autonomo sistema di rilevazione, in aggiunta a quello ministeriale.

 

 

 

Sull’aggravamento della misura cautelare per violazioni delle prescrizioni connesse non viene data risposta in nessuna delle sedi considerate.

Per quanto riguarda il quesito n. 20 relativo al numero dei casi in cui è stata adottata la misura dell’allontanamento in via d’urgenza dalla casa familiare ex art. 381-bis c.p.p Palermo ha comunicato 12 casi dal 2013 al 2016, Firenze ha fornito un dato pari a 0; le altre due sedi non hanno risposto al quesito.

Nessuna delle quattro sedi ha risposto al quesito sulla revoca o sostituzione della misura cautelare ex art. 299 c.p.p. dal 2013 al 2016.

 

 

 

EVOLUZIONE PROCESSUALE NELLA FASE REQUIRENTE

I quesiti dal numero 22 al numero 27 chiedevano in quanti casi si fosse verificata una determinata caratteristica evolutiva del procedimento penale in fase requirente, distintamente per reato e per periodo.

Data la problematicità dei dati è inutile calcolare percentuali specifiche per reato. Per avere comunque informazioni esplorative da considerare come ipotesi di partenza per ulteriori future indagini, si è pensato di calcolare le percentuali fra i valori assoluti dei due periodi (qui non si considerano medie annue, ma indicatori calcolati per rapporti dove numeratore e denominatore sono i valori relativi allo stesso periodo. In particolare a denominatore è stato considerato sempre il totale degli iscritti nel periodo). I dati percentuali, soprattutto del secondo periodo, potrebbero essere sottostimati, perché non pochi procedimenti potevano ancora essere in corso al momento della rilevazione. Per le modalità con cui sono stati rilevati i dati, non è possibile determinare quanti procedimenti avevano già superato del tutto la fase requirente al momento della rilevazione, soprattutto per il periodo dal 2013 al 2016.

Il quesito numero 22 chiedeva in quanti casi la fase delle indagini per i procedimenti iscritti si è conclusa entro i termini: in questo caso i valori andavano riferiti a tutte le iscrizioni di reati consumati e tentati, ma non è certo che gli uffici abbiano inteso correttamente il quesito.

Nel periodo dal 2011 al 2012 la percentuale dei procedimenti definiti entro i termini rispetto a tutti gli iscritti nelle sedi qui considerate si è rivelata del 68,39% e nel periodo successivo risulta del 67,94%. Non sembrerebbe esserci una tendenza netta alla diminuzione, anche perché per il secondo periodo potrebbero esserci stati ancora procedimenti pendenti in Procura con i termini ancora non scaduti al momento della rilevazione.

La domanda 23 verteva sui casi in cui nei due periodi, distintamente per ciascun reato, era stata chiesta e concessa la proroga delle indagini. Dai dati risulta che nel primo periodo è stata richiesta e concessa la proroga delle indagini nell’8,29% degli iscritti, nel secondo nel 4,18% (si sono esclusi i valori delle richieste per maltrattamenti, che sono sbagliati per una sede e pari a 0 e 2 distintamente nei due periodi in totale, quindi poco influenti nel determinare gli ordini di grandezza). Tali valori percentuali sono molto diversi. Considerato che i valori del secondo periodo sono sottodimensionati, potrebbe essere effettiva la diminuzione delle richieste di proroga delle indagini.  Data la problematicità dei dati, andrebbe però verificata con criteri scientifici più rigorosi l’ipotesi che la differenza non sia dovuta al caso, cioè se è statisticamente significativa.

Le domande 25 e 26 vertevano sui casi in cui distintamente per i due periodi, per reato e per tipo di registro la fase delle indagini si fosse conclusa con richiesta di archiviazione. Limitandoci al registro contro noti senza distinzioni per reato, le percentuali calcolate danno valori pari al 29,78% e al 30,8%.

Si osservi la tabella seguente con le frequenze dei casi di archiviazione per prescrizione nei due periodi. I valori sono bassissimi: un solo caso di prescrizione in un processo per maltrattamenti nel primo periodo e due per maltrattamenti e quattro per violenza sessuale nel secondo. I casi di prescrizione in fase di indagine sembrerebbero quindi quasi inesistenti.

 

 

 

 

La domanda 27 verteva distintamente per i due periodi e per tipo di reato sui casi in cui la fase delle indagini preliminare si fosse conclusa con l’esercizio dell’azione penale. I valori percentuali per i due periodi sono del 61,55% e del 50,54%.  Le considerazioni fatte sopra valgono anche in questo caso.

Si veda la tabella seguente per i valori assoluti complessivi e gli indicatori percentuali.

 

 

La domanda 24 riguardava la durata media in giorni dei procedimenti nella fase requirente. La media complessiva è di 424 giorni nel primo periodo e di 277,7 giorni nel secondo. Sembrerebbe dunque esservi una concreta diminuzione dei tempi delle indagini, come chiaramente rilevabile dalla seguente tabella:

 

 

 

La domanda 30 riguardava, per tutto l’intervallo dal 2011 al 2016, il numero di procedimenti cui si era pervenuti ad una sentenza irrevocabile entro 3 anni, fra i 3 e i 4 anni e oltre i 4 anni dall’iscrizione in Procura. I dati assoluti non è chiaro come siano stati rilevati. La sede di Palermo non ha fornito risposta.

A proposito delle definizioni di procedimenti penali, va precisato che ciò che dal sistema si rileva sono i dispositivi per imputato e reato.

Dai dati convalidati risulta che il 93% dei procedimenti sia giunto alla sentenza irrevocabile entro i 4 anni dall’iscrizione in procura; tra questi il 68,44% vi giunge entro 3 anni dall’iscrizione.  La classe oltre 4 anni è quella meno frequente, ma anche verosimilmente quella più sottodimensionata perché al momento della rilevazione non poteva comprendere i procedimenti con iter più lungo.

 

 

 

 

 

 

La domanda 31 richiedeva di quantificare in quanti casi dal 2011 al 2016 si fosse giunti a sentenze di non luogo a procedere ex art. 425 c.p.p., col dettaglio dei casi per intervenuta prescrizione. Anche qui per Palermo i dati sono mancanti. I valori assoluti per le tre sedi rispondenti sono bassi e mostrano che i casi di prescrizione fra quelli convalidati sono pari al 15,20% di tutte le sentenze ex art. 425 c.p.p..

 

 

 

La domanda 32 atteneva al dettaglio dei dispositivi in caso di rito abbreviato. La sede di Palermo non ha fornito risposta. Per le altre sedi è interessante notare che aumentano le medie annue del valore complessivo, come se fosse aumentato il ricorso a questo rito speciale (+27,43%fra medie annue). Volendo osservare le percentuali dei tipi di dispositivo calcolate sui valori assoluti distintamente per periodo, sono in aumento le condanne, in diminuzione e le assoluzioni. I valori assoluti delle definizioni per non doversi procedere sono molto bassi, comunque rimangono sostanzialmente stabili le remissioni di querela; i casi di prescrizioni non sono presenti nel primo periodo, nel secondo sono l’1,63% dei dispositivi per reato-imputato; sembrano in diminuzione i casi di non doversi procedere.

 

 

 

 

 

La domanda 33 riguardava il numero dei casi di patteggiamento distintamente per i due periodi. Le medie annue complessive per le quattro sedi sono molto vicine, in lieve diminuzione, anche se è difficile affermare che ci sia una vera e propria tendenza (distintamente per le sedi le variazioni sono diversificate). I dati del patteggiamento di Napoli sembrano sottodimensionati. In ogni caso in questa sede sembra esserci un maggior ricorso al rito abbreviato (si vedano sopra i valori per le risposte alla domanda 32).

 

 

 

 

 

 

 

Tutte le considerazioni fin qui fatte, va ribadito, sono relative a sole quattro sedi, in alcuni casi tre. I risultati non si possono inferire così come sono all’intero universo degli uffici giudiziari italiani, si possono però considerare delle ipotesi di partenza, più fondate rispetto a semplici impressioni soggettive, che andrebbero verificate con ulteriori indagini.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4.2.3.2               Le procure delle città metropolitane: Roma e Milano

Le procure di Roma e Milano sono state le ultime sedi dove è stato installato il nuovo sistema S.I.C.P.: in particolare, la procura di Roma ha iniziato ad utilizzare il nuovo registro nell’agosto 2015 e la procura di Milano nel novembre 2015. Pertanto le due sedi hanno potuto fornire i dati con i dettagli richiesti dal questionario solo per un periodo molto ristretto, cioè dalla fine del 2015 al 31.12.2016. Proprio per questo motivo non sono state considerate nelle analisi precedenti, ma si è preferito fare un’analisi a parte.

Sono stati presi in considerazione 2.535 procedimenti con autore noto per la procura di Roma (pari al 3,5% del totale dei procedimenti iscritti al Mod. 21 dall’agosto 2015 al 31.12.2016), e 2.554 procedimenti con autore noto per la Procura di Milano (pari al 4,4 % del totale dei procedimenti iscritti al Mod. 21 dal novembre 2015 al 31.12.2016). Tali procedimenti hanno almeno uno dei reati oggetto di studio e hanno persona offesa di sesso femminile di età superiore ai 14 anni. Non è stato possibile, però, trarre dal registro alcuna informazione riguardo alla relazione di parentela tra autore e persona offesa.

Di seguito si riporta, per le due procure, il numero dei procedimenti distinti per le tipologie di reato oggetto di studio, distinguendo tra autore noto e ignoto:

 

*I procedimenti che hanno due o più reati tra quelli oggetto di indagine sono stati conteggiati in corrispondenza di ogni reato.

 

Se osserviamo la distribuzione percentuale dei procedimenti per reato nei grafici seguenti, si osserva che il valore più elevato si ha per i maltrattamenti, seguito dallo stalking (27% per Milano e 37% per Roma). Per entrambe le procure i reati di omicidio rappresentano il 2% delle iscrizioni. Occorre sottolineare che, non possedendo l’informazione sulla relazione autore-vittima, non si possono distinguere i "femminicidi" dagli omicidi non "femminicidi". 

 

 

 

Per quanto riguarda le misure cautelari, i procedimenti che hanno almeno un provvedimento di applicazione di misura cautelare sono per la procura di Milano 263 e per la procura di Roma 563.

 Se si osserva la tabella sottostante, che riporta tutte le misure cautelari applicate nel periodo agosto/novembre 2015 – 31.12.2016 per le due procure, la custodia cautelare in carcere viene applicata nel 30% dei casi a Roma e nel 37% dei casi a Milano. In entrambe le procure risulta essere spesso anche la prima misura applicata; l’allontanamento dalla casa familiare è la seconda misura maggiormente applicata; la misura cautelare degli arresti domiciliari viene soprattutto applicata come modifica di misura che come prima misura applicata. Per quanto riguarda gli aggravamenti delle misure cautelari applicate, risultano 16 casi di aggravamento di misura per Milano e 43 per Roma; se si rapportano i valori assoluti al totale delle misure cautelari applicate, per entrambe la percentuale di casi di aggravamento è di circa il 5%.

 

 

 

Per quanto riguarda la durata media dei procedimenti iscritti dalla fine del 2015 al 31.12.2016 e definiti alla data di estrazione dei dati dai registri (ottobre 2017), si riportano di seguito i dati forniti dalle due procure attraverso il questionario:

 

 

Dai dati forniti si osserva che per ogni tipologia di reato la durata media non è superiore ai sette mesi. Si fa presente che il dato sulla durata risente del periodo breve che è stato considerato e quindi potrebbe essere più basso di quello che si sarebbe ottenuto se si fosse considerato un intervallo temporale più lungo.

Ad ottobre 2017 sia nella procura di Milano che in quella di Roma risultava già definito oltre il 60% dei procedimenti/reati iscritti da agosto/novembre 2015 al 31.12.2016, come può vedersi dai grafici sotto riportati. A Milano il 43% dei procedimenti iscritti è stato definito con richiesta di archiviazione, il 21% con l’esercizio dell’azione penale, mentre il 36% risulta ancora in gestione presso l’ufficio e non definito; a Roma le percentuali dei procedimenti definiti con richiesta di archiviazione e con l’esercizio dell’azione penale sono pressoché le stesse (35% le richieste di archiviazione e il 34% l’inizio dell’azione penale), mentre il 31% risulta ancora pendente. 

 

 

 

 

Per quanto riguarda, invece, il registro Ignoti, ad ottobre 2017 risultavano già definiti il 70% dei procedimenti/reati iscritti per la procura di Milano e il 62% per la procura di Roma.

Nelle tabelle che seguono sono riportate le modalità di definizione dei procedimenti definiti per il Registro Noti e il Registro Ignoti distinte per singolo reato:

 

 

 

Nei seguenti grafici sono riportati, in valore percentuale, i procedimenti definiti con richiesta di archiviazione e con l’esercizio di azione penale, nel Registro Noti, per ogni tipologia di reato:

 

 

Nel questionario veniva chiesto alle procure di comunicare l’eventuale definizione in tribunale dei procedimenti iscritti in procura nel periodo di riferimento: visto che le due procure in esame hanno fornito i dati a partire da agosto/novembre 2015 il numero dei procedimenti già definiti con sentenza in tribunale è di conseguenza basso (circa il 7% dei procedimenti iscritti nel periodo fine 2015-31.12.2016): 

 

 

Per entrambe le procure oltre la metà dei processi definiti con sentenza ha avuto un dispositivo di condanna (53% per Milano e 66% per Roma).

Per quanto riguarda l’età dell’indagato al momento dell’iscrizione della notizia di reato nel Registro Noti, sia per la procura di Milano che per la procura di Roma quasi il 60% degli indagati ha un’età compresa tra i 31 e i 50 anni:

 

 

 

 

Se si analizza l’età delle persone offese al momento dell’iscrizione della notizia di reato al Registro Noti si osserva che circa la metà ha un’età compresa tra i 31 e i 50 anni e circa il 25%un’età compresa tra i 14 ei 30 anni:

 

 

S

Per quanto riguarda lo Stato di nascita la percentuale maggiore si registra per gli indagati italiani, ma tale percentuale è più elevata a Roma piuttosto che a Milano e di conseguenza la percentuale di stranieri è maggiore a Milano (36% contro 23% di Roma): a Milano un indagato su 3 è straniero, mentre a Roma un indagato su 4; ciò può essere anche spiegato dal fatto che la percentuale di stranieri è più elevato a Milano (14%) che a Roma (12%).

 

 

 

Percentuali analoghe si osservano se si considera lo Stato di nascita delle persone offese:

 

 

 

4.2.4        Quesiti di competenza degli uffici giudicanti   

La sezione dei quesiti rivolti agli uffici giudicanti di primo e secondo grado ha riguardato il numero dei processi iscritti nel periodo 2011 – 2016 (senza distinzione di sotto-periodi) e definiti alla data di rilevazione dei dati. Per gli uffici giudicanti non è stata richiesta la distinzione tra le tipologie di reato indicate nel questionario, ma solo il numero dei processi aventi uno dei reati oggetto di indagine. Pertanto, se un processo aveva due o più reati tra quelli indicati nel questionario, è stato conteggiato una sola volta.

 

4.2.4.1         Tribunali ordinari 

Hanno risposto ai quesiti del questionario riguardanti il numero dei processi definiti e le relative modalità di definizione 108 tribunali su 139, pari al 78% del totale. In fase di analisi non sono stati presi in considerazione i dati forniti da 17 tribunali in quanto i dati forniti non risultavano attendibili e coerenti con quelli degli altri uffici delle stesse dimensioni o con i dati forniti dalla procura dello stesso circondario. Inoltre, sono stati esclusi dall’analisi i distretti di Perugia e Salerno, in quanto solo un tribunale per distretto aveva fornito i dati e quindi i dati potevano non essere significativi a rappresentare l’andamento del fenomeno oggetto di studio nel distretto di appartenenza.

I processi presi in considerazione sono quelli iscritti in dibattimento nel periodo 2011-2016, aventi i reati oggetto di indagine e persona offesa di sesso femminile e di età superiore ai 14 anni. Si fa presente che solo cinque circondari utilizzavano già S.I.C.P. all’inizio del 2011, altri otto se ne sono aggiunti nel corso del 2011 ed il resto degli uffici ha iniziato ad utilizzare il nuovo registro fra la fine del 2013 e novembre 2015.

I  due quesiti posti ai tribunali chiedevano di conoscere:

1)                 il numero di procedimenti iscritti nel periodo 2011-2016 e definiti dai tribunali, per i reati oggetto di indagine, suddivisi per classi di durata dalla data di iscrizione del procedimento;

2)                 per i suddetti reati, la tipologia di definizione a conclusione della fase dibattimentale dei procedimenti iscritti fino al 2012 e dal 2013 al 2016.

 

Visto che, come si è detto in premessa, gli uffici hanno iniziato ad utilizzare il sistema S.I.C.P. in anni diversi, si è deciso di analizzare separatamente gli uffici che, utilizzando S.I.C.P. dal 2011, hanno potuto fornire i dati relativi a tutto il periodo in esame 2011 – 2016 (Napoli, Genova, Palermo e i circondari del distretto di Firenze) e gli altri uffici che utilizzando S.I.C.P. dopo il 2013 non hanno avuto la possibilità di fornire i dati completi. 

Se si prendono in considerazione solo i tribunali che utilizzano il nuovo registro S.I.C.P. dal 2011 e che quindi hanno potuto fornire il dato relativo al periodo completo, si osserva che il 75% dei processi iscritti nel 2011-2016 è stato definito entro due anni, il 16% tra due e tre anni e solo il 9% è stato definito dopo oltre tre anni:

 

 

La durata è stata calcolata come differenza tra la data di iscrizione in dibattimento e la data di emissione della sentenza. Nel seguente prospetto vengono riportati i dati relativi ai 10 tribunali che utilizzano S.I.C.P. dal 2011 e che hanno fornito i dati del questionario:

 

 

Nell’analisi delle modalità di definizione si sono considerati i dispositivi di sentenza per ogni imputato e per ogni reato oggetto di studio, pertanto può succedere che le modalità di definizione siano superiori al numero dei processi effettivamente definiti nel periodo di riferimento: infatti, a fronte di un processo definito con due reati e due imputati si può avere una condanna per un reato e/o imputato e un’assoluzione per l’altro reato e/o imputato. Per le sole sedi analizzate nella precedente tabella, a titolo di esempio, si hanno 5.202 processi definiti e 5.370 modalità di definizione o, più correttamente, dispositivi di sentenza.

Se si considerano tutti i dispositivi di sentenza dei processi definiti nelle 10 sedi della tabella precedente, si osserva che la metà dei dispositivi è di condanna (52,5%), circa il 28% è di assoluzione ed il restante 19% è di non doversi procedere (soprattutto NDP per remissione di querela):

 

 

 

 

Per i tribunali che hanno iniziato ad utilizzare S.I.C.P. tra la fine del 2013 e il 2015 l’analisi ha riguardato un periodo più limitato rispetto ai 6 anni previsti dal questionario. In particolare, tale analisi è stata condotta su 91 tribunali appartenenti a 23 distretti. Come detto in precedenza, sono stati esclusi da tale analisi i distretti di Perugia e Salerno, perché solo un tribunale per distretto aveva compilato il questionario e quindi i dati forniti potevano non essere significativi a rappresentare l’andamento del fenomeno oggetto di studio nel distretto di appartenenza.

Sulla base dei dati forniti dai 91 tribunali, il 67% dei processi è stato definito entro due anni, come può vedersi dal grafico seguente:

 

 

 

Rispetto al gruppo delle 10 sedi analizzate precedentemente, la percentuale dei processi definiti entro due anni, diminuisce, mentre aumenta leggermente la percentuale dei definiti dopo oltre tre anni. Questo potrebbe essere spiegato dal fatto che gli uffici, pur essendo passati al nuovo registro nel corso del 2013/2014, hanno estratto i dati dal nuovo registro anche per il periodo pregresso, anche se il dato non era completo. Infatti, visto che in sede di migrazione si è deciso di riportare sul nuovo sistema S.I.C.P. solo i procedimenti che non erano ancora definiti alla data del passaggio al nuovo registro, sono stati migrati solo i procedimenti che iscritti nel 2011/2012 non erano stati ancora definiti nel 2013/2014 (e quindi erano già pendenti da due anni e più), mentre quelli già definiti entro i due anni non sono stati migrati su S.I.C.P. e quindi non sono stati conteggiati dalle query.

Nel seguente prospetto vengono riportati i dati relativi ai 91 tribunali raggruppati per distretto di appartenenza (per ogni distretto viene anche riportata la percentuale di copertura dello stesso):

 

 

 

Nel grafico seguente sono riportati i valori percentuali per ogni distretto:

 

Per quanto riguarda le modalità di definizione per i processi sentenziati o, più correttamente, i dispositivi di sentenza vengono confermate le percentuali delle sedi precedentemente considerate, cioè più della metà dei dispositivi delle sentenza sono di condanna, seguite da quelle di assoluzione:

 

 

Di seguito si riporta il prospetto con i dati percentuali dei 23 distretti presi in considerazione:

 

Come già detto in precedenza, non è possibile per i tribunali incrociare i dispostivi di sentenza con i reati contestati in quanto nel questionario veniva chiesto soltanto il dato complessivo dei processi aventi almeno uno dei reati oggetto di indagine. Quindi, con i dati oggi a disposizione per i tribunali, non è possibile fare un’analisi approfondita tra le varie tipologie di reato.

Per tutti i distretti presi in considerazione e per i reati oggetto di studio la percentuale maggiore si osserva in corrispondenza del dispositivo di condanna, seguito dal dispositivo di assoluzione, che però solo per due distretti è superiore al 40%. Si è cercato di approfondire, quindi, il dato fornito dagli uffici dei due distretti.

Sulla base dei dati forniti trimestralmente dagli uffici alla Direzione Generale di Statistica relativi al movimento totale dei procedimenti (senza distinzione, però, del reato contestato) e pubblicati sul sito https://webstat.giustizia.it, risulta che la percentuale dei definiti con sentenza di assoluzione nel biennio 2015-2016 per entrambi i distretti è circa il 40%, quindi i processi aventi i reati oggetto di trattazione sembrano seguire l’andamento generale dei processi dei due distretti. Ovviamente, una così elevata percentuale di assoluzioni è certamente meritevole di attenzione, soprattutto da parte dei dirigenti degli uffici giudiziari, risultando del tutto opportuno esaminarne le cause. Se è vero infatti che nell’ordinaria dialettica processuale è del tutto fisiologico che i processi possano concludersi con sentenze di assoluzione, è altrettanto vero che, laddove le pronunce assolutorie  risultano pari quasi alla metà dei procedimenti mandati a giudizio, occorre interrogarsi sulle criticità dell’azione inquirente. Tale verifica invero pare indispensabile non solo per garantire una risposta efficace alle vittime che chiedono giustizia, ma anche per evitare agli imputati di sopportare  inutili costi personali e patrimoniali, laddove il materiale probatorio acquisito non dia garanzie di stabilità ed efficacia.

Per quanto riguarda le prescrizioni, risulta che solo il 2% dei processi con tali reati viene definito con sentenza di non doversi procedere per prescrizione, quindi un valore molto più basso di quello nazionale: infatti l’incidenza delle prescrizioni sul totale definiti a livello nazionale è risultato nell’ultimo biennio pari a circa l’8%. L’unico valore elevato si osserva nel distretto di Potenza: sulla base dei dati forniti dagli uffici del distretto alla Direzione Generale di Statistica, si è osservato che circa la metà dei processi definiti in tale distretto – senza tener conto dei reati contestati - è stato definito dopo oltre due anni e che l’11% dei processi sono stati definiti con sentenza di non doversi procedere per prescrizione; i dati forniti con il questionario, quindi, risultano coerenti con  l’andamento dei dati complessivi dell’ufficio.

 

4.2.4.2             Corti di appello

Hanno fornito i dati del questionario 24 corti su 26 (non hanno risposto le corti di Campobasso e di Genova). Dall’analisi dei dati sono state però escluse le corte di Catanzaro e L’Aquila in quanto i dati forniti non risultavano attendibili e coerenti con quelli degli altri uffici delle stesse dimensioni. Si fa presente che quasi tutte le corti di appello hanno iniziato ad utilizzare il nuovo registro S.I.C.P. tra il 2014 e il 2015, tranne le corti di Firenze (nel 2012) e di Milano (nel 1° semestre 2016), pertanto i dati forniti potrebbero risultare sottostimati. Inoltre il registro precedentemente in uso presso gli uffici (Re.Ca.) non prevedeva l’inserimento della persona offesa, ma solo quella della parte civile. In alcune corti, dove è presente il personale statistico, il dato estratto dal nuovo registro S.I.C.P. è stato integrato con il dato del precedente registro Re.Ca., estratto con query fatte in loco, con la condizione però che la persona offesa coincida con la parte civile, coincidenza non sempre veritiera.

In base ai dati forniti dagli uffici risulta che la metà dei processi iscritti è stato definito entro l’anno: tale dato però potrebbe essere sovrastimato perché non tutti gli uffici hanno potuto fornire il dato completo, ma un dato relativo solo a un periodo più limitato. Si precisa che la durata del processi iscritti nel periodo 2011 - 2016 è stata calcolata considerando la differenza tra la data di presentazione dell’impugnazione e la data di emissione della sentenza di secondo grado:

 

 

Nel prospetto seguente sono riportati i dati forniti da ogni singola corte:

 

 

 

 

 

Nel grafico seguente sono riportati i valori percentuali per ogni corte:

 

 

A conclusione di questa articolata analisi dei dati forniti dagli uffici giudiziari, è possibile formulare, sia pure in forma sintetica,  talune osservazioni.

Innanzitutto i dati acquisiti, sia pure con le molte precisazioni metodologiche che sono state fornite, sembrano fotografare, in punto di emersione della violenza di genere, dati piuttosto  disomogenei a livello nazionale. In particolare, la questione che si pone è sempre quella di verificare se, a fronte di dati elevati sotto il profilo numerico, corrisponda una effettiva recrudescenza di tali forme di devianza in determinati territori o se invece debba ritenersi maggiormente preoccupante un dato di scarsa consistenza, che ben può celare una grave difficoltà di emersione di tali reati e/o istituzioni scarsamente tutelanti.

Per quanto attiene alle tempistiche processuali, le disposizioni acceleratorie introdotte dal legislatore del 2013 sembrano avere funzionato, sia per le indagini che per i processi. Laddove è stato possibile confrontare i dati del biennio antecedente alla riforma con il periodo successivo, è stata effettivamente documentata una riduzione dei tempi. In ogni caso, anche in relazione all’indagine statistica limitata al quadriennio 2013-2016, gli esiti del questionario testimoniano buone performance, in controtendenza rispetto alle croniche lentezze del sistema giudiziario.

Considerazioni analoghe valgono per le misure coercitive, ed in particolare per la disposizione in punto di obbligatorietà degli arresti in flagranza per maltrattamenti e stalking, che ha effettivamente determinato un incremento applicativo.

Le criticità sembrano invece riguardare la fase decisoria: ove si proceda alla sommatoria tra le richieste (e correlati decreti) di archiviazione e le molte sentenze  assolutorie pronunciate all’esito dei giudizi abbreviati ovvero a conclusione dei dibattimenti penali. I dati in proposito appaiono elevati e sarebbero meritevoli di un adeguato approfondimento, anche perché si osservano notevoli differenze tra le sedi giudiziarie. Inoltre, va ricordato che - confrontando i dati dei procedimenti giudiziari con quelli delle indagini campionarie ISTAT - molti reati non vengono neppure denunciati e restano quindi nell'ombra. Da ultimo, l’esame dei protocolli e dei provvedimenti di natura organizzativa testimoniano un crescente impegno della  magistratura e delle forze di polizia in punto di formazione e razionalizzazione delle procedure operative, ancorchè disomogeneo a livello nazionale. 

Molto rimane da fare; ma non vi è dubbio che la situazione sia incomparabilmente migliore rispetto a un  passato non troppo lontano, nel quale la celebrazione di processi penali per uno o più dei reati in trattazione si traduceva nell’inflizione alla vittima di ulteriori intollerabili violenze e umiliazioni. Questa Commissione non può non ricordare che nel 1976, nel corso del processo per il cd. "massacro del Circeo" - indelebilmente impresso nella memoria collettiva -  pur a fronte di un efferato omicidio e brutali e indicibili violenze di ogni genere inflitte a due giovanissime donne (Donatella Colasanti e Rosaria Lopez), l’unica sopravvissuta fu destinataria di un trattamento processuale incentrato sulla svalutazione della sua reputazione, arrivando a tratteggiarla come persona di scarsa moralità che in fondo i "guai", se li era cercati. E ancora di più sconcerta ricordare che tale trattamento - praticato dalle difese degli imputati, in presenza di magistrati purtroppo silenti -  costituiva all’epoca prassi diffusa, come comprovato da un indimenticabile documentario televisivo ("Processo per stupro", 1979). La memoria del passato costituisca dunque perenne monito per il futuro.

4.2.5    Focus sul distretto di Bologna

 

Introduzione

Nel distretto di Bologna le risposte delle procure della Repubblica al questionario predisposto dalla Commissione sono frutto di una rilevazione contemporanea degli uffici.

Il distretto emiliano è migrato al S.I.C.P. fra febbraio e marzo 2014, quindi i modelli di ricerca predisposti per l’estrazione dei dati sono stati utilizzati limitatamente al periodo 2013 – 2016, nell’ipotesi che tutti i procedimenti iscritti nel 2013 fossero residenti sul nuovo sistema ed estraibili, dato il lungo iter processuale che mai permette l’esaurimento in tutti i gradi del giudizio in un anno (in S.I.C.P. i procedimenti rimangono attivi fino alla chiusura per archiviazione totale o all’irrevocabilità e visibili fino a quel momento dalla procura che ha iscritto la notizia di reato).

Per il periodo 2011 – 2012, gestito da ReGe, gli uffici hanno inserito solamente il numero complessivo degli iscritti, non essendo possibile distinguere il sesso della parte offesa di un procedimento. Per completezza verranno qui tabellati alcuni di questi dati senza però farne l’analisi.

I dati estratti da S.I.C.P.  risentono di alcuni dei problemi descritti nella nota metodologica, ma in misura minore rispetto ad altri distretti. In particolare sono minori gli errori sul sesso della parte offesa che è stato controllato e inserito in modo corretto ove possibile. La rilevazione contemporanea ha poi permesso ordinamenti ed eliminazione di duplicati controllati.

 

La popolazione di riferimento

E’ interessante riferire i dati di un’indagine alla popolazione del territorio, che può essere considerata in vario modo. Qui si è scelto di considerare la popolazione femminile residente media dal 2013 al 2016, calcolata sui valori annuali pubblicati sul sito dell’Istat (la popolazione presente sarebbe dovuta essere stimata sulla base di quella del censimento del 2011).

La rappresentazione delle percentuali della popolazione femminile residente per provincia, permette una più immediata visualizzazione della distribuzione delle stessa sul territorio.

 

 

Sull’iscrizione delle qualificazioni giuridiche del fatto

Con il questionario sono state rilevate in tutto 7.902 qualificazioni giuridiche del fatto iscritte nei registri del distretto di Emilia Romagna, la stragrande maggioranza delle quali iscritta come reato consumato contro autori noti (7.296 pari al 92,33 per cento). Degli altri iscritti, il 5 per cento dei reati sono sempre consumati e con autori ignoti, il 2 per cento sono reati solo tentati con autori noti e lo 0,67 per cento sono reati tentati con autori ignoti.

La violenza di genere è quindi generalmente una violenza di cui si conosce l’autore.

Il reato per cui risulta più frequente l’iscrizione a ignoti è la violenza sessuale, che da solo rappresenta il 51 per cento dei consumati e il 71 per cento dei tentati. Sempre a ignoti non sono rari gli iscritti per stalking e maltrattamenti (23 per cento e 14,94 per cento) come reati consumati, e per omicidio per i reati tentati (21,75 per cento).

L’ordine di grandezza delle iscrizioni visualizzato con il grafico a barre della stessa altezza per circondari e distretto, mostra chiaramente che il reato più iscritto in assoluto è il 572 c. p., maltrattamenti, seguito da stalking e violenza sessuale. Sembrano questi delle "grandi costanti" della violenza di genere. Gli iscritti per lesioni con l’aggravante dell’art. 577 c.p. sono probabilmente sottodimensionati per la difficoltà della rilevazione ove l’aggravante non è inserita, rappresentano in ogni modo il quarto reato per frequenza. Gli omicidi consumati o tentati iscritti sono più numerosi delle violenze sessuali di gruppo, insieme alle quali rappresentano i reati meno frequentemente trattati negli uffici giudiziari dell’Emilia Romagna.

Il circondario di Bologna da solo ha inserito il 40,75 per cento dei reati rilevati, seguito a distanza da Parma, 9,73 per cento, Ravenna col 9,58 per cento, Reggio Emilia con l’8,54 per cento, Rimini col 7,86 per cento, Ferrara col 6,96 per cento, Forlì col 6,34 per cento, Modena col 5,73 per cento e Piacenza col 4,51 per cento. Il dato di Modena sorprende, considerato che è il circondario più popolato dopo Bologna.

Si vedano la tabella e i grafici che seguono per i dettagli

 

 

 

Dei reati in particolare

Le qualificazioni giuridiche iscritte per maltrattamenti sono 3.660 dal 2013 al 2016, rappresentano un reato consumato per cui quasi sempre è noto l’autore (3.601, 46,36 per cento degli iscritti a noti). I circondari dove viene iscritta più frequentemente questa tipologia di reato sono Bologna, Parma, Reggio Emilia e Ravenna. Il tasso specifico per 10.000 donne residenti mostra però che proporzionalmente a queste dopo Bologna (tasso 27,90) è Ravenna il circondario che ha la concentrazione maggiore (17,46 iscritti ogni 10.000 donne residenti), seguito da Parma (tasso 16,65) e Rimini (tasso 16,53).

Nella tabella che segue si vedranno i valori assoluti di tutti gli iscritti, cioè senza distinzione per sesso della parte offesa, anche per il periodo 2011 – 2012. Sono dati che gli uffici hanno estratti da ReGe.

 

 

La distribuzione delle iscrizioni dal 2013 al 2016 per omicidi tentati o consumati contro donne mostra che in alcuni circondari sono più numerosi i primi e in altri i secondi; considerando gli iscritti a noti e ignoti insieme, nel distretto complessivamente sono più numerosi gli omicidi consumati (75 contro 66).

Nel periodo sono state più numerose in valore assoluto le iscrizioni a Bologna per tre dei quattro gruppi considerati (49 in tutto), quindi a Parma, Ravenna (entrambe 19) e Piacenza (15). Bologna e Parma hanno avuto lo stesso numero di iscritti a noti (11). Nella tabella che segue i valori percentuali sono stati calcolati sul totale per ciascuno dei quattro gruppi, i grafici a barre sono stati costruiti però sulle percentuali sugli iscritti complessivi.

I tassi specifici mostrano che per gli omicidi consumati rispetto alla popolazione femminile residente è Piacenza ad avere il tasso per 100.000 più alto (7,44), seguita da Ravenna (6,45), Parma (5,27), Ferrara (4,34) e quindi Bologna (3,27). Per i tentativi di omicidio è Bologna ad avere il tasso specifico per 100.000 donne residenti più alto (6,15), seguita da Rimini (3,48), Parma (3,08) e Ravenna (2,98). Per i dettagli e una visibilità immediata degli ordini di grandezza si vedano la tabella e i grafici.

 

Con la domanda n. 9 del questionario si chiedeva se esistessero precedenti iscrizioni nei casi di omicidio. Hanno risposto di sì cinque procure del distretto, per un totale di 22 casi. Alla domanda n. 11 con cui veniva chiesto se esistessero precedenti denunce da parte della vittima di omicidio, tre uffici hanno risposto affermativamente, per un totale di 10 casi. Bologna è a sede dove risultano più eventi in entrambe le possibilità.

 

La violenza sessuale è un reato iscritto soprattutto nel registro contro noti come reato consumato. Le iscrizioni a ignoti, sempre come reato consumato non sono rare, soprattutto in alcuni circondari. I dati del periodo 2011 – 2012 sono stati estratti da ReGe e non vengono commentati.

Bologna è il circondario col numero maggiore di iscritti sia rispetto ai registri che rispetto al tentativo (371 e 124 consumati, 63 e 29 tentati), seguono per i consumati a noti Ravenna (140), Reggio Emilia (93) e Ferrara (92); per gli iscritti consumati a ignoti, dopo Bologna la sede con più iscritti è Rimini (30) seguita da Ravenna (19), Parma (13) e Ferrara (11). Come tentativi di violenza sessuale, dopo Bologna troviamo più iscritti a Rimini e Forlì.  Dal tasso degli iscritti ogni 10.000 unità di popolazione residente femminile emerge che dopo Bologna, sono Ravenna Rimini e Ferrara ad avere valori più alti (rispettivamente 11,29 - 7,94, - 7,54 e 5,85).

Per tutti i dettagli si vedano tabella e grafici seguenti.

 

 

 

Il reato di violenza sessuale di gruppo è il meno frequente fra quelli considerati nel complesso. Rappresenta a noti il 29,76 per cento degli iscritti consumati e l’1,9 per cento degli iscritti tentati. Il peso relativo del reato è maggiore a ignoti col 4,81 per cento fra i reati consumati e il 7,55 per cento fra quelli tentati. In valore assoluto ci sono stati più iscritti a Bologna (32), Rimini (10) e Ravenna (8). In questo caso il tasso per 100.000 femmine residenti conferma le posizione dei primi quattro circondari per valori assoluti; Parma ha però un tasso maggiore di Modena (2,20 contro 1,40) e Ferrara ha un tasso maggiore di Forlì (1,63 contro1,48).

 

 

 

Gli iscritti per stalking dopo i maltrattamenti sono i più frequenti in Emilia Romagna, rappresentano il 28,63 per cento degli inserimenti. E’ un tipo di reato per cui non è configurabile il tentativo, che non è stato rilevato.

In quattro circondari su nove non risulta alcuna iscrizione contro autori ignoti. E’ considerato una tipica violenza di genere, perché sono rari i casi di procedimenti per stalking con parte offesa maschile.

Parma, Ferrara e Reggio Emilia sono le sedi con più iscritti in valore assoluto dopo Bologna. Il tasso specifico mostra che dopo Bologna (tasso 16,52) è Ferrara però ad avere avuto più frequenza di iscritti per 10.000 femmine residenti (10,89).

La sede di Ferrara in questa analisi risulta spesso con un tasso specifico più alto di circondari più grandi dal punto di vista demografico. Bisogna tener presente che, oltre ad essere contiguo territorialmente al distretto di Bologna, il circondario di Ferrara serve alcuni comuni della provincia di Bologna. Il territorio di competenza degli uffici giudiziari di Ferrara non coincide perfettamente con la provincia amministrativa ma è leggermente più grande; della provincia però si è preso qui l’indicatore demografico "popolazione residente media" nel periodo di rilevazione. L’indicatore demografico preso a riferimento non è forse perfetto, ma aiuta a comprendere meglio i dati giudiziari ed è l’unico valore ufficiale dell’Istat che è stato possibile considerare dati i tempi ristretti per l’analisi.

I dati di Modena anche per lo stalking sono molto bassi. Se i dati non sono sottodimensionati per qualche motivo, si direbbe che si tratta del circondario dove sono meno frequenti le iscrizioni per i reati considerati dal questionario.

 

 

 

Gli iscritti per gli articoli 582, 583 c.p. con l’aggravante 577 c.2 c.p. rappresentano in tutto il 4,80% delle ricorrenze nella rilevazione, e sono probabilmente sottodimensionati.

Pur essendo stata prevista la modalità di iscrizione contro ignoti e per tentativo di reato, nessun circondario ha inserito tentativi e solo la sede di Bologna ha convalidato 4 iscritti a ignoti. Nella realtà sembra quindi un reato che viene denunziato solo quando viene commesso da un autore noto nell’Emilia Romagna.

Il 63,47 per cento degli iscritti riguarda Bologna, seguita in ordine decrescente da Forlì (10,13 per cento) e Ravenna (8,8 per cento) per i valori più alti. Rimini e Modena hanno inserito un solo caso.

Il tasso specifico mostra che nel distretto dopo Bologna (46,76) la sede con più maltrattamenti per 100.000 femmine residenti è Forlì con un valore pari a 18,70; seguono Ravenna (16,37) e Piacenza (12,86). Per Modena risulta un tasso specifico per 100.000 femmine residenti bassissimo (0,28); anche a Rimini gli iscritti per lesioni aggravate risultano rari (un solo iscritti come a Modena).

Per maggiori dettagli si vedano la tabella e i grafici che seguono:

 

Alcune aggravanti

La domanda 40 del questionario verteva sul numero dei casi di alcune aggravanti. La ricerca era complessa perché andavano applicati filtri avanzati sui campi delle qualificazioni giuridiche del fatto, inoltre le aggravanti purtroppo spesso non vengono inserite a sistema in modo corretto.

Il distretto di Bologna ha cercato comunque le evidenze empiriche in banca dati, e i risultati in valori assoluti sono quelli della tabella che segue.

Calcolando le percentuali specifiche su tutti gli iscritti a noti per la prima aggravante, si trova che nell’1,38 per cento dei casi viene inserito che il reato è commesso in presenza di un minore o donna in gravidanza; per gli iscritti per violenza sessuale risulta che nell’1,66 per cento dei casi la stessa viene commessa ai danni di donna in stato di gravidanza e nel 3,32 per cento dei casi dal coniuge o da persona legata alla vittima da relazione affettiva.

 

 

Il procedimento in fase requirente

In fase requirente nel distretto di Bologna non sono molto frequenti le remissioni di querela. Il sistema non ha una modalità standardizzata per l’inserimento di questo tipo di definizione del procedimento in procura, ma gli uffici la inseriscono in un campo note. Solo in 44 casi si è riscontrato l’evento, cioè per lo 0,59 per cento dei casi iscritti a noti.

E’ più frequente la remissione di querela a processo iniziato, che risulta in complessivi 275 casi. Bologna e Ravenna sono le sedi dove sono più frequenti sia la remissione di querela in fase di indagine sia quella a processo iniziato.

 

Le misure precautelari e cautelari (domande 16, 17, 20 e 21)

Nel distretto risultano applicate 1.734 ordinanze di misure, che rapportate ai reati iscritti a noti (7.454) indicano che nel 23,26 per cento dei casi vi è stata una misura. La sede di Parma è quella dove sono più frequenti alcuni tipi di misura e dopo la procura distrettuale, Parma è la sede con il maggior numero di ordinanze emesse (17 per cento con valore assoluto 296) seguita da Ravenna (13,09 per cento con valore assoluto 227). Per maggiori dettagli si veda la tabella che segue:

Relativamente alle misure, è stato chiesto anche il numero di aggravamenti, i casi di allontanamento di urgenza dalla casa familiare e i casi di revoca delle misure perché l’imputato si è sottoposto positivamente ad un programma di prevenzione ex art. 282-quater, comma 1, c.p.p..

I casi di aggravamento risultano 83, che rapportati alle misure indicano che il 4,79 per cento delle stesse è un aggravamento. Parma è la sede ove risultano più aggravamenti di misure. Solo a Parma e Reggio Emilia sono stati convalidati valori per l’allontanamento di urgenza dalla casa familiare (9 e 13) mentre non risultano inseriti dati per la revoca o sostituzione della misura ex art. 284-quater. Le informazioni per queste ultime due domande non sono inserite nel sistema informativo automatizzato perché lo stesso non è aggiornato allo scopo, quindi si spiegano le risposte poche o mancanti.

 

 

 

L’arresto e il fermo

Risultano 648 misure precautelari di arresto e fermo nel distretto. Sono più frequenti per il 572 c.p. (37,65 per cento), il 609-bis c.p. (22,38 per cento) e il 612-bis c.p. (21,91 per cento); i dati sono coerenti con le maggiori iscrizioni a noti di tali reati. Bologna è sempre il circondario con il maggior numero di eventi (25,77 per cento), seguono Ravenna (25 per cento) e Modena (10,49 per cento).

 

 

 

La tempistica nella fase requirente

In questa analisi si tenga presente che non tutti i reati iscritti e rilevati dal 2013 al 2016 avevano avuto già una definizione al momento della rilevazione, quindi le definizioni e le tempistiche che qui si tratteranno sono parziali.

Nel distretto di Bologna risulta definito nei termini complessivamente il 47 per cento dei reati iscritti. Le percentuali specifiche sono maggiori per l’omicidio, per cui risultano definiti nei termini il 97,32 per cento, e la violenza sessuale di gruppo (50 per cento). Dopo Bologna la sede che su 3.496 eventi convalida più conclusioni entro i termini è Ravenna (20,34 per cento).

 

La proroga delle indagini risulta chiesta nel 6,72 per cento dei reati iscritti a noti. Viene chiesta soprattutto per gli omicidi (21,43 per cento), per la violenza sessuale di gruppo (11,54 per cento) e per la violenza sessuale (9,36 per cento). Dopo Bologna risultano più richieste di proroga delle indagini a Parma (21,36 per cento) e a Ravenna (21,16 per cento).

 

I reati iscritti e per cui c’era già stata la definizione in procura al momento della rilevazione complessivamente nel distretto hanno durata di 264 giorni. Risultano durare mediamente meno i procedimenti per omicidio e maltrattamenti, mentre quelli che sembrano durare di più sono i procedimenti per violenza sessuale di gruppo, se però si esclude il dato di Rimini, singolarmente elevato, la media diventa 254,6. Le sedi che convalidano valori inferiori sono Ravenna e Forlì (194 e 221 giorni). Il calcolo di questa variabile è stata comunque difficile per gli uffici.

Per le sedi e per i reati per cui risultano dati mancanti, la media è stata calcolata solo sui valori validi.

 

 

Le richieste di archiviazione risultano per 2.083 iscritti a noti e per 327 iscritti a ignoti, quindi nel 27,94 per cento del primo caso e nel 73 per cento del secondo (327 su 448). Complessivamente sugli iscritti a noti e ignoti le richieste di archiviazione sono riferite al 30,50 per cento.

 Rispetto a tutti gli iscritti a noti e ignoti, le sedi che convalidano il maggior numero di archiviazioni sono Bologna Ferrara e Ravenna.

 

Le richieste di archiviazione per prescrizione inserite sono solo 4 in valore assoluto (0,05 per cento su iscritti a noti e ignoti).

 

Archiviazioni per prescrizioni:

 

 

L’inizio dell’azione penale risulta per il 62 per cento degli iscritti a noti. Le percentuali specifiche per reato mettono in evidenza per quali reati è più frequente. L’inizio dell’azione penale avviene per il 97,3 per cento degli iscritti per omicidio, nel 69,73 per cento degli iscritti per violenza sessuale e nel 64,85 per cento degli iscritti per stalking solo per citare i reati per cui il valore risulta superiore a quello complessivo. Per i dettagli si veda la tabella.

 

Agli uffici requirenti è stato chiesto in quanti casi si era già pervenuti ad una sentenza irrevocabile per gli iscritti dal 2011 al 2016 al momento della rilevazione. Nel distretto di Bologna i dati sono stati riferiti agli iscritti dal 2013 al 2016. Su questo insieme, risultavano già 952 iscritti pervenuti alla sentenza irrevocabile, e fra questi il 93 per cento vi è arrivato entro tre anni dall’iscrizione.

Agli uffici giudicanti è stato chiesto entro quanto tempo dall’iscrizione si sono conclusi i procedimenti iscritti.

Per gli uffici giudicanti di primo grado non si hanno valori per tutti i circondari, in ogni caso degli eventi intercettati l’81,42 per cento si è concluso entro due anni.

Per il giudizio di secondo grado dagli eventi convalidati risulta che si arriva a conclusione entro un anno nel 63,35 per cento degli iscritti.

 

Le procure della Repubblica hanno lanciato le query per estrarre i dati sul tipo di definizione per sentenze ex art. 425 c.p.p. e per riti alternativi all’ordinario.

Dai casi convalidati risulta che le sentenze di non luogo a procedere ex art. 425 c.p.p. sono relative solo all’1,99 per cento degli iscritti a noti, e fra tali sentenze le prescrizioni sono solo 7 in valore assoluto (0,09 per cento).

 

 

Al momento della rilevazione è risultato definito per rito abbreviato il 13,04 per cento dei reati iscritti nelle procure della Repubblica del distretto dal 2013 al 2016. Dei 972 casi complessivi, il 71,19 per cento risulta definito con esito di condanna e il 21,09 per cento con assoluzione. Dopo Bologna è Modena il circondari con più casi di rito abbreviato.

Per il patteggiamento risultano 510 casi, che relativizzati agli iscritti a noti risultano il 6,84%. Le prescrizioni sono sempre molto basse.

 

Con la domanda 34 si chiedeva agli uffici di primo grado il tenore della sentenza. Non è chiaro come gli uffici abbiano considerato gli iscritti, se dal 2011 o dal 2013. In ogni caso sugli eventi convalidati, (1.781), il 61,93% risulta condanne e il 19,82 per cento assoluzioni. Le prescrizioni sono il 4,10 per cento.

 

 

Sulle indagati e le parti offese

Le domande dalla 36 alla 39 chiedevano lo stato di nascita e l’età di imputati e parti offese.

Nel distretto di Bologna il 64,19 per cento degli imputati risulta nato in Italia e il 35,81 per cento all’estero. Le composizioni percentuali per parte offesa risultano molto simili: 64,76 per cento italiane e 35,24 per cento straniere. Sembra quindi che nel distretto la violenza di genere avvenga fra italiani o fra stranieri più frequentemente. Guardando alle singole sedi si nota che a Ferrara sono più proporzionalmente più numerosi rispetto alle altre sedi imputati e persone offese italiani; a Piacenza sono più numerosi proporzionalmente imputati e persone offese stranieri, anche se le composizioni percentuali sono sempre nel senso di maggiori frequenze fra italiani. Si vedano la tabella e i grafici che seguono per i dettagli.

 

 

L’età di indagati e persone offese andava rilevata in tre classi: 18 – 30; 31 – 50,  50.

La tabella mostra che la classe centrale è quella più numerosa per entrambi i gruppi, contenendo il 58,31 per cento quando riferita agli indagati e il 55,30 per cento quando riferita alle parti offese. Gli imputati sono più numerosi dai 31 anni in avanti (82,28 per cento), le parti offese sono più numerose fra i 14 e i 50 anni (81,69 per cento). Si precisa che l’età minima della vittima era per i modelli di ricerca 14 anni, per cui la classe 18-30 comprende le minorenni dai 14 anni.

 

Organizzazione sul territorio contro la violenza di genere

Nel distretto risulta che sette procure della Repubblica, tre tribunali e la corte di appello hanno sottoscritto protocolli di rete sul territorio per i casi di violenza di genere (il 68 per cento degli uffici rispondenti).

 

In 6 procure della Repubblica e in 3 tribunali si sono adottati provvedimenti per la trattazione prioritaria dei procedimenti per reati rilevati dal questionario (64 per cento dei rispondenti).

 

 

In tutte le procure della Repubblica e in sei tribunali esistono strutture per l’ascolto protetto della vittima (93 per cento dei rispondenti).

 

 

Risultano operativi centri antiviolenza in otto circondari su nove.

 

In 6 procure della Repubblica e presso la corte di appello sono stati creati dipartimenti specializzati in materia di violenza di genere (46 per cento dei rispondenti)

 

 

Risultano dipartimenti specializzati in materia di violenza di genere all’interno dei reparti dei Carabinieri a Forlì, Parma e Reggio Emilia

 

Per la Polizia di Stato risultano dipartimenti specializzati in materia di violenza di genere in otto circondari, esclusa solo Rimini.

 

 

Per la Guardia di Finanza non risulta nessun dipartimento specializzato nel distretto.

 

Nell’ambito della Polizia municipale esistono due dipartimenti specializzati a Parma e Piacenza.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ALLEGATI AL CAP. 4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5. Studio delle sentenze dei "casi di femminicidio"

 

5.1  Analisi delle sentenze di femminicidio condotta dal Ministero della Giustizia

Nell’ambito della copiosa documentazione acquisita da questa Commissione parlamentare, uno spazio particolare merita l’indagine statistica sul femminicidio effettuata da Fabio Bartolomeo della  Direzione generale di statistica e analisi organizzativa presso il Ministero della giustizia.

Trattasi di un lavoro di grande interesse, basato sullo studio di oltre 400 sentenze di omicidio di donne emesse tra il 2012 e il 2016, afferenti a vicende criminose risalenti al periodo 2010-2015.

Nel lavoro citato, preliminarmente l’autore definisce il "femminicidio" e ne delimita i confini applicativi:

 

"Il femminicidio rappresenta una parte preponderante degli omicidi di donne, con la caratteristica della maturazione in ambito familiare o all'interno di relazioni sentimentali poco stabili.

E' noto che il termine femminicidio, nell'accezione comunemente intesa, è un neologismo che può essere fatto risalire agli anni 90, per qualificare gli omicidi basati sul genere, che vedono come vittima la donna "in quanto donna". In un momento in cui non erano ancora conosciuti i dati dell'Organizzazione Mondiale della Sanità - che indicano come la prima causa di uccisione nel mondo delle donne tra 16 e i 44 anni sia ad opera di persone conosciute - si ritenne importante dare un nome a questa tipologia di omicidio al fine di rendere "visibile" il fenomeno. … Quanto al femminicidio, che fa proprio (o contiene in sé) il concetto culturale di violenza di genere, è un'espressione che descrive il fenomeno con riferimento alle sue basi empirico-criminologiche, ponendo in risalto la posizione o il ruolo dell'autore".

 

Sotto il profilo strettamente statistico, il lavoro evidenzia che la stragrande maggioranza degli omicidi di donne possono essere classificati quali "femminicidio". In particolare, su 417 sentenze esaminate, 355 (e dunque l’85 per cento di esse) sono state classificate in tal modo.

 

 

 

Per quanto invece attiene ai restanti omicidi di donne, essi rientrano per lo più nella casistica delle rapine con tragico epilogo  ovvero delle esecuzioni della criminalità organizzata.  Per quanto poi attiene alla distribuzione geografica, essa risulta sostanzialmente omogenea nelle diverse zone del Paese.

Dall’analisi delle sentenze si evince che nell’87,9 per cento dei casi il rapporto tra autore e vittima è di uno a uno. Il 9,1 per cento dei casi ha evidenziato un autore con più vittime (molto spesso sono i figli minori), mentre il 12,1 per cento delle sentenze riguarda episodi con più autori a danno di una o più vittime.

 

 

Sono quasi sempre gli uomini a uccidere le donne. Nell’ 88,5 per cento dei casi l’autore del reato è un uomo e la vittima è una donna. In una piccola percentuale dei casi, due su cento, è successo che una donna fosse uccisa da un’altra donna. Emerge poi che nel 9,2 per cento dei casi gli autori fossero in complicità uomini e donne a danno di altre donne. Infine, nel 9,5 per cento dei casi, a fronte di uno o più autori del reato, le vittime sono più di una, inclusi uomini (il che include anche la categoria dei figli maschi della vittima).

Nel complesso, gli uomini si ritrovano tra gli autori nel 98 per cento dei casi.

 

 

Per quanto attiene alla nazionalità dell’autore, come già rilevato all’esito del questionario somministrato alle autorità giudiziarie, pur dovendosi confermare la prevalenza di soggetti italiani, va evidenziata una marcata incidenza del fenomeno tra gli stranieri; incidenza che ovviamente va valutata in rapporto ai dati statistici afferenti alla presenza di stranieri sul territorio nazionale.

 

 

 

Non molto dissimile il dato sulla nazionalità della vittima, anche in ragione del contesto familiare in cui prevalentemente avvengono questi omicidi e che tipicamente riguarda connazionali.

 

 

Nel 55,8 per cento dei casi tra autore e vittima esiste una relazione sentimentale, in atto al momento dell’omicidio o pregressa. Se a questi si aggiungono i casi in cui tra autore e vittima esisteva una relazione di parentela si scopre che nel 75 per cento dei casi le donne muoiono nell’ambito familiare, all’interno cioè di quell’ambiente che, quantomeno in prospettiva ideale, dovrebbe essere tutelante.

All’interno della classe di omicidi avvenuti tra partner il 63,8 per cento dei casi evidenzia che la vittima e l’autore erano coniugi o conviventi, il 12 per cento fidanzati, il 24 per cento aveva intrattenuto una relazione sentimentale (matrimonio, convivenza o fidanzamento) terminata per vari motivi qualche tempo prima dell’omicidio.

Come già osservato, nel 17,5 per cento risulta una relazione di parentela tra autore e vittima (più della metà delle volte, si tratta di un legame tra figlio e madre), nel 15,1 per cento il pregresso legame era di  conoscenza o amicizia. Solo nel 2,2 per cento dei casi, esiste un rapporto di lavoro tra autore e vittima mentre nel 9,4 per cento dei casi la vittima e l’autore non hanno alcun pregresso rapporto tra loro (casi di prostitute, oppure di persone che vivono sole).

 

La percentuale di casi in cui esiste una relazione sentimentale o di parentela tra autore e vittima, sale se si considerano i soli casi classificati come "femminicidi" in senso stretto.

Per quanto attiene ai luoghi dell’omicidio, quelli consumati all’interno dell’abitazione della vittima sono pari al 35,2 per cento dei casi;  nel 34,1% risultano consumati nella casa coniugale e solo nel 2,9 per cento dei casi in casa dell’omicida. Il 15,8 per cento degli omicidi risulta avvenuto in strada, in genere luoghi appartati, parchi, campi agricoli oppure davanti al portone delle vittime. Solo nel 4 per cento dei casi l’omicidio risulta consumato in un esercizio commerciale o in locali pubblici (ospedale, chiesa, ufficio postale). Gli altri omicidi, pari al 8 per cento dei casi, risultano compiuti all’interno di automobili, furgoni o in stanze di hotel.

 

Per quanto riguarda l’azione omicidiaria, dall’analisi emerge un profilo "primitivo" della condotta, evocativo di una volontà distruttiva e di sopraffazione che si estrinseca nelle modalità di consumazione .

Molto raramente si riscontrano esecuzioni rapide con arma da fuoco; più spesso gli atti processuali  descrivono  veri e propri ammazzamenti a seguito di colluttazioni corpo-a-corpo in cui l’uomo sfoga una rabbia inaudita.

L’arma prevalentemente utilizzata è il coltello, che richiama all’ambito domestico, all’uso del mezzo che si trova più a portata di mano nel momento del raptus.

Nel 40,2 per cento dei casi le donne vengono colpite ripetutamente con arma da punta e taglio (coltelli da cucina, pugnali) per poi essere spesso anche soffocate con le mani o il braccio. Nel 9 per cento dei casi la vittima è aggredita e uccisa senza uso di armi, con pugni, calci e testate e poi strangolata o soffocata. Nel 15,5 per cento dei casi, la donna è colpita e uccisa con oggetti di varia natura: martelli, accette, picconi, bastoni, spranghe e rastrelli impiegati brutalmente e ripetutamente sulla vittima fino a renderla esanime, a fracassarle il cranio.

 

Nel 12,8 per cento delle volte l’arma utilizzata è un’arma da fuoco, pistola o fucile. Peraltro, pur in presenza di arma connotata dalla massima lesività e idonea a cagionare la morte anche con un solo colpo, le sentenze raccontano che l’azione omicidiaria viene consumata con esplosione di una pluralità di  colpi.

Nel 18 per cento dei casi la vittima è stata sorpresa e strangolata per mezzo di cavi elettrici, fil di ferro, cinture, sciarpe, lacci o mani; a volte il soffocamento è avvenuto tramite cuscini o sacchetti di plastica. Nel 3,3 per cento degli episodi di omicidio è stato constatato l’utilizzo di liquido infiammabile e accendino utilizzati per occultare il corpo della vittima già deceduta oppure impiegati direttamente sulla vittima ancora in vita.

In tanti casi, l’autore ha cercato di occultare il cadavere. Tra le tecniche utilizzate anche quella dell’incendio del corpo della donna uccisa. In altri casi le vittime vengono prima chiuse in bauli o valige e poi gettate in mare, nel fiume o in pozzi siti in luoghi isolati o, ancora, gettate tra le sterpaglie.

In un paio di casi le vittime sono state sezionate e riposte in sacchetti di plastica, nascoste in frigorifero o nel terreno dell’abitazione dell’imputato.

In quasi la metà dei casi esaminati, risulta che l’allarme alle forze di polizia sia stato dato dallo stesso autore del femminicidio. In un caso, quasi grottesco, l’autore si è presentato alle forze dell’ordine portando con sé il cadavere della vittima.  

 

Per quanto riguarda il  movente dell’omicidio, nella ricerca si dà atto della difficoltà di una catalogazione.

I casi più frequenti sono sicuramente quelli legati alla sfera del rapporto sentimentale: gelosia, amore possessivo e morboso, pretesa di sottomissione. Talvolta, alla base dei dissidi ci sono motivi economici. Vi sono poi casi in cui l’omicidio viene perpetrato per liberarsi della relazione in atto, ovvero per ragioni connesse a relazioni extra-coniugali, ovvero ancora, perché l’agente teme l’emersione di problemi economici cui ritiene di non potere  fare fronte.

Numerosi anche i casi di figli che uccidono le madri per i più svariati motivi, ma principalmente per ragioni economiche.

Per quanto attiene agli epiloghi processuali, l’analisi delle sentenze rivela un’alta percentuale di condanne, superiore alla media del settore penale generico. Precisamente, come illustrato nella  tabella seguente, nell’86,4% per cento dei casi, il processo si chiude con sentenza di condanna. Nell’ambito delle assoluzioni (pari al 13,6 per cento) la percentuale dominante è quella afferente al riconoscimento di una causa di non imputabilità, con conseguente proscioglimento.

 

 

Si ritiene opportuno precisare  che tali dati non sono contrastanti con quelli acquisiti tramite il questionario somministrato da questa commissione alle autorità giudiziaria del territorio nazionale. Come si è visto in precedenza, la valutazione complessiva degli esiti processuali per i reati di violenza di genere costituenti oggetto dell’ampia rilevazione statistica di questa Commissione ha portato alla luce un alto numero di pronunce assolutorie. Nel caso di specie, al contrario, l’analisi è stata incentrata sulle sole fattispecie di omicidio.

Proprio l’indagine statistica qui commentata, induce pertanto a ritenere che larga parte delle assoluzioni rilevate tramite il questionario riguardino le restanti fattispecie, e in particolare quelle di maltrattamenti in famiglia, rispetto alle quali si cumulano difficoltà probatorie e consolidate resistenze e talora ripensamenti, anche da parte delle vittime. 

5.2 Un’ipotesi di lavoro mutuata dall’Inghilterra. La domestic homicidereview

 

La Domestic Homicide Review applicata a 20 sentenze italiane[40] 

 

Dai fatti di cronaca sembrano emergere, rispetto ai fenomeni di femminicidio, violenze familiari continuate, mancate denunce, conoscenza dei maltrattamenti, carenza nella protezione delle vittime e sottovalutazione del rischio.

La domanda che in seno alla Commissione ci si è posti è relativa a cosa poteva essere fatto per evitare i fenomeni richiamati. A tal fine, si è cercato di applicare la Domestic Homicide Review all’analisi di 20 sentenze emesse negli ultimi anni da tribunali italiani, anche per verificare se e come tale procedura possa essere validamente introdotta in Italia per il contrasto al femminicidio.

Il lavoro condotto, su incarico della Commissione, dalla professoressa (Marina Calloni[41]) è suddiviso in tre parti principali: 1. Che cos'è la Domestic Homicide Review (DHR). 2. L’applicazione della DHR a casi italiani di femminicidio. 3. Perché introdurre la Domestic Homicide Review anche in Italia?

 

5.2.1        Che cos'è la Domestic Homicide Review (DHR)

 

La Domestic Homicide Review (DHR) -traducibile in italiano con "esame retrospettivo di un omicidio domestico" - è un’indagine post-mortem che nel Regno Unito viene applicata a casi di femminicidio. Si tratta di una procedura obbligatoria, anche se priva di carattere penale. La DHR fu introdotta nel Regno Unito nel 2004 nell’ambito del Domestic Violence, Crime and Victims Act. Entrò in vigore nel 2011, grazie ad un nuovo piano d’azione chiamato Call to End Violence Against Women and Girls (2010) e fu successivamente rivista nelle sue linee guida il 1 agosto 2013[42].

Definizione di Domestic Homicide Review. La DHR è definita come l’indagine relativa alle circostanze che hanno determinato la morte di una persona avente 16 o più anni, a seguito di violenza, abuso o negligenza, causata da: (a) una persona con la quale era o era stata legata da una relazione intima, o (b) un membro del suo stesso ambito familiare. La DHR deve essere attuata nella prospettiva di trarre lezioni dalla morte della persona uccisa.

Obiettivi della DHR. Lo scopo della DHR consiste nel: a) esplicitare le lezioni che professionisti e servizi locali coinvolti possono imparare dall'omicidio domestico esaminato, in modo tale che costoro possano lavorare sia individualmente che insieme a salvaguardia delle vittime;b) identificare chiaramente cosa i servizi e le organizzazioni interessate  possono imparare da tali casi e quali siano le misure che devono essere applicate entro un arco temporale ben determinato e secondo un preciso programma di lavoro, in grado di indicare le azioni da intraprendere per cambiare ciò che si è dimostrato carente; c) partire da ciò che i servizi interessati hanno imparato, per informare istituzioni sia nazionali che locali in merito alla necessità di sviluppare politiche e procedure adeguate; d) prevenire la violenza domestica e l'omicidio, migliorando le risposte che i servizi possono offrire, grazie ad un approccio multi-agency, integrato, olistico e coordinato, in modo da affrontare gli abusi domestici con risposte subitanee; e) contribuire a una migliore comprensione della natura della violenza domestica e dell'abuso per prevenirlo; f) far meglio conoscere e condividere le buone pratiche.

Come si svolge una DHR. A seguito di un omicidio domestico, il corpo di polizia competente deve informare il Policing and Community Safety Partnership (PCSP) (un ente locale costituito da consiglieri eletti dai cittadini e da rappresentanti indipendenti, con lo scopo di rendere la comunità più sicura). A sua volta il PCSPdeve istituire un Domestic Homicide Review Panel, ovvero un gruppo di lavoro composto da rappresentanti degli enti pubblici più rilevanti (come funzionari di polizia, autorità locali, servizi sociali e sanitari, responsabili scolastici, e così via) e da associazioni del privato-sociale (come le rappresentanti dei centri antiviolenza e dei rifugi). Deve essere anche indicato il/ la presidente del DHR Panel, scelto/a fra professionisti competenti e indipendenti.

Coinvolgimento della famiglia, amici e altre reti di supporto. Il report che ne consegue è victim-centered, con l’intento di svolgere l’indagine dal punto di vista della vittima, andando però ad esaminare anche la biografia del colpevole, al fine di appurare le eventuali carenze occorse nella protezione della donna uccisa. Il DHR Panel si rivolge principalmente a familiari, amici e conoscenti, ben consapevole della riservatezza e della delicatezza della situazione, grazie alla mediazione di un rappresentante che ne gestisce i contatti. La DHR è parallela e indipendente dalle indagini penali in corso, anche se sono previsti scambi di informazioni, laddove necessari. Si veda anche l’associazione AAFDA, che gioca un importante ruolo sia a sostegno dei familiari delle vittime, sia per l’indagine sui motivi che hanno determinato il delitto: Advocacy After Fatal Domestic Abuse[43].

 

5.2.2        L’applicazione della DHR a casi italiani di femminicidio

 

Molte sono le differenze che caratterizzano il sistema italiano e la normativa britannica in tema di contrasto alla violenza intra-familiare. L’attuale legislazione italiana non prevede infatti le Multi-Agency Risk Assessment Conferences (le MARAC, ovvero gruppi di lavoro composti da professionisti ed enti interessati al contrasto degli abusi domestici), la Multi-Agency Safeguarding Hub (MASH, che riguarda la protezione di minori), la Indipendent Domestic Violence Advisor (IDVA, che accompagna donne ad alto rischio).

Nonostante tali differenze di sistema, l’obiettivo del lavoro è consistito nel verificare l’applicabilità della DHR ad alcune sentenze italiane, al fine di comprendere se e come sia possibile salvare vite, ponendo al centro la vittima, comprendendo i motivi che hanno condotto al femminicidio, cercando di prevenirlo, fermando in tempo l’omicida, rendendo più consapevoli le interessate dei rischi che corrono in situazioni di violenza domestica e di controllo coercitivo, rendendo più efficaci gli interventi dei professionisti e degli enti interessati, connessi in reti di lavoro, migliorando le istituzioni.

Se le sentenze pongono al centro l’imputato per stabilire la condanna tramite evidenze probatorie al di là di ogni ragionevole dubbio, ricostruendo i fatti, ascoltando testimoni, coinvolgendo periti, facendo perizie, nell’analisi che segue si è piuttosto inteso capovolgere il punto di vista, ponendo al centro la vittima con i suoi familiari, al fine di comprendere se il femminicidio fosse prevedibile e addirittura prevenibile.

 

L’analisi comparata di 20 sentenze

Il lavoro qui presentato è basato sull’analisi di 20 sentenze, acquisite dalla Commissione. Si tratta di 20 casi di femminicidio, avvenuti nell’ambito di relazioni familiari o affettive che erano in essere al tempo dell’omicidio o erano trascorse, secondo la definizione di violenza domestica data nell’art. 3b della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, ratificata dall’Italia nel 2013. "L’espressione ‘violenza domestica’ designa tutti gli atti di violenza fisica, sessuale, psicologica o economica che si verificano all’interno della famiglia o del nucleo familiare o tra attuali o precedenti coniugi o partner, indipendentemente dal fatto che l’autore di tali atti condivida o abbia condiviso la stessa residenza con la vittima."[44]

Le 20 sentenze di diverso grado prese in esame, sono state analizzate mediante la rielaborazione dello schema generale previsto dalla DHR. In particolare, le informazioni sono state dapprima raccolte in singoli formulari dedicati a ciascun caso esaminato e successivamente radunate in un’unica scheda, in modo da permettere un’analisi sinottica, comparata e integrata fra i diversi episodi, confrontando diversità, analogie e ricorrenze. Le informazioni sono state altresì suddivise in tre principali parti tematiche e 9 tabelle, tali da poter ricostruire le cause che hanno determinato il femminicidio, raccogliendo informazioni sull’omicidio, prospettiva istituzionale e punto di vista della vittima e del colpevole.

Pur consapevoli che i casi presi in esame rappresentano un campione minimo rispetto ai molti casi di femminicidio che ogni anno accadono in Italia e che quindi non appaiono statisticamente significativi, tuttavia dall’analisi comparata dei 20 omicidi emergono aspetti cruciali ed elementi ricorrenti che potrebbero diventare dirimenti non solo per l’interpretazione criminologica o penalistica, bensì soprattutto per la prevenzione del reato di femminicidio .

 

Informazioni sull’omicidio

Le informazioni generali raccolte sui 20 omicidi esaminati, possono essere riassunte come segue.

-          Anno degli omicidi: commessi fra il 2011 e il 2016.

-          Luogo: si riferiscono a diverse località del Nord, Centro e Sud Italia, ma non si notano difformità regionali.

-          Modalità dell’’omicidio: in 3 casi sono state coinvolte altre persone - 1 ferito, 1 persona uccisa, 3 familiari assassinati. Le modalità dell’omicidio rilevate sono state alquanto cruente e attuate nella quasi totalità dei casi sul corpo della donna con accanimento e crudeltà: lunghi strangolamenti, più coltellate, più colpi di pistola, più bastonate, modalità sovrapposte di violenza (strangolamento più carbonizzazione, etc...), con accanimento anche sul cadavere, perché si voleva essere certi del decesso. La spietatezza sul corpo della vittima continua spesso anche alla presenza di testimoni: l’omicida è talvolta incurante di essere colto in flagranza di reato. La quasi totalità dei femminicidi presi in esame sono l’esito di una lucida e irrevocabile programmazione pianificata nel tempo. La pianificazione risulta essere molto dettagliata nell’organizzazione. Numerosi sono i tentativi di depistaggio riscontrati, anche nella ricostruzione postuma.

-          Emissione delle sentenze: le sentenze esaminate sono state emesse fra il 2012 e il 2017, in particolare 9 dall’ufficio del giudice per l’udienza preliminare, 10 da corti di assise di appello e 1 dalla Corte Suprema di Cassazione. Sono dunque di diverso grado e si riferiscono a differenti tribunali e corti. Di solito le sentenze d’assise confermano le condanne inflitte dal giudice per l’udienza preliminare (GUP), tranne in un caso, quando l’omicidio preterintenzionale viene riconosciuto piuttosto come premeditato e dunque volontario. Le sentenze differiscono notevolmente le une dalle altre sia nell’impostazione generale, sia nella documentazione presentata e negli argomenti addotti. In alcune sentenze si nota maggiore cura nella redazione, oltre che una maggiore attenzione nella valutazione delle circostanze peculiari dei casi di violenza domestica, rilevanti di frequente ai fini della qualificazione del fatto come omicidio preterintenzionale o volontario.. In taluni casi sembra emergere la persistenza di pregiudizi di genere, mentre in altri casi si sente l'eco dell’attuale dibattito pubblico.

-          Condanne: sui 20 casi, 2 sono stati giudicati omicidi preterintenzionali, 18 volontari (dolosi, premeditati, con aggravanti) e in due di questi ultimi è stata inflitta la pena dell'ergastolo. Come si può notare, la maggioranza delle sentenze hanno riconosciuto l’omicidio come volontario. In particolare, due sentenze, che hanno giudicato casi di femminicidio come preterintenzionali, risultano essere alquanto problematiche alla luce della recente letteratura sulla violenza domestica e di precedenti casi sentenziati. L’indagine sembra essere stata infatti condotta in modo poco accurato, dal momento che alcune tracce – riportate per altro nella sentenza, che rappresentano evidenti segni di pregresse violenze familiari - non sono adeguatamente prese in esame, così come recenti normative e indicazioni giurisprudenziali non sono adeguatamente considerate. Secondo quanto riportato nello studio, se considerate secondo la DHR e la letteratura corrente, i due femminicidi considerati come preterintenzionali erano perlomeno prevedibili.

-          Anni di detenzione: le pene vanno dai 10 anni all’ergastolo, a seconda della premeditazione e delle circostanze aggravanti (occultamento di cadavere, crudeltà, futili motivi, abuso di ospitalità, etc.). Un elemento interessante è che in buona parte i giudici non accettano più come elemento scatenante l’omicidio l’ipotesi del raptus di gelosia e dell’impeto irrazionale momentaneo, spesso addotto dalla difesa come fatto che avrebbe determinato nell’imputato una temporanea incapacità di intendere e di volere, tale da richiedere specifici esami peritali atti a verificare la presenza o insorgenza di una patologia psichiatrica. Nei casi esaminati, le perizie psichiatriche hanno perlopiù dato esito negativo, per cui non sono state riconosciute attenuanti dovute a infermità mentale, se non in un caso dove si riconosce una parziale capacità di intendere e di volere. Ovvero, la scusa dell’impeto di follia non è più ritenuto un movente sufficiente e capace di creare un buio cognitivo tale da motivare l’assassinio. Viceversa, in buona parte delle sentenze esaminate l’atto finale è concepito come la conseguenza di una pregressa volontà di controllo e dell’accumulo di risentimento/ rabbia che determina l’omicidio. Inoltre, l'assunzione di sostanze (quali l’alcol o gli stupefacenti) è intesa come quella condizione psico-fisica che può certamente accrescere il rischio di omicidio, ma che di per sé non può essere una condizione sufficiente, capace di lenire la facoltà di intendere e di volere dell’imputato.

La svolta nel rifiuto del "raptus di follia" come motivo estemporaneo che avrebbe causato l’omicidio è soprattutto dovuto all’applicazione di recenti sentenze della Corte di Cassazione (in particolare del 7-3-2013, n. 23517), dove si afferma che l’agire sulla spinta emotiva non esclude le facoltà cognitive e la lucidità mentale. La disarmonia di personalità o la presenza di comportamenti antisociali non sono cioè annoverabili tra le patologie psichiatriche.

La totalità delle sentenze (con l’eccezione forse di  una ) indica che gli omicidi sono il frutto di pregresse violenze, minacce, pedinamenti, ovvero di un accumulo di rabbia e di frustrazione nel tempo, tale da determinare l’irrevocabile decisione di uccidere, senza nessun ripensamento o volontà di recedere dal proposito. Ovvero, analizzando le testimonianze raccolte nelle sentenze, è possibile notare il perdurante tentativo - andato frustrato - da parte dell’assassino di controllare la vittima tramite diverse forme di coercizione e controllo, tale da ben spiegare la costanza temporale senza soluzione di continuità fra la pianificazione del reato e la sua attuazione. Nel corso degli interrogatori, i colpevoli dimostrano di possedere un evidente senso di realtà, ovvero la mancanza di follia, dal momento che nella maggior parte dei casi riescono a ricostruire con parole coerenti e con precisione l'accaduto, consapevoli delle conseguenze che il loro gesto avrebbe avuto. Lo stato emotivo e passionale non influisce dunque sulla imputabilità.

Sembrerebbe quindi che la diversa interpretazione di un presunto "atto di follia" sia in gran parte dovuta al tendenziale cambiamento culturale in atto nei confronti del fenomeno del femminicidio, grazie alle mobilitazioni avvenute nella sfera pubblica, soprattutto ad opera di associazioni di donne, di vittime e di familiari, ma anche grazie all’impegno dei legislatori e delle corti che hanno indotto un mutamento di prospettiva anche nelle sentenze di femminicidio. Nuove norme e indicazioni giurisprudenziali hanno dunque contribuito a mutare, perlomeno in parte, l’interpretazione dei moventi e della condizione dell’omicida, nonostante il perdurare di pregiudizi e mentalità tradizionali tendenti a riperpetuare l’idea di un improbabile raptus di follia.

-          Motivo scatenante: tutti gli omicidi sono stati scatenati da futili motivi che rimandano a pregressi di violenza. Il movente immediato è perlopiù connesso a motivi risibili. Si tratta di un pretesto che segue (forse ad eccezione di un caso) continue minacce, violenze, intimidazioni, dovute a diversi fattori, quali la gelosia, il senso dell'onore macchiato, l'ossessione del possesso, gli interessi economici, l'accumulo di rabbia e frustrazione, l'incapacità di accettare l’abbandono dopo la fine della relazione. L’omicidio diventa una sorta di ovvia conclusione di ciò che era stato programmato attraverso perduranti forme di violenza (fisica, psicologica, sessuale, stalking, economica, etc.), inferte alla vittima nel corso del tempo. In buona parte l’omicidio consegue a una crisi della relazione, alla incapacità di accettare la frustrazione della separazione, a forme di narcisismo ipertrofico che portano al risentimento, all’incapacità di ridurre l’altra persona al proprio volere o a come si vorrebbe che fosse. L’elemento scatenante appare essere non tanto l’abuso momentaneo in sé, quanto il fallimento del controllo coercitivo della vita altrui. Tale ossessione si sviluppa in diverse forme, tanto da non essere facilmente riconoscibile, anche per via di modelli culturali che lo ammettono come "normale". L’ossessione del controllo da parte del partner o dell’ex-partner porta all’omicidio, quando la donna si vuole sottrarre al dominio e liberarsi da una relazione opprimente, come anche la rabbia violenta e senza sbocchi.

 

Informazioni sulla vittima e sull’omicida

·                     Età della donna: nei 20 casi esaminati dai 21 ai 76 anni. Non c’è differenza di età nell’entità e modalità del crimine subito.

·                    Età dell’uomo: da 27 a 77 anni. Non c’è differenza di età nell’entità e modalità del crimineagito.

·                    Attività della donna: categorie diverse. Le donne assassinate avevano professioni diverse (operaia, disoccupata, badante, casalinga, maestra, imprenditrice, studente universitaria, pensionata, attrice). Non si rileva cioè alcuna differenza di classe nella violenza subita. Tuttavia, spesso non si dà alcuna informazione sull’impegno lavorativo e sulla storia pregressa della donna, poiché nelle sentenze vengono raccolte perlopiù informazioni necessarie per definire il reato ai fini dell’incriminazione dell’accusato. Sarebbe quindi necessario nei casi di femminicidio avere anche maggiori informazioni sulla biografia della vittima.

·                     Attività dell’uomo: categorie diverse. I colpevoli avevano diverse attività (operaio, impiegato, avvocato, pensionato, carabiniere, agricoltore, infermiere, imprenditore, custode, disoccupato). Bisogna però rilevare un alto numero percentuale di disoccupati (6 su 20), spesso dipendenti finanziariamente dalla donna.

·                    Nazionalità della donna: 19 italiane di cui una di origine straniera, una straniera. L’indicazione sulla nazionalità della donna e dell’uomo è stata importante per valutare l’incidenza o meno del femminicidio in coppie italiane, straniere o miste. Emerge che l’efferatezza del crimine non dipende da culture più o meno tradizionali. Il motivo è lo stesso: volontà di controllo, di possesso, di dominio, di vendetta, di odio, di disumanizzazione nullificante, al di là delle diverse forme di argomentazione e motivazioni immediate.

·                    Nazionalità dell’uomo: 16 italiani e 4 stranieri. stesse considerazioni di cui sopra

·                    Figli: 8 coppie senza figli. Non è stata riscontrata una particolare presenza di figli propri delle coppie interessate. Spesso provengono da precedenti unioni, in un caso uccisi con la donna.

·                    Tipo di relazione: 11 sposati/ conviventi, 3 fidanzati/ partner, 7 ex-partner. Non c’è differenza nell’entità e nella crudeltà del crimine fra persone sposate, partner o ex.

 

Le prospettive della vittima e del colpevole

·                    Ricostruzione della vita della vittima: 4 sentenze su 20 non offrono informazioni adeguate sulla vittima. in alcuni casi mancano l’età e quasi sempre il riferimento all’occupazione della donna, per cui si è dovuto ricorrere a informazioni tratte da fatti di cronaca. Nella maggior parte delle sentenze è tuttavia possibile ricostruire, anche se in modo piuttosto superficiale, alcuni elementi riferentesi alla vita della vittima, nonostante che il fuoco dell’indagine rimanga sull’imputato, in quanto sotto processo. Tuttavia non sempre viene ricostruita la biografia della vittima, antecedente l’omicidio (che è il compito del DHR), che potrebbe spiegare meglio la genesi della violenza e come sarebbe stato possibile prevenirla già nelle sue prime fasi, tanto da impedirne l’escalation.

La posizione della vittima è rinvenibile non soltanto attraverso le testimonianze altrui, ma mediante diari, messaggi anche tramite sms e social media. I nuovi media giocano infatti un ruolo ambivalente nelle relazioni intime: da una parte rappresentano nuove occasioni di libertà, mentre dall’altra inducono un aumento della gelosia per l’impossibilità di controllare la partner. Vengono riportate note della vittima che si confida con amici e familiari, che menziona la crisi della coppia e gli scoppi di gelosia, sintomo di una volontà continua di controllo a cui è sottoposta. Una delle testimonianze più sconcertanti riguarda una ragazza che da minorenne per cinque anni - fra i 17 e 22 anni - viene abusata dal suo ragazzo (che poi si suiciderà mentre era carcerato), senza che neppure i genitori denuncino l’aggressore. Fra altri eventi violenti, la ragazza ricordava nel suo diario che nel 2007: le aveva gettato contro nafta, olio e vernice; nel 2008: aveva lanciato un petardo nel cortile di casa; nel 2009: aveva minacciato di ucciderla con i suoi genitori e la sorella che assisteva alla telefonata; nel 2010: la intimidiva con una pistola giocattolo; nel 2011: la portava in collina e la minacciava con un coltello. Inoltre, più volte la spintonava nei fossi; più volte la percuoteva con lividi; l’obbligava a percorsi faticosi in bicicletta per farla dimagrire; controllava ogni sua visita; la obbligava a continui rapporti sessuali. Era il "Padrone supremo. Sudditanza totale", "Mi impedisce di fare tutto". A tali richieste d’aiuto non segue alcun intervento esterno. Decide di lasciarlo a 21 anni… Ma viene raggiunta e uccisa accanto all’istituto che frequentava. Le donne vengono nella maggior parte uccise, quando cercano una via d’uscita o indicano un loro punto di vista autonomo di libertà autodeterminante.

·                    Escalation della violenza: in 18 casi si nota un incremento della violenza che porta al femminicidio, in un caso no e in uno non è dato sapere. Si può comunque affermare che nella quasi totalità dei casi vi è un indubbio incremento della violenza domestica da parte del partner o dell’ex compagno/fidanzato/marito, secondo diverse modalità. Nessun omicidio è giunto senza "preavviso".

·                     Querele della donna: in un caso la donna aveva sporto querela al momento dell’omicidio, 3 donne l’avevano ritirata, 16 non avevano sporto alcuna denuncia, nonostante i continui abusi, talvolta anche conosciuti dalle forze dell’ordine. Tranne che in un caso, non vi erano querele al momento del femminicidio. In un caso l’uomo aveva violato il divieto di avvicinamento. In alcuni casi le querele sono state ritirate dalle donne, a causa di pressioni da parte dei familiari, per "non rovinare la famiglia", per paura della reazione inconsulta dell’uomo che le aveva minacciate di morte, oppure perché la vittima si era riconciliata col compagno.

·                    Informazioni da parte di familiari: in 18 casi i familiari erano a conoscenza dei problemi della coppia e perlopiù dei litigi e delle violenze subite dalla vittima,uno no, uno non si sa. I familiari interpellati sono perlopiù concordi nel rilevare l’esistenza di conflitti pregressi, senza però che nessuno fosse intervenuto in aiuto della donna, avessedenunciato la situazione o appoggiato/ consigliato la vittima di sporgere querela o di rivolgersi a centri antiviolenza specializzati.

·                    Raccolta di informazioni rilevanti da parte di amici e colleghi: in 18 casi erano a conoscenza della crisi, in 2 non è dato sapere. Le persone interpellate durante le udienze ricordano i timori delle vittime, espresse anche tramite sms e confidenze varie.

·                    Altre persone a conoscenza dei fatti: in 19 casi erano a conoscenza, in uno non è dato sapere. Nella quasi totalità tutti i testimoni (conoscenti e vicini di casa)erano al corrente della crisi della coppia, litigi e avevano percepito l’escalation della violenza. 

Il punto di vista del colpevole: tutte le20 sentenze offrono indicazioni su motivi e modalità dell’omicidio, anche se non vengono date informazioni utili sulla vita pregressa del colpevole (come richiede la DHR), che potrebbero aiutare a prevenire atti violenti.Le udienze riportanoatteggiamenti perlopiù dissimulatori e mistificanti del colpevole, con tentativi di depistaggio per allontanare i sospetti. Perlopiù l’assassino fornisce a posteriori racconti coerenti dell’omicidio, senza vuoti di memoria. Non c’è distacco patologico dalla realtà, ma un tentativo di trovare un alibi per legittimare la propria azione. Il colpevole attribuisce le colpe alla donna per giustificare l’atto commesso. Si sentono vittime, quasi provocati, tanto da dar ragione alla propria "esasperazione" e rabbia. Emerge tuttavia con evidenza la volontà e l’irrevocabile decisione di uccidere, maturata nel tempo. Nell’esaminare i casi, si è infatti notato che vi è un momento in cui l’omicidio viene deciso, tanto da determinare l’escalation della violenza che porta all’atto finale. Bisogna dunque intervenire ad un certo stadio, prima che un banale e futile motivo possa scatenare il femminicidio. Il femminicidio è infatti un’azione pianificata nel dettaglio nel tempo, caratterizzata da un incremento di violenze e menzogne. Nella maggior parte dei casi, gli omicidi che intendono depistare le indagini, riprendono una "vita normale", o raccontano a conoscenti: "Ho fatto un casino, una cazzata, ho ucciso la mia ragazza.". Rimangono lucidi. Nessun pentimento. Vi è odio per la libertà altrui. Alla fine del gesto estremo, l'omicida prova un senso di liberazione per essersi tolto un peso, per aver perso la frustrazione e il risentimento covato nel tempo: non c'è rimorso o resipiscenza, ma un senso di onnipotenza, data da un’azione vissuta come liberatoria perché toglie ansia, odio e rabbia, dovuta al senso di impotenza che la presenza della donna gli causava come "oggetto" di disturbo. Non chiedono perdono.

 

Sottovalutazione del rischio e carenze d’intervento

·                    Segnali ripetuti: in 19 su 20 casi c’erano stati ripetuti e salienti atti di violenza domestica. Nonostante i segnali ripetuti di violenza o minaccia, tranne che in un caso (la vittima aveva sottoscritto una polizza vita), nessuna donna ha davvero valutato la gravità del rischio che stava correndo. Poche donne si sono rivolte direttamente alle forze dell’ordine (se non in 4 casi, ma poi ritirando le querele) o a centri antiviolenza (ad eccezione di 2 donne: una italiana di origine straniera e una straniera, ma senza una reale frequentazione), senza però dare davvero seguito alle loro decisioni. Nessuno interviene, nessuno denuncia.

·                    Conoscenza del rischio: 12 vittime su 20 conoscevano il rischio, ma non pensavano che il partner o ex potesse giungere all’omicidio. Nella quasi totalità dei casi era però visibile il rischio concreto che correvano le vittime, per via delle molteplici minacce, anche di morte, che avevano ricevuto.

·                    Sottovalutazione del pericolo: in 16 casi le vittime non avevano compreso l’entità del pericolo. Nella quasi totalità dei casi, il pericolo di morte è stato sottovalutato, nel senso che la donna non si è messa in sicurezza mediante querele, accorgimenti vari, supporto legale, richiesta ai servizi sociali, protezione in rifugi, aiuto in centri antiviolenza e non è stata neppure consigliata da altri di farlo. Nella maggioranza dei casi non si crede che il partner o ex possa giungere all’omicidio.

·                    Scarsità di informazioni per la vittima: su 20 vittime, 6 donne erano al corrente dell’esistenza di centri, 2 non è dato sapere, 12 non ne fanno cenno. Nel maggior numero dei casi, nelle sentenze non si fa però riferimento (se non in 2 casi) al ricorso delle vittime a centri dedicati. Non è neppure dato sapere perché le donne non si siano rivolte a consultori, servizi sociali o studi legali, seppur ne conoscessero l’esistenza. La possibilità di querela deve essere però seguita da una reale protezione delle donne coinvolte, altrimenti le donne sono scoraggiate nella denuncia.

·                    Conoscenza di eventuali reati del colpevole: in 8 casi gli omicidi hanno precedenti penali, di cui 2 avevano già commesso un omicidio, che ora reiterano con più o meno le stesse modalità. Molti dei colpevoli sono dunque recidivi, ovvero rei di precedenti crimini di varia natura, fra cui quelli dovuti a crimini "di gelosia". Non vengono però monitorati.

·                    Valutazione sulla pericolosità e l’alto rischio: riprendendo lo schema utilizzato al pronto soccorso per vittime di violenza domestica, su 20 casi, 17 erano ad alto rischio, 3 no, nonostante che fosse visibile l’escalation della violenza. Lo schema è il seguente:

1)                 La violenza fisica è aumentata di frequenza e gravità negli ultimi 6 mesi?

2)                 Ha mai usato un'arma o l'ha mai minacciata con un'arma?

3)                 Crede che lui sia capace di ammazzarla?

4)                 È mai stata percossa quando era in gravidanza?

5)                 È il suo partner fortemente e costantemente geloso di lei?

6)                 Ulteriori fatti aggravanti: dipendenza da alcool e sostanze, recidiva per reati anche di omicidio, depressione/ bipolarità, altri atti aggressivi individuati nella biografia.

La quasi totalità dei femminicidi presi in esame erano dunque da considerare come ad alto rischio. Ma la donna non denuncia e gli enti atti alla prevenzione/monitoraggio/sicurezza non intervengono.

·                    Falle d’intervento da parte di servizi sociali, ospedali, forze dell’ordine: in 13 casi, c’è stato l’intervento di forze dell’ordine o servizi, ma senza seguito o monitoraggio delle donne. Ciò che emerge conuna certa gravità è il mancato intervento degli enti preposti in casi di alto rischio (che purtroppo non sono stati riconosciuti come tali), nelle fasi sia di prevenzione che di monitoraggio. Se è vero che nei casi esaminati non ci sono querele "esecutive" da parte delle donne, se non in  un caso, tuttavia sono emerse molte carenze nell’intervento e nella messa in sicurezza della vittima. Ad esempio: c’è l’infermiera che vede alcuni segni sul collo di una donna in cura psichiatrica, ricoverata per tentato suicidio, ma riferisce ciò solo alla madre, che cerca di contattare telefonicamente la figlia che nel frattempo aveva lasciato volontariamente l’ospedale; ma troppo tardi: la figlia era stata uccisa. C’è il caso di forze dell’ordine che intervengono ripetutamente per litigi e percosse in famiglia, ma non lasciano segnalazioni, perché la donna è tossicodipendente. Ci sono killer che hanno già ucciso per gelosia, ma che -  una volta rilasciati dal carcere - ricominciano ad esercitare violenze sulle loro compagne, fino ad ucciderle con le stesse modalità. Ci sono servizi sociali che non sembrano essere adeguatamente formati per individuare i segni della violenza domestica, al di là dell’individuazione di dipendenze (quali alcool e stupefacenti), per cui non si curano delle conseguenze che i conflitti intra-familiari hanno sugli appartenenti e l’intera società. Viene inoltre sottovalutata la condizione di molti anziani, il loro senso di isolamento, depressione, fragilità. Nessuno dei servizi sociali (tranne in un paio di casi) consiglia le donne a rivolgersi a centri antiviolenza. Manca completamente un lavoro di raccordo e di scambio di informazioni fra i vari soggetti istituzionali e del privato-sociale coinvolti. Consegue la necessità di un cambio di sistema in senso integrato e un lavoro di rete, grazie l’applicazione delle nuove leggi e norme.

·                      Necessità di cambio di procedure e culture: nelle 20 sentenze analizzate non si riscontra alcuna pianificazione per interventi mirati e raccordati. I casi analizzati indicano pertanto la necessità di cambiare procedure e modalità d’intervento ad opera degli enti coinvolti nella prevenzione e nel monitoraggio di situazioni ad alto rischio, di cui si viene a conoscenza. Diventa necessario cambiare la mentalità degli attori sociali e degli enti coinvolti, attraverso un’accurata formazione e un lavoro coordinato in rete, individuando i responsabili per ogni singolo caso.

 

Per una DHR anche per i casi di figlicidio, a difesa di tutti i figli

La legge n. 119 del 2013 prevede un aumento fino a un terzo della pena nel caso i figli assistano a episodi di violenza domestica. In egual modo, la legge n. 4 del 11 gennaio 2018 prevede la tutela di minori, rimasti orfani per crimini domestici. Tuttavia, non tutti i figli sono ugualmente tutelati, soprattutto quelli uccisi nell’ambito di liti domestiche.

Ø   Il caso: Ion Talpis, 19 anni, fu accoltellato dal padre Andrei nel 2013 a Remanzacco (Udine), mentre cercava di difendere la madre Elisaveta, spesso percossa dal marito, in stato di ubriachezza. La madre fu gravemente ferita, Ion morì. Il ragazzo era stato adottato dalla coppia in Moldavia. Dopo 2 anni, il giudice dell’udienza preliminare della procura generale di Udine rinviò a giudizio Talpis con l’accusa di omicidio aggravato. Fu successivamente condannato nel 2016 all’ergastolo dalla corte d’assise d’appello di Trieste, in quanto l’omicidio era stato perpetrato contro un familiare.

A causa del ritardo nel procedimento penale, l’avvocato difensore si era rivolto alla Corte europea dei diritti dell’uomo presso il Consiglio d’Europa. Il 2 marzo 2017 la Corte emise una sentenza (n. 41237/14) che condannava l’Italia per la violazione dell'art. 2 (diritto alla vita), dell’art. 3 (divieto di trattamenti inumani e degradanti) e dell’art. 14 (divieto di discriminazione) della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, col conseguente pagamento dei danni.

Successivamente il 26 settembre 2017 con una sentenza emessa dalla I sezione della Corte Suprema di Cassazione l’ergastolo prima riconosciuto al Talpis veniva annullato. Al caso non poteva essere infatti applicato l’aggravante della consanguineità perché il figlio era adottivo. La corte d’assise d’appello di Venezia avrebbe dovuto pertanto rideterminare il trattamento sanzionatorio, con una pena non inferiore a 16 anni.

Ø    Una inaccettabile discrasia fra codici parimenti vigenti: il cambiamento di pena è stato dovuto al fatto che mentre nel codice civile i figli adottivi sono parificati ai figli biologici in base al diritto di famiglia e alla riforma civilistica sulla filiazione del 2013, nel codice penale (articolo 577, secondo comma, retaggio del codice Rocco del 1930) permane invece il solo riferimento alla consanguineità come riconoscimento del "vero" figlio, in quanto "naturale". L’omicidio di un figlio adottivo non è dunque considerato come agito contro un familiare.

Ø    Necessità del cambiamento della norma penale: il legislatore o la Corte Costituzionale dovrà porre presto rimedio a tale contraddizione e ingiustizia legislativa, riconoscendo a TUTTI i figli pari dignità, indipendentemente dalla loro origine "biologica"

 

 

Perché introdurre la Domestic Homicide Review anche in Italia?

Seppur ci siano sostanziali differenze fra il sistema di prevenzione e di monitoraggio in vigore in Italia e nel Regno Unito (MARAC, MASH, IDVA, Community Safety Partnership) e sebbene manchino spesso informazioni dettagliate sulla vita della vittima e del colpevole nei casi esaminati, tuttavia è possibile trarre qualche riflessione e avanzare qualche proposta, grazie all’applicazione della Domestic Homicide Review  a 20 sentenze italiane per femminicidio.

 

Problemi riscontrati

Ø  Dal punto di vista sistemico è stato rilevato:

ü    Mancato riconoscimento dell’alto rischio e debole intervento di controllo in casi segnalati.

ü    Mancata condivisione da parte degli organi interessati di dati e di informazioni comparate sulla vittima e sul colpevole.

ü    Carenze di intervento e negligenze istituzionali e professionali.

ü    Mancanza di una rete di coordinamento fra le agenzie coinvolte e di un responsabile che monitori costantemente situazioni a rischio.

ü    Problemi strutturali in merito alla prevenzione, assistenza delle vittime e monitoraggio dei perpetratori.

Ø  Dal punto di vista individuale è stato invece ravvisato:

ü    Sottovalutazione del rischio da parte della vittima.

ü  Mancata querela o ritiro della stessa da parte della vittima, a causa delle pressioni agite da parte di familiari, perché riconciliatasi col compagno o per paura di essere uccisa.

ü  Mancato aiuto da parte di familiari e amici, a conoscenza dei fatti.

ü  Mancato accesso a centri, uffici legali, servizi e programmi per uscire dalla violenza.

ü  Sarebbe importante svolgere anche ricerche ad hoc sia su casi di figlicidio che su episodi di omicidio-suicidio, che come tali non sono oggetto di sentenze.

 

     In conclusione, analizzando le 20 sentenze, si può affermare che se considerati nell’ottica della valutazione dell’alto rischio, in 19 casi il femminicidio era prevedibile. Molti di questi erano addirittura presumibilmente evitabili.

Se molte storie mostrano che il perpetuarsi del ciclo della violenza familiare non sfocia necessariamente in omicidio, nei 20 casi di femminicidio esaminati ciò che emerge è piuttosto l’escalation della violenza, delle pretese di controllo e delle motivazioni d’odio che culminano nell’omicidio. Per tal motivo, bisognerebbe sempre adottare fin dai primi segni di escalation della violenza un approccio olistico e integrato, in cui valutare comparativamente la storia pregressa sia della donna interessata che del maltrattante, proprio per evitare il femminicidio.

 

Cosa si può fare – Qualche proposta operativa, istituzionale e sociale:

-          Maggiori informazioni per la vittima circa l’esistenza di centri specializzati, pubblici o del privato-sociale, che possano aiutarla a uscire dalla violenza.

-          Offerta di informazioni semplici e chiare da parte dei diversi operatori, quando ci si trova di fronte a casi di violenza intra-familiare.

-          Maggiore garanzia e protezione per le donne che denunciano (con opportunità di lavoro), con la sicurezza che il loro caso venga ben presto esaminato, evitando forme di vittimizzazione secondaria.

-          Formazione adeguata di tutti gli operatori coinvolti (giudici, avvocati, assistenti sociali, personale socio-sanitario, forze dell’ordine, etc.).

-          Condivisione di dati e informazioni fra le diverse organizzazioni e centri interessati.

-          Maggior coordinamento in rete fra gli stessi, con un responsabile che monitori casi a rischio sul modello delle MARAC.

-          Sostegno di gruppi di mutuo-aiuto , ovvero di ex-vittime che siano in grado di indicare ad altre donne possibili vie per uscire dalla violenza.

-          Maggiore vicinanza ai familiari, facendoli sentire più partecipi nella ricerca della verità sul femminicidio, in modo che poi aiutino altre famiglie a prevenire la violenza o ad elaborare il lutto attraverso l’istituzione di associazioni. 

-          Incentivazione di campagne di sensibilizzazione circa l’attività dei centri antiviolenza pubblici e volontari.

 

v    A conclusione della nostra indagine, è possibile asserire che il meccanismo della DHR si è dimostrato decisivo per comprendere la mancanza di intervento da parte di operatori preposti, così come la mancata (auto)tutela della vittima.

v    Si può dunque tragicamente imparare da un’indagine post-mortem, proprio per evitare che si riperpetuino femminicidi. E questo lo dobbiamo a nome delle vittime, dei loro familiari e di chi è sopravvissuto.

 

E' per tale ragione che, conclusivamente, appare necessario introdurre anche in Italia l’analisi post-mortem nei casi di femminicidio, grazie all’istituzione di un organismo preposto e di un commissario straordinario (come nel caso delle persone scomparse) che formi commissioni imparziali di indagine non-penale, aventi l’obiettivo di comprendere come poter far meglio funzionare il sistema di prevenzione, sensibilizzare le persone a rischio, cambiare le culture maschili autoritarie.

 

5.3  "MAI PIU'": le sentenze Talpis e Manduca e le richieste di accesso agli atti della Commissione

 

Le sentenze Talpis e Manduca

Come evidenziato ai paragrafi precedenti, i doveri di protezione delle vittime di violenza di genere hanno attualmente solide basi normative, nazionali e sovranazionali.

E’ peraltro importante sottolineare che l’omessa adozione di misure di tutela in favore della vittima non solo aggrava la condizione di rischio di quest’ultima (e inevitabilmente alimenta percezioni di sfiducia verso le istituzioni) ma può produrre responsabilità anche a carico degli operatori di giustizia, sia pure indirettamente, in conformità agli assetti normativi.

Sul punto è del tutto opportuno richiamare brevemente due sentenze, entrambe molto recenti, le cui statuizioni devono necessariamente orientare le scelte degli operatori.

La prima sentenza meritevole di menzione è quella emessa dal tribunale di Messina il 30.5.2017 con la quale, in applicazione della normativa in tema di responsabilità civile dei magistrati, la Presidenza del Consiglio dei Ministri è stata condannata a risarcire la parte ricorrente per i danni riportati a seguito di condotte omissive dei magistrati inquirenti. La vicenda è indubbiamente complessa e la rappresentazione mediatica che ne è derivata è per vari aspetti non corretta o addirittura fuorviante. La tesi diffusamente sostenuta dalla stampa è che la vittima avesse presentato dodici denunce nei confronti del marito senza ottenere alcun provvedimento di tutela.

In particolare, la parte ricorrente nel giudizio di responsabilità ravvisava negligenza inescusabile dei magistrati per non avere posto in essere i dovuti atti di indagine tra cui l’interrogatorio dell’indagato, la mancata sollecitazione verso le autorità sanitarie in ordine all’adozione del trattamento sanitario obbligatorio, la mancata adozione di misure cautelari.

L’analisi degli atti e della sequenza processuale ci restituisce un quadro in parte diverso e tuttavia egualmente meritevole di attenzione, per i preziosi spunti di riflessione forniti.

Va detto innanzitutto che la prima denuncia che era stata sporta dalla vittima aveva determinato l’adozione della misura dell’allontanamento dalla casa familiare del soggetto maltrattante.  Senonchè, in sede civile, nell’ambito della causa di separazione, i figli erano stati affidati in via esclusiva al padre (come purtroppo a volte accade) e a seguito di tale provvedimento il pubblico ministero aveva chiesto e ottenuto la revoca della misura cautelare.

Successivamente, sempre in sede civile, la perizia psichiatrica, psicologica e socio-assistenziale disposta dal giudicante aveva escluso per entrambi la sussistenza di patologie psichiatriche e aveva loro riconosciuto la capacità genitoriale, ancorchè da esercitare con il supporto dei servizi sociali.

Per quanto attiene ai paralleli procedimenti penali, parte di essi risultavano iscritti per reati cd. minori che non consentivano alcuna misura cautelare; in buona parte erano stati archiviati, senza peraltro alcun addebito nei confronti dei magistrati titolari.

Il problema risultava invece incentrato su un unico episodio del giugno 2007: la signora Manduca aveva infatti denunciato l’ex coniuge di averla minacciata con un coltello a scatto e aveva integrato la querela alcuni giorni dopo, lamentando la ripetizione di tale minacciosa condotta.

Questi episodi non avevano dato luogo ad alcuna iscrizione né tantomeno erano state adottate misure anche solo investigative. E proprio su questo punto il tribunale di Messina ravvisava responsabilità. Riteneva infatti il tribunale che la procura avrebbe dovuto disporre perquisizione  domiciliare e personale del soggetto autore della condotta illecita al fine di reperire tale arma; ravvisava altresì nesso causale tra tale omissione e i successivi tragici eventi, posto che la vittima, precedentemente querelante,  effettivamente era stata uccisa con il coltello a scatto la cui detenzione e porto illecito aveva denunciato poco tempo prima.

L’ulteriore sentenza meritevole di attenzione è quella emessa dalla Corte europea dei diritti dell’uomo  il 2.3.2017 sul caso TALPIS.  La vicenda in questo caso è ben più complessa e le omissioni che essa svela hanno connotazioni a tratti eclatanti.

Precisamente, risulta dalla sentenza che la persona offesa in più occasioni aveva denunciato il marito per atti di violenza anche gravi. La prima aggressione si era verificata nel giugno 2012:  a tale episodio ne erano seguiti altri di crescente gravità, anche con uso di armi da taglio, che tuttavia non avevano dato luogo ad alcun intervento di protezione. Nel frattempo la vittima era stata accolta da una casa rifugio gestita da un centro antiviolenza; tuttavia tale soluzione aveva breve durata perché i servizi sociali comunicavano di non disporre dei fondi occorrenti per prendere in carico la parte e dunque di non potere sostenere le spese dell’associazione. La donna a quel punto si allontanava dalla struttura, addirittura dormendo per strada per qualche tempo. Successivamente, avendo trovato lavoro come badante, riusciva ad affittare un piccolo appartamento. Il marito nel frattempo continuava a minacciarla e a molestarla per farle ritirare le denunce. Nel marzo 2013, a distanza di molti mesi dalla prima denuncia,  la persona offesa veniva finalmente sentita dalla polizia per la prima volta, in attuazione della delega del magistrato inquirente.  A causa delle pressioni del coniuge e della sfiducia verso le istituzioni nel frattempo maturata, la vittima attenuava il tenore delle precedenti dichiarazioni; il reato di maltrattamenti veniva così archiviato.

Il 18 novembre 2013 l’indagato riusciva ad entrare a casa della moglie e la aggrediva con un coltello. Il figlio di lei, intervenuto per difendere la madre, veniva ferito a morte; anche la donna veniva ferita gravemente.

A conclusione del processo, l’aggressore veniva condannato all’ergastolo. Tuttavia, in relazione a tale vicenda, la Corte europea investita del giudizio, ravvisava plurime violazioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

In particolare ravvisava:

-  violazione degli artt. 2 e 3 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo: diritto alla vita e divieto di tortura o trattamenti inumani o degradanti. La Corte riconosceva la sussistenza di tali violazioni in ragione della persistenza inerzia degli organi dello Stato. Rilevava sul punto che la parte offesa era stata sentita solo sette mesi dopo la prima denuncia. Aggiungeva che non vi era stata alcuna valutazione del rischio che correva la vittima e che tale valutazione era necessaria anche dopo che la stessa, peraltro a seguito delle pressioni del coniuge e scoraggiata dalla inerzia dello Stato, aveva in parte ritrattato le precedenti dichiarazioni. In sostanza, secondo la Corte, le autorità italiane avevano di fatto creato una situazione  di impunità e avevano del tutto omesso la valutazione e trattazione del rischio corso dalla vittima (punto 18 della sentenza) e nemmeno si erano preoccupate di verificare per quale ragione avesse ritrattato le accuse;

-  violazione dell’ art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo: la Corte affermava che "la passività generalizzata e discriminatoria della polizia che creava un clima favorevole a questa violenza comportava la violazione dell’art. 14, ... in quanto rifletteva l’atteggiamento discriminatorio verso la vittima in quanto donna".

Alla luce di tali valutazioni, la Corte condannava lo Stato a pagare il risarcimento alla vittima, che veniva liquidato in 30.000 euro.

Le tragiche vicende sommariamente riportate, oltre che costituire monito e  orientamento per gli operatori,  consentono di formulare taluni rilievi e osservazioni critiche aventi ad oggetto:

-       il tendenziale scollamento tra il contesto giudiziario civile e quello penale;

-       il deficit nella regolamentazione delle attribuzioni delle autorità (giudiziaria, di polizia,  socio-assistenziale etc.) chiamate ad intervenire e l’assenza di coordinamento tra di esse;

-       l’assenza totale di valutazione del rischio.

Per quanto attiene al primo punto, un dato costantemente emerso nel corso dei lavori di questa Commissione è quello afferente alla mancanza di un adeguato raccordo tra i diversi contesti processuali che spesso accompagna il contestuale radicamento di cause civili e penali in relazione alla medesima vicenda familiare. Non di rado accade che i provvedimenti adottati nel contesto penale siano del tutto ignorati e/o disattesi nel parallelo contesto civile; in altri casi si registrano addirittura esiti contrastanti nei diversi filoni processuali.

Tali situazioni non soltanto sono state oggetto di denuncia in occasione delle audizioni effettuate ma sono emerse inequivocabilmente anche in occasione dell’acquisizione di atti processuali disposta su iniziativa di questa Commissione, come di seguito precisato.

Per quanto attiene al secondo punto citato, afferente ai deficit operativi delle autorità chiamate ad intervenire, le vicende giudiziarie richiamate costituiscono chiaro esempio di quali siano le conseguenze di tali inadeguatezze.

La drammatica vicenda riportata nella sentenza Talpis ci restituisce un contesto connotato da ritardi, sottovalutazioni, superficialità, assenza totale della "rete di protezione". La vittima viene lasciata sola, in tutti i modi in cui è possibile farlo; la percezione della totale mancanza di supporto e tutela innesca nella suddetta un sentimento di sfiducia verso lo Stato e le istituzioni che la porterà a ritrattare  le accuse precedentemente formulate, nella convinzione che la denuncia non solo non porti a nulla, ma addirittura aggravi la sua condizione di rischio.

Emerge dunque con nitidezza anche dai casi citati come le denunce di violenza debbano comportare tempestive misure di tutela endo-processuali  ed extra-processuali. Tali procedure tuttavia non possono essere lasciate allo spontaneismo o ad una sorta di monadismo organizzativo  dei vari soggetti istituzionali o privati, lasciati liberi di decidere  se,  quando e come intervenire. Al contrario, la tutela della vittima e la prevenzione di così gravi reati  sono obiettivi raggiungibili solo con la creazione di una rete nella quale  gli adempimenti dei vari soggetti siano regolamentati  nei contenuti e nei tempi e siano oggetto di periodico confronto.

La tutela della vittima richiede necessariamente un approccio integrato e un coordinamento costante tra i soggetti della rete. Se la vittima viene lasciata sola, sul piano assistenziale, comunicativo, operativo, sarà esposta a inevitabili turbolenze sul piano emotivo o comportamentale. La solitudine della vittima aggrava il rischio di pressioni in suo danno e conseguenti ritrattazioni.

In tale prospettiva, la prima attività da compiere – così venendo al terzo punto delle riflessioni introdotte - è quella della valutazione del rischio: attività sulla quale si registra purtroppo allo stato una situazione carente e disomogenea a livello nazionale.

In una prospettiva ideale,  tale valutazione  dovrebbe essere effettuata con la massima tempestività, e con metodo rigoroso, costituendo necessaria premessa per l’eventuale adozione di misure cautelari e/o in ogni caso per l’adozione di misure di protezione[45].

Ed invece, se è pur vero che  nel corso del tempo si è assistito ad una accresciuta sensibilità e professionalità nella trattazione di tali reati, è altrettanto vero –e documentato dai lavori di questa Commissione - che permangono aree di assoluta inefficienza: vi sono casi in cui la valutazione del rischio è del tutto omessa (talora, con esiti tragici); in altri casi - la maggior parte - tale valutazione viene tratteggiata dagli operatori di polizia mediante approcci di tipo discrezionale, basati sull’esperienza o sulle capacità intuitive dell’operatore, e non invece sulla base di voci e parametri preventivamente elencati, individuati e testati dalle scienze settoriali  (si rinvia sul punto all’audizione della prof.ssa Anna Baldry).

 

La svalutazione della vittima in talune prassi giudiziarie: due casi di accesso agli atti da parte della Commissione

 

Come rilevato in precedenza, i lavori di questa Commissione si sono sviluppati in più direzioni, mediante numerose audizioni e parallele acquisizioni documentali.

La Commissione ha ritenuto in particolare di focalizzare l’attenzione su due vicende giudiziarie, che si prestano a talune riflessioni in ordine alla qualità e tempestività della risposta giudiziaria.

Il primo caso riguarda la vicenda processuale di una giovane donna residente in area centro-meridionale. Risulta dagli atti acquisiti dalla Commissione che la suddetta, dopo l’interruzione della relazione sentimentale, aveva ripetutamente querelato il proprio ex convivente (sette querele dal 2013 al 2015) per la fattispecie di atti persecutori ed altri reati, per i quali il suddetto era stato rinviato a giudizio.

Senonchè, nei paralleli procedimenti incardinati dinanzi al Tribunale per i minorenni (per i provvedimenti a tutela della figlia minore e per l’invocata declaratoria di decadenza del padre dalla responsabilità genitoriale) e presso il tribunale ordinario (per la separazione coniugale), le denunce e correlate informazioni acquisite dal contesto penale venivano del tutto disattese o comunque ignorate: sul presupposto di un diritto della figlia minore della coppia alla "bi-genitorialità" - diritto sacrosanto e imprescindibile nelle situazioni fisiologiche ma con tutt’altra valenza di fronte ad agiti violenti e minacciosi di un coniuge in danno dell’altro - venivano disposti provvedimenti che non soltanto imponevano alla bambina di incontrare il padre nonostante le vibranti e argomentate proteste di quest’ultima (in particolare, la bambina aveva crisi di pianto e tremori diffusi; inoltre, in presenza sia degli assistenti sociali che del padre, la stessa raccontava i numerosi episodi di violenza fisica e verbale consumati in danno della madre cui aveva suo malgrado assistito – narrava di grida, insulti, minacce, tavoli lanciati contro la madre - e che peraltro non venivano smentiti dal genitore incolpato, il quale persisteva in atteggiamenti di aggressività verbale e denigrazione dell’ex moglie anche in presenza degli operatori sociali) ma addirittura venivano imposti plurimi incontri fra tutti e tre arrivando a suggerire (la CTU nominata dal giudice civile) persino i giochi che dovevano fare assieme ("il gioco del cucchiaio con l’uovo; il salto con l’elastico; il dribbling con i bicchieri; il tiro con la palla bendato; mangiare le fragole con la panna senza sporcarsi").  Come se non bastasse, in occasione degli incontri tra la bambina e la CTU, quest’ultima, a fronte dell’atteggiamento risoluto della minore che ribadiva la propria intenzione di non incontrare più il padre per il terrore che le incuteva, replicava affermando con toni perentori che dal padre non si sarebbe separata mai.

Costituisce motivo di ulteriore sconcerto il fatto che in tali incontri, secondo quanto risulta dalle relazioni e dai verbali, il padre non avesse assunto alcuna iniziativa comportamentale finalizzata a ristabilire un adeguato rapporto con la propria figlia: il suddetto infatti utilizzava il tempo a disposizione soltanto per esprimere recriminazioni e rancore verso la propria ex convivente e per svalutare ed insultare gli operatori sociali, ulteriormente alimentando l’insofferenza e la preoccupazione della bambina.

Da ultimo, non si può non rilevare che tale vicenda, evidentemente dolorosa per le persone offese e che ne condiziona pesantemente le vite, si connotava per la sua importante estensione temporale, essendo la prima querela del 2013. Ad oggi, alla luce degli atti acquisiti dalla Commissione, si ha ragione di ritenere che nessuno dei citati procedimenti, in sede civile o penale, sia approdato a decisione irrevocabile ed anzi nemmeno a decisione di primo grado.

Aggrava  poi la percezione di gravità, il fatto che tali situazioni non abbiano connotazioni episodiche: secondo quanto riferito in sede di audizioni dalle associazioni che si occupano della tutela delle vittime di violenza di genere, il sostanziale disinteresse nel contesto civile rispetto a quanto denunciato e riscontrato in sede penale (anche solo a livello di gravità indiziaria, che peraltro consente l’adozione di misure cautelari) costituisce prassi piuttosto diffusa, come se gli agiti violenti del genitore maltrattante e/o persecutore fossero elementi trascurabili nella valutazione della capacità genitoriale.

Questa Commissione è ben consapevole della necessità di scongiurare il rischio di denunce pretestuose e strumentali, finalizzate ad estromettere l’altro genitore dal rapporto con i figli, o per ignoranza sui bisogni dei suddetti o per intenti ritorsivi; cionondimeno, se è pur vero che qualunque denuncia penale deve essere sottoposta a verifica rigorosa, con severe conseguenze in caso di deliberata e accertata falsità, è altrettanto vero che la necessità di tenere in adeguata considerazione gli agiti violenti del coniuge nei provvedimenti concernenti l’affido dei figli è chiaramente espressa dalla Convenzione di Istanbul e costituisce, peraltro, espressione di basilare buon senso.

 

L’altra vicenda giudiziaria in relazione alla quale vi è stato accesso agli atti da parte della Commissione ha connotazioni ben più drammatiche, trattandosi di caso di femminicidio consumato  nel circondario di Udine.

Risulta dagli atti - e in ogni caso è noto trattandosi di vicenda che ha ricevuta ampia trattazione mediatica - che M.F., a fronte dell’intenzione manifestata dalla giovane donna cui era sentimentalmente legato, di interrompere la loro relazione, aveva aggredito la suddetta stringendola con violenza al collo sino a farle perdere coscienza. Successivamente, avendo chiaramente riscontrato che la vittima era ancora in vita, anziché attivare un immediato soccorso per scongiurare il più grave evento lesivo, decideva di vagare in auto a lungo, e si presentava presso una struttura di polizia solo dopo avere avuto certezza del decesso della vittima.

Il giudice di prime cure, in sede di convalida del fermo, applicava la misura cautelare della custodia in carcere, sul presupposto di una ritenuta elevatissima capacità criminale e pericolo di recidiva. Sorprendentemente, il Tribunale del riesame, su ricorso dell’indagato, sostituiva la custodia in carcere con gli arresti domiciliari, valorizzando il fatto che si trattava di un soggetto incensurato, ben inserito nella società, che fino all’omicidio aveva tenuto una condotta priva di rilievi negativi e che si era presentato spontaneamente presso l’ufficio di polizia; elementi dai quali i giudici dell’impugnazione cautelare ricavavano il convincimento che la sua pericolosità potesse essere controllata anche mediante meno gravose misure.

Tale decisione suscitava grande sconcerto nella pubblica opinione (e persino nella popolazione carceraria, come riportato dai mezzi di informazione); in particolare, questa Commissione riceveva una lettera da parte dei genitori della giovane vittima nella quale il dolore lacerante per la perdita della persona più amata si intrecciava con lo sgomento nel prendere atto dell’attenuazione della misura cautelare.

A fronte di tale situazione, presa visione degli atti processuali, senza voler entrare nel merito della richiamata vicenda processuale e nella consapevolezza della difficoltà di imporre automatismi rigidi  in punto di applicazione di misure cautelari (per la varietà dei fattori che possono venire in rilievo ed altresì in considerazione della ineludibile componente valutativa che contraddistingue la materia, sia pure nell’ambito di requisiti e parametri normativamente tracciati), questa Commissione ritiene di dover richiamare con forza l'attenzione sulla necessità di una valutazione particolarmente attenta, e fondata sulle peculiarità specifiche delle condotte criminali qui considerate, della gravità delle molteplici forme della violenza di genere e della pericolosità sociale di coloro che se ne rendono responsabili.

Pur nel rispetto della pronuncia, occorre riflettere, anche ai fini dell'applicazione delle misure cautelari, sul fatto che,  che l’omicida (reo confesso) pur essendo incensurato, e che fino all’omicidio aveva tenuto condotta irreprensibile, non  aveva esitato a togliere la vita ad una giovane donna, la cui "colpa" era quella di avergli comunicato la propria intenzione di interrompere la loro relazione;  si rifletta inoltre sul fatto che, nonostante l’incensuratezza,  l'opzione in tema di misure cautelari adottata nel caso in esame, potrebbe apparire gravemente svalutante rispetto  l’enorme  e irreparabile gravità della condotta illecita.

Questa Commissione ritiene pertanto di dovere esprimere l’auspicio che tra gli elementi oggetto di considerazione non venga mai a mancare il doveroso  rispetto verso la  vittima, specie ove si tratti di scongiurare il rischio di prospettazioni strumentali o addirittura provocatorie.

 

6. Il piano nazionale straordinario contro la violenza sulle donne

 

Nel corso delle audizioni effettuate dalla Commissione d’inchiesta sono emerse diverse criticità riguardo alcuni aspetti trattati dai Piani adottati nel corso degli ultimi anni; la maggior parte di queste sono state recepite nell’ultimo Piano strategico nazionale sulla violenza maschile contro le donne triennale, adottato nel 2017, nell’elaborazione del quale si è "fortunatamente perso il carattere di straordinarietà: si è lavorato e ci si è confrontati per molti mesi ed è fondamentale che, almeno questa volta, il piano individui responsabili certi e una governance precisa in modo che si sappia chi deve fare cosa e in quale tempo lo deve fare, al fine di attuare un monitoraggio permanente, sulla base di indicatori chiari e tempi di valutazione certi. Ovviamente si deve poter contare su risorse adeguate in assenza delle quali anche un piano più avanzato rispetto al secondo piano d'azione straordinario non riuscirebbe a far fronte al problema di come articolare tutto il sistema di protezione, di prevenzione e di sanzione. C'è comunque un dato nuovo: è stato affidato al CNR il compito di svolgere una mappatura stabile ed una analisi valutativa sugli interventi previsti dal piano e sui loro effetti e risultati, ma questo è utile se tutto funziona nel modo dovuto"[46].

 

A livello di governance, il Piano che "si propone l'obiettivo di creare un sistema per coordinare gli interventi in ambito centrale e territoriale, ha istituito l'Osservatorio nazionale sul fenomeno della violenza - che riunisce i rappresentanti di diversi soggetti istituzionali, esperti e associazioni particolarmente attive nel settore dell'assistenza alle vittime della violenza di genere - e la cabina di regia. A tali organismi partecipano attivamente anche rappresentanti del Ministero dell'interno e del Dipartimento della pubblica sicurezza, nell'intento di sviluppare ulteriori forme di cooperazione sinergica necessarie a compiere un ulteriore salto di qualità"[47]. Tale struttura è rimasta immutata nell’attuale versione.

Altro soggetto istituito è la cabina di regia, che ha l’obiettivo di coinvolgere le amministrazioni statali, quindi i vari Ministeri interessati e le Regioni. Inoltre, l'organismo è stato integrato anche con la presenza di rappresentanti dei Comuni, proprio per favorire il coinvolgimento degli stessi enti locali. Tale aspetto è stato accolto positivamente dalle amministrazioni locali e dalle loro rappresentanze in quanto "la creazione di una cabina di regia che per la prima volta, vede riunite allo stesso tavolo istituzioni diverse, quali Ministeri, Regioni e Comuni, chiamate a discutere congiuntamente di azioni di contrasto alla violenza contro le donne è una cosa positiva. Questo non era mai accaduto negli ultimi trent'anni"[48].

Complessivamente, "il Piano nazionale ha previsto per la prima volta due sedi di confronto, quindi la possibilità di una interazione tra i diversi livelli di governo sul territorio e, dunque, un lavoro trasversale, sia a livello verticale che orizzontale. Questo ha consentito di avere in qualche modo una strategia non esclusivamente a livello nazionale. La cabina di regia coinvolge infatti le diverse amministrazioni statali, quindi i vari Ministeri - quelli interessati, come sapete, sono molti - e le Regioni. Per mia scelta, poi, l'organismo è stato integrato anche con la presenza di rappresentanti dei Comuni, proprio per favorire il coinvolgimento degli stessi enti locali"[49].

 

All’interno del Piano sono previste una serie di linee di azione - comunicazione, educazione, formazione, valutazione del rischio, soccorso, reinserimento socio-lavorativo, recupero dei maltrattanti - alle quali corrispondono le indicazioni fornite per implementare il contrasto alla violenza di genere in ognuno dei settori sopra elencati.

Con riguardo alla formazione è stato sottolineato che "le risposte istituzionali sono poco efficaci, frammentate ed orientate ad una logica securitaria neutra; in tal modo, la Convenzione di Istanbul risulta scarsamente applicata. I percorsi di formazione di operatori, operatrici e di tutti coloro che, per il proprio lavoro, devono intervenire nei casi di violenza sono frammentari"[50]. Difatti, "da tutte le politiche nazionali e, in particolare, dal nuovo piano nazionale antiviolenza deve emergere chiaramente la necessità di un ripensamento radicale, anche se graduale (non è che pretendiamo tutto e subito), da parte del MIUR delle attuali politiche educative, in modo da superare definitivamente ed espungere le discriminazioni di genere che permeano profondamente il sistema educativo e formativo del nostro Paese, a cominciare dai programmi e dai libri di testo. Questo approccio deve valere per la scuola di ogni ordine e grado, dai nidi alle università; è la mancanza di questo atteggiamento che crea forti disparità di accesso alle facoltà e gap formativi negli istituti scientifici che mantengono discriminazioni di genere nei lavori e nelle carriere assegnati"[51].

Tale aspetto è stato preso in considerazione nell’ultima revisione del Piano poiché ci si è resi conto che "la Polizia e i Carabinieri fanno moltissima formazione, ma nel nuovo piano, stiamo cercando di rendere la formazione continua e obbligatoria anche per gli insegnati e per altre figure, perché questo è un elemento fondamentale. Bisogna curare meglio la formazione, volta proprio al riconoscimento, al trattamento e alla gestione del rischio; non soltanto quindi alla valutazione, ma alla gestione del rischio"[52]. A tale riguardo, è emerso come nell’ambito della formazione "servano risorse a tutti gli strumenti di conoscenza, di istruzione e di formazione, che sono quelli che esattamente possono prevenire certi fenomeni e costruire una certa cultura" [53]. Pertanto, "tra le linee del nuovo Piano antiviolenza è previsto anche il lavoro con il MIUR sulla formazione dei docenti: nonostante il corpo insegnante sia prevalentemente femminile, non necessariamente per il solo fatto di essere donne le insegnanti sono adeguatamente preparate ad affrontare certi temi. È quindi molto importante lavorare attraverso i vari progetti non solo sull'atteggiamento degli studenti ma anche sulla formazione dei docenti" [54].

Limitatamente all’attribuzione dei fondi sono emersi diversi problemi causati in primis "dall'assenza di linee guida per le Regioni sul trattamento della violenza. Il risultato è che in venti Regioni italiane abbiamo venti leggi regionali sulla violenza, con standard e obiettivi in alcuni casi abbastanza differenti. Questo ha posto anche dei problemi di gestione dei fondi che vengono dallo Stato, attraverso l'intesa Stato-Regioni, che la Corte dei conti ha analizzato"[55]. Con riguardo alla distribuzione degli stessi è stato affermato che "servono invece interventi di ampio respiro, strutturali e certi, che siano economicamente validati. Per fare questo il nostro Paese deve avere la volontà politica di organizzare un monitoraggio, cosa che sta già facendo perché nel nuovo piano straordinario è prevista una collaborazione tra il Consiglio nazionale delle ricerche e l'ISTAT; mi auguro che tale monitoraggio venga sempre più ampliato e veda la collaborazione di tutti i centri antiviolenza, che spesso si nascondono dietro questioni di privacy. Visto però che si tratta di fondi pubblici, non lo riteniamo utile. Dunque bisogna cambiare senz'altro il sistema di governance dei finanziamenti pubblici, ma occorre anche un'attenzione grande alla qualità degli interventi nel momento in cui si effettua giustamente - come va fatto - un'estensione della rete dei centri antiviolenza"[56].

In riferimento "al fatto che le Regioni non hanno ben spiegato come sono state utilizzate le risorse, rispetto alla prima annualità c'è da dire che non erano stati presi accordi precisi con il Dipartimento su come rendicontare, anche perché la norma prevede soltanto una relazione delle Regioni. Pertanto, nonostante le Regioni in base ai vari bilanci avessero comunque tutti i dati, erano obbligate soltanto a una relazione. Sulla base di quello che abbiamo visto, con la diversa utilizzazione delle risorse a livello regionale, abbiamo proposto al Dipartimento delle schede analitiche comuni, che adesso sono ufficiali, riferite sia alla programmazione che al monitoraggio sull'utilizzo delle risorse. In particolare, le schede riguardano due filoni, quello cioè dell'utilizzo delle risorse ex articolo 5-bis (il 33 e 67 per cento, di cui vi ho parlato prima) e quello dell'impiego delle risorse riferite al Piano d'azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere, ai sensi dell'articolo 5 della legge n. 119. Tutte le Regioni le hanno quindi presentate in maniera uniforme al Dipartimento e sono comunque sempre ben evidenziate sul sito: addirittura, sono riportati i dati regione per regione, mentre nelle prime pagine è riassunto il quadro generale"[57].

Per questo motivo, sono stati recentemente inseriti degli standard di trasparenza più elevati e, soprattutto, si è cercato di omogenizzarli per rendere tale profilo più agevole e di maggiore garanzia.

I finanziamenti vengono previsti ogni anno all’interno della legge di stabilità e successivamente sono ripartiti da tra le Regioni per l’attuazione delle suddette politiche di contrasto - in particolare per il finanziamento dei centri antiviolenza e delle case rifugio - dal momento che a livello normativo una parte delle risorse è vincolata e si richiede che venga destinata proprio all'implementazione di queste strutture. Alle risorse statali si aggiungono quelle messe a disposizione dalle Regioni.

Nel corso delle audizioni è stato anche suggerito che "in base all'esperienza maturata da ANCI e dai Comuni in questi trent'anni e proprio in virtù del principio della territorialità dei centri antiviolenza, abbiamo voluto evidenziare che la governance dell'intero sistema debba essere mantenuta vicina al luogo in cui il servizio viene erogato: è infatti riconosciuto che un'azione è tanto più efficace ed efficiente quanto più viene erogata e finanziata dal soggetto istituzionale più vicino ai cittadini e alle cittadine, e questo non vale solo per le azioni di contrasto alla violenza. Sono pertanto convinta che le risorse finanziarie debbano essere assegnate direttamente ai Comuni, lasciando alle Regioni l'azione di programmazione da svolgere d'intesa con le amministrazioni comunali secondo criteri condivisi all'origine"[58]. Tale argomento, nel corso della medesima audizione è stato ulteriormente ripreso per ribadire la necessità e la centralità del ruolo delle amministrazioni locali in quanto "è del tutto evidente che anche il ruolo delle Regioni è estremamente importante, soprattutto sul fronte sanitario e educativo. Molto spesso, però, i Comuni di tutta Italia sono costretti a fare fronte a problemi di carenza di risorse finanziarie necessarie per attivare i percorsi di uscita dalla violenza"[59].

 

Altro punto critico dei precedenti Piani, riguarda i centri antiviolenza in quanto "tutti i principi, le modalità di intervento e le caratteristiche che identificano i centri antiviolenza come luoghi di donne e del femminismo sono stati messi a dura prova non solo dal Piano stesso, ma anche dall'intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata Stato-Regioni sui requisiti minimi strutturali dei centri antiviolenza e delle case rifugio. In entrambi i provvedimenti manca qualsiasi riconoscimento delle esperienze storiche significative dei centri antiviolenza: nel preambolo e negli obiettivi del Piano si fa riferimento e si riconosce a livello normativo l'esperienza e la pratica dei centri antiviolenza che hanno messo «a frutto l'esperienza politica del movimento femminista, nei diversi territori dove sono presenti». Nel resto del Piano, però, il ruolo dei centri risulta totalmente depotenziato e viene equiparato a qualsiasi altro tipo di soggetto del privato sociale che presta un servizio"; questo comporta il rischio "di normalizzare la violenza, collocandola in interventi socio-assistenziali o socio-sanitari. In questo modo, non solo si nega la genesi stessa della violenza, ma non si interviene in modo corretto[60].

 

Un altro dei principali punti deboli dei piani precedenti è il monitoraggio, che costituisce una novità sulla quale si è deciso di rinforzare le politiche. Pertanto, "nel nuovo Piano antiviolenza si è deciso di aprire un focus specifico anche sul monitoraggio e sulla valutazione delle misure e delle politiche che il Piano stesso propone, cosa che mancava nel precedente. A tal fine si è stipulato un protocollo con il CNR che, nella fase di attuazione del nuovo Piano antiviolenza, si occuperà proprio di cercare di valutare preventivamente - oltre che in itinere e all'esito della sua attuazione - l'impatto di queste misure, l'efficacia delle stesse e l'eventuale necessità di correzioni in prospettiva"[61].

All'ISTAT è stato affidata la creazione di banche dati coordinate e la elaborazione dei dati riguardanti tutte le agenzie pubbliche e private che rilevano il fenomeno della violenza per armonizzare gli strumenti già esistenti. Difatti, è stato sottolineato come "l'indagine sulla sicurezza delle donne dell'ISTAT ha i requisiti della Convenzione di Istanbul, perché affronta tutto. Manca un requisito (…) : la sua periodicità. L'indagine è stata fatta nel 2006 e poi nel 2014; sono quindi passati otto anni. Cosa dice la Convenzione di Istanbul? Che abbiamo bisogno di un'indagine condotta a intervalli regolari per misurare i cambiamenti nel tempo. Questi ovviamente non sono intervalli regolari. Adesso, nel piano antiviolenza è stata inserita [62], e nell'accordo con l'ISTAT è stato deciso di farne un'altra nel 2019; quindi non più otto ma cinque anni, e questo è un fatto molto positivo. Però dovremmo fare in modo di stabilire una periodicità con cui deve essere condotta l'indagine, magari anche attraverso una copertura normativa, in modo tale da garantirne l'attuazione nel tempo"[63].

Va ricordato che il Piano Antiviolenza ha assegnato all’ISTAT le risorse sia per svolgere la nuova indagine campionaria, sia per intraprendere le altre attività di monitoraggio e di costruzione del Sistema Informativo Statistico sulla violenza di genere (due milioni di euro nel triennio 2017-19), grazie anche a un’apposita convenzione fra ISTAT e Dipartimento Pari Opportunità. Recentissimamente l’ISTAT, in attuazione di questa convenzione, ha aanche attivato un portale in cui sono state fatte confluire le informazioni disponibili (https://www.istat.it/it/violenza-sulle-donne). Il continuo aggiornamento dei dati è garantito dall’ISTAT attraverso convenzioni sia con i diversi Ministeri sia con le reti dei Centri Antiviolenza, sia con le Regioni e gli Enti Locali.

 

Il nuovo Piano prevede l'implementazione del rapporto con le Forze dell'ordine attraverso un protocollo già siglato con l'Arma dei carabinieri e con la Polizia di Stato; il prossimo step riguarda un accordo con ANCI per estendere tali protocolli anche alla Polizia municipale (come sta già avvenendo in diverse città italiane). Difatti, con riferimento all’Arma dei Carabinieri, è stato sottolineato come "sulla base dell'esperienza maturata nel settore, l'Arma è stata anche chiamata a collaborare, quale rappresentante del Ministero della difesa, nel tavolo interministeriale istituito nel 2013 per l'elaborazione del Piano d'azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere. Il documento programmatico, adottato nel luglio 2015 dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, individua - com'è sicuramente a voi noto - tutte le iniziative da intraprendere nei diversi settori d'intervento, tra cui l'istituzione dell'osservatorio nazionale sulla violenza, al quale l'Arma partecipa con il comandante del reparto analisi criminologiche, qui presente, da cui dipende la sezione atti persecutori"[64].

L'obiettivo è fare in modo che i soggetti che nella maggior parte dei casi si interfacciano per primi con le vittime di violenza e con i soggetti maltrattanti, abbiano una formazione adeguata e rispettino dei precisi protocolli volti all’emersione e segnalazione di ogni episodio prodromico a trasformarsi in una violenza.

Nel corso delle audizioni è stato evidenziato che "dalla sentenza Talpis emerge anche una grave sottovalutazione del rischio, eppure l'attuale Piano straordinario contro la violenza sessuale e di genere prevede l'utilizzo della valutazione del rischio quale strumento di prevenzione, ma si tratta di uno strumento ancora poco conosciuto e poco applicato"[65].

Nell'ambito del lavoro svolto con il Ministero della difesa, con il Ministero dell'interno e in parte con il Ministero dell'economia per la Guardia di finanza, si è riscontrato che il ruolo svolto dai soggetti che per primi intervengono in caso di episodi violenti (o presunti tali) sia fondamentale per il successivo monitoraggio della situazione. Con riferimento alla valutazione del rischio, occorre sottolineare che tale questione "era già prevista nel Piano straordinario del 2015, che verrà nuovamente aggiornato nel 2017. Nel 2015, in base alla legge 15 ottobre 2013, n. 119, è approdata al Piano straordinario (…), con l'inserimento del metodo SARA Plus"[66].

 

Altro fenomeno sul quale si è intervenuti è quello della cd. vittimizzazione secondaria che colpisce diversi aspetti a partire dall’autonomia abitativa, il reinserimento socio-lavorativo e la tutela dei minori coinvolti in episodi di violenza intrafamiliare. Per questo motivo, il Piano dedica una specifica attenzione ad alcuni interventi molto specifici che vanno proprio in questa direzione. Inoltre, è stata data particolare attenzione ad alcune categorie sociali, quali le donne disabili e le donne migranti; con riferimento a queste ultime, è stato sottolineato come "le donne migranti - e in particolare le rifugiate e le richiedenti asilo - nel gruppo delle donne che subiscono violenza, richiedono in questo momento un'attenzione particolare, perché i centri di accoglienza non rispettano gli standard di base, sono centri promiscui in cui donne che hanno subìto violenza continuano a subire violenza e non hanno privacy"[67].

 

Un altro aspetto sul quale il DPO si è recentemente concentrato (e che è ampiamente descritto all’interno del Piano) riguarda la destinazione di risorse anche alle azioni di prevenzione nei confronti degli uomini maltrattanti. Difatti, si è deciso di prestare particolare attenzione anche al "recupero degli uomini maltrattanti, proprio per cercare di limitare i casi di recidiva ed è proprio dal contributo del Ministero della giustizia che deriva questa parte del nuovo Piano antiviolenza. A prescindere dal fatto che la nostra Costituzione stabilisce che le pene detentive devono essere rieducative, se vogliamo prevenire possibili comportamenti recidivi è necessario che, una volta che il reo ha scontato la sua pena ed è uscito dal carcere, segua un certo percorso"; riguardo ai finanziamenti "con il precedente Piano antiviolenza si è scelto di non finanziare specificamente i centri per uomini maltrattanti. Ora questo viene fatto ma in modo diverso, in via sperimentale attraverso i bandi. Credo tuttavia che il nuovo Piano antiviolenza debba tenere in considerazione anche questo elemento, come richiesto peraltro dalla stessa Convenzione di Istanbul"[68].

 

In conclusione, occorre dare menzione del fatto che, tra le maggiori novità del Piano approvato nel 2017, vi è la nascita di nuovi tavoli di lavoro tra cui uno specifico sulla comunicazione all'interno dei social network, poiché ci si è resi conto del fatto che "sarà necessario superare anche gli stereotipi nel mondo della comunicazione, della televisione e della pubblicità. Per questa ragione tra le linee di intervento del nuovo Piano antiviolenza è previsto anche un riferimento al mondo pubblicitario. Nel nuovo Piano antiviolenza l'approccio è quello di lavorare invece sulla prevenzione, quindi insieme alle agenzie pubblicitarie, attraverso campagne di comunicazione basate sul superamento degli stereotipi di genere"[69].

 

7.      Interventi di rete a tutela delle vittime

 

7.1  Gli strumenti a disposizione di tutte le forze di polizia: una panoramica

La Commissione d'inchiesta ha chiamato in audizione il prefetto Gabrielli nonché il Comandante generale dell'Arma dei carabinieri, Tullio Del Sette, che hanno fornito una panoramica degli interventi a disposizione delle forze dell’ordine per contrastare la violenza sulle donne.

Tra gli interventi di contrasto alla violenza sulle donne che sono stati sviluppati nel corso degli ultimi anni, merita una particolare menzione l'ammonimento del questore. Tale provvedimento inizialmente era previsto solo per le condotte prodromiche al delitto di atti persecutori è stato esteso con il decreto legge n. 93/2013 anche ai casi di violenza perseguibili a querela di parte, segnalati alle forze di polizia da soggetti diversi dalla parte offesa.

Nel periodo 2011-2016 sono stati emessi, in funzione di prevenzione delle condotte di stalking, complessivamente 6.405 ammonimenti, con una media che si aggira intorno ai 1.000 provvedimenti l'anno. Il dato trova conferma anche nelle valutazioni relative al corrente anno in cui sono stati già emessi 386 provvedimenti^[70]. 

Dalla data di introduzione della misura, sono stati emessi 1.476 provvedimenti contro il partner violento, con una media, nel periodo 2011-2016 di 444 provvedimenti all'anno^[71].  Lo strumento è molto utilizzato per intervenire prima che le condotte esplodano in forme più gravi di violenza.

Infatti, come già descritto in precedenza, la misura dell'ammonimento è prodromica a quella penale (art. 8 delle legge n. 119/2013) in quanto è possibile richiederla fino a quando non è presentata la querela per stalking e può essere richiesta al questore dalla persona offesa, dopo l'esposizione dei fatti all'autorità di pubblica sicurezza. Il questore, assunte le necessarie informazioni dagli organi investigativi ove ritenga fondata l'istanza, ammonisce oralmente il soggetto invitandolo a tenere una condotta conforme alla legge e redigendo processo verbale. Tale misura è particolarmente efficace nel caso di condotte meno gravi, in quanto il soggetto è avvisato che in caso di violazione dell'ammonimento si procederà d'ufficio per il reato di stalking e le pene saranno aumentate.

Ancora, le forze di polizia possono adottare la misura dell'allontanamento urgente dalla casa familiare ai sensi dell'art. 384 bis c.p.p. a norma del quale gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria hanno facoltà di disporre, previa autorizzazione del Pubblico Ministero, scritta, oppure resa oralmente e confermata per iscritto, o per via telematica, l’allontanamento urgente dalla casa familiare con il divieto di avvicinarsi ai luoghi abitualmente frequentati dalla persona offesa, nei confronti di chi è colto in flagranza dei delitti di cui all’articolo 282-bis, comma 6, c.p.p. ove sussistano fondati motivi per ritenere che le condotte criminose possano essere reiterate ponendo in grave ed attuale pericolo la vita o l’integrità fisica o psichica della persona offesa. La polizia giudiziaria provvede senza ritardo all’adempimento degli obblighi di informazione previsti dall’articolo 11 del decreto-legge 23 febbraio 2009, n. 11, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2009, n. 38, e successive modificazioni. Della dichiarazione orale di querela si dà atto nel verbale delle operazioni di allontanamento.

Ciò che sorprende della nuova disciplina è l'aver lasciato fuori dal catalogo dei reati per cui si procede, proprio lo stalking.

Ad ogni buon conto, il prefetto ha riferito che nel triennio 2014-2016, la misura di cui trattasi è stata adottata dagli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, complessivamente, 787 volte, media che supera i 260 provvedimenti l'anno^[72].

Il Ministro Minniti ha, nella sua audizione, riferito che " gli ammonimenti ai partner violenti sono passati da 112 nel 2013 a 517 nel 2016 e nei primi nove mesi di quest'anno siamo già a 432. Gli allontanamenti d'urgenza dalla casa familiare sono passati da 73 nel 2013 a 264 nel 2016 e abbiamo 198 casi nei primi nove mesi del 2017. Come risulta evidente, il quadro può essere così riassunto dal punto di vista statistico, tra i primi nove mesi del 2016 e i primi nove mesi del 2017: ammonimenti in generale +8,32 per cento; ammonimenti a partner violenti +17,7 per cento; allontanamenti d'urgenza dalla casa familiare -1 per cento"^[73].

 

Il Dipartimento di Psicologia della Seconda Università degli Studi di Napoli, insieme al Ministero dell'interno, dal 2014 sta portando avanti il progetto SASCIA in Action, un monitoraggio dei casi di ammonimento.

Ancora, nel corso della sua audizione, il prefetto Gabrielli ha riferito che tra gli strumenti a disposizione delle autorità di pubblica sicurezza vi è la possibilità di rilasciare apposito permesso di soggiorno (ex art. 18 bis del d.lgs. n.  286/1998, inserito dalla legge n. 119/2013)^[74]quando emergano, nell'ambito del procedimento penale ovvero nel corso di interventi effettuati dai servizi sociali, concreti pericoli per l'incolumità personale derivanti da situazioni di violenza o abuso. Anche a questo strumento si è fatto ricorso in un numero significativo di casi (dall'entrata in vigore dello strumento a maggio scorso se ne contano 111, con una media annua di 30)^[75].

Il Ministro Minniti ha riferito che i permessi di soggiorno per vittime di violenza domestica, sono passati da "uno solo nel 2013 (ma la legge era stata approvata in corso d'anno e quindi non fa statistica), 35 nel 2014, 31 nel 2015, 29 nel 2016 e siamo arrivati a 28 nei primi nove mesi del 2017".

 

7.2 Iniziative specifiche della Polizia di Stato

Nel corso dell'audizione del prefetto Gabrielli, poi, sono state investigate le iniziative specifiche della Polizia di Stato che sono state realizzate al fine di fornire una maggiore opera di contrasto alla violenza di genere.

Il Prefetto ha riferito che la Polizia di Stato si è dotata, fin dagli anni Sessanta, di un Corpo di polizia femminile per il contrasto dei reati contro le donne e i minori e si è organizzata con unità specialistiche dirette ad operare sia nel centro che in periferia. La struttura di riferimento è la Direzione Centrale Anticrimine del Dipartimento di Pubblica Sicurezza che prevede un Servizio Centrale Operativo con compiti di coordinamento e info-investigativo e un Servizio Centrale Anticrimine. Quest'ultimo è deputato a realizzare la sintesi delle situazioni analizzate al fine di orientare e conferire impulso alle attività di prevenzione.

All'organizzazione centrale fanno capo le unità dedicate alla lotta contro la violenza di genere inserite nelle squadre mobili e negli uffici delle Divisioni anticrimine delle questure.

Il prefetto Gabrielli ha, poi, dato conto che la polizia ha intensificato le iniziative di formazione degli operatori al fine dell'implementazione e standardizzazione di nuovi metodi di approccio, con predisposizione di seminari dedicati al tema della violenza. E che, in alcuni comandi, sono stati allestiti appositi luoghi riservati dotati di strumenti di ascolto in modalità protetta, dedicati non solo ai minori ma, più in generale, alla ricezione delle denunce dei reati particolarmente "sensibili".

Il Ministro dell'interno Minniti, nel corso della sua audizione ha riferito che anche la Polizia di Stato ha aderito al Protocollo Eva, di cui si darà conto più approfonditamente in seguito, che permette di inserire in un sistema informatico comune a tutte le Forze di Polizia, gli interventi che vengono effettuati anche se non sfociano in denunce. Il Ministro, nel corso della sua audizione, ha riferito che "questo programma sta ottenendo dei risultati a mio avviso molto importanti. Abbiamo avuto una media di 400 interventi al mese - stiamo parlando quindi di cifre particolarmente importanti - con la registrazione di 3.607 aggressioni. In questo ambito, su 3.607 aggressioni, 3.601 sono maschili: anche in questo caso il dato si commenta da solo.

La media di età degli aggressori è intorno ai quarantadue anni, mentre la media di età delle 2.944 vittime di aggressioni è di quarantuno anni. Il 34 per cento delle occasioni di violenza riguarda stranieri; l'80 per cento di queste violenze viene consumato in abitazione"^[76].

Il Ministro Minniti ha poi riferito di un'ulteriore iniziativa che a suo avviso sta fornendo risultati positivi, ossia il Camper itinerante della Polizia di Stato.

 

7.3  Iniziative dell'Arma dei carabinieri

Per quanto concerne le azioni intraprese dall'Arma dei carabinieri, si utilizzerà quanto riferito in audizione dal Comandante generale, Tullio Del Sette.

Quest'ultimo, in particolare, ha riferito che a partire dal 2009 il Dipartimento per le pari opportunità della Presidenza del Consiglio dei Ministri ha affidato all'Arma dei carabinieri, attraverso apposita convenzione, il monitoraggio delle violenze perpetrate sotto forma di atti persecutori, violenti, sessualmente finalizzati o vessativi verso vittime vulnerabili.

La convenzione prevede essenzialmente:

-     la diretta collaborazione con il Dipartimento delle Pari Opportunità in merito alla conoscenza e all’approfondimento del fenomeno della violenza di genere;

-     l'attività di formazione e aggiornamento in favore del personale del Dipartimento di Pari Opportunità e degli operatori volontari del numero di pubblica utilità "1522" per offrire un servizio di accoglienza telefonica alle vittime, gestito dall'associazione "Telefono Rosa";

-     la collaborazione con il MIUR in campagne di sensibilizzazione nelle scuole con la previsione di 40 giornate di educazione a favore di scuole di ogni ordine e grado.

La Convenzione è stata rinnovata il 25 gennaio 2017. Per dare attuazione alla stessa, l'Arma ha istituito sin dal 2009, la Sezione Atti Persecutori. Tale sezione si compone di un capitano e 5 marescialli donna con specifiche competenze scientifiche e particolare vocazione investigativa. In particolare, la stessa collabora con la comunità scientifica per lo studio del fenomeno e riversa le conoscenze acquisite nella formazione del personale e nelle attività a diretto supporto delle indagini condotte dai reparti dell'Arma. L'impegno della Sezione è anche volto all'ascolto delle vittime in modalità protetta (ad esempio oltre 120 escussioni nel 2016)^[77].

Tra le altre iniziative operate dall'Arma dei carabinieri, il Comandante generale ha segnalato la stipula di 79 intese nel territorio dello Stato con le procure della Repubblica, prefetture, forze di polizia, ospedali e centri anti-violenza.

Oltre a queste ha poi ricordato che, a partire dal 2014 è stata costituita la "Rete nazionale di monitoraggio sul fenomeno della violenza di genere" strutturata con ufficiali di polizia giudiziaria, marescialli e brigadieri. La Rete è attivata presso tutti i comandi provinciali, con due unità per reparto, inserite nell'ambito dei Nuclei Investigativi. Ci ha riferito che il Comando generale ne sostiene l'operatività attraverso il costante aggiornamento del personale e la sua sostituzione in caso di trasferimento. Ad oggi complessivamente sono 250. Il Comandante ha ribadito che questi marescialli e brigadieri sono punti di riferimento per tutti i reparti del territorio nello sviluppo delle indagini e sono elemento di racconto con la Sezione Atti Persecutori per un compiuto apprezzamento dei casi. Inoltre, tutte le unità operative dell'Arma comunicano alla Sezione Atti Persecutori i fatti riguardanti violenze di genere, per favorirne l'analisi ed elaborare, a richiesta, una valutazione dei "fattori di rischio" da comunicare al reparto operante per orientarne l'azione. In sintesi, chi effettua la valutazione ricerca, tra le circostanze raccolte, quei "fattori" la cui presenza aumenta la probabilità del ripetersi della violenza nel tempo. Si tratta naturalmente di una valutazione "predittiva" che offre un utile orientamento al territorio.

Il Comandante Del Sette ha poi chiarito che grazie all'esperienza maturata dalla Sezione Atti Persecutori è stato elaborato un "vademecum operativo" diramato dal Comando generale dell'Arma nel 2012 e disponibile anche sul portale di rete istituzionale. Il documento, in particolare, riepiloga le migliori prassi nello specifico settore d'intervento, con l'obiettivo di perfezionare l'approccio ai soggetti più vulnerabili, orientando adeguatamente le azioni a protezione della vittima. Tra le procedure indicate, il prefetto ha segnalato quella che prevede l'immediato inserimento del soggetto segnalato nella banca dati delle forze di polizia in caso di intervento per episodi di violenza domestica, indipendentemente dalla presentazione di formale denuncia-querela da parte della vittima, attraverso l'applicativo denominato "Cruscotto Operativo" (applicativo della banca dati delle forze di polizia - SDI). Tale prassi consente di disporre di un patrimonio informativo immediatamente disponibile a tutte le forze di polizia, nella considerazione che si tratta per lo più di reati necessariamente abituali che richiedono per la loro punibilità la reiterazione di molteplici condotte. Da questo archivio, la Sala Operativa può trarre informazioni essenziali quando invia la volante sul posto: informazioni su chi ha richiesto l'intervento, sull'eventuale presenza di armi censite all'interno dell'abitazione, su eventuali precedenti di polizia a carico delle persone coinvolte, tutte utili per tutelare al meglio sia la vittima che gli operatori.

Il protocollo operativo, poi, si occupa anche dell'approccio da seguire in caso di intervento. In particolare, il "vademecum" prevede che le forze dell'ordine, adeguatamente formate, intervengano con delicatezza, ascoltino le parti in luoghi separati dell'abitazione, verifichino l'eventuale presenza di bambini e cerchino di capire se questi hanno assistito all'evento; l'equipaggio intervenuto deve osservare i luoghi ed annotare ogni minimo particolare al fine di focalizzare ogni singolo elemento utile. In caso di lesioni, ovviamente, gli agenti devono richiedere l'intervento di personale sanitario. Una delle finalità del protocollo EVA, che ha dato vita al "cruscotto" di cui sopra, è quella, come hanno riferito gli auditi, di avere lo storico degli interventi delle forze di polizia su quello specifico caso al fine di agevolare la scelta di una valida strategia di contrasto alla violenza.

Le "annotazioni" di ogni singolo intervento delle forze dell'ordine non solo alimenteranno un database a disposizione degli agenti ma saranno utilissimi per impostare l’azione dell’autorità giudiziaria.

Infine, il Comandante del Sette ha accennato anche alla predisposizione, a partire dal 2014,  presso la sede della Sezione Atti Persecutori di Roma, di un complesso polifunzionale per l'escussione protetta di soggetti vulnerabili con una sala d'ascolto, denominata Sala Lanzarote. La sala è arredata per accogliere in modo confortevole la vittima da parte di personale specializzato e una sala regia in cui presenziano alle attività, con la dovuta discrezione, il Pubblico Ministero, gli ufficiali di polizia giudiziaria e coloro che esercitano la potestà genitoriale, se gli interessati sono minori.

Il Comandante ha anche chiarito che analoghe aree sono predisposte presso le caserme nelle località ove statisticamente si registrano in modo più ricorrente episodi delittuosi di maggiore gravità, tra cui casi di pedofilia, pedopornografia e stalking, ritenendo particolarmente proficua sul punto la collaborazione con le associazioni di settore. In particolare, lo stesso ha voluto sottolineare il progetto avviato con un'intesa nel 2015 con il Soroptimist International d'Italia denominato "Una stanza tutta per sé" grazie al quale sono state allestite presso le stazioni dei carabinieri 68 stanze per l'ascolto protetto di vittime vulnerabili^[78].

Il Comandante ha poi riferito che grazie all'esperienza maturata, l'Arma dei carabinieri è stata chiamata a collaborare, quale rappresentante del Ministero della difesa, nel Tavolo interministeriale, istituito nel 2013 per l'elaborazione del "Piano d'azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere". Il documento programmatico impone l'istituzione di un Osservatorio Nazionale sul fenomeno della Violenza al quale partecipa anche l'Arma dei carabinieri, con il Comandante del Reparto Analisi Criminologiche da cui dipende la Sezione Atti Persecutori.

 

7.4 I pronto soccorso

Sotto il profilo della collaborazione interistituzionale, è emerso nel corso di tutte le audizioni, come sia particolarmente efficace la stipula di Protocolli operativi.

Anzitutto meritano un cenno le "LINEE GUIDA NAZIONALI PER LE AZIENDE SANITARIE E OSPEDALIERE IN TEMA DI SOCCORSO E ASSISTENZA SOCIO-SANITARIA ALLE DONNE CHE SUBISCONO VIOLENZA (in attuazione dell’art.1, commi 790 e 791, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato" - legge di stabilità 2016). Trattasi, in particolare, di linee guida di livello nazionale dirette ad orientare ed indirizzare le aziende sanitarie e ospedaliere in tema di soccorso e assistenza socio-sanitaria alle donne vittime di violenza e alle/ai loro eventuali figlie/i minori vittime di violenza assistita, con la denominazione di "percorso per le donne che subiscono violenza".

Obiettivo delle Linee guida nazionali è fornire un intervento adeguato e integrato nel trattamento delle conseguenze fisiche e psicologiche che la violenza maschile produce sulla salute della donna e delle/degli eventuali figlie/i minori vittime di violenza assistita.

Il "Percorso per le donne che subiscono violenza", di seguito delineato, dovrà garantire una tempestiva e adeguata presa in carico delle donne a partire dal triage fino al loro accompagnamento/orientamento, se consenzienti, ai servizi pubblici e privati presenti sul territorio di riferimento al fine di elaborare, con le stesse, un progetto personalizzato di sostegno e di ascolto per la fuoriuscita dalla esperienza di violenza subìta.

Le Linee guida nazionali si rivolgono alle operatrici e agli operatori sanitari e devono essere diffuse a tutti gli attori pubblici e privati che a vario titolo entrano in contatto con la tematica della violenza maschile contro le donne, di seguito individuati:

-            servizi sociali territoriali;

-           centri antiviolenza e case rifugio;

-            forze dell’ordine e forze di polizia locali;

-           Ministero della giustizia;

-           CSM;

-           procura della Repubblica presso il tribunale ordinario e il tribunale per i minorenni;

-           tribunale (civile-penale) ;

-           enti territoriali (Regioni – Province - Città metropolitane - Comuni).

Ogni attore della rete antiviolenza territoriale agisce secondo le proprie competenze ma con un approccio condiviso e integrato ad esclusivo vantaggio della donna, garantendone l'autodeterminazione nelle scelte da intraprendere.

Gli attori della rete dovranno stipulare protocolli d’intesa territoriali specifici e strutturati che individueranno interventi comuni e condivisi per tutte le fasi del percorso.

Le Regioni dovranno adoperarsi affinché le aziende sanitarie e ospedaliere diano puntuale attuazione alle presenti Linee guida nazionali.

Di seguito si analizzeranno le procedure operative indicate nelle Linee Guida del Progetto.

Anzitutto, il personale infermieristico, adeguatamente formato, procederà al tempestivo riconoscimento di ogni segnale di violenza, anche quando non dichiarata. A tal fine potrà avvalersi di informazioni relative ad eventuali precedenti accessi ai pronto soccorso del territorio da parte della donna.

Si raccomanda alle Regioni di adeguare i sistemi informatici aziendali e regionali per consentire all’azienda sanitaria o all’ospedale di riferimento di essere in rete con tutte le altre strutture della regione di appartenenza.

Nella zona del triage deve essere presente materiale informativo (cartaceo e/o multimediale) visibile e comprensibile anche da donne straniere, relativo a:

- tipologie di violenza;

- effetti della violenza sulla salute di donne e bambine/i;

- normativa di riferimento;

- indicazioni logistiche sui servizi pubblici e privati dedicati presenti sul territorio;

- servizi per il sostegno a figlie/i minori vittime di violenza assistita;

- indicazioni relative al numero di pubblica utilità 15223.

Salvo che non sia necessario attribuire un codice di emergenza (rosso o equivalente), alla donna deve essere riconosciuta una codifica di urgenza relativa - codice giallo o equivalente - così da garantire una visita medica tempestiva (tempo di attesa massimo 20 minuti), e ridurre al minimo il rischio di ripensamenti o allontanamenti volontari.

In particolare, per quanto concerne il profilo che interessa più propriamente i pronto soccorso, il cosiddetto "codice rosa" o "percorso tutela donna", è da tempo attuato in diverse città e Regioni d'Italia. Si tratta di iniziative che tendono a realizzare una "rete" tra i presidi sanitari, l'autorità giudiziaria e le forze di polizia, con effetti positivi anche sotto il profilo dell'emersione dei casi di violenza alle donne.

Dove vi è stata l'introduzione del "codice rosa", è stato istituito un percorso ad hoc al pronto soccorso, in cui la donna, vittima di violenza, viene accolta e ascoltata in una stanza ad hoc da un apposito team, composto da un operatore/trice della squadra mobile, un operatore sanitario e un magistrato. Tale modalità ha anche il beneficio di far riferire alla donna una sola volta la violenza subìta, anche al fine di ridurre al massimo la revittimizzazione che si crea nel dover ripetere il trauma un numero ripetuto di volte avanti ai diversi operatori/trici che si incontrano nel percorso.

Il "Percorso di tutela delle vittime di violenza" è stato istituito con legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Legge di bilancio 2016) nelle aziende sanitarie e ospedaliere con la finalità di tutelare le persone vulnerabili vittime di violenza, con particolare riferimento alle vittime di violenza sessuale, maltrattamenti e atti persecutori.

Gli obiettivi della rete prevedono di:

       • favorire il riconoscimento precoce dei casi di violenza assicurando efficaci percorsi dedicati;

       • coordinare e mettere in rete le diverse istituzioni e competenze, per fornire una risposta efficace già dall'arrivo della vittima al pronto soccorso;

       • dare continuità alle azioni successive al momento di cura erogato nelle strutture di pronto soccorso con la presa in carico territoriale successiva, sulla base della valutazione delle esigenze di tutela e protezione delle vittime mediante percorsi rispondenti alle loro esigenze;

       • assicurare omogeneità di intervento sull'intero territorio.

Per quanto concerne, poi, il trattamento diagnostico-terapeutico, si prevede che la donna sia accompagnata in un'area separata dalla sala d'attesa che le assicuri protezione, sicurezza e riservatezza. Anche gli accompagnatori saranno allontanati in un primo momento. L'area protetta rappresenta l'unico luogo in cui la donna viene visitata e sottoposta ad accertamento strumentale e clinico. All'esito delle visite, l'operatrice/operatore che ha preso in carico la donna deve indicare nella dimissione sia la diagnosi principale che secondaria, dando conto di tutte le violenze subite in modo dettagliato e preciso. Le Linee guida prevedono di prestare particolare attenzione alla raccolta di tutti gli elementi di prova nonché di fornire una descrizione dettagliata dell'anamnesi e delle lesioni corporee in modo da facilitare, nel caso di indagine giudiziaria, la valutazione dell'efficacia causale tra i maltrattamenti riferiti e le lesioni subite. Sono poi previste procedure specifiche sia in caso di maltrattamenti che di violenza sessuale da seguire nel corso del percorso diagnostico al fine di contemperare l'esigenza di trattamento con quella di raccogliere le prove che serviranno nel corso del successivo giudizio, in modo da evitare revittimizzazioni e pregiudicare la relazione con il medico. Sul punto si dovranno seguire le "linee guida per la repertazione di tracce biologiche per le analisi di genetica forense nel percorso assistenziale delle vittime di violenza sessuale e/o maltrattamento", allegati alle Linee guida predette.

Al termine del trattamento terapeutico, è stabilito che l'operatrice/operatore sanitario che ha preso in carico la donna dovrà utilizzare lo strumento di rilevazione "brief risk assesment for the emergency department" per elaborare il rischio di recidiva e letalità al fine di adottare le opzioni di dimissioni corrette. In particolare, se viene riscontrato un rischio basso, si dovrà informare la donna della possibilità di ricorrere ad un centro antiviolenza, diversamente, se viene riscontrato un rischio medio/alto, occorrerà altresì - con il consenso della donna - attivare la rete antiviolenza territoriale. Se non sono disponibili strutture, si informerà la donna della possibilità di rimanere ricoverata nell'ambiente ospedaliero per garantire la sua messa in sicurezza (al massimo per 36/72 ore), contestualmente allertando i soggetti della rete che hanno sottoscritto il protocollo.

Le Linee guida predette, poi, prescrivono programmi formativi, obblighi di partecipazione ai tavoli di confronto, obblighi di monitoraggio in capo alle aziende sanitarie locali, affinchè nel prestare soccorso alle vittime di violenza vengano rispettate tutte le indicazioni sopra riferite. Le aziende sanitarie locali e ospedaliere dovranno altresì coordinare e supervisionare il progetto di cui si è detto e trasmettere periodicamente, ai competenti referenti regionali, una relazione aggiornata sullo stato e gli esiti delle procedure, nonché comunicare e far confluire i dati raccolti nell'ambito del sistema di monitoraggio di cui si è detto.

Da segnalare che tali Linee guida sono state recepite anche dalla Conferenza permanente Stato-Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano.

Meritano una particolare menzione i progetti elaborati a Milano e nella Regione Toscana.

Il primo fu elaborato presso la clinica Mangiagalli, parte del Policlinico di Milano, già nel 1996 , quando fu approvata la legge sulla violenza sessuale. Trattasi, in particolare del primo e unico centro antiviolenza pubblico localizzato all'interno di un ospedale. Di tale esperienza, ha fornito un riscontro in audizione la dott.ssa Alessandra Kustermann, direttrice dell'unità operativa complessa pronto-soccorso ostetrico ginecologico, violenza sessuale domestica e consultori familiari.

Negli anni, l'assistenza si è allargata anche alla violenza domestica e attualmente viene prestato un servizio molto complesso 24 ore al giorno e per 365 giorni all'anno nei tre pronto soccorso dell'ospedale. Il centro costituisce il riferimento per la violenza sessuale di tutta Milano e provincia e assiste circa 500 casi di violenza sessuale su donne e minori all'anno e circa 600 casi annui di violenza domestica, la maggioranza dei quali passa attraverso anche altri ospedali della città^[79].

Grazie all'esperienza maturata, il centro è il punto di riferimento per la violenza sessuale di tutta la Lombardia, mentre, per quanto concerne la violenza domestica, ha predisposto un progetto formativo attuato in tutti i pronto soccorso, mettendo così gli operatori in condizione di riconoscere le vittime e valutare il rischio di recidiva. In particolare, la dott.ssa Kustermann ha riferito che "questa formazione è stata fatta nell'ambito di un progetto studiato insieme al Ministero della salute - e da quest'ultimo peraltro diretto - per il Centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie  (CCM).. Nello specifico, abbiamo individuato cinque domande che più di altre consentono di rilevare situazioni in cui facilmente può esserci un peggioramento del rischio per la donna: sono domande già validate negli Stati Uniti e in altri Paesi del mondo su migliaia di casi, per cui ci sembrava che non avesse molto senso studiare un sistema italiano che avrebbe poi funzionato meno. Nel nostro pronto soccorso, invece, specializzato in violenza sessuale e domestica, le assistenti sociali e le psicologhe applicano il metodo SARA".

La dott.ssa Kustermann ha riferito, poi, che su oltre 10.000 casi che loro hanno trattato in questi anni ci sono stati comunque due femminicidi.

Il successo del loro progetto deriva anche dal grosso investimento finanziario che fa la Regione Lombardia di ben 950.000,00 euro annui che gli permettono di avere sempre in servizio nelle 24 ore un nucleo specializzato composto da due psicologhe, due assistenti sociali, un medico legale, un'infermiera e una ginecologa. Ciò permette di avere un nucleo operativo perfetto tale per cui tutti i casi trattati possano arrivare ad una sentenza di condanna del maltrattante perché è tutto documentato^[80].

Per quanto concerne il progetto nato nella Regione Toscana, si deve rilevare come sia stato inserito dapprima nel 2010 nell'Azienda USL 9 di Grosseto come progetto pilota con la finalità di assicurare un più efficace coordinamento tra le diverse istituzioni e competenze per dare una risposta efficace alla vittima di violenza già dal suo arrivo in pronto soccorso. Poi, nel 2011, con la sottoscrizione del protocollo d'intesa tra la Regione Toscana e la procura generale della Repubblica di Firenze, è diventato progetto regionale. Il progetto regionale Codice Rosa, prevede percorsi gender sensitive di accoglienza, cura e tutela delle persone vittime di violenze e abusi.

Nel gennaio 2014, si è completata la diffusione a livello regionale con l'estensione della sperimentazione a tutte le aziende sanitarie toscane.

A titolo esemplificativo, si analizzi, nella tabella che segue, il riassunto dei dati di accesso come codice rosa nelle aziende sanitarie e ospedaliere della Toscana per tipo di violenza e tipo di paziente avvenuti nel 2016.

 

Totale Codice Rosa nelle aziende sanitarie e ospedaliere della Toscana per tipo di violenza subita e tipo di paziente. Dati 2016^[81]

 

 

7.5 La valutazione del rischio. Come individuare le vittime ad alto rischio

L'articolo 51 della Convenzione di Istanbul richiede a tutti gli Stati firmatari di predisporre meccanismi di gestione e valutazione del rischio al fine di garantire "un quadro coordinato di sicurezza e sostegno"^[82].

I fattori di rischio per una donna che subisce violenza riguardano soprattutto le caratteristiche della sua relazione con il maltrattante, il contesto sociale e culturale in cui la coppia vive, ma anche alcune caratteristiche dell'autore e della vittima, che si definiscono come "fattori di vulnerabilità".

L’identificazione dei fattori di rischio in caso di violenza contro le donne è fondamentale per garantire alle donne adeguata sicurezza così da poter attuare strategie di protezione per la vittima.

Sia la legge 15 ottobre 2013 n. 119 che il Piano straordinario contro la violenza alle donne hanno riconosciuto ufficialmente il cd "metodo SARA" come sistema di valutazione del rischio.

A partire dalla ricerca «Dai maltrattamenti all'omicidio. La valutazione del rischio di recidiva e dell'uxoricidio»^[83] è stato adottato un metodo basato sull'individuazione della presenza di alcuni fattori di rischio per predisporre un intervento efficace e tempestivo.

Tale sistema di valutazione del rischio, cosiddetto SARA^[84], prevede l'individuazione di 15 fattori che devono essere identificati per analizzare correttamente la situazione e predisporre la forma di tutela più efficace.

I fattori di rischio nel metodo SARA^[85] sono:

1 gravi violenze fisiche/sessuali;

2 gravi minacce di violenza, ideazione o intenzione di agire con violenza;

3 escalation sia della violenza fisica/sessuale vera e propria sia delle minacce/ideazioni o intenzioni di agire con tali violenze;

4 violazione delle misure cautelari o interdittive;

5atteggiamenti negativi nei confronti delle violenze interpersonali e intrafamiliari;

6 precedenti penali;

7 problemi relazionali;

8 status occupazionale o problemi finanziari;

9 abuso di sostanze;

10 disturbi mentali;

11 condotta incoerente nei confronti del reo da parte della vittima;

12 paura estrema nei confronti dell’aggressore;

13 sostegno inadeguato alla vittima;

14 scarsa sicurezza di vita;

15 problemi di salute psicofisica-dipendenza.

A ciò si aggiunge la valutazione sull'eventuale possesso di armi da fuoco e sulla presenza di bambini come testimoni delle violenze o essi stessi come vittime di violenza.

SARA non è un metodo prognostico, ma uno strumento di prevenzione: se vi sono alcuni fattori di rischio c'è una probabilità maggiore che la donna si trovi in pericolo; dall'altro lato l'assenza di fattori di rischio non scongiura una recidiva o un'escalation di violenza.

E' stato elaborato anche un altro strumento di valutazione del rischio chiamato ISA^[86]. Si tratta di un questionario di autovalutazione del rischio. Tale metodo è stato predisposto nel 2006 da parte del Centro Studi Vittime SARA ed ha potuto raccogliere di un campione di 12.000 donne che hanno volontariamente compilato il questionario. All'interno del campione di donne e ragazze che ha scelto di compilare il questionario ISA, è risultato che nell'80 per cento dei casi donne che avevano subito violenza non hanno mai chiamato il 112 o il 113, né si sono rivolte ai centri antiviolenza.

Le linee guida nazionali per le aziende sanitarie e ospedaliere in tema di soccorso e assistenza socio-sanitaria alle donne che subiscono violenza (in attuazione dell’art.1 commi 790 e 791 della legge  28 dicembre 2015, n. 208 recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato" - legge di stabilità 2016) sopra citate riportano un sistema di valutazione del rischio, il cd Brief Risk Assessment for the Emergency Department - DA5 – (Snider et al., 2009), utile per analizzare i casi di possibile revittimizzazione nell'ipotesi di maltrattamenti in famiglia. Si tratta di uno strumento di ausilio alle/agli operatrici/tori dei pronto soccorso che consente loro di identificare efficacemente e tempestivamente le vittime ad altissimo rischio. Lo stesso si articola in 5 item da rilevare durante il colloquio con la donna; una risposta positiva a 3 domande denota un elevato rischio di maltrattamento grave e dunque consente agli operatori di pronto soccorso di predisporre una risposta efficace e tempestiva.

In particolare, lo stesso è articolato in queste cinque domande:

1) la frequenza e/o la gravità degli atti di violenza fisica sono aumentati negli ultimi

6 mesi?

2) l’aggressore ha mai utilizzato un’arma, o l’ha minacciata con un’arma, o ha

tentato di strangolarla?

3) pensa che l’aggressore possa ucciderla?

4) l’ha mai picchiata durante la gravidanza?

5) l’aggressore è violentemente e costantemente geloso di lei?

Allo stato, tuttavia, non abbiamo ancora riscontro in ordine all'applicazione di queste ultime da parte dei pronto soccorso.

 

7.6 Iniziative presso i Comuni e presso le Regioni

L'Anci, sentita nel corso delle audizioni della Commissione di inchiesta, ha riferito di alcune iniziative specifiche legate al contrasto alla violenza di genere.

"L'attività svolta dai Comuni negli ultimi trent'anni ha seguito tre filoni principali. Il primo è consistito nella promozione di interventi rivolti immediatamente alle donne che avevano subito violenza e ai minori: quindi sostegno ai centri antiviolenza e alle case rifugio, apertura di sportelli d'ascolto, apertura - più recente - dei cosiddetti codici rosa, chiamati negli ultimi decenni pronto soccorso unificati, cioè presidi presso gli ospedali dedicati esclusivamente alla raccolta delle denunce di violenza da parte di donne e minori abusati e maltrattati. Più recentemente, inoltre, sono stati aperti anche centri per uomini maltrattanti; si tratta di esperienze non ancora diffuse in tutti i Comuni ma che comunque non rappresentano più una eccezione"^[87].

A ciò si aggiungono attività più "culturali". In particolare, poi, oltre ad azioni specifiche sul campo della formazione nelle scuole e alla stipula di protocolli, l'Anci ha riferito di promuovere, a partire dal 2015, in occasione della Giornata internazionale contro la violenza sulle donne, la campagna virale di nuovi comportamenti #stopviolenzadonne invitando amministratori e amministratrici a esprimere parole di contrasto al femminicidio e alla violenza sulle donne. Nelle ultime edizioni sono stati oltre 2000 i Comuni che hanno aderito e le iniziative che sono state organizzate sul tema.

Inoltre, Anci organizza annualmente "gli stati generali delle amministratrici", occasione per riflettere sul contributo delle donne amministratrici nella costruzione di politiche antiviolenza, negli asili nido e del welfare che sono nate proprio nei Comuni e poi hanno avuto la forza di diventare politiche nazionali.

L'Anci ha, poi, sottoscritto un Protocollo con lo IAP (Istituto Autodisciplina Pubblicitaria) volto a fronteggiare la pubblicità sessista nelle affissioni pubblicitarie locali. Inoltre, ha riferito di aver sottoscritto un Protocollo con l’associazione D.i.Re, Donne in Rete contro la violenza, per promuovere e sviluppare azioni, progetti o iniziative finalizzate alla prevenzione e al contrasto della violenza maschile contro le donne, attuando azioni di sensibilizzazione ed informazioni sulla violenza di genere. 

L'Anci ha salutato positivamente il recepimento da parte del Dipartimento Pari Opportunità, nel nuovo piano antiviolenza, delle indicazioni che Anci stessa aveva fornito rispetto al piano straordinario precedente. Tuttavia, l'Anci sottolinea, nel documento rilasciato dopo l'audizione in Commissione, come vi siano ulteriori criticità che devono essere risolte. Anzitutto, a livello di governance viene ribadito con forza una maggiore incidenza del ruolo dei Comuni, seppur mantenendo un'unitarietà nello sviluppo delle azioni di contrasto che devono essere diffuse in modo omogeneo sul territorio nazionale. Viene, in particolare, suggerito un approccio bottom up che valorizzi la "governance efficace" cioè quella più vicina ai cittadini, con una regia dell'ente cui sono affidati l'insieme dei servizi erogati sul territorio al fine di evitare di perdere efficacia nella qualità del servizio erogato e nella distribuzione delle risorse messe a disposizione.

Secondo l'Anci, poi, a livello di governance territoriale si dovrà prevedere l'attivazione di tavoli locali di confronto permanente, che garantiscano procedure conseguenti a standard di qualità da definire anche con i centri antiviolenza, affinché gli interventi siano quanto più integrati, omogenei, chiari e che favoriscano percorsi assistenziali, di formazione, di prevenzione e di sensibilizzazione.

L'Anci ritiene altresì utile la sottoscrizione a livello locale di protocolli tra soggetti componenti la rete, compresi tribunali e procure, ivi comprese le autorità giudiziarie minorili, anche al fine di definire in maniera puntuale il raccordo operativo tra diversi soggetti sia dal punto di vista della presa in carico, sia in programmi coordinati di prevenzione ed educazione alle differenze.

Rispetto ai centri antiviolenza, l'Anci propone di predisporre una serie di indicatori di riferimento condivisi che valgano anche per l'accreditamento dei centri. Questo al fine di evitare che si propongano e vengano finanziati soggetti privi di adeguati standard con pregiudizio per le donne accolte.

Rispetto al lavoro di rete, l'Anci ritiene sia opportuno che la governance sia quanto più vicina al territorio in cui il servizio viene erogato e che a ciò si affianchi la definizione di protocolli in grado di definire procedure operative al fine di forma ad un sistema integrato.

A livello regionale, all'interno della Commissione politiche sociali, sono presenti vari gruppi tematici, ciascuno dei quali si occupa di evidenziare le problematiche nei rispettivi ambiti e, per quanto concerne la violenza di genere, si è iniziato a ragionare sulla costituzione dei vari sistemi regionali^[88].

Le Regioni, inoltre, si stanno organizzando per la costituzione di un sistema di rete con la creazione di nuovi centri antiviolenza, al fine di realizzare un percorso di assistenza, accoglienza e protezione per la donna vittima di violenza. A tal fine, la programmazione si è orientata per la creazione di reti in cui fanno parte, con un ruolo fondamentale sia a livello di programmazione che di attuazione degli obiettivi il sistema sociosanitario, i Comuni, le istituzioni scolastiche, le università, le forze dell'ordine, le prefetture, le associazioni di volontariato, le organizzazioni sindacali e gli enti religiosi.

Ancora le Regioni nel corso dell'audizione hanno riferito che stanno lavorando per la predisposizione di monitoraggi, omogeneizzazione della normativa e alla creazione di politiche integrate.

Dall'audizione del dott. Roia è emerso che la Regione Lombardia ha organizzato dei corsi di formazione per 600 avvocati che prevedono test di ingresso e test al termine del percorso.  Inoltre ha riferito che si lavora con il sistema di rete in modo che tutti gli attori del confronto siedano attorno ad un tavolo per l'elaborazione degli interventi. "È stata costituita anche una sorta di cabina di regia, il Tavolo permanente sulla violenza di genere - di cui faccio parte in rappresentanza dell’intero sistema giudiziario lombardo - che ha un compito di monitoraggio.

L'obiettivo della Regione Lombardia, che mi sentirei sommessamente di proporre, è la creazione di un organismo tecnico multidisciplinare che dovrebbe operare come una specie di authority; riteniamo infatti che sia necessaria una sorta di autorità neutra di garanzia, forse anche a livello nazionale, che svolga in maniera continuativa la stessa funzione che sta svolgendo questa Commissione e che, quindi, sopravviva all'emergenza - soprattutto perché, purtroppo, il femminicidio non è un'emergenza ma è un fenomeno strutturato e strutturale - assumendo compiti di vigilanza e di osservazione sull'attuazione delle politiche comunitarie e nazionali e, soprattutto, sullo studio delle cause dei femminicidi"^[89].

 

 

7.6 Il supporto economico a favore delle vittime di violenza: il congedo indennizzato, il fondo per le vittime dei reati violenti e il gratuito patrocinio.

 

Il congedo

L’art. 24 del decreto legislativo n. 80 del 15 giugno 2015 prevede che le lavoratrici dipendenti del settore pubblico e privato, escluse le lavoratrici del settore domestico, possano avvalersi di un congedo indennizzato per un periodo massimo di 3 mesi al fine di svolgere i percorsi di protezione certificati.

Il congedo in argomento è stato previsto, in via sperimentale, dal 2015, in forza del decreto legislativo n. 148 del 14 settembre 2015; successivamente la misura è stata estesa anche per gli anni successivi, salve eventuali rideterminazioni da parte del Ministeri vigilanti (art. 26, commi 2 e 3 del decreto legislativo n. 80/2015).

Le lavoratrici dipendenti del settore privato, incluse le lavoratrici per le quali non è prevista l’assicurazione per le prestazioni previdenziali di maternità erogate dall’INPS, hanno diritto al congedo per violenza di genere a condizione che:

            • risultino titolari di rapporto di lavoro in corso di svolgimento con obbligo di prestare l’attività lavorativa (il congedo in questione infatti è fruibile in coincidenza di giornate di prevista attività lavorativa);

            • siano inserite nei percorsi certificati dai servizi sociali del Comune di appartenenza, dai centri antiviolenza o dalle case rifugio di cui all'articolo 5-bis, del decreto-legge 14 agosto 2013, n. 93, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 ottobre 2013, n. 119.

In presenza di tali presupposti:

·         il congedo spetta per un periodo massimo di 3 mesi equivalenti a 90 giornate di prevista attività lavorativa; di conseguenza, un mese di congedo equivale a 30 giornate di astensione effettiva dal lavoro;

·   i 3 mesi di congedo (equivalenti a 90 giornate) possono essere fruiti entro l’arco temporale di 3 anni. In mancanza di specifiche indicazioni di legge, i 3 anni si intendono decorrenti dalla data di inizio del percorso di protezione certificato.

Ad oggi risulta che^[90] :

 

 

 

 

Per quanto concerne le lavoratrici autonome, con riferimento all'art. 1, comma 241,della legge bilancio 2017 (legge 11 dicembre 2016 n. 232), è in atto un confronto tra l'INPS e il Ministero del lavoro e delle politiche sociali al fine della corretta individuazione sia della platea delle destinatarie (la norma sembra ricomprendere ogni lavoratrice qualificabile come autonoma e quindi anche quelle iscritte alle gestioni INPS), sia del calcolo dell'indennità giornaliera spettante.

Ad oggi non risultano pervenute istanze da parte delle lavoratrici autonome.

Con la legge di bilancio 2018 il congedo è stato esteso anche alle lavoratrici domestiche (legge n. 205/2017).

 

Il risarcimento

Un aspetto centrale per garantire forme di tutela delle vittime è dato certamente dal riconoscimento del ristoro del danno subito. Sotto questo pregnante profilo si pone con forza l'esigenza di introdurre strumenti che garantiscano maggiore effettività alle affermazioni contenute in sentenza. Infatti, la donna vittima di violenza ha due strade alternative da percorrere: la prima è quella civilistica, che può essere azionata all'esito del procedimento penale o immediatamente, ma, in quest'ultimo caso il processo può rimanere sospeso fino all'esito di quello penale^[91]; l'altra è quella di costituirsi parte civile nel procedimento penale in modo da ottenere già in quella sede il riconoscimento del suo diritto al risarcimento del danno. L'epilogo del processo penale può essere di due tipi: o viene riconosciuta una provvisionale immediatamente esecutiva, ossia una somma che non corrisponde all'integrale ristoro del danno ma che rappresenta quella parte di pregiudizio di cui si è già ottenuta la prova in sede penale, ovvero viene determinato il quantum integrale di risarcimento a lei spettante. Nel primo caso, la donna dovrà azionare il giudice civile per ottenere la quantificazione integrale del danno (patrimoniale e non patrimoniale) ma, tuttavia, disporrà di un titolo esecutivo (la provvisionale appunto) che deve essere immediatamente pagato dall'imputato. Il pregio di tale strumento è che, essendo, come detto, la provvisionale un titolo esecutivo (analogo alla sentenza per intenderci), se non viene adempiuta si può procedere con l'esecuzione forzata.

Il problema che presentano questi strumenti è che sono spesso privi di effettività in quanto nelle more del procedimento l'autore del reato potrebbe spogliarsi di tutti i suoi beni diventando di fatto nullatenente. A quel punto il riconoscimento di qualsivoglia risarcimento diventa privo di riscontro lasciando la vittima vulnerata nuovamente (si pensi a tutte le spese che la persona offesa deve sostenere non solo per il proprio mantenimento e quello dei figli, ma anche eventuali cure mediche e psicologiche cui potrebbe necessitare a causa delle violenze subite).

Nel nostro ordinamento processual-penalistico esiste la possibilità per la vittima di chiedere ed ottenere un sequestro conservativo (art. 316 c.p.p.) qualora vi sia il fondato timore che manchino o si disperdano le garanzie delle obbligazioni civili derivanti dal reato. Tale istituto, tuttavia, ha il limite di poter essere azionato solo a partire dal momento in cui la persona offesa sia già costituita parte civile. Prima di quel momento, la stessa potrà solo agire in sede civile chiedendo anche in quel caso un sequestro conservativo ex art. 671 c.p.c.

In prospettiva di riforma sarebbe opportuno valutare la modifica di tali disposizioni normative per evitare, da un lato, la duplicazione dei procedimenti (anche perché una volta scelta la strada civilistica è possibile proseguire con quella penale solo trasferendo la corrispondente azione nella nuova sede, diversamente si dovrà attendere l'esito di quest'ultimo procedimento e riassumere successivamente gli atti in sede civile), dall'altro garantire la donna vittima di maggiore effettività di tutela. Un'opzione percorribile sarebbe quella di consentire la richiesta di sequestro conservativo anche in fase di indagini alla persona offesa dei reati di violenza di genere. 

Il legislatore è intervenuto altresì riconoscendo un fondo per le vittime dei reati violenti di cui all'articolo 2, comma 6-sexies, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10, come modificato dall'articolo 14 della legge 7 luglio 2016, n. 122. L'accesso al fondo, tuttavia, presentava alcuni limiti applicativi, molti dei quali sono stati superati nel corso dell'esame in prima lettura alla legge di bilancio 2018[92]. In particolare, oltre a quelli quantitativi (le somme che potevano venire irrogate singolarmente erano assolutamente risibili ed in particolare 7.200 euro per il reato di omicidio, che saliva a 8.200 se commesso dal coniuge o dal convivente, mentre 4.800 euro per chi è stato vittima del reato di violenza sessuale, salvo che ricorra la circostanza attenuante della minore gravità. Si prevedeva, inoltre, per i reati diversi, fino a un massimo di euro 3.000 liquidabili a titolo di rifusione delle spese mediche e assistenziali), il diritto all'indennizzo spettava solo a chi era vittima di un reato doloso commesso con violenza alla persona - elargito per la rifusione delle spese mediche e assistenziali - e che, tuttavia, fosse titolare di un reddito annuo, risultante dall'ultima dichiarazione, non superiore a quello previsto per l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato (attualmente non superiore a euro 11.528,41) e che avesse già esperito infruttuosamente l'azione esecutiva nei confronti dell'autore del reato per ottenere il risarcimento del danno dal soggetto obbligato in forza di sentenza di condanna irrevocabile o di una condanna a titolo di provvisionale, salvo che l'autore del reato fosse rimasto ignoto. Venivano fatti salvi i fatti di violenza sessuale e omicidio, in favore delle cui vittime l'indennizzo era comunque elargito anche in assenza di spese mediche e assistenziali. Ulteriore limite era dato dal fatto che la vittima non dovesse aver percepito, per lo stesso fatto, somme erogate a qualunque titolo da soggetti pubblici o privati. Quest'ultimo aspetto, congiuntamente all'obbligo del previo esperimento dell'azione esecutiva, cui si aggiunge il limite di reddito posto in capo alla vittima, rischiava di rendere anche tale strumento privo di efficacia e sopratutto di sobbarcare ulteriormente la persona offesa di un ulteriore aggravio per vedersi riconosciuto il suo diritto al ristoro del danno.

Nel corso dell'ultima legislatura sono state apportate le seguenti modifiche alla legge sopra citata: 

            a)         all’articolo 12, comma 1, laddove sono previsti i casi di accesso al beneficio dell'indennizzo, la lettera a) è stata abrogata, eliminandosi pertanto il requisito ivi previsto, per cui la vittima dovesse essere titolare di un reddito annuo, risultante dall'ultima dichiarazione, non superiore a quello previsto per l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato;

            b)         al medesimo articolo 12, comma 1, alla lettera b), laddove era previsto il requisito per cui la vittima dovesse aver già esperito infruttuosamente l'azione esecutiva nei confronti dell'autore del reato per ottenere il risarcimento del danno dal soggetto obbligato in forza di sentenza di condanna irrevocabile o di una condanna a titolo di provvisionale, si è stabilito che tale condizione non si applichi quando l’autore del reato abbia chiesto e ottenuto l’ammissione al gratuito patrocinio a spese dello Stato nel procedimento penale o civile in cui è stata accertata la sua responsabilità;

            c)         sempre all'articolo 12, alla lettera e), laddove è prevista oggi, ai fini dell'accesso all'indennizzo, la condizione che la vittima non avesse già percepito, per lo stesso fatto, somme erogate a qualunque titolo da soggetti pubblici o privati, è stabilito che tale condizione limitativa operi solo nel caso in cui le somme percepite siano state di importo superiore a 5.000 euro;

            d)        all’articolo 13, comma 1, sono apportate modifiche di coordinamento alla disciplina della presentazione della domanda di indennizzo;

            e)         al medesimo articolo 13, comma 2, in cui è oggi stabilito che la domanda per l'accesso all'indennizzo debba essere presentata nel termine di sessanta giorni dalla decisione che ha definito il giudizio per essere ignoto l'autore del reato o dall'ultimo atto dell'azione esecutiva infruttuosamente esperita, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «ovvero, dalla data del passaggio in giudicato della sentenza penale»;

            f)         all’articolo 14, comma 2, laddove ad oggi si prevede la dotazione del fondo per il finanziamento degli indennizzi in favore delle vittime ed il contributo posto a carico dello Stato siano pari a 2,6 milioni, il medesimo contributo è stato rideterminato in misura pari a 5,4 milioni per l’anno 2017 e a 4 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2018.

Inoltre è prevista efficacia retroattiva dell'accesso al fondo anche per le vittime dei reati commessi prima dell'entrata in vigore della legge.

In chiave di riforma sarebbe opportuno ripensare, oltre al quantum irrogabile per ciascuna vittima, all'istituto complessivamente, rendendolo più snello e agevole per la vittima, prestando attenzione a che non si riveli un ulteriore pretesto per l'autore del reato per essere ulteriormente e pretestuosamente inadempiente ai propri obblighi (nella consapevolezza dell'intervento statale). Anzitutto, in un'ottica di riforma dovrebbe essere abrogata la parte in cui si impone alla vittima di dimostrare il preventivo esperimento di tutti i rimedi previsti dal codice di rito civile in quanto, in questo modo, si grava la persona offesa di ulteriori incombenze disincentivandola nel suo diritto al ristoro del danno. Tale onere dovrebbe essere piuttosto messo a carico dello Stato che comunque avrà il diritto di agire in rivalsa verso l'autore del reato. Occorrerà dunque intervenire per bilanciare entrambe le esigenze.  

Tra gli interventi messi in campo nel 2013, vi è il riconoscimento del diritto al gratuito patrocinio per le vittime dei reati di maltrattamenti in famiglia, mutilazione genitale, violenza sessuale, atti sessuali con minorenne, violenza sessuale di gruppo e stalking, nonché, ove commessi in danno di minori, dei reati di cui agli articoli concernenti la  riduzione in schiavitù, la prostituzione minorile, la pornografia minorile, la ornografia virtuale, la tratta, l'acquisto o l'alienazione di schiavi, la corruzione di minorenne e l'adescamento di minorenni, anche in deroga ai limiti di reddito previsti in materia. Tale strumento si rivela estremamente utile in quanto consente alla vittima di costituirsi parte civile senza dover subire i costi dell'assistenza legale. La norma, tuttavia, necessiterebbe di essere riformata nella parte in cui non si estende anche ai prossimi congiunti (genitori e figli) in caso di femminicidio consentendo così, quantomeno ai figli della vittima, di veder riconosciuto il proprio diritto ad una tutela giudiziale (ancorché meri danneggiati dal reato e non persone offese) senza subire i costi della difesa tecnica.

A ben vedere, trattasi di esclusione non solo soggettiva (la norma si applica solo alle persone offese e non ai danneggiati) ma anche oggettiva in quanto, tra i reati che consentono il ricorso all'istituto de quo, non vi rientra l'omicidio. L'inclusione da ultimo prospettata sarebbe possibile solo allorché si introducesse una fattispecie ad hoc di femminicidio, ovvero se si circoscrivesse la tipologia di omicidi che possono portare all'ottenimento del gratuito patrocinio al fine di evitare indiscriminate estensioni.

Ancora, tra le esclusioni oggettive vi sono disposizioni per le quali sarebbe opportuno operare un ragionamento in ordine alla loro possibile inclusione nella disciplina di cui trattasi. In particolare ci riferisce alle lesioni con sfregio permanente del volto (il cd. omicidio di identità), violazione degli obblighi di assistenza familiare (570 c.p.), ossia tutte norme che condividono con quelle già previste dall'art. 76, comma 4-ter, T.U. spese di giustizia analoga ratio.

In sede civile, è ammesso il ricorso al gratuito patrocinio solo entro i limiti di reddito previsti dalla norma e non è prevista, analogamente a quanto avviene in sede penale, la possibilità per le vittime di essere assistite in gratuito patrocinio a prescindere dai limiti di reddito, nemmeno, ad esempio, nel procedimento che dispone ordini di protezione connessi ai maltrattamenti in famiglia. Sarebbe opportuno, in ottica di riforma, operare un'estensione anche in questo contesto.

Occorre altresì sottolineare che con la legge di bilancio 2018^[93] sono state introdotte ulteriori misure a favore delle vittime di violenza di genere e degli orfani di femminicidio ed in particolare:

-    il divieto di demansionamento, licenziamento, trasferimento a seguito di denuncia di molestie e molestie sessuali. Coerentemente è stata stabilita la nullità del licenziamento ritorsivo e del demansionamento della persona denunciante;

-    è stato disposto un contributo di un milione di euro per un periodo massimo di 36 mesi per le cooperative sociali che assumono donne vittime di violenza;

-    sono state stanziate risorse destinate all'erogazione di borse di studio, spese mediche e assistenziali in favore degli orfani di crimini domestici, orfani di madre a seguito del delitto di atti persecutori e di omicidio a seguito di violenza sessuale o violenza sessuale di gruppo, e al finanziamento di iniziative di orientamento, di formazione e di sostegno per l'inserimento nell'attività lavorativa.

8.         La protezione della vittima e il trattamento dell'autore di reato

 

7.1                  I Centri antiviolenza

 

I Centri

Nel corso delle audizioni svolte dalla Commissione, sono emerse diverse criticità in ordine al monitoraggio e ai finanziamenti dei centri antiviolenza presenti sul territorio italiano. Talune di queste sono già state recepite all’interno del nuovo Piano nazionale contro la violenza di genere adottato nel 2017, altre saranno di seguito segnalate come priorità e proposte per i prossimi interventi legislativi.

La Convenzione di Istanbul (artt. 22-28) considera i centri quali luoghi destinati alle vittime delle diverse forme di violenza nei confronti delle donne, all’interno dei quali operano persone specializzate, dotate di una conoscenza approfondita del fenomeno. I centri antiviolenza "sono luoghi dai quali è emersa ed è stata anche riconosciuta la dimensione della violenza, portata così su un piano politico e quindi a livello pubblico. Sono luoghi dove si costruiscono anche saperi, progettualità e competenze; sono dei veri e propri laboratori sociali e sono il motore di cambiamento di una cultura che, purtroppo, in Italia ancora genera e giustifica la violenza maschile contro le donne" (audizione della Presidente dell'Associazione Telefono Rosa, dott.ssa Maria Gabriella Carnieri Moscatelli; audizione della Presidente dell'Associazione DIRE, centri antiviolenza, dott.ssa Concetta Carrano - 4ª seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

In Italia, la definizione di centro antiviolenza e casa rifugio viene affermata dalla Conferenza Stato-Regioni del 27 novembre 2014, che definisce i requisiti minimi per accedere ai finanziamenti.

Le Regioni svolgono un ruolo fondamentale nei confronti dei centri, per questo "proseguendo con gli interventi e con l'istituzione di nuove strutture, si sono organizzate con un sistema a rete, nel senso che non è bastata più la sola identificazione dei requisiti delle case rifugio e dei centri antiviolenza, ma si è cercato di organizzare tutto un percorso di assistenza, accoglienza e protezione per la donna vittima di violenza, anche nel caso in cui sia accompagnata da figli"; in tal modo, "sia pur con una diversa organizzazione nei vari contesti regionali, la programmazione si è orientata - e si sta orientando - verso la creazione di reti di cui fanno parte, con un ruolo fondamentale sia a livello di programmazione che di attuazione degli interventi, il sistema sociosanitario, i Comuni, le istituzioni scolastiche, le università, le forze dell'ordine, le prefetture, le associazioni di volontariato, le organizzazioni sindacali e gli enti religiosi, cioè tutte quelle realtà che, ancor prima dell'approvazione della norma, già lavoravano per offrire assistenza e protezione alle donne. In alcune Regioni all'interno della rete c'è addirittura qualche consolato per l'assistenza alle donne di nazionalità non italiana" (audizione di rappresentanti della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome - 21ª seduta: martedì 19 settembre 2017).

Inoltre, è stato sottolineato come anche "l'attività dei Comuni in questi decenni si è concentrata sulla valorizzazione dei centri antiviolenza e la necessità di sostenerli con una certa decisione, ossia nella promozione di interventi rivolti immediatamente alle donne che avevano subito violenza e ai minori: quindi sostegno ai centri antiviolenza e alle case rifugio, apertura di sportelli d'ascolto, apertura - più recente - dei cosiddetti codici rosa, chiamati negli ultimi decenni pronto soccorso unificati, cioè presidi presso gli ospedali dedicati esclusivamente alla raccolta delle denunce di violenza da parte di donne e minori abusati e maltrattati" (audizione della Presidente della Commissione pari opportunità ANCI e Consigliera comunale di Bologna, dott.ssa Simona Lembi, e della Assessora per le pari opportunità del Comune di Pisa, dott.ssa Maria Luisa Chiofalo - 8ª seduta: mercoledì 14 giugno 2017). Nel corso della summenzionata audizione è stato dato atto anche "delle esperienze di centri gestiti direttamente da enti locali (es. quelle di Venezia e di Forlì)" anche se "in prevalenza, gli enti locali ci comunicano che non dispongono di personale e di fondi a sufficienza e, quindi, delegano tali compiti a chi ha maturato un'esperienza positiva nel settore, quindi generalmente ai centri antiviolenza e alle case rifugio. Ad ogni modo, ogni Comune ha seguito una propria via e ha maturato una propria scelta per affrontare il fenomeno. In definitiva, riteniamo che sia importante che la loro azione sia il più possibile radicata".

 

L’utenza dei centri antiviolenza

Le donne che si rivolgono ai centri "normalmente arrivano in un momento di crisi molto forte: rischiano di essere uccise o che i loro figli vengano picchiati. Sono donne che chiedono aiuto, che vogliono uscire dalla violenza. Come si evince dai dati ISTAT solo un piccolo gruppo di donne chiede aiuto, ma per fortuna lo chiede" (audizione della dott.ssa Anna Pramstrahler, rappresentante dell'Associazione Casa delle donne per non subire violenza - ONLUS di Bologna - 14ª seduta: martedì 11 luglio 2017) in quanto "subiscono spesso violenze multiple: violenze fisiche, psicologiche, sessuali, umiliazioni, minacce, insulti, atti persecutori. E tra gli autori di violenze figurano, nell'83,8 per cento dei casi, il partner o l'ex partner. Quindi, anche questo dimostra che prevalentemente la violenza avviene fra le mura domestiche e non fuori, così come il maggior numero di violenze sessuali" (audizione della Presidente dell'Associazione Telefono Rosa, dott.ssa Maria Gabriella Carnieri Moscatelli; audizione della Presidente dell'Associazione DIRE, centri antiviolenza, dott.ssa Concetta Carrano - 4ª seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

 

C’è stato un notevole aumento delle donne che si sono rivolte ai centri (in particolare, alla Casa delle donne di Bologna) in quanto "il primo anno sono arrivate da noi 300 donne, adesso sono 700 all'anno, di cui circa 600 si presentano per la prima volta", sono donne che "subiscono ogni tipo di violenza: fisica, psicologica, sessuale, economica, persecuzioni; il 71 per cento delle donne che si rivolge al nostro centro ha subìto violenza fisica. I casi di stalking lo scorso anno sono stati 105. Un gruppo di donne ha subìto matrimoni forzati e prostituzione coatta; poi vi sono ragazze che escono dalla prostituzione (spesso sono davvero molto giovani, 18-20 anni). Circa 50 donne sono state accolte nelle diverse case rifugio. Il 72 per cento delle donne ha figli, metà dei quali ha subìto violenza assistita o diretta (quindi è un numero molto alto)" (audizione della dott.ssa Anna Pramstrahler, rappresentante dell'Associazione Casa delle donne per non subire violenza - ONLUS di Bologna - 14ª seduta: martedì 11 luglio 2017).

Difatti, alla luce di questi primi (e parziali) dati "si è visto che cresce il numero di donne che si rivolgono ai centri. Questo è in linea con quanto avevamo visto anche dai risultati di altre indagini, i quali evidenziavano che più donne si rivolgono a tutti: denunciano di più e vanno di più presso i centri. Dopo di ché, i dati ci dicono pure però che nel 27 per cento dei casi si tratta di straniere. Ora, in base ai dati che provengono dall'ISTAT, le straniere non arrivano a un livello così alto; in realtà probabilmente le straniere denunciano di più e si rivolgono di più ai centri perché sono più sole e quindi, avendo una rete più limitata di relazioni, a quel punto cercano aiuto. Questo è fondamentale perché, siccome le loro violenze sono anche più dure e più gravi, può rappresentare un segnale molto positivo" (audizione della dott.ssa Linda Laura Sabbadini, statistica sociale - 34ª seduta: martedì 5 dicembre 2017).

 

Inoltre, "in merito all'età delle donne che si rivolgono ai nostri centri posso solo dire che si è abbassata - questo per noi è un buon segno - nel senso che prima le donne venivano dopo aver subìto mediamente dieci anni di violenza, adesso dopo sei. Non sono donne giovanissime, hanno più o meno dai trenta ai quarant'anni, con figli di una certa età. Ad un certo punto della loro vita succede qualcosa di grave per cui dicono "basta" e vogliono cambiare vita: magari i primi anni continuano a provarci e forse anche le donne uccise ci hanno provato, finché non è successo qualcosa di grave" (audizione della dott.ssa Anna Pramstrahler, rappresentante dell'Associazione Casa delle donne per non subire violenza - ONLUS di Bologna - 14ª seduta: martedì 11 luglio 2017).

 

Riguardo alla nazionalità delle donne è stato sottolineato come "le donne straniere mostrano, rispetto alle italiane, più elevati livelli di denuncia e di richiesta di aiuto presso i centri antiviolenza e i servizi. È pur vero che le donne straniere hanno una rete di sostegno meno forte rispetto alle donne italiane e ciò necessariamente le spinge a cercare aiuto nei servizi" (audizione del prof. Giorgio Alleva, Presidente dell'ISTAT - 23ª seduta: mercoledì 27 settembre 2017). Il dato di maggior vulnerabilità delle donne straniere è confermato da quanto riportato dai Centri Antiviolenza, quando affermano che "fra le donne accolte un terzo è di nazionalità straniera", essendo le donne straniere meno di un decimo di quelle residenti nel nostro Paese. Tuttavia, sarebbe sbagliato ritenere che fra le donne italiane la violenza è presente solo in misura marginale. Purtroppo, come risulta da tutti gli studi nazionali e internazionali, la violenza di genere è un fenomeno trasversale rispetto alla nazionalità, alla classe sociale e all’età, anche se è quanto mai opportuno tener conto della profonda diversità delle cause che ne possono essere all’origine.

 

La violenza nei confronti dei minori

Nettamente diversa la situazione limitatamente "all'aiuto ai bambini vittime della violenza che coinvolge le madri (…) ancora oggi molto lontano dall'essere adeguato" in quanto si ritiene "che la legge sui centri antiviolenza presenti ancora gravi carenze relative all'individuazione di soluzioni e di risorse per l'aiuto ai bambini vittime di violenza, nella consapevolezza, peraltro, che tali bambini, se non aiutati, possono maturare a loro volta disagio mentale e sofferenza o anche acquisire modelli di comportamento violenti che potrebbero poi essere ripetuti in ambito familiare nell'età adulta" (audizione del Presidente di Telefono Azzurro, prof. Ernesto Caffo - 27ª seduta: mercoledì 25 ottobre 2017). Riguardo a questi soggetti, il prof. Caffo afferma che "il ricorso ai centri di accoglienza va effettuato con grande attenzione, controllandone la qualità con riferimento sia ai bambini vittime di violenza interfamiliare, sia alle comunità di bambini stranieri. È un tema, quest'ultimo, che credo il Parlamento debba affrontare. Le Regioni del Paese presentano realtà molto diverse tra loro, ma è necessario che ci siano anche modelli nuovi di intervento, tra cui l'affidamento familiare e soluzioni di supporto più adeguate alle realtà delle famiglie in crisi. Occorre rivedere dunque lo scenario".

Difatti, è stato sottolineato che "questi bambini sviluppano inoltre una tendenza maggiore a mettere in atto comportamenti autolesivi, compreso l'essere tossicodipendenti o etilisti nella vita futura. I danni su questi minori devono essere dunque computati come danni su un essere umano a sé stante; il bambino non è parte integrante della madre. Nel momento in cui tagliamo il cordone ombelicale - scusatemi - ogni individuo è un essere a sé stante. Un bambino maltrattato dal padre o dalla madre alla fine riesce a uscire dalla spirale di violenza più facilmente di quanto non accada, invece, per un bimbo che assiste quotidianamente al deprezzamento della madre da parte del padre. Chi è che, in ultima istanza, deve educare quel bambino? Se la madre non ha più alcun ruolo autorevole di fronte al figlio, come può dargli un contenimento? Al bambino mancherà dunque quel contenimento che potrà impedirgli di diventare poi un uomo maltrattante. È statisticamente significativa la frequenza con la quale un bimbo che ha assistito alla violenza del padre sulla madre diventa poi un adulto maltrattante: il rischio è di circa otto volte superiore rispetto a un bimbo che non vi ha assistito. In questo caso parlerei di prevenzione primaria" (audizione della dott.ssa Alessandra Kustermann, Direttore unità operativa complessa pronto soccorso ostetrico-ginecologico, violenza sessuale domestica e consultori familiari, Fondazione IRCCS, ospedale maggiore policlinico di Milano - 9ª seduta: martedì 20 giugno 2017).

 

Riguardo a tale specifica situazione sono state rilevate ulteriori criticità, in quanto "per mettere in atto interventi adeguati di protezione, valutazione e cura di questi bambini abbiamo bisogno di risorse umane, operatori competenti, ma purtroppo riscontriamo ogni giorno nel quotidiano che, da una parte, i servizi sociosanitari che si occupano della tutela dei minorenni sono in grande sofferenza e, dall'altra, le risorse per i centri antiviolenza e i centri del privato sociale che si occupano dei bambini continuano a non essere stabili. Ovviamente tutto questo ha delle ricadute molto gravi". Inoltre, "un altro nodo rispetto alla cura dei bambini è la necessità di avere il consenso di entrambi i genitori. Quindi, nei nostri centri antiviolenza molto spesso i bambini rimangono in un limbo, perché l'autorizzazione dell'autorità giudiziaria a un sostegno - e anche qui faccio un piccolo accenno rispetto sempre ai pregiudizi culturali - viene negata dal padre, come se la cura fosse qualcosa che interferisce nei percorsi giudiziari o in altro". Da ultimo è stata sottolineata la mancanza di "un sistema organico di prevenzione della violenza che parta dalla costruzione di una banca dati nazionale con dati confrontabili. Infatti abbiamo solo alcuni pezzi; addirittura, rispetto al numero dei bambini, prendiamo i dati dall'analisi di altre casistiche, tipo i dati ISTAT sulla violenza alle donne o quelli dei centri antiviolenza; manca sui bambini un sistema organico nazionale di raccolta dati". (audizione della dott.ssa Gloria Soavi, Presidente del Coordinamento italiano dei servizi contro il maltrattamento e l'abuso all'infanzia (CISMAI) - 30ª seduta: martedì 14 novembre 2017).

 

Informazione sui centri e servizi offerti

Una delle novità legislative introdotte con il D.L.n. 93/2013 che ha riscosso maggiori apprezzamenti è stata "l'obbligo per la Polizia giudiziaria di fornire alle vittime indicazioni sui centri antiviolenza presenti sul territorio, ai sensi dell'articolo 384-bis del codice di procedura penale" in quanto "quello di cui si ha sempre veramente bisogno è una maggiore informazione e, nel caso specifico, anche di formazione degli operatori" (audizione del Comandante Generale dell'Arma dei Carabinieri, Generale Tullio Del Sette - 19ª seduta: mercoledì 26 luglio 2017). Nei centri antiviolenza "l'accoglienza riservata alle donne che ad essi si rivolgono ha una precisa metodologia che risale ormai agli anni Novanta e comunque sperimentata anche a livello europeo e internazionale. Quindi, si costruisce la relazione con la donna, nel rispetto dei suoi tempi e della riservatezza. Non ci sono interventi standardizzati, perché la storia di ogni donna è diversa dall'altra. Si accoglie, quindi, il bisogno di quella donna in quel momento e insieme a lei si struttura un percorso di libertà. Sono proprio gli interventi burocratici o standardizzati che sicuramente impediscono alle donne di uscire dalla violenza. Bisogna vederle, ascoltarle e capire esattamente, in quel momento, di cosa quella donna ha bisogno" (audizione della Presidente dell'Associazione Telefono Rosa, dott.ssa Maria Gabriella Carnieri Moscatelli; audizione della Presidente dell'Associazione DIRE, centri antiviolenza, dott.ssa Concetta Carrano - 4ª seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

 

Riguardo alla strutturazione e ai servizi offerti dai Centri è stato osservato che "nella fase di attuazione degli interventi, si è creata nelle Regioni una diversa articolazione delle strutture nel senso che, al di là di quelle riconosciute a norma di legge (centri antiviolenza, case rifugio e sportelli collegati ai centri antiviolenza), si è posta la necessità di offrire alle donne una protezione diversa". Per questo "le Regioni hanno individuato così tre diversi livelli, in cui tutte si identificano: il primo livello di ospitalità si riferisce al momento in cui c'è un'emergenza e si richiede un pronto intervento, per cui la donna ha bisogno di alta protezione: a tal fine in tutte le Regioni sono presenti strutture dedicate a indirizzo segreto (le case rifugio). A queste si aggiungono le strutture temporanee non dedicate che, pur non avendo la dignità di struttura ai sensi della normativa, possono comunque essere utili (residence e bed and breakfast, ad esempio). In questo caso non si tratta di strutture a indirizzo segreto, ma possono servire proprio per evitare di compromettere l'indirizzo segreto delle case rifugio - magari anche solo per una notte o due - nel momento in cui una donna ha un'emergenza e necessita di essere protetta senza che però abbia ancora deciso se denunciare o quale percorso seguire, perché in molti casi ha bisogno di essere accompagnata. Si utilizza in genere quello che c'è a disposizione, a volte anche fuori Provincia o fuori Regione; il secondo livello di ospitalità viene definito protezione di primo livello e riguarda quei casi in cui la donna può anche non avere necessità di un'alta protezione, ma deve comunque essere allontanata dalla propria abitazione. Anche in questo caso si fa ricorso a strutture come bed and breakfast, piccole pensioni (si tratta sempre di posti molto riservati) o anche appartamenti messi a disposizione da enti religiosi o dal privato sociale, purché - ripeto - non riferibili a una necessità di alta protezione della donna. Infine, c’è la protezione di secondo livello, con tutto il percorso della donna vittima di violenza verso quell'autonomia (innanzitutto economica) che può portarla a uscire dalla situazione in cui si trova" (audizione di rappresentanti della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome - 21ª seduta: martedì 19 settembre 2017).

I centri antiviolenza "offrono anzitutto accoglienza telefonica, che è il primo contatto che avviene con la donna ed è il più importante: è proprio in quel momento che bisogna "agganciare" la donna e invitarla a recarsi personalmente presso il centro antiviolenza. I centri offrono poi colloqui di accoglienza finalizzati all'analisi della situazione e dei bisogni, per strutturare insieme un percorso di uscita dalla violenza. L'intervento è di carattere relazionale e non terapeutico perché, in quel momento, la donna che subisce violenza non è malata, non ha patologie, non ha nulla di tutto questo, ma ha bisogno soltanto di avere un contatto e di ricevere un'accoglienza specializzata che la sostenga in un percorso oggettivamente difficile, lungo e pieno di ostacoli. La donna, quindi, comincia a parlare di sé, a elaborare il suo vissuto e, insieme alle operatrici dei centri, a elaborare e superare il danno da trauma". Inoltre, "alle donne vengono fornite informazioni e consulenze legali di primo livello e, qualora la donna decida di cominciare un percorso viene offerta consulenza psicologica nel momento in cui si renda necessaria per supportare la donna, accompagnamento nella ricerca di una soluzione abitativa, accompagnamento nella ricerca di un inserimento lavorativo, consulenze, sportello di lavoro (quindi aiuto nella ricerca di un impiego), orientamento professionale, sostegno all'auto-imprenditorialità, affiancamento nell'accesso e nella fruizione dei servizi, nelle procedure amministrative, burocratiche e legali e in tutto ciò di cui la donna può avere bisogno, gruppi di sostegno, gruppi psicologici e di auto-aiuto. Sono previsti anche interventi specifici per le donne migranti e per le donne vittime di sfruttamento sessuale e tratta. Viene offerta, inoltre, ospitalità nelle case rifugio per un periodo di emergenza o per un periodo adeguato, a seconda naturalmente del caso. Sono previsti progetti con i figli e le figlie delle donne vittime di violenza assistita e offerti percorsi di riparazione del trauma per i bambini e le bambine e di rafforzamento della relazione madre-figlio" (audizione della Presidente dell'Associazione Telefono Rosa, dott.ssa Maria Gabriella Carnieri Moscatelli; audizione della Presidente dell'Associazione DIRE, centri antiviolenza, dott.ssa Concetta Carrano - 4ª seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

L’approccio tenuto nei Centri deve tenere conto di alcune specifiche esigenze, tra le quali quella dell’anonimato poichè "le donne non vengono schedate e non si procede d'ufficio, nel senso che tutte le azioni vengono concordate con la donna, senza procedere sopra le loro teste; le donne vengono innanzitutto ascoltate" (audizione della dott.ssa Anna Pramstrahler, rappresentante dell'Associazione Casa delle donne per non subire violenza - ONLUS di Bologna - 14ª seduta: martedì 11 luglio 2017).

Menzione a parte merita un problema di cui finora si è parlato poco, ma che risulta di fondamentale importanza. Ci si riferisce al fatto che "alcune procure della Repubblica considerano le operatrici dei centri antiviolenza come incaricate di pubblico servizio" inquadramento che "comporta conseguenze devastanti sul piano dell'intervento" in quanto "il maltrattamento è un reato procedibile d'ufficio e se le operatrici dei centri antiviolenza vengono considerate incaricate di pubblico servizio, la donna non si recherà più presso un centro antiviolenza per chiedere aiuto perché la sua richiesta avrà automaticamente un seguito. Al contrario, è la donna che deve decidere quando denunciare: nell'assenza di una sua volontà, infatti, non è possibile istruire un processo proprio perché la donna è la vittima ed è il testimone principale nel processo penale. In Lombardia gli operatori dei centri antiviolenza sono considerati esercenti servizio di pubblica utilità, ma lo stesso non accade per tutte le Regioni". Di conseguenza "il problema è che noi dobbiamo lanciare alle donne il messaggio che, per uscire dalla situazione di violenza, devono parlarne con qualcuno; il 70 per cento delle donne lo fa, ma soltanto il 5 per cento si rivolge ai centri antiviolenza. Per questo motivo, l'operatrice del centro antiviolenza non deve essere un'incaricata di pubblico servizio; se lo fosse, capiterebbe che quando la donna si presenta all'operatrice del centro antiviolenza raccontando che suo marito la picchia da vent'anni, si configurerebbe il reato base della violenza domestica, cioè il maltrattamento contro familiari e conviventi, per il quale è prevista una procedibilità d'ufficio; in questi casi l'operatrice del centro antiviolenza è obbligata a far partire la denuncia, altrimenti risponderebbe di reato omissivo". Infatti "questo rappresenterebbe uno strumento che disincentiva le donne a parlare" in quanto "storicamente i centri antiviolenza sono stati invece centri di elaborazione della sofferenza dove la donna viene messa al centro e si lascia che sia lei a decidere il momento della denuncia. Se si dovesse creare un automatismo, necessariamente si disincentivano le donne a recarsi ai centri" (audizione del Presidente della sezione autonoma delle misure di prevenzione del Tribunale di Milano, dott. Fabio Roia, e del Procuratore aggiunto della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma, dott.ssa Maria Monteleone - 35ª seduta: mercoledì 6 dicembre 2017).

Infine, sempre sotto il profilo giuridico è stato sottolineato come in alcuni casi "si sottovalutano i maltrattamenti psicologici e anche quelli fisici non comprovati da attestazione medica, richiedendo certificazione medica che la donna spesso non ha, così ignorando che il femminicidio è l'ultimo atto di una lunga serie di violenze prima psicologiche e poi anche fisiche. Ciò ha conseguenze anche sulle misure cautelari. La nostra esperienza rileva lo scarso ricorso alla richiesta della misura dell'ordine di allontanamento dalla casa familiare, ex articolo 282-bis del codice di procedura penale, anche laddove le donne sono costrette a scappare di casa e a chiedere ospitalità presso i centri antiviolenza. A volte, paradossalmente, il fatto che siano ospitate nei centri rallenta le indagini o l'applicazione delle misure cautelari, poiché si ritiene non esistente l'attualità del pericolo che è il presupposto per l'emissione della misura cautelare" (audizione della portavoce nazionale dell'Associazione Penelope (s)comparsi, onorevole Elisa Pozza Tasca, e della vicaria del Commissario straordinario del Governo per la gestione del fenomeno delle persone scomparse, vice prefetto Agata Iadicicco - 37ª seduta: mercoledì 13 dicembre 2017).

 

La mappatura dei centri antiviolenza

Uno dei problemi riscontrati nel corso delle audizioni è che "in Italia non c'è alcuna mappatura pubblica (…) fatta da un ente pubblico" (audizione della dott.ssa Anna Pramstrahler, rappresentante dell'Associazione Casa delle donne per non subire violenza - ONLUS di Bologna - 14ª seduta: martedì 11 luglio 2017).

Dagli ultimi censimenti forniti al DPO (Corte dei Conti, deliberazione 5 settembre 2016, n.9)risultano attivi 281 centri antiviolenza e 219 case rifugio; dati non molto dissimili sono stati forniti dalla Conferenza delle Regioni: per il 2016, 272 centri antiviolenza e 186 case rifugio. Un dato interessante riguarda il paragone tra il 2013 (anno del primo censimento) e il 2016: in tre anni i centri sono incrementati del 30 per cento  (da 188 a 272), mentre le case rifugio del 18  per cento (da 164 a 186). La Commissione suggerisce al DPO e alle Regioni di dare maggior pubblicità a queste rilevazioni, anche per contrastare un senso di indeterminatezza statistica.

La raccolta di tali dati viene effettuata dalle Regioni che "alla fine dell'anno o su richiesta del Dipartimento, comunicano la lista delle strutture con l'indicazione dell'indirizzo dei centri antiviolenza, mentre per le case rifugio, su cui ci sono dei dati secretati, viene indicato soltanto il rappresentante legale" (audizione di rappresentanti della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome - 21ª seduta: martedì 19 settembre 2017). Tale attività di monitoraggio è stata recentemente presa in carico dall’ISTAT, secondo cui "tutti i centri hanno infatti le loro informazioni e la loro documentazione, ma quello che conta adesso è avere un linguaggio comune per descrivere ciò che accade, in modo da poter riportare al Paese una situazione comparabile, in cui ogni evento viene descritto allo stesso modo presso tutti i centri e presso tutti i punti di assistenza" facendo in modo che "la gestione di queste informazioni avvenga con le adeguate forme di sicurezza e di controllo". Per questi motivi, le richieste saranno limitate "ai dati utili per rappresentare realmente la situazione, tenendo conto comunque delle opportunità di approfondimento: in quanto, avere la possibilità di seguire una persona significa anche poter capire, a distanza di tempo, qual è stato per esempio l'impatto di quell'evento o se l'intervento del centro o del servizio di assistenza ha prodotto successivamente un comportamento attivo o quant'altro" (audizione del prof. Giorgio Alleva, Presidente dell'ISTAT - 23ª seduta: mercoledì 27 settembre 2017).

Nel corso della predetta audizione sono stati efficacemente spiegati tutti i passaggi che condurranno ad una mappatura dei centri e ad una valutazione complessiva sullo stato dell’arte. Tale attività è posta in essere di concerto con le Regioni per raccogliere "le liste anagrafiche dei centri antiviolenza e (…) per cercare di capire qual è la copertura delle informazioni attualmente disponibili. Il primo obiettivo sarà quello di studiare la copertura sul territorio delle strutture operanti come centri antiviolenza. Per fare questo abbiamo bisogno di recuperare anche altre informazioni e ci stiamo muovendo proprio in questo senso: ad esempio, abbiamo stabilito un'intensa collaborazione con l'associazione Telefono Rosa. Di recente abbiamo acquisito le liste del numero 1522, che ci consentiranno di fare un raffronto.

Si tratta quindi di un intenso lavoro di fotografia dell'attuale che vogliamo fare anche insieme alle Regioni, che sono ovviamente a diversi stadi di maturità nel monitoraggio del fenomeno. Un esempio tipico è quello delle case rifugio che, tra l'altro, pongono un ulteriore problema di vincoli sul piano della privacy, perché il loro indirizzo deve essere necessariamente anonimo. Tuttavia, esiste presso i presìdi residenziali socio-assistenziali pubblici e privati una rilevazione di tutte le strutture e della tipologia di utenze e questa è stata l'occasione per approfondire anche la possibilità di indagare sulle case rifugio e di chiedere informazioni aggiuntive sulla tipologia di utenza di queste strutture" (audizione del prof. Giorgio Alleva, Presidente dell'ISTAT - 23ª seduta: mercoledì 27 settembre 2017).

 

I criteri di identificazione dei Centri

Uno dei suggerimenti giunti dalle audizioni riguarda la revisione dei "requisiti minimi e la definizione dei centri antiviolenza, in quanto non basta, come ha fatto il DPO con le ultime disposizioni, diffondere, finanziare e far proliferare i centri: è necessario che vi siano centri di qualità, che abbiano veramente capacità di accoglienza", in quanto "la distribuzione dei centri e delle case rifugio non è uniforme sul territorio"; difatti, è stato sottolineato come ci siano "alcune Regioni dove praticamente non c'è niente ed è difficile lavorarvi" (audizione della dott.ssa Anna Pramstrahler, rappresentante dell'Associazione Casa delle donne per non subire violenza - ONLUS di Bologna - 14ª seduta: martedì 11 luglio 2017). Difatti, è stata ulteriormente sottolineata la necessità "che venga definito un meccanismo di rilevazione sistematico e omogeneo, attraverso l'uso di metodologie standard internazionali, dei dati quantitativi e qualitativi raccolti dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, dal numero di pubblica utilità 1522, alla rete di tutti i centri antiviolenza, che sono ormai più di 220, per non contare le case rifugio, gli sportelli e le tante realtà che magari si organizzano, per quanto anche in questi casi le cose devono essere fatte in modo preciso: certamente è sempre importante attivarsi - ad esempio, DIRE e Telefono Rosa (a modo suo) lo fanno - ma è comunque necessario muoversi in un quadro assolutamente valido in generale" (audizione della Presidente nazionale dell'Unione Donne in Italia (UDI), dott.ssa Vittoria Tola - 25ª seduta: mercoledì 11 ottobre 2017).

Tale urgenza è stata palesata anche dai rappresentanti delle amministrazioni locali in quanto "nell'ultimo decennio, da quando cioè il fenomeno ha assunto maggiore notorietà, molte sono state le esperienze in tutta Italia che, riportando l'etichetta «azioni di contrasto alla violenza sulle donne», hanno promosso diverse iniziative. C'è un aspetto positivo in tutto ciò perché questa molteplicità di esperienze indica che c'è una consapevolezza diffusa e che le azioni sono maggiormente radicate sul territorio. Insistiamo però sul fatto che la quantità dei servizi erogati non può andare a scapito della qualità dell'azione di contrasto alla violenza che si svolge sul territorio nazionale. In altre parole, sosteniamo con forza anche la necessità di un sistema di accreditamenti e di controlli costanti sulle azioni che vengono messe in atto sul territorio perché accogliere una donna che ha subito violenza e accogliere anche i suoi figli è un servizio diverso da altri che sono certamente preziosi ma che non hanno la stessa forza e la stessa capacità di affrontare il problema" (audizione della Presidente della Commissione pari opportunità ANCI e Consigliera comunale di Bologna, dott.ssa Simona Lembi, e della Assessora per le pari opportunità del Comune di Pisa, dott.ssa Maria Luisa Chiofalo - 8ª Seduta: mercoledì 14 giugno 2017).

Un altro problema rilevante riguarda "la distribuzione dei centri antiviolenza sul territorio (…) a macchia di leopardo" in quanto "si registra una maggiore presenza nelle Regioni del Nord, in Emilia-Romagna e in Toscana; già il Lazio presenta una situazione diversa e più si scende nel Sud Italia più diminuisce il numero dei centri antiviolenza e delle case rifugio; la Regione Molise, ad esempio, solo di recente si sta attivando per la creazione di strutture sul territorio; la Calabria è ancora poco attiva in tal senso: già solo per la sua composizione geografica, come può una donna, che ha anche poco margine di libertà e di movimento, andare da una parte all'altra del territorio?" (audizione della Presidente dell'Associazione Telefono Rosa, dott.ssa Maria Gabriella Carnieri Moscatelli; audizione della Presidente dell'Associazione DIRE, centri antiviolenza, dott.ssa Concetta Carrano - 4ª seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

In virtù di tali osservazioni, è stato rappresentato come sia stata messa in atto un’azione volta a "uniformare il più possibile anche i criteri validi per i centri antiviolenza, perché purtroppo c'è molta eterogeneità anche in ordine ai loro livelli di qualità e alla preparazione degli operatori, elementi che incidono sul loro accreditamento. Tuttavia, dal momento che sono molte le situazioni particolarmente virtuose e preziose, è interesse di tutti valorizzare le esperienze migliori e cercare di evitare che le risorse siano distribuite in modo poco attento. Per quanto ci riguarda, possiamo svolgere un lavoro che sia il più possibile di coordinamento sulle linee di intervento, ma molto dipende anche dalla volontà delle Regioni di aderire o meno a queste linee" (audizione della Sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, onorevole Maria Elena Boschi - 20ª seduta: martedì 1° agosto 2017).

 

Il finanziamento dei Centri antiviolenza

L’amministrazione e l’erogazione delle risorse per i Centri spetta alle Regioni: "nello specifico, le risorse nazionali sono state interamente erogate secondo i criteri definiti nei vari decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, soprattutto per le case rifugio e per i centri antiviolenza. In particolare, sono state utilizzate per la costruzione di nuove strutture di questo tipo (case rifugio e centri antiviolenza), in base a quanto previsto a livello normativo". Infatti, "ai sensi della legge n. 119, il 33 per cento delle risorse statali deve essere destinato proprio alla realizzazione di nuove strutture, mentre il restante 67 per cento è per gli interventi regionali già in atto, anche se alla fine vanno comunque sempre alle case rifugio e ai centri antiviolenza per la gestione, per la formazione, oltre che per l'assistenza economica e alloggiativa della donna" (audizione di rappresentanti della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome - 21ª seduta: martedì 19 settembre 2017).

Nel 2016, sono stati stanziati "18 milioni di euro da ripartire tra le Regioni sempre per l'attuazione di politiche di contrasto alla violenza sulle donne, in particolare per il finanziamento dei centri antiviolenza e delle case rifugio, dal momento che a livello normativo una parte delle risorse è vincolata e si richiede che venga destinata proprio all'implementazione di queste strutture. Alle risorse statali si sono poi aggiunte ovviamente quelle messe a disposizione dalle Regioni. Realizzate tra il 2013 e il 2016 altre 161 strutture, tra case rifugio e centri antiviolenza, che si sono andate a sommare alle 501 già esistenti al 2013"; mentre "per quanto riguarda il 2017, oltre alle risorse già previste da ripartire ovviamente tra le Regioni, il Dipartimento per le Pari Opportunità ha pubblicato di recente un bando in materia di contrasto alla violenza di genere per 10 milioni di euro. Si prevedono linee di intervento (…) che per la prima volta, (…) mirano al contrasto alla dipendenza economica e, quindi, anche a forme di vittimizzazione secondaria". Inoltre "la legge di stabilità per il 2017 ha stanziato per le pari opportunità 60 milioni di euro aggiuntivi rispetto al 2016, sicuramente un grande investimento" (audizione della Sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, onorevole Maria Elena Boschi - 20ª seduta: martedì 1° agosto 2017).

 

Con riguardo a tale redistribuzione, è stato osservato che "nell'ultimo anno (…) la programmazione ha immesso sui territori delle risorse con tre differenti bandi: uno di 13 milioni a marzo, uno di 10 milioni a luglio e uno sulla scuola di 5 milioni. Questi fondi sono andati nei territori a strutture che avevano già risorse regionali, senza che le Regioni tuttavia ne avessero consapevolezza. È successo così che a volte gli interventi si sono duplicati per cui, mentre alcune strutture si sono trovate ad avere il doppio delle risorse, altre, che magari non hanno partecipato ai bandi, si sono ritrovate solo con le risorse statali dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, con quelle regionali, con quelle private o dei Comuni, in base ai diversi livelli di finanziamento"; inoltre, è stato riscontrato come "alcune Regioni hanno già raggiunto il numero sufficiente di case rifugio e di centri antiviolenza e (…) se per la prima annualità le risorse sono servite a tutti, per la seconda annualità, che stiamo programmando adesso, diventa un po' difficile. Sicuramente è il caso di potenziare le strutture esistenti ma anche i tre livelli di ospitalità, e la normativa in questo senso ci blocca un po'. Per questo stiamo tentando di fare una modifica della legge n. 119 e in tal senso abbiamo anche trasmesso una proposta al Dipartimento" (audizione di rappresentanti della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome - 21ª seduta: martedì 19 settembre 2017).

La Corte dei conti, con la delibera n. 9/2016 ha analizzato l'utilizzo dei fondi erogati dal Dipartimento per le Pari Opportunità criticando severamente "la gestione finanziaria delle politiche contro la violenza maschile e invita il Dipartimento per le Pari Opportunità ad adeguarsi alle normative internazionali e nazionali vigenti", soprattutto "quanto al finanziamento specificamente destinato al potenziamento delle strutture destinate all’assistenza alle donne vittime di violenza e ai loro figli, deve farsi presente che del tutto insoddisfacente è risultata la gestione delle risorse assegnate per gli anni 2013-2014, le uniche ripartite nel periodo all’esame. Le comunicazioni degli enti territoriali all’autorità centrale si sono rivelate carenti e inadeguate rispetto alle finalità conoscitive circa l’effettivo impiego delle risorse e all’esigenza della valutazione dei risultati". Difatti, "i fondi assegnati alle regioni, € 16.449.385, di cui un terzo riservato all'istituzione di nuovi centri antiviolenza e case rifugio sono stati così suddivisi: 80% al finanziamento aggiuntivo degli interventi regionali già operativi (progetti già in essere nelle regioni) solo il 20% al finanziamento di Centri antiviolenza e Case rifugio (10% ciascuno)".

Pertanto, "come ha rilevato la Corte dei conti in un importante rapporto sugli ultimi finanziamenti del DPO, il sistema di governance in questo momento è in mano alle Regioni e ai Comuni. Vorremmo invece che ci fossero linee guida importanti da parte del Governo centrale, del DPO o altro soggetto, che potessero uniformare gli indirizzi delle Regioni che pure hanno a disposizione tante misure in materia. Ricordo infatti che ogni Regione ha le sue leggi e le sue disposizioni per affrontare la violenza contro le donne, ma non vi è linearità e uniformità" (audizione della dott.ssa Anna Pramstrahler, rappresentante dell'Associazione Casa delle donne per non subire violenza - ONLUS di Bologna - 14ª seduta: martedì 11 luglio 2017).

Riguardo alla problematica riscontrata è stato osservato che "le Regioni non hanno ben spiegato come sono state utilizzate le risorse" ma "rispetto alla prima annualità c'è da dire che non erano stati presi accordi precisi con il Dipartimento su come rendicontare, anche perché la norma prevede soltanto una relazione delle Regioni. Pertanto, nonostante le Regioni in base ai vari bilanci avessero comunque tutti i dati, erano obbligate soltanto a una relazione" (audizione di rappresentanti della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome - 21ª seduta: martedì 19 settembre 2017). Dal punto di vista dei Comuni invece è stato sottolineato che "l'ANCI dispone di mappature parziali, più precise in ordine ai fondi, ma meno precise con riferimento ai sistemi che si occupano di violenza di genere sul territorio e che (…) non presentano livelli qualitativi omogenei" (audizione della Presidente della Commissione pari opportunità ANCI e Consigliera comunale di Bologna, dott.ssa Simona Lembi, e della Assessora per le pari opportunità del Comune di Pisa, dott.ssa Maria Luisa Chiofalo - 8ª seduta: mercoledì 14 giugno 2017). Per porre rimedio a tali criticità sono stati elaborati "dei modelli di rendicontazione uguali per tutte: quello della rendicontazione, infatti, è stato proprio uno dei problemi ravvisati in merito ai fondi distribuiti per il 2013 e per il 2014, con rilievi fatti anche dalla Corte dei conti. Per questo abbiamo cercato di individuare, di concerto con le Regioni, dei criteri più trasparenti e, soprattutto, più omogenei per le risorse già trasferite materialmente con riguardo agli anni 2015 e 2016, quindi già nella disponibilità regionale" (audizione della Sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, onorevole Maria Elena Boschi - 20ª seduta: martedì 1° agosto 2017). Difatti, alla luce di tali problematiche "l'obiettivo principale che le Regioni si sono date è riconoscere una base dati comune per tutti, da implementare progressivamente, che deve essere predisposta in modo da poter interloquire con il livello nazionale" e a tal fine sono state predisposte "quattro schede, tra cui due schede struttura, che raccoglieranno notizie una sui centri antiviolenza e l'altra sulle case rifugio. Abbiamo poi altre due schede, che abbiamo quasi completato, riferite all'utenza dei centri antiviolenza e all'utenza delle case rifugio" (audizione di rappresentanti della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome - 21ª seduta: martedì 19 settembre 2017). Le citate schede sono "riferite sia alla programmazione che al monitoraggio sull'utilizzo delle risorse. In particolare, riguardano due filoni, quello cioè dell'utilizzo delle risorse ex articolo 5-bis (il 33 e 67 per cento, di cui vi ho parlato prima) e quello dell'impiego delle risorse riferite al Piano d'azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere, ai sensi dell'articolo 5 della legge n. 119. Tutte le Regioni le hanno quindi presentate in maniera uniforme al Dipartimento e sono comunque sempre ben evidenziate sul sito: addirittura, sono riportati i dati Regione per Regione, mentre nelle prime pagine è riassunto il quadro generale" (audizione di rappresentanti della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome - 21ª seduta: martedì 19 settembre 2017).

Riguardo all’accesso ai predetti fondi, alcune realtà territoriali hanno lamentato che "in tutta la provincia di Latina abbiamo soltanto una casa-rifugio e quest'anno nessuna delle due associazioni presenti sul territorio è riuscita a partecipare al bando nazionale per il potenziamento dei centri antiviolenza" (audizione della Presidente dell'Associazione Valore Donna, sig.ra Valentina Pappacena - 5ª seduta: martedì 30 maggio 2017) e ancora che "dall'esaurimento del finanziamento da parte della Fondazione Cariverona, il centro antiviolenza di Vicenza è finanziato costantemente dal Comune di Vicenza per un totale fra i 25.000 e i 30.000 euro l'anno. I contributi regionali sono invece diminuiti passando dai 30.000 euro stanziati nel 2014 per l'annualità 2015-2016 ai 14.000 euro stanziati nel 2015 per l'annualità 2016-2017. Il costo totale del centro, che è di circa 80.000 euro l'anno, viene integrato da donazioni da parte di privati, raccolta fondi, fondi del 5 per mille, progetti finanziati da fondazioni e soprattutto dall'associazione stessa, ma comunque risulta non sufficiente a rispondere agli effettivi bisogni, che non si limitano all'emergenza, ma anche al momento precedente e a quello successivo, cosa di cui spesso si parla poco. Come accade per altri centri antiviolenza facenti parte del coordinamento del Veneto Iris, la calendarizzazione annuale dei finanziamenti e il loro importo totale garantisce la sola sopravvivenza e la gestione dell'emergenza, ma non permette di progettare le proprie attività a lungo termine" (audizione della Presidente dell'Associazione Donna chiama Donna, dott.ssa Laura Zanichelli - 5ª seduta: martedì 30 maggio 2017).

 

Il problema delle rette nelle case rifugio

Nel corso delle audizioni è stato sottolineato che "tutti i servizi offerti dai centri antiviolenza sono gratuiti, ma l'ospitalità in casa rifugio potrebbe essere soggetta al pagamento di una retta (a carico dei servizi sociali competenti per territorio)". Difatti, "l’accoglienza delle donne che subiscono violenza deve essere preceduta dalla presa in carico da parte del servizio sociale territoriale, al quale compete poi la richiesta agli uffici amministrativi per l'assunzione degli oneri di spesa. Questo sistema, molto diffuso in numerosi Comuni italiani, è previsto da leggi regionali e da regolamenti comunali; almeno per quanto riguarda i dati dei centri antiviolenza aderenti a DIRE, il 70,2 per cento dei centri subisce il sistema delle rette a carico dei servizi sociali. Questa impostazione deve assolutamente cambiare. Come può, infatti, un servizio sociale o un'amministrazione comunale valutare il rischio, la pericolosità, l'emergenza in cui si trova la donna in un determinato momento? Teniamo presente che la donna può presentarsi a chiedere aiuto a qualsiasi ora del giorno o della notte (le Forze dell'ordine accompagnano le donne ai centri anche alle 3 di notte, naturalmente)" (audizione della Presidente dell'Associazione Telefono Rosa, dott.ssa Maria Gabriella Carnieri Moscatelli; audizione della Presidente dell'Associazione DIRE, centri antiviolenza, dott.ssa Concetta Carrano - 4ª seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

Al riguardo vi è una situazione molto diversificata a seconda delle realtà territoriali e anche dell'entità dei finanziamenti disponibili in quanto la gestione di una casa rifugio comporta un costo fisso annuale abbastanza gravoso e non può essere gestito solo con il volontariato. Difatti, "Il 70 per cento dei centri vive con il sistema delle rette. Come funzionano le rette? L'ente finanziatore decide per ogni donna se può essere accettata o meno" (audizione della dott.ssa Anna Pramstrahler, rappresentante dell'Associazione Casa delle donne per non subire violenza - ONLUS di Bologna - 14ª seduta: martedì 11 luglio 2017). Inoltre, "non tutti i centri antiviolenza dispongono di case rifugio e, quindi, non tutti possono ospitare le donne con i propri figli. Questa è una peculiarità italiana che i contesti internazionali con i quali collaboriamo non riescono a capire ed è un aspetto molto importante perché, al contrario, tutti i centri devono essere assolutamente dotati anche di casa rifugio" (audizione della Presidente dell'Associazione Telefono Rosa, dott.ssa Maria Gabriella Carnieri Moscatelli; audizione della Presidente dell'Associazione DIRE, centri antiviolenza, dott.ssa Concetta Carrano - 4ª seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

 

Passando ad analizzare il complesso e disomogeneo sistema delle rette va evidenziato come questo rifletta o le normative regionali o il tipo di finanziamento che riceve, o non riceve, la casa rifugio. Difatti, "per l'8,5 per cento dei centri dotati di una struttura di ospitalità è stato possibile accogliere solo donne residenti; è questa una condizione imposta dall'ente finanziatore. Anche sotto questo profilo il problema che si pone è molto rilevante perché ancora una volta le donne vengono penalizzate: infatti molto spesso le donne per sfuggire alla violenza sono costrette a lasciare il proprio paese, la propria città, la propria Regione e a trasferirsi in altre parti d'Italia" mentre "nel 70,2 per cento dei casi l'ospitalità è sostenuta attraverso una retta a carico dei servizi sociali e sanitari. Anche questo limita la possibilità di un'accoglienza e di un'ospitalità immediate" (audizione della Presidente dell'Associazione Telefono Rosa, dott.ssa Maria Gabriella Carnieri Moscatelli; audizione della Presidente dell'Associazione DIRE, centri antiviolenza, dott.ssa Concetta Carrano - 4ª seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

Questa disomogeneità dei sistemi di finanziamento delle case rifugio si riflette inevitabilmente sulle possibilità di ospitare tutte le donne a prescindere dalla residenza o dalla presa in carico da parte dei servizi sociali e comporta dei vincoli. Difatti, è stato sottolineato che "tutti i centri (…) vivono di donazioni, che nel nostro caso ammontano a circa il 20 per cento, che è una cifra molto importante; mi riferisco soprattutto al 5 per mille e a tante iniziative che facciamo insieme alle aziende. Senza queste donazioni, tanti centri antiviolenza non potrebbero svolgere tutte le loro attività" (audizione della dott.ssa Anna Pramstrahler, rappresentante dell'Associazione Casa delle donne per non subire violenza - ONLUS di Bologna - 14ª seduta: martedì 11 luglio 2017).

A tal riguardo è stata evidenziata l’importanza che "anche l'intesa Stato-Regione e il DPO ponessero in stretta connessione il centro e le case rifugio, in modo tale che non esistano più entità, finanziamenti e linee distinte" per poter creare una sinergia "perché, se non c'è un legame tra questi soggetti, la donna non riesce a trovare una soluzione univoca" (audizione della dott.ssa Anna Pramstrahler, rappresentante dell'Associazione Casa delle donne per non subire violenza - ONLUS di Bologna - 14ª seduta: martedì 11 luglio 2017). Tale necessità è stata rilevata anche perchè "queste strutture devono essere pensate come un servizio essenziale del centro stesso. La casa rifugio non è un'entità a sé stante perché è con il centro antiviolenza che si compie l'intero percorso di uscita dalla realtà di violenza. In alternativa, esistono strutture di accoglienza cui spesso gli stessi centri non provvisti di casa rifugio indirizzano le donne, indicando loro le realtà territoriali le quali, però, non effettuano interventi specifici sulla violenza. I nostri centri, infatti, non fanno assistenza, ma intervengono proprio nella ricostruzione dell'identità distrutta della donna e, quindi, nel processo di rafforzamento delle sue capacità che la violenza ha in qualche modo indebolito" (audizione della Presidente dell'Associazione Telefono Rosa, dott.ssa Maria Gabriella Carnieri Moscatelli; audizione della Presidente dell'Associazione DIRE, centri antiviolenza, dott.ssa Concetta Carrano - 4ª seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

In merito a tale problematica, è stato osservato che "le case rifugio e i centri antiviolenza si basano sul volontariato e su esperienze anche molto autonome, per cui è difficile immaginare che intervenga un'indicazione da parte del Governo su quali centri debbano essere necessariamente sempre finanziati. In effetti, nel momento in cui si prevede comunque l'intervento del settore privato, del terzo settore, del volontariato, è più complicato ottenere una continuità. Quello che il Governo centrale può sicuramente fare è garantire la continuità delle risorse. Andare oltre, a mio avviso, diventa difficile, anche perché in alcune realtà territoriali i centri sono meno presenti e magari sono più attive altre forme di organizzazione: gli enti locali, infatti, adottano strumenti diversi per perseguire gli stessi risultati. Occorre quindi tener conto anche della varietà di esperienze sul territorio e del fatto che in molte Regioni i centri non sono diffusi tanto quanto in altre che magari conosciamo meglio" (audizione della Sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, onorevole Maria Elena Boschi - 20ª seduta: martedì 1° agosto 2017).

A tal proposito va segnalata anche una diversità di tempi con i quali la magistratura concede gli ordini restrittivi che rende ancora più lunga l’attesa per donne e bambini/e dentro le case rifugio. Si può attendere un ordine di allontanamento o un divieto di avvicinamento anche qualche mese.

Per questo, merita qui ricordare la sentenza Talpis con la quale la Corte di Strasburgo ha condannato lo Stato italiano per non essere riuscito ad attuare la tutela delle vittime di violenza domestica e di genere. Nel caso specifico, infatti, è stato ucciso un ragazzo dal padre nel tentativo di difendere la madre, uscita da una casa rifugio perché il servizio sociale si era rifiutato di continuare a pagare la retta per l’ospitalità della donna.

Per questo una delle proposte avanzate è l’attribuzione di una specifica competenza "non ai servizi sociali ma alle prefetture, al Ministero dell'interno, perché le donne sono in pericolo di vita nel momento in cui vanno nelle case rifugio. Nei centri antiviolenza abbiamo vari gradi di denuncia di violenza. Nel momento in cui si monitora che questa violenza può creare l'irreparabile, allora bisogna intervenire con altro. Quello che c'è adesso non è sufficiente" (audizione di rappresentanti delle Associazioni sindacali CGIL, CISL, UIL e UGL - 30ª seduta: martedì 14 novembre 2017).

 

I percorsi dopo l’uscita dal centro antiviolenza

In Italia ancora non ci sono studi su quale percorso intraprendono le donne una volta lasciato il centro antiviolenza, ad eccezione di una prima ricerca condotta da Patrizia Romito "Liberarsi dalla violenza intima dei partner" nella quale si tenta di approfondire quali fattori hanno influenzato la cessazione della violenza dal proprio partner dopo avere terminato il percorso nel centro antiviolenza.

Nel campione sono state incluse tutte le donne che avevano subito violenza (fisica, psicologica, sessuale, economica o stalking da parte di un partner o ex partner) e terminato il percorso al centro antiviolenza di Venezia, durante il biennio 2008-2010. Delle 303 donne monitorate, 99 non sono risultate raggiungibili, 80 sono state contattate ma hanno rifiutato di partecipare, mentre 124 hanno accettato di rispondere al questionario.

Dagli esiti del questionario a loro sottoposto, risulta che di queste ultime, 28 (pari al 22,7per cento) sono ancora in rapporto con l'uomo dal quale avevano subito violenze, 49 (pari al 39,8 per cento) hanno un contatto "forzato" con lui (incontri in tribunale, visita dei figli o perché ancora era presente come stalker), 46 (pari al 37,3 per cento) non hanno più contatti (in alcuni casi, il l'uomo è morto o è tornato nel proprio paese di origine).

Le donne che sono tornate con l'autore di violenze sono quelle più anziane e con maggiori probabilità di essere senza lavoro, mentre le donne che dichiarano di non avere "nessun contatto" sono quelle con più probabilità di non avere figli a carico.

Lo studio conclude affermando che affinché le donne si liberino dalla violenza, anche dopo la separazione, è necessario che abbiano un reddito, quindi un’occupazione, una casa e ricevano sostegno.

In questo senso, uno degli strumenti fondamentali "per combattere efficacemente la violenza è rivedere il tema dell'occupazione per le donne, che sono costrette a lasciare casa senza un reddito da lavoro e, talvolta, anche a dimettersi dal posto di lavoro per intraprendere, ad esempio, il percorso nei centri antiviolenza, finito il quale non trovano occupazione. È fondamentale che le donne trovino un lavoro quando finiscono il loro percorso di uscita dalla violenza, altrimenti è inutile anche sollecitarle a denunciare: se loro già sanno che molto probabilmente rimarranno senza un lavoro quando prima ce l'avevano oppure che non lo troveranno, questo rende molto più problematica la denuncia" (audizione di rappresentanti delle Associazioni sindacali CGIL, CISL, UIL e UGL - 30ª seduta: martedì 14 novembre 2017). In questo senso, "l'operato dei centri dovrebbe includere il lavoro di prevenzione con le donne attraverso la collaborazione costante e continua con altri enti e servizi del territorio (scuole, consultori familiari, servizi sociali, medici di base) per intercettare le donne e offrire loro uno spazio di accoglienza e di consapevolezza prima che si ritrovino in uno stato di vero e proprio pericolo. Questo è molto importante e, oltre a ciò, sarebbe rilevante anche garantire l'accompagnamento successivo alla fase acuta, quello in cui la donna deve acquisire autostima, autonomia economica e padronanza della propria vita per tornare a condurre una vita normale" (audizione della Presidente dell'Associazione Donna chiama Donna, dott.ssa Laura Zanichelli - 5ª seduta: martedì 30 maggio 2017).

Difatti, è stato sottolineato come "una misura importante è anche quella volta ad assicurare l'autonomia abitativa nel momento in cui, dopo un periodo che tutti ci auguriamo limitato e transitorio, si esce dal percorso delle case rifugio e dei centri antiviolenza", e per questo "nel nuovo Piano abbiamo deciso di dedicare alcuni interventi specifici proprio all'autonomia abitativa e di prevedere, congiuntamente al Dipartimento per le politiche della famiglia, alcune misure a favore dei figli minori delle donne vittime di violenza o comunque dei minori vittime di violenza assistita" (audizione della Sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, onorevole Maria Elena Boschi - 20ª seduta: martedì 1° agosto 2017).

 

7.2              Il trattamento dell'autore di reato

7.3               

Premessa

Per una compiuta analisi della violenza di genere, occorre un cenno anche alla figura del soggetto autore del reato. In particolare, occorre analizzare se ed in che misura eventuali percorsi in carcere e fuori dal carcere possano essere un'efficace forma di contrasto alla recidiva.

La dott.ssa Kustermann ha riferito, nel corso della sua audizione, che sull'imposizione di percorsi di recupero degli autori di reato vi sarebbero due scuole di pensiero contrapposte. La prima, quella seguita dal D.i.R.E. è contraria al trattamento degli uomini maltrattanti per due motivi: "da un lato ritengono infatti che non ci siano risultati positivi dimostrabili; dall'altro perché in questo modo i centri antiviolenza andrebbero a competere con i centri per il trattamento degli uomini sugli stessi fondi e, anche se è vero che il denaro non è tutto nella vita, purtroppo c'è pure questo". Dal suo punto di vista, invece, la Dott.ssa Kustermann ritiene che poiché prima di denunciare una donna può arrivare a subire fino a 15 episodi gravi di violenza, con fratture e percosse, "lavorare solo sulle donne vuol dire, quindi, accettare che le donne continuino ad esporsi ad un rischio elevato"^[94].

 La Dott.ssa Kustermann ha altresì rilevato che nei Paesi in cui sono stati previsti percorsi obbligatori di recupero degli uomini maltrattanti, ad esempio quale tappa obbligata per usufruire di misure alternative alla detenzione, i femminicidi sono diminuiti.

Il Dott. De Rosa, nel corso della sua audizione, ha analizzato la tipologia di uomini che agiscono in modo violento, indagine effettuata grazie all'esperienza maturata nel centro antiviolenza di Modena in cui opera (Liberiamoci dalla Violenza). Quest'ultimo ha anzitutto chiarito che "la violenza contro le donne è un fenomeno trasversale ed è un pregiudizio pensare che si manifesti solo o soprattutto in contesti di emergenza, di degrado sociale, in ambienti dove sono presenti droga, patologie psichiatriche e miseria economica. Lo stereotipo dell'uomo-mostro, dell'uomo-orco è abbastanza comune anche tra i professionisti, ma non corrisponde alla realtà percepita, cosa che ci impedisce di approfondire la comprensione del problema. L'esperienza di centri specializzati come il nostro, rivolta agli autori di comportamenti violenti nella relazione di intimità, mette in evidenza la normalità di questi uomini, la maggior parte dei quali ha successo nel lavoro e negli altri contesti sociali al di fuori della famiglia..Talora, manifestano sintomi ansiosi o depressivi come conseguenza della perdita o per il timore di perdere la propria partner. È con questa normalità che dobbiamo fare i conti per capire e per poter contrastare il fenomeno della violenza contro le donne. Un uomo violento nella relazione di intimità è, nella maggior parte dei casi, una persona con problemi di mancanza di rispetto e di controllo, di svalutazione della partner, con o senza violenza verbale o fisica esplicita." Ciò impedisce di fare un preciso identikit dell'uomo maltrattante. Tra l'altro, nel corso della sua audizione, il Dott. De Rosa ha voluto sottolineare che un uomo maltrattante non è sempre tale, in quanto affronta diverse emozioni e desideri contrapposti.

 

Percorsi in carcere

Il dott. Roia, nel corso della sua audizione ha sostenuto con forza la necessità di trattare gli uomini maltrattanti con percorsi detentivi in quanto "molti uomini, infatti, ritengono di non avere fatto niente di grave; mentre il rapinatore sa di avere commesso una rapina, l'uomo che si trova in carcere ad espiare cinque o sei anni perché ha maltrattato la propria compagna e ha preteso da lei rapporti sessuali in assenza di volontà non è consapevole di avere commesso un reato; anzi, è alla compagna che attribuisce una sorta di cattiva azione che a lui fa trascorrere degli anni in carcere. In questi casi, quindi, la sanzione tende ad incattivire questa persona. Gli uomini non trattati fanno registrare un altissimo tasso di recidiva: quando escono dal carcere agiscono violenza o nei confronti della ex partner oppure nei confronti di altre donne. Da questo punto di vista, quindi, bisogna spendere delle risorse. Ho anche provato a definire una norma in base alla quale potrebbe essere facoltà delle persone indagate, imputate o condannate per uno dei delitti di cui agli articoli 572, 612-bis, 609-bis e seguenti del codice penale espressivi di violenza di genere chiedere di essere sottoposte ad un programma trattamentale appositamente realizzato dai servizi sociosanitari; in questo caso, il giudice procedente o il magistrato di sorveglianza, qualora l'intervento avvenga in fase di esecuzione della pena, acquisiti gli atti relativi al trattamento svolto, potranno applicare i benefici previsti dal sistema processuale e dall'ordinamento penitenziario. Pertanto, dalla fase in cui il soggetto è indagato fino a quella in cui è detenuto, perché condannato in via definitiva, il giudice non può obbligarlo a sottoporsi a un trattamento (anche perché l'articolo 32 della Costituzione glielo impedisce), ma può dirgli che, se lo fa, è nel suo interesse e il giudice che si trova a seguire quella fase del procedimento può tenerne conto per riconoscergli i benefici penitenziari oppure cognitivi. Fra l'altro, la legge sul femminicidio prevede già un istituto di questo tipo che riguarda esclusivamente la fase di cognizione".

Anche la dott.ssa Monteleone, nel corso della sua audizione, ha auspicato l'introduzione di percorsi trattamentali per i detenuti che abbiano commesso questo tipo di reati. In particolare, suggerisce l'estensione della disciplina di cui all'art. 13 bis O.P. anche agli autori di reati di atti persecutori e maltrattamenti. Inoltre, la dott.ssa Monteleone ha aggiunto che ritiene "che per le persone condannate e detenute in carcere per femminicidio, tentato femminicidio, atti persecutori e maltrattamenti debba essere previsto un particolare regime per il lavoro che svolgono in carcere. Infatti, in carcere i detenuti (specie i condannati a lunghe pene) svolgono un'attività lavorativa e credo sia assolutamente ragionevole e corretto prevedere la trattenuta alla fonte, da parte dell'istituto penitenziario, di almeno il 50 per cento della retribuzione che ricevono, nonché la sua devoluzione automatica alle vittime per il risarcimento del danno".

È stato il Cipm (Centro italiano per la promozione della mediazione) a introdurre per la prima volta in Italia, percorsi di trattamento per i sex offenders reclusi a Bollate. Gli studi hanno dimostrato l'importanza di prendere in carico anche chi gli abusi li ha commessi in quanto risulterebbe l'unico modo per combattere la recidiva. In particolare, si consideri che di 250 casi trattati dagli operatori nel carcere di Bollate, grazie al programma ideato da Giulini, in 10 anni ci sono state solo 7 recidive. Di 350 imputati che hanno seguito il trattamento prima della condanna definitiva, le recidive sono state solo 3^[95].

Più nel dettaglio, il programma di cui trattasi, fondato fin dal 2005 con il Centro italiano per la promozione della mediazione e d’intesa con il Presidio criminologico territoriale del Comune di Milano, invita i detenuti ad utilizzare il tempo di espiazione della pena, su base volontaria, in modo da assumersi la propria responsabilità, e prima ancora la coscienza, di ciò che è stato commesso. Dopo tre mesi di osservazione, il detenuto firma un contratto simbolico con l’équipe per impegnarsi a un anno di trattamento, con quattro sedute settimanali e una bisettimanale anche con i familiari. Il lavoro è diretto a far superare al maltrattante le distorsioni dietro alle quali lo stesso si trincera per accettare la propria condotta.

Merita una particolare menzione il "SOFT"^[96] ossia "sex offenders full treatment" (trattamento completo per gli autori di reati sessuali), il programma iniziato nel 2013, che è in attesa dei fondi europei, potrebbe abbattere la recidiva dei sex offenders dal 17,3 per cento al 3,2 per cento, grazie ad un intervento congiunto di criminologi, psicologi e psichiatri durante e dopo la pena.

Sono coinvolti 400 detenuti sui 2.000 che hanno condanne di questo tipo, reclusi nelle carceri di Rebibbia e Cassino nel Lazio, San Vittore, Opera e Bollate in Lombardia, Pesaro nelle Marche e, in Campania, Secondigliano e Poggioreale. A capo del progetto Angiolo Marroni, garante dei diritti dei detenuti del Lazio.

Soft non prevede l'utilizzo di psicofarmaci, si basa, invece, sulla teoria del "Good lives model", elaborata per la prima volta nel 2002 dallo psicologo neozelandese Tony Ward secondo cui vi è la necessità di "ricostruire la forza interiore e le capacità dei soggetti" i quali offendono perché "cercando di ottenere qualcosa in più nelle loro vite, spinti da un desiderio interiore del tutto umano e naturale ma che diventa fonte di pericolo quando portato avanti da persone deboli e con problemi interiori rilevanti"^[97] .

Nel corso del 2015 presso la Casa circondariale di Cassino sono stati inaugurati tre progetti contro la violenza sulle donne. Il primo, si intitola "Parole che aprono i tuoi occhi al mondo"^[98] e si tratta di un ciclo di 6 incontri con scrittrici e scrittori, giornalisti e artisti chiamati a testimoniare il valore della parola per fornire spunti per una riflessione a tutto tondo su relazioni e sentimenti. L'obiettivo un richiamo agli uomini non violenti, perché prendano pubblicamente le distanze dalla violenza contro le donne e dalla cultura che la alimenta, e ancor di più a quelli violenti, che hanno commesso reati sessuali.

Secondariamente, è stato previsto un laboratorio teatrale indirizzato ai detenuti condannati per reati a sfondo sessuale (sex offenders), isolati dagli altri in un settore ad hoc, il quale mira al recupero di un'adeguata autostima e di migliori capacità relazionali per rafforzare i fattori protettivi rispetto al rischio di recidiva, ricercando nella socialità e non nell'isolamento la prevenzione dell'aggressività e della violenza^[99].

Infine, l'ultimo, indirizzato ai detenuti "comuni", si intitola "nuove narrazioni per nuove relazioni". Trattasi di un laboratorio di scrittura, indirizzato ai detenuti ospitati nelle sezioni comuni volto a far riflettere direttamente sulla violenza di genere^[100].

 

 

Percorsi dopo il carcere

La recidiva degli autori di violenza è straordinariamente alta: più di otto uomini su dieci rischiano di tornare a commettere gli stessi reati, se non interviene nel mezzo qualcosa o qualcuno. Ovvero se non sono presi in carico da un servizio o un centro d'ascolto per uomini maltrattanti. E' per questo motivo che, con grande ritardo rispetto alle altre realtà del Mondo, sono nati anche in Italia centri di ascolto per uomini maltrattanti e percorsi che possono essere intrapresi prima, durante o dopo il carcere.

Il progetto "Evita. Prevenzione e riabilitazione nel sistema triadico degli autori di violenza nelle relazioni affettive"^[101], ad esempio, è nato con l’obiettivo di contrastare e ridurre la recidiva dei casi di violenza domestica, accelerare i percorsi di uscita dalla violenza e aumentare il benessere personale intervenendo sugli autori di violenza (sia liberi, sia denunciati, sia detenuti) attraverso un lavoro congiunto – triadico – sul nucleo familiare di appartenenza (moglie/compagna e figli).

Il progetto si pone l'obbiettivo di effettuare:

            • interventi congiunti sul nucleo familiare (uomo maltrattante – donna vittima – minori assistenti alla violenza), la cosiddetta "triade";

            • interventi mirati sugli autori di violenza, siano essi volontari nella ricerca di un trattamento personale, siano inviati dall’autorità giudiziaria o detenuti, anche nelle sezioni sex offenders delle carceri.

L’innovazione – alla base di questo progetto – consiste quindi nel prendere in carico i tre principali soggetti coinvolti nella cosiddetta "intimate violence": la donna e, in funzione dell’intervento sulla donna, anche l’uomo e i minori che appartengono allo stesso nucleo familiare. Da qui nasce l’espressione "intervento sulla triade".

Per realizzare ciò si è attivato innanzitutto un servizio di presa in carico rivolto a uomini maltrattanti o autori di violenza, lo "Spazio Uomo Maltrattante": come per le donne, l’accesso degli uomini alla consulenza passa per la segnalazione degli ATS o di altre istituzioni, oppure per una richiesta spontanea dello stesso maltrattante, su suggerimento della moglie o compagna oppure a seguito della presa in carico dei figli. Il servizio è offerto in un luogo fisico rigorosamente separato e lontano dal Centro antiviolenza.

Allo "Spazio Uomo" si è integrata l’esperienza terapeutica diretta con i detenuti per violenze sessuali, in cui le caratteristiche tipiche dell’autore di violenza sono aggravate e dilatate dalla condizione di costrizione unita alla riprovazione da parte degli altri detenuti e all’oggettiva difficoltà di intraprendere percorsi di riavvicinamento al nucleo familiare, se presente.

Merita di essere segnalata l'esperienza dello "sportello di ascolto del disagio maschile contro la violenza familiare"^[102] nato a Torino nell'aprile 2009 dall'esperienza dell'associazione "Il cerchio degli uomini", nata nel 1999 "per mettere in discussione il modello culturale maschile dominante". Lo sportello agisce un'ora al giorno telefonicamente, successivamente si svolgono incontri presso il centro antiviolenza del comune di Torino. Dopo la prima telefonata, vengono organizzati alcuni incontri individuali per scegliere il percorso da intraprendere e, successivamente, si indirizza la persona a specialisti psicoterapeuti o psichiatri, a un gruppo di ascolto specifico sulla violenza o a gruppi di condivisione. Lo sportello ha seguito ad oggi 130 uomini, un  centinaio sono state le riunioni del gruppo antiviolenza.

Nel carcere di Bollate^[103] è stato inaugurato il primo progetto per i sex offenders. I medesimi operatori del carcere hanno avviato, nel 2009, un servizio territoriale per la gestione delle condotte violente e sessualmente violente. L'iniziativa è scaturita dalla considerazione che il reinserimento nel contesto sociale dopo lo stigma del carcere è difficoltoso e l'isolamento acuisce il rischio di recidiva. Il progetto si pone l'obbiettivo di permettere agli uomini maltrattanti di continuare il percorso iniziato in carcere, alla presenza dei medesimi operatori.

Per quei soggetti particolarmente a rischio di recidiva e privi di sostegno familiare è stato introdotto un nuovo protocollo di sostegno che segue il concetto di "giustizia sociale". Così i detenuti considerati a rischio di recidiva, una volta scontata la pena, sottoscrivono un contratto della durata di un anno con tre volontari preparati dal C.I.P.M. Questo gruppo si incontra settimanalmente in un luogo pubblico per parlare di qualunque cosa, aiutando l'ex-carcerato a reinserirsi nella società, alleviando la sofferenza dell'isolamento e permettendogli di condividere pensieri e paure intime che non sarebbe possibile esporre ad altri.

 

Centri per uomini maltrattanti^[104]

Ad oggi risultano sempre in numero crescente coloro che bussano spontaneamente alle porte dei Centri di ascolto, dove a seguirli sono psicologi e volontari. L'obiettivo è insegnare a gestire l'aggressività, fino all'abbandono dei comportamenti violenti.

Il primo centro voluto da un'istituzione pubblica - la Regione insieme all'Ausl - è nato a Modena, si chiama "Liberiamoci dalla violenza", ed è partito a dicembre del 2011 prima a Modena e poi a Parma. Tale progetto era diretto a monitorare la violenza sulle donne in gravidanza^[105].

Prima di quest'esperienza, la dott.ssa Borsari, direttrice del consultorio di Modena, nel corso della sua audizione, ha riferito che, nel 2007, è stato inserito un centro di ascolto per gli uomini maltrattanti all'interno del consultorio. La scelta è stata il risultato delle riflessioni maturate nel corso dei tavoli prefettizi messi a punto durante gli anni di confronto.

La dott.ssa Dotti, assistente sociale del consultorio, nel corso della sua audizione, ha riferito i principi posti alla base del centro. Anzitutto, si parte dal presupposto che l'obiettivo principale e prioritario sia quello della messa in sicurezza delle donne. Secondariamente, ha riferito che hanno "scelto di impostare il progetto sul principio dell'accesso volontario. Sappiamo infatti per esperienza (nell'ambito dei servizi lavorano diversi psicologi che si occupano anche di trattamento) che la volontarietà definisce già in qualche modo un punto importante per mettere in atto un percorso di cambiamento. Abbiamo così promosso il programma all'interno della nostra azienda sanitaria. Il fatto di essere un'istituzione pubblica ci ha chiaramente avvantaggiato: abbiamo reso disponibili i nostri servizi nel contesto territoriale e abbiamo lavorato in collaborazione con il mondo delle Forze dell'ordine e, quindi, con la questura. Abbiamo anche avuto degli incontri di formazione con gli operatori norvegesi, cui inizialmente hanno partecipato i centri antiviolenza, non tanto perché dovessero lavorare con noi quanto perché dovevano sapere quello che stavamo facendo e capire l'approccio che avevamo in mente di seguire. Abbiamo poi condiviso alcuni aspetti con i nostri servizi interni: la medicina legale, i servizi di comunicazione e di stampa e le direzioni di tutti i servizi per le tossicodipendenze. Al termine di questa prima fase, avevamo definito un percorso, attivato una linea telefonica e deciso modalità specifiche di intervento".

Il 40 per cento dei soggetti che si rivolgono al centro, lo fanno dopo aver subito una denuncia da parte della donna a seguito di comportamenti violenti, mentre due tra gli uomini che si sono rivolti al centro di Modena si sono autodenunciati dopo aver picchiato la compagna^[106].

Tra le forme di violenza agita dagli uomini risultano preponderanti quella fisica e psicologica e spesso le stesse coesistono.

La maggior parte degli uomini che si rivolgonoal centro ha mosso violenza contro le partner o ex partner, difficilmente si fanno seguire in questi percorsi uomini che fanno violenza su donne estranee^[107]. Per questo motivo, talvolta, l'accesso è strumentale a recuperare la fiducia da parte della partner. Le motivazioni per cui avviene l'accesso, comunque, sono le più variegate. Frequentemente, si recano al centro uomini che hanno avuto una reazione violenta per la prima volta e si dicono stupiti della loro reazione, al punto che vogliono capire cosa li ha portati ad agire in quel modo. Il Dott. De Rosa ha poi chiarito che considerano "il comportamento violento una scelta dell'individuo, che gli uomini utilizzano per stabilire e mantenere una posizione di controllo nella relazione, e non un atto di perdita di controllo, che può interrompersi solo con la piena assunzione di responsabilità e l'impegno di mettere in atto comportamenti alternativi alla violenza. Nel nostro centro aiutiamo gli uomini a cambiare e a responsabilizzarsi circa i propri comportamenti violenti fino a smettere di usare qualunque forma di violenza. Aiutiamo gli uomini a sviluppare una comprensione delle complesse cause che si celano dietro il comportamento violento. La loro violenza può essere strettamente correlata ad atteggiamenti patriarcali; può essere associata a traumi collegati all'essere stati esposti alla violenza in famiglia quando erano bambini; e, naturalmente, può essere collegata a una socializzazione in un contesto di maschilità vecchio stile, nel quale si perseguono valori quali forza fisica, aggressività, potere, durezza, il non manifestare vulnerabilità ed emozioni che possano dimostrare insicurezza e fragilità".

I dati forniti nel corso dell'audizione riferiscono di un'indagine effettuata da LeNove secondo cui sarebbero 44 i centri totali sul territorio, di cui pochi pubblici^[108]. In realtà, la dott. ssa Pauncz ha, nel corso della sua audizione, criticato questa rilevazione perché la ritiene inesatta in quanto conteggerebbe anche progetti chiusi, progetti rimasti solo sulla carta e/o sportelli ai quali non risponde nessuno.

A Torino l'Associazione "Il Cerchio degli uomini" mette a disposizione terapie di gruppo e il "Telefono uomo", attivo da tre anni.

A Firenze è presente il CAM, Centro uomini maltrattanti, che in 3 anni ha assistito 153 persone, nella maggioranza dei casi uomini di nazionalità italiana. 

Nel corso della sua audizione, la dott.ssa Pauncz, Presidente del CAM e del RELIVE (Relazioni libere dalle violenze - Rete nazionale centro autori di violenza), ha spiegato che il RELIVE è una rete nazionale che riunisce più di 20 centri di ascolto per uomini autori di violenza. Alla base di questo progetto vi è l'idea che occorra mettere al centro la responsabilità maschile.

Uno degli aspetti più critici di queste esperienze è riuscire a far sì che i partecipanti arrivino alla fine del programma in quanto molti uomini abbandonano^[109].

Dalle testimonianze raccolte fra gli operatori, nel corso del progetto Muvi, si è compreso che l'atteggiamento più comune fra gli uomini che usano violenza "è negare di avere un problema, oppure minimizzarlo. Chi ammette i comportamenti violenti tende a darne la responsabilità alla vittima"^[110], occorre dunque lavorare sul riconoscimento del problema, "nel momento in cui un uomo riconosce di essere responsabile, pur nella difficoltà di cambiare i propri comportamenti, è anche in grado di prendere parte ad un processo di cambiamento"^[111].

Ma l'obiettivo più importante rimane cambiare la cultura della violenza all'interno della società: anche su questo versante l'apertura di centri d'ascolto e sportelli può essere d'aiuto.

In allegato al capitolo si riporta una tabella riepilogativa di iniziative e Centri rivolti agli uomini maltrattanti in Italia^[112].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ALLEGATI AL CAP. 8

 

 

 

 

9.         La prevenzione della violenza: promozione di un cambiamento culturale

 

Nella maggior parte delle audizioni svolte dalla Commissione il tema della formazione è stato qualificato come dirimente e strategico per contrastare il fenomeno della violenza di genere a partire dalle sue radici, in linea con quanto previsto dalla Convenzione di Istanbul (art. 15); radici che affondano nella scuola, nella formazione delle figure professionali che hanno a che fare con questi temi e nei mezzi di informazione (giornali, televisioni e soprattutto social network).

 

9.1.La formazione delle figure professionali come chiave strategica per il riconoscimento e l’intervento sulla violenza.

 

9.1.1 Le forze dell’ordine

Le figure professionali che giocano un ruolo fondamentale sono sicuramente le forze dell’ordine. Riguardo a queste, "negli ultimi due anni, con una sostanziale equivalenza tra il 2016 e il 2017, sono stati firmati 13 protocolli da parte delle prefetture (6 nel 2016 e 7 nel 2017) che agiscono in rapporto con i Comuni e con le Province, con l'obiettivo di massimizzare la capacità di azione comune sul terreno della promozione delle buone pratiche, della formazione degli operatori, della protezione e del reinserimento delle vittime. Il giudizio che diamo su questi protocolli è positivo. L'obiettivo che ci prefiggiamo è di estenderli e di arrivare ad avere un protocollo in ogni Regione; il mio obiettivo è avere un protocollo in ogni Provincia". Pertanto, sono state "messe in campo procedure particolari sul terreno della formazione (…) anche per quanto riguarda gli operatori delle volanti (…), le macchine delle Forze di polizia che agiscono nel controllo del territorio e rispondono alle chiamate; sono quindi il primo approccio di una Forza di polizia, ragion per cui stiamo prestando particolare cura, tra le altre cose, agli operatori delle volanti, che sono spesso quelli che arrivano per primi sul teatro di un reato". L’aspetto più importante è sicuramente "avere la giusta sensibilità e comprensione per fare una valutazione (…) perché la volante svolge un ruolo fondamentale: sono loro che valutano quale specialità chiamare e come estendere al resto. Insomma, ritengo sia davvero importante che quelle che io definisco le cellule vitali delle nostre Forze di polizia, quelle che si muovono sul territorio di giorno e notte, abbiano una formazione sul tema (…) su questo terreno c'è la massima attenzione. Naturalmente in questi casi non si finisce mai di imparare, tuttavia l'attenzione è massima" (Audizione del senatore Marco Minniti, Ministro dell'interno - 29ª Seduta: mercoledì 8 novembre 2017).

 

Inoltre, anche le singole forze dell’ordine si sono mosse in tal senso e hanno rafforzato gli strumenti formativi a disposizione; in particolare, è stato evidenziato che "la tematica della violenza di genere è trattata presso tutti i corsi di formazione di base di tutti i ruoli - quindi per gli ufficiali, i marescialli, i brigadieri e i Carabinieri - e in quelli che preparano all'esercizio delle funzioni superiori nel corso della carriera, con specifici seminari sulle discriminazioni basate su orientamento sessuale e identità di genere. Tale formazione è orientata ai marescialli destinati ad assumere negli anni successivi l'incarico di comandante di stazione territoriale. Oggi abbiamo 4.574 stazioni che, come sempre, oltre che presìdi di legalità, costituiscono luoghi privilegiati di accoglienza e di ascolto (questo è il compito delle stazioni). Dal 2009 a oggi sono stati formati circa 7.500 militari, i quali hanno partecipato a moduli di qualificazione presso i comandi legione, tenuti dal personale della sezione atti persecutori. Invece la specializzazione dei referenti (…) avviene con corsi della durata di due settimane presso l'ISTI, l'Istituto superiore di tecniche investigative dell'Arma dei carabinieri, che ha sede a Velletri, è stato istituito nel 2008 ed è il centro di alta qualificazione che provvede alla specializzazione degli ufficiali di Polizia giudiziaria e li abilita alla conduzione delle investigazioni più complesse e all'uso di sofisticati strumenti di indagine, coniugando innovativi metodi didattici e aggiornati contenuti. (…) questo istituto organizza corsi anche per ufficiali di Forze di polizia di Stati stranieri, tra i quali ci sono proprio corsi di genere" (Audizione del comandante generale dell'Arma dei carabinieri, generale Tullio del Sette - 19ª Seduta: mercoledì 26 luglio 2017).

Nel corso della medesima audizione, è stata evidenziata "l'importanza di tali iniziative" in quanto "superano il mero aspetto addestrativo per essere finalizzate a sensibilizzare tutti i carabinieri sulla delicatezza della problematica e delle intricate situazioni che ciascuna vicenda può sottendere. Il carabiniere, infatti, è innanzitutto chiamato a leggere la situazione emotiva della vittima, la quale si trova in uno stato di inevitabile crisi. Spesso accade che la persona, nel richiedere l'intervento dell'Arma, presentandosi presso i reparti o contattando le nostre centrali operative e stazioni, potrebbe non avere ancora attribuito alla violenza subita una connotazione effettivamente delittuosa". Al momento "la formazione specializzata riguarda 250 soggetti, che evidentemente aumenteranno di numero, ma a livello di qualificazione, cioè di preparazione alla trattazione dei casi e all'intervento, è coinvolto un numero assai più elevato di persone e potenzialmente tutti, nel senso che, poiché le questioni sono trattate nei corsi formativi, evidentemente incidono già dall'inizio sulla formazione del personale, non solo (…) degli ufficiali e marescialli ma di tutti, compresi i Carabinieri. Ci sono stati, poi, i corsi in loco, condotti presso i comandi di Regione dalla sezione atti persecutori, che ha qualificato in particolare gli ufficiali, i comandanti di compagnia, i capitani e i comandanti di stazione, che sono quelli che, nel 99 per cento dei casi, ricevono le segnalazioni o comunque sono chiamati a intervenire" (Audizione del comandante generale dell'Arma dei carabinieri, generale Tullio del Sette - 19ª Seduta: mercoledì 26 luglio 2017).

 

9.1.2 La magistratura e altre figure del sistema giudiziario

Un altro soggetto della rete è certamente la magistratura, con la quale è stata intrapresa "un'attività molto intensa anche con il Consiglio superiore della magistratura nell'ottica della formazione dei magistrati, considerato che chiaramente anche tutta la fase processuale è particolarmente rilevante. A tal fine nel nuovo Piano antiviolenza dovrebbe essere inserita la previsione di un focus specifico su questi temi anche nel percorso di formazione dei magistrati e di questa ipotesi abbiamo discusso con il vice presidente Legnini e con altri membri del CSM" (Audizione della sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, onorevole Maria Elena Boschi -  20ª Seduta: martedì 1° agosto 2017).

Tra i rappresentanti del Governo auditi, la convinzione è che "il primo strumento fisiologico che può cambiare il funzionamento concreto è la formazione. Al riguardo penso che stiamo facendo quello che si deve, nel senso che la scuola di formazione mette in agenda questo aspetto come uno dei più rilevanti e lo abbiamo ulteriormente implementato ponendo quest'anno negli indirizzi la questione di una formazione anche sui reati d'odio, che talvolta vengono prima e talvolta si sovrappongono, distinta da ciò di cui stiamo parlando, ma con una strettamente connessione con il fenomeno in esame". Pertanto, "l'attenzione ora deve concentrarsi sulla concreta effettività ed efficacia del sistema, sulla formazione dei magistrati e del personale che in generale è chiamato a far funzionare la giurisdizione e poi (…) su una riflessione complessiva di carattere culturale. È vero infatti che sono cambiati i modelli di relazione, però abbiamo un'industria culturale che spesso ci propone ancora quel tipo di modello e lo scarto tra quello che vivi e ciò che ti viene proposto come modello diventa ancora più grande nel momento in cui le cose cambiano" (Audizione dell'onorevole Andrea Orlando, Ministro della giustizia - 32ª Seduta: mercoledì 22 novembre 2017).

Da parte di alcuni magistrati auditi, è giunta la richiesta "alla Scuola superiore della magistratura di organizzare un maggior numero di corsi di formazione in materia, sia a livello centrale sia a livello degli organismi distrettuali. Il Consiglio superiore della magistratura, poi, dovrebbe emanare risoluzioni vincolanti in grado di risolvere il problema di comunicazione fra civile e penale" (Audizione del presidente della sezione autonoma delle misure di prevenzione del tribunale di Milano, dottor Fabio Roia, e del procuratore aggiunto della procura della Repubblica presso il tribunale di Roma, dottoressa Maria Monteleone - 35ª Seduta: mercoledì 6 dicembre 2017).

Sempre in ambito giudiziario, è stato rilevato che un "punto dolente è l'assenza di specializzazione e di formazione degli assistenti sociali e dei CTU che spesso non tengono conto del vissuto di violenza e pongono i genitori sullo stesso piano". In questo settore, "la sottovalutazione della violenza si registra diffusamente nel loro intervento e nell'attività di valutazione delle competenze genitoriali: si legge sempre di «conflittualità» sia negli atti dei servizi sociali sia nelle consulenze tecniche disposte dal giudice civile, e raramente si nomina la violenza" (Audizione della portavoce nazionale dell'associazione Penelope (S)comparsi Uniti, onorevole Elisa Pozza Tasca, e della vicaria del commissario straordinario del Governo per la gestione del fenomeno delle persone scomparse, vice prefetto Agata Iadicicco - 37ª Seduta: mercoledì 13 dicembre 2017).

 

9.1.3 I medici e il personale sanitario

Un ruolo molto importante lo svolgono anche i medici e il personale sanitario che opera soprattutto all’interno del pronto soccorso in quanto "si rende necessaria quindi una maggiore formazione specie ai medici di base, affinché abbiano la giusta sensibilità nel cogliere per tempo situazioni di disagio e cerchino, come prassi, di invitare la donna a rivolgersi a un centro, anche solo a titolo informativo" in quanto "la donna non va forzata se non in casi estremi, ma va assolutamente messa a conoscenza, sollecitata e informata sull'esistenza e sulle modalità di accoglienza di un centro antiviolenza" (Audizione della presidente dell'associazione Donna chiama Donna, dottoressa Laura Zanichelli - 5ª Seduta: martedì 30 maggio 2017). Al momento è stato rilevato che "si sta cercando di fare molta formazione anche ai ginecologi e alle ostetriche: quando le donne si recano nei consultori a fare un pap test - io stessa ho fatto formazione presso varie ASL - si trovano a dover rispondere a domande estremamente intrusive sulla sfera sessuale, per cui non vedo per quale motivo non si potrebbe chiedere anche altro: non dico di chiedere se il marito o il compagno le picchia o le violenta sessualmente, ma certe domande si potrebbero anche fare domande" (Audizione della professoressa Anna Costanza Baldry, docente di psicologia sociale e forense presso il dipartimento di psicologia dell'università degli studi della Campania Luigi Vanvitelli - 10ª Seduta: martedì 27 giugno 2017).

 

Limitatamente alla situazione del pronto soccorso, "per quanto riguarda la violenza domestica è stata fatta formazione (…), mettendo così gli operatori in condizione sia di riconoscere le vittime che di valutare il rischio di recidiva fino alle estreme conseguenze, quindi anche il rischio di un eventuale femminicidio. Questa formazione è stata fatta nell'ambito di un progetto studiato insieme al Ministero della salute - e da quest'ultimo peraltro diretto - per il Centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie (CCM) con quei finanziamenti centrali che devono coinvolgere almeno tre Regioni". In questo senso, si è lavorato "alla formazione degli operatori del pronto soccorso di tre Regioni individuate nell'ambito del CCM: la formazione si è incentrata su quello che deve essere il minimo comun denominatore di tutti i pronto soccorso. Abbiamo dato una formazione per consentire teoricamente agli operatori di pronto soccorso di riconoscere il fenomeno, quindi di fare la diagnosi, così da mettere in atto le misure di sicurezza, il che vuol dire che, in presenza di un rischio elevato di recidiva, occorre agire in un certo modo; se invece non c'è un rischio elevato, si interverrà in altro modo" (Audizione della dottoressa Alessandra Kustermann, direttore unità operativa complessa pronto soccorso ostetrico-ginecologico, violenza sessuale domestica e consultori familiari, fondazione IRCCS, Ca' Granda, ospedale maggiore Policlinico di Milano - 9ª Seduta: martedì 20 giugno 2017).

 

9.1.4 La rete del volontariato

Anche i volontari hanno un ruolo fondamentale nella prevenzione e trattazione della violenza di genere, soprattutto con riferimento a coloro che si occupano di violenze subite o assistite da parte di soggetti minorenni. Per questo si stanno "organizzando in tante Regioni (le Regioni prive di garante regionale ai sensi dell'articolo 11 della legge n. 47 del 2017) i corsi di formazione per aspiranti tutori volontari abbiamo previsto il modulo sulla tratta nell'ambito del modulo psicosociale, perché i nostri corsi sono organizzati su tre moduli formativi: uno fenomenologico, l'altro giuridico e il terzo psicosociale. Sempre con questa finalità, (…) la collaborazione che abbiamo in atto con la Scuola superiore della magistratura. Proprio nell'ambito del primo corso di formazione nazionale destinato a magistrati dopo l'entrata in vigore della legge n. 47 del 2017, abbiamo previsto una giornata dedicata alla tratta, fermo restando che sullo sfondo di tutto ci sono temi che riguardano le minori vittime di tratta ma più in generale i minori non accompagnati che arrivano nel nostro Paese, la necessità di ottenere subito il permesso di soggiorno anche in assenza di documenti identificativi e anche a prescindere dalla richiesta di protezione" (Audizione della dottoressa Filomena Albano, presidente dell'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza - 36ª Seduta: martedì 12 dicembre 2017).

 

9.1.5 I giornalisti

Un punto di attenzione molto importante è stato rivolto alla formazione dei giornalisti e in particolare "anche l'Ordine dei giornalisti: non è infatti di secondaria importanza la capacità di chi, attraverso i mezzi di comunicazione, è chiamato a raccontare ciò che accade nel nostro Paese e, a maggior ragione, fenomeni come quello della violenza sulle donne e la loro diffusione sul territorio nazionale" (Audizione della presidente della Commissione pari opportunità Anci e consigliera comunale di Bologna, dottoressa Simona Lembi, e della assessora per le pari opportunità del comune di Pisa, dottoressa Maria Luisa Chiofalo -  8ª Seduta: mercoledì 14 giugno 2017). A tal proposito, in occasione dell’audizione dei soggetti direttamente interessati è stato evidenziato che è stato istituito "un masterdi giornalismo, realizzato in collaborazione con la IULM (Università di lingue e scienze della comunicazione), che prevede all'interno del proprio piano didattico specifiche lezioni dedicate alle norme e ai codici che governano l'attività giornalistica, dalla Carta di Treviso alle norme sulla privacy, ai codici di autoregolamentazione. Attraverso questa attività di formazione del giornalista dalla base, lavoriamo già in una certa direzione. A questo bisogna aggiungere che i nostri giornalisti vengono formati su certi temi sia attraverso un sito intranetin cui tutte le normative e le varie iniziative sono pubblicizzate, sia attraverso dei corsi di aggiornamento obbligatori, nonché attraverso attività create ad hocdalle medesime redazioni giornalistiche. Anche da questo punto di vista interviene quindi il discorso della responsabilità sociale ed editoriale che ci distingue - e ne stiamo facendo ormai quasi una battaglia aziendale - da chi cerca di fare invece giornalismo senza volersi far carico di una responsabilità così importante" (Audizione di rappresentanti di Mediaset spa - 16ª Seduta: martedì 18 luglio 2017).

 

9.1.6 I docenti

Da ultimo, per quanto riguarda la formazione dei docenti è stato evidenziato che "tra le linee del nuovo Piano antiviolenza è previsto anche il lavoro con il MIUR sulla formazione dei docenti: nonostante il corpo insegnante sia prevalentemente femminile, non necessariamente per il solo fatto di essere donne le insegnanti sono adeguatamente preparate ad affrontare certi temi. È quindi molto importante lavorare attraverso i vari progetti non solo sull'atteggiamento degli studenti ma anche sulla formazione dei docenti" (Audizione della sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, onorevole Maria Elena Boschi -  20ª Seduta: martedì 1° agosto 2017).

In questo senso, "il MIUR sta lavorando affinché a breve siano rese disponibili le linee guida nazionali per l'attuazione dell'articolo 1, comma 16, della legge n. 107 del 2015, accompagnate da un più generale piano d'azione che favorisca anche l'inclusione del tema della violenza contro le donne nei programmi di formazione degli insegnanti" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

 

9.2  La formazione scolastica contro la violenza di genere

Il sistema educativo entra in gioco a diversi livelli e con diverse modalità nella lotta alla violenza sulle donne e alla violenza domestica. Innanzitutto, "la scuola è un osservatorio privilegiato sulla vita delle bambine e dei bambini, delle ragazze e dei ragazzi, in cui figure di prossimità di grande importanza, come gli insegnanti, possono favorire l'emersione della violenza subita e assistita, riconoscendo i segnali di disagio e attivando segnalazioni e percorsi di sostegno e di aiuto. I dati forniti dall'ISTAT, con la ricerca sulla violenza contro le donne dentro e fuori la famiglia, mostrano che il 10 per cento delle donne vittime di violenze sessuali le ha subite prima dei 16 anni, quindi nella fascia d'età dell'obbligo scolastico; nel caso poi dei figli delle donne vittime di violenza, il 65 per cento ha assistito agli abusi subiti dalla madre e la violenza assistita si configura a tutti gli effetti come una violenza, con conseguenze anche molto gravi sullo sviluppo psicofisico del minore" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

Il punto principale si sostanzia nel fatto che "la violenza nei confronti delle donne ha origini culturali; per questo è necessario un intervento organico sui nostri giovani. Non si possono fare interventi a pioggia nelle scuole senza organizzare un piano organico e di ampio respiro che ci consenta di strutturare percorsi di formazione sulla differenza di genere, sulla parità e sul rispetto reciproco. È necessario, quindi, inserire questa tematica nei piani scolastici come materia aggiuntiva e come parte fondamentale e integrante del programma scolastico. Sono undici anni che ci rechiamo nelle scuole per fare informazione perché siamo convinti che se non si parte dalla scuola non si arriverà da nessuna parte. I giovani sono il nostro futuro e sono loro che devono rientrare in una società meno violenta" (Audizione della presidente dell'associazione Telefono Rosa, dottoressa Maria Gabriella Carnieri Moscatelli - 4ª Seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

In questo senso "diventa dunque essenziale tutto ciò che è campagna di prevenzione o formazione continua nelle scuole rispetto all'educazione di genere, alla negatività della violenza nelle famiglie: questo è l'unico modo per interrompere veramente la violenza, perché si mettono in condizione le persone di prendere coscienza dell'inutilità di perpetrarla e dei rischi a questo connessi" (Audizione del professor Giorgio Alleva, Presidente dell'ISTAT - 23a Seduta: mercoledì 27 settembre 2017). Pertanto, "la prevenzione della violenza deve passare per un'educazione alle differenze, da non intendere come una disciplina specifica, a cui dedicare magari un'ora a settimana, da aggiungere ai curriculadelle nostre scuole e università. L'educazione alle differenze è per noi una pratica, una prospettiva sul mondo, una visione critica, uno sguardo trasversale a tutte le discipline e può essere realizzata con modalità e metodologie differenti a seconda dei casi, potendo avvalersi di una molteplicità di metodologie. Concepire l'educazione alle differenze da questa prospettiva rende evidente l'urgenza di avviare il percorso non solo partendo dagli studenti ma anche dalla formazione dei docenti e delle docenti" (Audizione della presidente nazionale dell'Unione Donne in Italia (UDI), Dott.ssa Vittoria Tola - 25a Seduta: mercoledì 11 ottobre 2017).

 

Inoltre, è stato sottolineato, nonché criticato, l’intervento sul piano della formazione scolastica riguardo alla "educazione ai sentimenti nelle scuole che generalmente non viene fatta. In alcune scuole si sceglie di introdurla, ma sono sempre più seccata per il fatto che a parlare di certi temi mi chiamino più frequentemente nelle scuole private che in quelle pubbliche e questo, secondo me, è il segno della profonda deriva che viviamo perché, a forza di dire che non si può parlare di sesso e di amore nelle scuole, il risultato è che non se ne parla proprio. Le scuole tedesche e inglesi, invece, così come quelle cattoliche di Milano, ci chiamano a parlare di questi argomenti, a dimostrazione che c'è una schizofrenia tra ciò che si dovrebbe fare e ciò che in realtà si fa" (Audizione della dottoressa Alessandra Kustermann, direttore unità operativa complessa pronto soccorso ostetrico-ginecologico, violenza sessuale domestica e consultori familiari, fondazione IRCCS, Ca' Granda, ospedale maggiore Policlinico di Milano - 9ª Seduta: martedì 20 giugno 2017).

Nel parlare di queste tematiche occorre però prestare particolare attenzione "perché a volte si tende ad una spettacolarizzazione di queste situazioni. È a questo punto che gli insegnanti diventano importanti nel preparare, coordinare e veicolare gli incontri: è essenziale che ci sia una consapevolezza affinché queste esperienze non diventino spettacolo e non si trasformino in una lezione o in una recitazione più o meno improvvisata, cosa che, dal mio punto di vista, fa perdere l'obiettivo di una riflessione più profonda" (Audizione dell'avvocato Lucia Annibali -  3ª Seduta: mercoledì 17 maggio 2017).

 

Nel corso di diverse audizioni è emerso chiaramente che un arricchimento importante può "venire dall'attuazione, nell'ambito della buona scuola, della previsione che pone in capo al Ministero dell'istruzione la predisposizione di determinate linee guida per introdurre anche nell'ambito scolastico un'attenzione alla discriminazione, alla violenza e, quindi, all'educazione alla parità di genere" (Audizione della sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, onorevole Maria Elena Boschi -  20ª Seduta: martedì 1° agosto 2017).

Parlare nelle scuole è importante "sempre nell'ottica di fornire strumenti di riflessione e, soprattutto, di prevenzione, per offrire idee e suggerimenti prima che si arrivi alla violenza e per insegnare che è importante innanzitutto costruire se stessi e la propria personalità, farlo in modo positivo per essere dei contenitori di informazioni e di esperienze. Se costruiamo la nostra persona in modo consapevole e sano riusciamo a rapportarci anche con l'altro in modo altrettanto positivo. Se abbiamo piena consapevolezza di quello che siamo e di ciò che desideriamo e se riconosciamo i nostri sentimenti, riusciamo in qualche modo a proteggere noi stessi" (Audizione dell'avvocato Lucia Annibali -  3ª Seduta: mercoledì 17 maggio 2017).

Il compito del sistema educativo "non si limita, tuttavia, a favorire l'emersione delle situazioni di violenza già in atto al fine di proteggere le vittime. Il terzo livello di intervento è infatti quello della prevenzione. A questo proposito la Convenzione di Istanbul, all'articolo 14, invita le parti a intraprendere «le azioni necessarie per includere nei programmi scolastici di ogni ordine e grado dei materiali didattici su temi quali la parità tra i sessi, i ruoli di genere non stereotipati, il reciproco rispetto, la soluzione non violenta dei conflitti nei rapporti interpersonali, la violenza contro le donne basata sul genere e il diritto all'integrità personale, appropriati al livello cognitivo degli allievi». Anche in questo senso, dunque, gli elementi di cognizione hanno a che fare con la capacità di sviluppare una certa qualità di relazione tra i sessi. Per dare attuazione a questa disposizione, come sapete, l'articolo 1, comma 16, della legge 13 luglio 2015, n. 107, stabilisce che «il piano triennale dell'offerta formativa assicura l'attuazione dei princìpi di pari opportunità promuovendo nelle scuole di ogni ordine e grado l'educazione alla parità tra i sessi, la prevenzione della violenza di genere e di tutte le discriminazioni, al fine (…) di informare e di sensibilizzare gli studenti, i docenti e i genitori sulle tematiche indicate dall'articolo 5, comma 2, del decreto-legge 14 agosto 2013, n. 93, convertito poi, con modificazioni, dalla legge 15 ottobre 2013, n. 119»"(Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

 

9.2.1 La formazione dei docenti

Nel corso di diverse audizioni è stato sottolineato che "per educare alle differenze è innanzitutto necessario che i docenti e le docenti lavorino alla decostruzione degli stereotipi e dei pregiudizi che loro stessi hanno interiorizzato e che spesso, inconsapevolmente, riportano nella relazione educativa" (Audizione della Presidente nazionale dell'Unione Donne in Italia (UDI), Dott.ssa Vittoria Tola - 25a Seduta: mercoledì 11 ottobre 2017). In quanto "con un'adeguata formazione, il corpo docente può svolgere un ruolo cruciale per favorire l'emersione di queste situazioni. Per questo un primo tema riguarda proprio i contenuti che mettiamo nella formazione di tutto il personale docente In secondo luogo, la scuola è chiamata ad affrontare le dinamiche violente che possono generarsi tra ragazzi e ragazze, in particolare all'interno delle giovani coppie. Pensate solo che da una ricerca svolta in Italia (riportata tra l'altro anche nel libro «La violenza sulle donne e sui minori», a cura di Patrizia Romito, Natalina Folla e Mauro Melato, del 2017) risulta che il 16 per cento delle ragazze nelle scuole secondarie di secondo grado ha subìto violenze psicologiche e comportamenti di controllo da parte del partner, il 14 per cento ha vissuto molestie o violenze sessuali nella coppia, il 13 per cento ha subìto violenza fisica" (Audizione della senatrice Valeria fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017). A questo si deve aggiungere "il problema del bullismo omofobico, alimentato da stereotipi sul maschile e sul femminile che hanno una parentela molto stretta con quelli che generano la violenza contro le donne. Anche da questo punto di vista è essenziale il ruolo che possono svolgere i docenti e le docenti. Atteggiamenti di chiara e ferma condanna di queste forme di violenza, congiuntamente alla disponibilità ad ascoltare e a prestare aiuto, possono essere decisivi per favorire l'uscita dal silenzio e dall'isolamento delle vittime adolescenti, che è l'altro tema: l'emersione e il sostegno all'emersione senza giudizi - perché anche questo è un elemento importante - possono aiutare a contrastare il fenomeno e a supportare le vittime" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

Per questo, "a ottobre del 2016 è stato varato il Piano per la formazione dei docenti 2016-2019, finanziato con 325 milioni per il triennio. Tra le priorità della formazione ci sono la prevenzione del disagio, che si concretizza anche nello sviluppo di una cultura delle pari opportunità e del rispetto dell'altro, nonché l'educazione alla cittadinanza, che include la parità di genere. Sono tutti elementi che abbiamo fatto inserire all'interno del piano formativo che è obbligatorio e permanente" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

 

9.2.2. L’intervento sui libri scolastici

Uno dei problemi riscontrati riguarda il fatto che "ci sono dei libri delle scuole primarie, trasversali alle case editrici, in cui si usano degli aggettivi e dei riferimenti alle professioni maschili e femminili che sono completamente stereotipati. Bisogna fare qualcosa al riguardo. Si deve sempre mantenere la libertà rispetto ai libri, però ci sono delle favole quasi giustificative della violenza in famiglia. Secondo me, dovremmo cercare di fare qualcosa in più dal punto di vista degli stereotipi. Pertanto, la figura dei pedagogisti non è per niente una cattiva idea; secondo me, è molto utile perché c'è una professionalità specifica che si occupa di come trasmettere e usare delle tecniche adeguate. L'impronta viene data sin da quando sei piccolo. Forse l'osservatorio dei testi della scuola dell'infanzia è una proposta che si potrebbe avanzare" (Audizione della Dott.ssa Linda Laura Sabbadini, statistica sociale - 34a Seduta: martedì 5 dicembre 2017).

Per far fronte a tale questione sarà avviato "un tavolo di lavoro in collaborazione con l'Associazione Italiana Editori, per dare seguito a quanto già sperimentato nell'ambito del progetto Polite (Pari opportunità nei libri di testo) e promuovere una riflessione sul linguaggio e sui contenuti dei libri di testo, per la valorizzazione delle tematiche inerenti alle differenze di genere, nonché del contributo delle donne in tutte le discipline e per il superamento degli stereotipi sessisti" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

 

9.2.3 I progetti per la formazione nelle scuole e il ruolo delle associazioni

La maggior parte dei soggetti auditi sul tema della formazione hanno illustrato i progetti messi in campo e le prospettive per i prossimi anni in tema di educazione e prevenzione della violenza. Di seguito saranno riportati alcuni esempi, mentre per una panoramica esaustiva si rinvia agli allegati alla presente Relazione, forniti dai soggetti intervenuti.

A tal fine, "a novembre del 2016 il Dipartimento per le pari opportunità della Presidenza del Consiglio dei ministri, in collaborazione con il MIUR, ha pubblicato un bando per la presentazione di iniziative educative scolastiche sulla prevenzione e sulla lotta contro tutte le forme di violenza sessuale e di genere, aperto a tutte le scuole pubbliche sul territorio nazionale, in attuazione del Piano d'azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere. Il bando incoraggiava la creazione di una collaborazione tra le scuole e le organizzazioni non governative che lavorano nel settore. L'importo totale stanziato è stato pari a 5 milioni di euro e i progetti selezionati hanno iniziato la loro attività quest'anno, il 1° febbraio". Nel 2017, "nell'ambito del Piano in dieci azioni del MIUR per una scuola aperta, inclusiva e innovativa, finanziato con gli 840 milioni del programma operativo nazionale per la scuola, sono stati previsti 120 milioni per progetti sulle competenze di cittadinanza globale, che includono il rispetto delle diversità e la cittadinanza attiva".  Inoltre, "la data dell'8 marzo ha segnato l'inizio della seconda edizione del mese delle STEM (science, technology, engineering, mathematics), perché anche questo ha a che fare con una capacità di rafforzamento delle donne contro gli stereotipi. Si tratta di un progetto congiunto del MIUR e del Dipartimento per le pari opportunità che ha lo scopo di promuovere, a tutti i livelli educativi e per tutti gli studenti (ragazzi e ragazze), lo studio delle discipline scientifiche e tecnologiche". Difatti, è stato evidenziato che "in Italia la percentuale di ragazze e di donne che lavorano nel settore tecnico-scientifico è una delle più basse tra gli Stati OCSE: il 31,71 per cento, mentre solo il 5 per cento delle ragazze di 15 anni mira a posizioni di lavoro in questo campo" per  questo "il progetto intende far conoscere quindi le discipline STEM e combattere gli stereotipi che vorrebbero le ragazze meno portate per lo studio di certe materie e che contribuiscono a riprodurre il divario di genere in questi ambiti, sia nei percorsi di studio, sia nelle scelte di orientamento e professionali. Nell'ambito di questo progetto è stato lanciato il contest«Le studentesse contano», che ha permesso alle scuole di selezionare ragazze talentuose e appassionate alle quali destinare un percorso di formazione specifico. L'iniziativa è stata accolta positivamente dalle studentesse e sono molte le scuole che hanno partecipato" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

Innanzitutto è stato sottolineato che "il problema molto spesso è il sommerso che esce fuori solo con l'ascolto, l'attitudine all'ascolto, e anche insegnando e trasmettendo l'insegnamento che non bisogna aver paura di parlare e di comunicare. Su questo punto l'Autorità garante ha in campo alcuni progetti, come quello per le scuole superiori che si intitola «Navigare... in un mare di diritti», con il quale, tramite il simbolo della barca insegniamo ai ragazzi delle scuole superiori il valore dei diritti e come esserne portatori, in un modello di peer education, con quelli del grado di scuola successivo". "Per la scuola primaria, abbiamo il progetto «Geronimo Stilton e la Costituzione spiegata ai ragazzi», che utilizza il libro-fumetto per veicolare i diritti per i bambini di età da scuola primaria.  Questa ovviamente è la chiave di volta di tutte le politiche preventive ed è anche la chiave della speranza, perché significa impedire in radice che i fenomeni si verifichino". Per questo progetto "si è già svolto il workshopformativo per gli insegnanti, che sono coloro che formiamo prima di tutti, affinché possano disseminare nell'ambito non solo della loro classe, ma dell'intero istituto scolastico comprensivo, il formatdi trasmissione dei valori della Costituzione italiana e della Convenzione ONU sui diritti dell'infanzia e dell'adolescenza elaborato dall'Autorità di garanzia".  Un altro progetto dell'Autorità garante per la scuola secondaria di primo grado in materia di mediazione scolastica riguarda l’insegnamento "ai ragazzi a litigare bene: partiamo dal presupposto che litigare è importante, ma che bisogna saperlo fare, quindi occorre abituarli a gestire la conflittualità. Per questo abbiamo promosso uno degli obiettivi specifici della legge istitutiva, la n. 112 del 12 luglio 2011, ossia favorire lo sviluppo della cultura della mediazione. Questo progetto coinvolge complessivamente circa una trentina di scuole" (Audizione della dottoressa Filomena Albano, presidente dell'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza - 36ª Seduta: martedì 12 dicembre 2017).

Alcuni esempi riportati nel corso delle audizioni riguardano "il progetto di un liceo artistico di Roma realizzato nel carcere di Rebibbia. Ho visitato l'istituto penitenziario insieme ai ragazzi e posso testimoniare che si tratta di esperienze che cambiano gli studenti e le studentesse che le vivono" anche se è forte la convinzione che "forse questo non basta. Sicuramente tra gli strumenti atti a superare indirettamente una cultura che crea certe forme di discriminazione c'è anche quello di ricordare maggiormente nei libri di testo le figure femminili che hanno avuto un ruolo importante nella storia. Ci sono molti metodi per operare e non soltanto l'incontro frontale con i ragazzi. Comunque anche nel mondo della scuola la situazione tra gli studenti e le studentesse è cambiata (…). Questo dimostra che c'è molto lavoro da fare e che questo impegno è un investimento di lunga durata, complicato e difficile, ma sul quale non possiamo arretrare, perché sicuramente i risultati arriveranno" (Audizione della sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, onorevole Maria Elena Boschi -  20ª Seduta: martedì 1° agosto 2017).

Per migliorare la comunicazione e la fruibilità di tutte le iniziative sulla parità e sulla lotta alle discriminazioni è stato "ristrutturato il portale webdel MIUR «noisiamopari», progettato dal MIUR anche allo scopo di fare spazio alla condivisione di buone pratiche attuate nelle scuole per la prevenzione della violenza contro le donne e per la lotta a tutte le discriminazioni. Il portale collega le istituzioni nazionali, le scuole e gli studenti, potenziando le opportunità di circolazione di saperi e di esperienze su questi temi" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

Sempre al fine di promuovere una cultura di uguaglianza tra i sessi e di valorizzazione delle differenze e per contrastare la violenza simbolica esercitata attraverso la cancellazione del contributo delle donne alle scienze e alle lettere il MIUR "ha proposto quest'anno un bando dedicato alla figura di Grazia Deledda, unica donna italiana ad avere ricevuto il premio Nobel per la letteratura. Il bando ha messo a disposizione degli istituti scolastici risorse per progetti, iniziative e seminari da realizzare durante l'anno scolastico 2017-2018 per scoprire la figura della scrittrice sarda nel 90° anniversario del Nobel e per riflettere sui temi delle pari opportunità e della lotta per l'autonomia e per la libertà delle donne attraverso lo studio della sua vicenda personale, oltre che culturale" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

In tema di prevenzione della violenza tra i giovani, "il MIUR ha lanciato per il 2016-2017 il Piano nazionale per la prevenzione del bullismo e del cyberbullismo, con l'intento di promuovere attività di prevenzione di ogni forma di violenza, mettendo a disposizione delle scuole specifiche risorse finanziarie e professionali e favorendo collaborazioni con istituzioni pubbliche, associazioni ed enti del terzo settore, oltre ad aziende dell'ITC e ai gestori dei principali social network" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017). Infine, "il 16 giugno 2017 è stato indetto un avviso pubblico per istituire presso il MIUR un Osservatorio nazionale per il monitoraggio delle iniziative in ambito educativo e formativo sui temi della parità fra i sessi e della violenza contro le donne. L'avviso, rivolto a tutti i soggetti nazionali che operano nella promozione della parità fra i sessi, della lotta alle discriminazioni e alla violenza contro le donne, mira a raccogliere le manifestazioni di interesse a collaborare con il MIUR per iniziative nazionali e locali finalizzate alla lotta alla violenza di genere nelle scuole di ogni ordine e grado. Attraverso questa iniziativa il Ministero intende dare avvio ad una metodologia di lavoro sulla prevenzione alla violenza e sulla lotta alle discriminazioni nelle scuole che punti all'inclusione di tutti i soggetti che, a vario titolo, sono interessati a partecipare al percorso" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

Grazie al lavoro di tante associazioni, "l'attività di formazione e educazione nelle scuole esiste da anni (…). Le classi italiane coinvolte in attività di formazione svolte in collaborazione con insegnanti attente e disponibili sono circa 9.000 su un totale di 83.000 a livello nazionale; è un dato certamente importante, ma assolutamente minoritario e di sicuro non messo a sistema. Di questo ci rendiamo conto perché sono molte le classi di tutta Italia che durante l'anno coinvolgiamo in progetti scolastici come Stereotipa, avviato contro gli stereotipi, o nel premio Immagini amiche, dedicato all'educazione alla parità di genere nella comunicazione". Di conseguenza "sulla base di queste esperienze ci siamo convinte del fatto che da tutte le politiche nazionali e, in particolare, dal nuovo piano nazionale antiviolenza debba emergere chiaramente la necessità di un ripensamento radicale, anche se graduale (non è che pretendiamo tutto e subito), da parte del MIUR delle attuali politiche educative, in modo da superare definitivamente ed espungere le discriminazioni di genere che permeano profondamente il sistema educativo e formativo del nostro Paese, a cominciare dai programmi e dai libri di testo. Questo approccio deve valere per la scuola di ogni ordine e grado, dai nidi alle università; è la mancanza di questo atteggiamento che crea forti disparità di accesso alle facoltà e gap formativi negli istituti scientifici che mantengono discriminazioni di genere nei lavori e nelle carriere assegnati" (Audizione della presidente nazionale dell'Unione Donne in Italia (UDI), Dott.ssa Vittoria Tola - 25a Seduta: mercoledì 11 ottobre 2017).

Dal mondo delle associazioni, tra le altre cose, è stata sottolineata l'importanza "di iniziare a pensare e, quindi, investire su campagne di educazione e sensibilizzazione da programmare nelle scuole partendo dalle elementari. È sicuramente un passo importante da fare. Lo scorso anno, insieme ad alcuni ragazzi delle elementari, abbiamo portato avanti un progetto molto semplice: abbiamo fatto riportare titoli di giornali, con notizie di ragazze e donne uccise, sulle vetrine dei negozi. I ragazzi si sono impegnati in questo progetto, che è poi diventato virale perché tutta la provincia di Latina vi ha aderito, facendo una ricerca dei titoli che potevano utilizzare. Attorno ad essi si è poi sviluppato un dibattito e un momento di riflessione condivisi sia dai giovani che hanno partecipato a questo progetto, sia dalle persone che passavano e si interrogavano su cosa poteva essere successo. Si è trattato di un'opera di sensibilizzazione volta soprattutto ad impegnare i ragazzi" (Audizione della presidente dell'associazione Valore Donna, signora Valentina Pappacena - 5ª Seduta: martedì 30 maggio 2017).

Limitatamente all’iniziativa della ‘Settimana contro la violenza’ istituita all’interno delle scuole è stato sottolineato la bontà di tale progetto che "ha portato tutti gli anni, per una settimana, in tutte le scuole d'Italia" durante la quale "si è trattato di una collaborazione tra diverse realtà e ha prodotto anche degli ottimi risultati" che però "purtroppo è stata interrotta" (Audizione della presidente dell'associazione Telefono Rosa, dottoressa Maria Gabriella Carnieri Moscatelli - 4ª Seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

Un altro progetto interessante realizzato dal volontariato riguarda la gestione di "uno sportello CIC (centro di informazione e consulenza) presso un istituto di scuola superiore della città, a cui si rivolgono spontaneamente le alunne e gli alunni che desiderano un colloquio personale per poter esporre i propri problemi e dubbi, confrontandosi in un clima di riservatezza con un adulto che non è né un genitore né un insegnante, quindi non ha un ruolo giudicante. Questo sportello risulta molto utile e ci viene richiesto anche da altri istituti scolastici, ma purtroppo non abbiamo sufficienti risorse umane per poter soddisfare tali richieste" (Audizione della presidente dell'associazione Donna chiama Donna, dottoressa Laura Zanichelli - 5ª Seduta: martedì 30 maggio 2017). In questo senso "molto può fare anche la scuola. Ricorderete la grave vicenda accaduta in Calabria, risalente ormai a quasi un anno fa, della ragazzina vittima di violenze ripetute da parte di un gruppo. Ricordo che a Reggio Calabria ci fu una manifestazione molto significativa. Avendo seguito per tutto l'anno il problema, in quel territorio così come in altri - ovviamente il fenomeno non si limita solo a quell'area geografica - partendo proprio da quel caso uno dei primi interventi che abbiamo voluto compiere per dare concretezza alla nostra azione è stato il finanziamento della riapertura dei centri di ascolto nelle scuole che erano stati chiusi per mancanza di fondi" (Audizione della sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, onorevole Maria Elena Boschi -  20ª Seduta: martedì 1° agosto 2017).

 

9.2.4 La formazione dei genitori e delle famiglie

Molte volte "la cultura della violenza di coppia si trasferisce dalla famiglia ai bambini, agli adolescenti, il che ci riporta alla necessità di riservare sempre maggiore attenzione all'educazione e alla formazione, coinvolgendo in questo tipo di percorso la scuola e non solo, al fine di creare dei modelli di rispetto dell'altro" (Audizione del Presidente di Telefono azzurro, Prof. Ernesto Caffo - 27a Seduta: mercoledì 25 ottobre 2017). Per far fronte a questo problema "la scuola oggi può dare ai ragazzi strumenti importanti di conoscenza, ma può anche informare e formare i genitori. Questo è un altro importante percorso che la scuola deve poter compiere perché, in molti casi, la famiglia non riesce a reggere per tanti motivi, ma anche per l'incapacità di sviluppare una competenza educativa che riteniamo essere invece fondamentale. Il tema della comunità educante è essenziale: occorre che la comunità sia sempre più attenta a formare nuove generazioni per affrontare questa sfida" (Audizione del Presidente di Telefono azzurro, Prof. Ernesto Caffo - 27a Seduta: mercoledì 25 ottobre 2017). Peraltro l'esigenza di favorire la formazione in materia di responsabilità genitoriale è stata più volte sottolineata nel corso dell'attività della Commissione.[113]

 

9.2.5 La formazione di altri soggetti della rete

Anche i rappresentanti delle forze dell’ordine ritengono fondamentale il tema dell'educazione e stanno dando il loro apporto in quanto "è sempre lì che si insiste ed è un aspetto sul quale stiamo investendo moltissimo; ad esempio, ci rechiamo nelle scuole per parlare di cyberbullismo e, a questo proposito, ritengo felice l'approccio adottato nella stesura della legge dedicata al fenomeno che parte proprio dall'educazione e dalla prevenzione, temi che riguardano l'aspetto culturale in generale. Questi eventi, infatti, presentano un risvolto primariamente culturale, prima ancora che penale e repressivo. Su questo stiamo lavorando molto, ma ovviamente non possiamo ritenerci soddisfatti: c'è ancora molto da fare, anche se riteniamo che questa sia la strada giusta" (Audizione del capo della Polizia - direttore generale della pubblica sicurezza, prefetto Franco Gabrielli -  12ª Seduta: martedì 4 luglio 2017).

 

9.3      La violenza di genere e l’Università

 

9.3.1 Il contrasto alla violenza all’interno dell’Università

Il contrasto alla violenza di genere "è un tema di interesse degli atenei italiani e si sta fortemente sviluppando nell'ambito di diverse iniziative universitarie, soprattutto grazie allo stimolo proveniente dai comitati unici di garanzia istituiti all'interno del sistema universitario per monitorare vari aspetti, dalla discriminazione alla separazione di genere e, in generale, a tutti gli aspetti critici che si manifestano nei rapporti interni al sistema universitario" (Audizione del presidente della Conferenza dei Rettori delle Università Italiane (CRUI), professor Gaetano Manfredi  - 28ª Seduta: martedì 7 novembre 2017).

Per far fronte a questo problema sono state "raccolte segnalazioni da 42 università che al proprio interno svolgono attività formative sui temi dell'antiviolenza. L'attività si svolge su due binari, uno interno e uno esterno. Il primo binario, grazie all'istituzione dei CUG, i comitati unici di garanzia, ha messo in campo una serie di operazioni quali l'emanazione del codice etico e del codice di condotta, la nomina del garante degli studenti e di consiglieri di fiducia, gli sportelli di ascolto e, anche e soprattutto, il monitoraggio permanente delle risorse umane e del loro benessere sul luogo di lavoro, comprendendo sia chi lavora nelle università sia gli studenti. Sono stati quindi distribuiti questionari sullo stalkinge su tutte le altre forme di violenza nei confronti delle donne. Inoltre, per quanto riguarda il binario esterno, nell'ambito del quale abbiamo ricevuto circa 80 documenti, questi stessi statuti prevedono la promozione di eventi e attività specifiche di public engagement". Riguardo alle denunce sporte dalle studentesse, si sta "cercando di attivare un sistema di supporto all'interno delle università, attraverso l'ausilio dei CUG che, nati un po' in sordina, lavorano moltissimo alimentati dall'impegno di molte colleghe del personale tecnico-amministrativo ma anche dei docenti e, soprattutto, delle studentesse. La presenza degli studenti (non solo ragazze, ma anche ragazzi sensibili al problema) in questi organismi è importante perché sono loro i maggiori veicolatori della comunicazione su questi temi nel mondo studentesco e questo favorisce l'attenzione al problema e il bisogno di denunciare, proprio perché tale impegno aiuta a superare la paura" (Audizione del presidente della Conferenza dei Rettori delle Università Italiane (CRUI), professor Gaetano Manfredi - 28ª Seduta: martedì 7 novembre 2017).

 

9.3.2 I percorsi di formazione universitaria in materia di violenza di genere.

Un altro tema molto importante riguarda la necessità di "promuovere anche all'interno delle università percorsi di valorizzazione degli studi di genere e di conoscenza del fenomeno della violenza contro le donne, al fine di formare le figure professionali coinvolte nella prevenzione e nel contrasto al fenomeno. È indispensabile che la produzione di sapere che su questi temi avviene nei nostri atenei sia trasmessa, in ogni settore scientifico e disciplinare, a quanti oggi si formano per svolgere professioni essenziali nella prevenzione e nel contrasto alla violenza, dall'insegnamento alle professioni mediche e infermieristiche, a quelle legali e a quelle di servizio sociale, solo per citare le più significative, ma è evidente che ciò vale per l'insieme delle professioni che hanno a che fare con la raccolta stessa della denuncia, quando ciò avviene. le competenze universitarie sono decisive, in particolare quelle richieste per l'accesso ad alcune professioni, che sono poi quelle nell'esercizio delle quali si devono concretamente affrontare certi problemi" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

Al momento è stato evidenziato che "non esistono corsi di laurea specifici incentrati su questi temi, in primo luogo perché i corsi di laurea devono fare riferimento ad una determinata codifica del fronte dell'occupazione. È comunque certo che tutte le università conducono svariate iniziative sulla questione della violenza di genere. Potrebbe invece essere istituito un dottorato di ricerca che focalizzi l'attenzione in modo interdisciplinare sul problema della violenza di genere. La soluzione più sensata rispetto alla istituzione di più dottorati è quella di un dottorato consorziato tra le diverse sedi, magari facendo leva proprio sul network universitario che stiamo creando" (Audizione del presidente della Conferenza dei Rettori delle Università Italiane (CRUI), professor Gaetano Manfredi - 28ª Seduta: martedì 7 novembre 2017).

Per quanto riguarda gli insegnamenti, "i vari corsi di laurea (psicologia ma anche discipline giuridiche) ne prevedono alcuni mirati proprio su questi temi, così come esistono mastero attività di perfezionamento specificamente dedicati; ad esempio, l'Università degli studi della Basilicata ha avviato un master di secondo livello in «Medicina e salute di genere» nel quale, tra le altre cose, si osservano anche gli effetti postumi delle violenze subite dalle donne". Inoltre, "l'Università degli studi della Basilicata ha avviato già da tempo, in collaborazione con la Commissione regionale pari opportunità, una serie di incontri sistematici con scuole e università di tutta la Regione per condurre discussioni anche in merito alla violenza di genere. Da questa iniziativa, denominata «Che genere di...», è nato il collettivo studentesco WoMan che ha assunto l'impegno di discutere con gli studenti e tra gli studenti di queste tematiche, promuovendo anche iniziative sulle donne migranti, come il progetto «Persone, non schiave», insieme ad associazioni già attive nel settore, tra cui anche il Cestrim, il Centro studi e ricerche sulle realtà meridionali". Ancora, "l'Università della Bicocca ha promosso un progetto per l'istituzione di una rete delle università italiane per la prevenzione e la lotta alla violenza contro le donne e alla violenza domestica con lo scopo di divulgare i principi della Convenzione di Istanbul. A tale rete partecipano diverse università italiane del Centro, del Nord e del Sud; si stanno progressivamente raccogliendo ulteriori adesioni per rendere la rete ancora più capillare a livello nazionale". Un'altra iniziativa promossa "è la formazione degli operatori di giustizia presso i tribunali e degli operatori delle forze dell'ordine che fanno da front office nei confronti delle donne che denunciano. Si tratta di una iniziativa importante perché le modalità con cui nella fase di accoglienza ci si pone di fronte a donne che decidono di denunciare una violenza subita sono fondamentali" (Audizione del presidente della Conferenza dei Rettori delle Università Italiane (CRUI), professor Gaetano Manfredi - 28ª Seduta: martedì 7 novembre 2017).

Inoltre, occorre intervenire sulla formazione universitaria dei singoli professionisti: medici, assistenti sociali e psicologi in quanto "alcune professioni, come quella degli assistenti sociali e degli psicologi, sono votate più di altre all'ascolto e, quindi, all'aiuto e, nonostante nel percorso universitario non si parli espressamente di violenza, si affronta comunque il tema dell'empatia e delle relazioni umane e sociali: in questi casi l'elemento della violenza viene piuttosto sviscerato, facilitando quindi l'approccio di certi professionisti a determinati fenomeni. Altri operatori, invece, come i medici, incontrano evidentemente maggiori difficoltà nell'affrontare questi argomenti e la formazione che viene fatta successivamente, a livello professionale, agisce certamente su un backgroundormai solidamente compiuto. Pertanto, proprio al fine di accelerare un cambiamento culturale, che richiede tempi alquanto lunghi, penso sia fondamentale inserire programmi di formazione nei percorsi universitari, necessari, per problematiche così complesse, anche per strutturare gli operatori a livello organizzativo" (Audizione del presidente della Conferenza dei Rettori delle Università Italiane (CRUI), professor Gaetano Manfredi - 28ª Seduta: martedì 7 novembre 2017).

Nel corso dell'audizione presso la Commissione, i rappresentanti della CRUI hanno dato conto in generale delle iniziative e degli eventi degli Atenei in materia di femminicidio e violenza sulle donne. Successivamente è stata fornita alla Commissione documentazione - anche mediante dettagliate tabelle ricognitive[114] riportate in allegato al presente capitolo- dalla quale emerge l'impegno della generalità degli Atenei sui temi delle pari opportunità.

In particolare, in funzione del proprio ruolo nella "formazione", gli Atenei si adoperano contro forme di discriminazione e di violenza di genere dotandosi, al proprio interno, degli strumenti e delle figure utili a tali finalità (Codice etico, Codice di Comportamento, Monitoraggio permanente del benessere delle persone, Apertura di sportelli di ascolto, nomina Garante degli studenti, nomina del Delegato alla disabilità, nomina del Consigliere di Fiducia ecc.).

Risulta inoltre che tutti gli Atenei si sono dotati di un Comitato Unico di Garanzia (CUG) per le pari opportunità, la valorizzazione del benessere di chi lavora e studia e contro le discriminazioni. Esiste anche il coordinamento nazionale dei CUG universitari, che si occupano oltre che di temi legati alle pari opportunità anche di molestie, stalking, mobbing e altro nell’ambito di tutta la comunità accademica: docenti, studenti e personale tecnico amministrativo. In alcuni Atenei esistono poi Centri o Collettivi che si occupano di studi di genere in cui si tratta anche il tema della violenza.

 

 

9.3.3 La formazione delle donne e gli ostacoli nel mondo universitario

Riguardo alla difficoltà di accesso ad alcune professioni da parte delle donne, è stato evidenziato che "all'interno della CRUI è stato istituita una commissione che si occupa anche della questione dell'accesso delle donne ad alcune discipline come le STEM (dall'inglese science, technology, engineering e mathematics) ed è stato finanziato dal Ministero un piccolo progetto in ordine alle lauree scientifiche, proprio per favorire l'avvicinamento a questo tipo di discipline non solo delle donne ma anche degli uomini, dal momento che si registra un deficit complessivo di presenze. Alcuni politecnici hanno attivato azioni volte a favorire l'accesso delle donne a corsi di laurea come ingegneria, anche se attualmente degli studenti iscritti ad ingegneria civile il 50 per cento è rappresentato da donne. Essendo io ingegnere sono particolarmente attenta ai dati inerenti questo corso. Nelle facoltà di medicina stiamo assistendo ormai a un superamento del numero di donne su quello degli uomini; dalle rilevazioni statistiche condotte nel nostro ateneo risulta che le donne hanno un rendimento migliore dei colleghi maschi non solo nei test di accesso ma anche nella carriera universitaria in generale e nei voti finali. Questo risultato poi crolla sul versante dell'occupazione; lo abbiamo constatato nelle varie università ed è un dato chiaro via via che si sale nei livelli professionali: sono solo cinque le rettrici in tutta Italia". All’esito di tali rilevazioni è stato osservato come il trend nel nuovo reclutamento rilevi una sostanziale parità di genere, infatti "secondo gli ultimi dati disponibili, tra i ricercatori a tempo determinato, quelli che sono stati nominati dopo la riforma Gelmini, c'è una perfetta parità tra i due generi e questo è un segnale molto importante rispetto al passato, quando nelle università le donne rappresentavano meno del 10 per cento del totale dei professori ordinari. Lo stesso accade nei dottorati di ricerca ed è un processo che sta avvenendo naturalmente" (Audizione del presidente della Conferenza dei Rettori delle Università Italiane (CRUI), professor Gaetano Manfredi - 28ª Seduta: martedì 7 novembre 2017).

 

9.4       La narrazione della violenza e il ruolo dei social network

La Convenzione di Istanbul (Art. 17 - Partecipazione del settore privato e dei mass media) inserisce i mass media tra i principali protagonisti del contrasto alla violenza di genere; per tale motivo sono state invitate nelle audizioni diversi soggetti attivi ed esponenti del settore della comunicazione e dei social network.

La narrazione della violenza contro le donne, in particolare la sua rappresentazione in televisione e nei social network è un forte strumento di trasmissione di cultura e valori che ha un grande impatto nell’elaborazione di strategie condivise per il contrasto alla violenza di genere ed una corretta informazione.

 

Nel corso delle audizioni in tema di comunicazione degli episodi di violenza è stato sottolineato che "quando si parla alle donne è sempre necessario offrire un'informazione propositiva, di speranza e di fiducia. Se distruggiamo, se ci lamentiamo, se ci concentriamo su ciò che manca, su quello che non abbiamo, non siamo di aiuto per nessuno. È necessario invece poter pensare che ci sia un'altra possibilità, che dobbiamo chiedere aiuto, che possiamo essere aiutate e che restare in una situazione di sofferenza sicuramente non è il modo per salvare noi stesse, anche se è facile pensarlo. Si deve pertanto cercare di diffondere messaggi positivi e costruttivi sotto tutti i punti di vista, anche attraverso la televisione qualora si decida di ricorrere a tale strumento. Questo è sempre stato il mio approccio" (Audizione dell'avvocato Lucia Annibali -  3ª Seduta: mercoledì 17 maggio 2017).

Inoltre, sono state espresse forti critiche sul fatto che "i mass mediadiffondono tuttora degli stereotipi sul ruolo della donna; non solo la televisione ma i mass mediain generale mostrano infatti la donna in un ruolo di sottomissione, come un oggetto sessuale, spesso senza parola e senza pensiero, lasciando prevalere il sessismo e la discriminazione. La violenza e il femminicidio vengono considerati un raptus e in tal modo vengono affrontati in termini completamente scorretti" (Audizione della dottoressa Anna Pramstrahler, rappresentante dell'associazione Casa delle Donne per non subire violenza-onlus di Bologna - 14ª Seduta: martedì 11 luglio 2017). Da questa osservazione deriva inevitabilmente che "raccontare i fatti è un dovere dell'informazione, ma non possiamo fare a meno di interrogarci ogni volta anche su come non lasciare sole le vittime, su come affrontare nel modo più corretto la narrazione di quello che accade e su come questa narrazione possa servire a far luce sulle origini del fenomeno e, dunque, sulla rimozione o sulla fine dello stesso; spaventa molto, invece, sentir parlare, per esempio, di connessione tra l'atto violento e la gelosia o la passione: letture del fenomeno come queste mi fanno veramente saltare sulla sedia. Un importante passo avanti sarebbe già quello di eliminare questo tipo di interpretazioni" (Audizione della presidente della RAI Radiotelevisione Italiana Spa, dottoressa Monica Maggioni -  17ª Seduta: mercoledì 19 luglio 2017).

Difatti, uno degli ostacoli principali e dei rischi da tenere in considerazione e cercare di minimizzare è "la spettacolarizzazione" che "è il vostro e il nostro nemico ed è nemico di una società che vuole stare attenta. Contro la spettacolarizzazione, però, non c'è codice, non c'è obbligo, ma solo moral suasion nei confronti delle emittenti" (Audizione del direttore del tg LA7 Enrico Mentana e della responsabile affari legali e regolamentari dell'emittente televisiva LA7, dottoressa Carlotta Ca' Zorzi - 24ª Seduta: martedì 3 ottobre 2017).

 

9.4.1 Il ruolo delle emittenti televisive e della cronaca giornalistica

Negli ultimi anni è stata prestata una grande attenzione a questo aspetto, come evidenzia "il lavoro fatto insieme al Ministero dello sviluppo economico e che deriva in parte dalla sensibilità dimostrata dal Parlamento su questi temi in Commissione per la vigilanza dei servizi radiotelevisivi in occasione del rinnovo della concessione. In particolare, tra gli elementi che dovranno essere poi necessariamente recepiti nel contratto, abbiamo segnalato un'attenzione ai temi della violenza di genere, della discriminazione e del contrasto agli stereotipi di genere. Al tempo stesso, abbiamo avviato un lavoro con l'ordine dei giornalisti per l'individuazione, non in via impositiva, ma attraverso un lavoro condiviso, di linee guida o indicazioni che possano aiutare non solo il concessionario del servizio pubblico ma i mezzi di informazione e di comunicazione in generale a riservare un linguaggio e un'attenzione diversi anche al racconto dei casi di femminicidio o di violenza" (Audizione della sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, onorevole Maria Elena Boschi -  20ª Seduta: martedì 1° agosto 2017).

Il problema della corretta informazione in episodi di violenza di genere "è emerso, in particolare, in occasione della raccapricciante storia di Tiziana Cantone, che tutti ricorderete. Noi siamo stati i primi a denunciare il fatto che le grandi aziende e i grandi colossi dei social network facevano soldi con i video che deridevano quella povera ragazza: infatti, le parodie che la riguardavano e che venivano pubblicate erano precedute da messaggi pubblicitari. Siamo stati i primi a puntare il dito ma, mentre tutti i messaggi pubblicitari sono stati rimossi, non abbiamo avuto altrettanta fortuna con i materiali, visto che alcuni sono ancora in rete. Forse fare educationsu certi temi è fondamentale, e in questo siamo impegnati sia come testata che come azienda. La stessa azione deve essere esercitata anche con riferimento al cyberbullismo, per dare un supporto sia ai ragazzi sia anche e soprattutto ai genitori, perché è talmente tutto nuovo che spesso anche noi genitori non abbiamo ancora gli strumenti per far fronte a minacce e a pericoli subdoli di questo tipo". Difatti, "il ruolo principale che un mediacome il nostro ha è dunque senz'altro quello di lavorare per spingere verso un cambiamento culturale che peraltro è in corso già da molto tempo, dal momento che siamo arrivati a parlare di certi temi sempre più apertamente. La nostra azienda è molto attiva in questo senso: invitiamo nei nostri talk-showpsicoterapeuti e psicologi anche per lasciare meno sole le vittime e aiutarle ad uscire allo scoperto. Inoltre, affrontiamo il problema anche da un punto di vista statistico perché riteniamo corretto rappresentare una fotografia della situazione vigente nel nostro Paese" (Audizione della dottoressa Sarah Varetto, direttrice di Sky tg24 -  22ª Seduta: martedì 26 settembre 2017).

Un’altra delle maggiori emittenti televisive ha sottolineato come "la nostra trattazione del fenomeno del femminicidio è sempre stata per così dire politica riguardo ai contraccolpi che possono esserci, perché la linea impostata sette anni fa, con il mio ingresso nel telegiornale, fu quella di escludere la morbosità dai fatti di cronaca. Dal mio punto di vista, questo è il primo e principale presidio etico, giornalistico e di impatto rispetto ai rischi: infatti, in un confronto collettivo interno al nostro lavoro giornalistico abbiamo individuato nella morbosità l'area in cui possono celarsi i rischi reali, che sono peraltro impalpabili e che non si possono quantificare, né qualificare, ma che sono ben comprensibili e, soprattutto, si trovano nelle pieghe della ripetizione ossessiva del racconto dei fatti. Tutto ciò che riguarda omicidi e eventi che interpellano la sensibilità del telespettatore è amplificato enormemente dalla sindrome ripetitiva che è tipica della televisione dell'ultimo decennio. Per quanto riguarda specificamente il femminicidio, sappiamo che, purtroppo, il confine tra parlare e non parlare è quello che c'è tra due differenti tipi di rischio: l'omertà e la pubblicità. Quindi, la trattazione propriamente giornalistica è quella che non nasconde i fatti né indugia nella descrizione. In particolare, il rispetto deve andare, com'è ovvio, alle vittime, qualunque sia il loro genere: alle donne vittime di femminicidio ma anche alle persone oggetto di qualunque altra forma di abuso" (Audizione del direttore del tg La7 Enrico Mentana e della responsabile affari legali e regolamentari dell'emittente televisiva La7, dottoressa Carlotta Ca' Zorzi - 24ª Seduta: martedì 3 ottobre 2017).

In tal senso, risulta di particolare importanza "cercare di indirizzare nella giusta direzione la comunicazione e il racconto fornito dalle trasmissioni televisive, anche se non so fino a che punto queste trasmissioni possano essere utili per arginare il fenomeno o, comunque, educare in relazione ad esso (peraltro, a me non piace neanche definirlo «fenomeno» dal momento che si tratta di una realtà concreta). Bisogna però stare sempre attenti a non superare il limite: sono convinta che il diritto all'informazione debba essere tutelato, ma allo stesso tempo è fondamentale mettere al centro il dolore delle persone e rispettarlo. Spesso si presta il fianco a chiunque intenda offendere e denigrare persone che hanno sofferto e la cui sofferenza non dipende da loro, ma da chi ha voluto causare quel dolore e purtroppo anche i social networknon sempre vengono utilizzati in modo intelligente in questi casi. Pertanto, ricordiamo sempre che da un lato c'è chi ha scelto di infliggere un dolore e, dall'altro, c'è una persona che con tale scelta dovrà per sempre convivere. Si tratta quindi di due pesi e due misure diversi, di cui bisogna tenere conto" (Audizione dell'avvocato Lucia Annibali -  3ª Seduta: mercoledì 17 maggio 2017).

 

9.4.2 Programmi che si occupano di raccontare la violenza contro le donne e regolamentazione.

Le diverse rappresentanze delle emittenti televisive intervenute hanno dato conto dei principali programmi o approfondimenti dedicati al tema della violenza di genere, nonché alle modalità co le quali tali tematiche sono affrontate.

 

La rappresentanza di Mediaset ha chiarito come l’emittente televisiva dedica attenzione "a tutte le campagne sociali, in particolare a quelle sul tema della violenza di genere e del femminicidio, destinando in alcuni specifici periodi dell'anno - quelli coincidenti con la festa della donna e con il 25 novembre - degli spazi di programmazione a un certo tipo di spot. Riserviamo poi una grande attenzione all'attività della Fondazione Doppia Difesa Onlus, perché abbiamo in casa Michelle Hunziker, una delle sostenitrici e fondatrici della stessa, con la quale e per la quale Mediafriends ha realizzato tra l'altro un cortometraggio dal titolo «Amore nero», interpretato dalla stessa Hunziker e con la regia di Raoul Bova, nel quale si descrive in pochi minuti il dramma di una donna succube di una violenza da cui non riesce a liberarsi. Il cortometraggio ha avuto molto successo e il ricavato è servito proprio per alimentare le attività della onlus. Oltre a Doppia Difesa, abbiamo sempre dato spazio - ed è tuttora così - anche alle campagne sociali di altre onlus, tra cui ricordo Arché o Pangea, che ci hanno chiesto visibilità. Abbiamo poi una rete impegnata in modo particolare sul tema (Rete4), che vede in «Quarto Grado» e «Il terzo indizio» due programmi dedicati quasi specificamente a seguire un certo tipo di vicende. «Quarto Grado», ad esempio, ha il merito di aver tenuto accesi i riflettori su casi di violenza o di femminicidio chiusi in realtà come incidenti e dunque apparentemente risolti, favorendo la riapertura di processi addirittura con l'identificazione dell'assassino. «Quarto Grado» porta avanti un'azione in stretta correlazione con le istituzioni, con le autorità e con la polizia, ponendosi come quella che tutti noi a buon diritto possiamo definire una trasmissione di servizio particolarmente efficace su certe tematiche. Ha addirittura creato una campagna crossmediale, ovviamente molto social, dal titolo «Io rispetto», invitando tutti i telespettatori a mandare fotografie raffiguranti l'impegno e l'adesione alla battaglia contro la violenza. Quanto a «Il terzo indizio», programma condotto da Barbara De Rossi, è uno spin-offdi «Quarto Grado» focalizzato su casi di violenza chiusi e ricostruiti con il preciso obiettivo di mostrare quali possono essere le dinamiche perverse sottese a un certo tipo di relazioni malate, con esiti purtroppo tragici, offrendo contestualmente informazioni e suggerimenti, con una modalità finzionale che genera un coinvolgimento nel telespettatore, così da far venir fuori eventuali casi che le singole persone si trovino a vivere, inducendo magari le vittime stesse a ribellarsi. Il «Maurizio Costanzo Show» ha ospitato Gessica Notaro, la ragazza sfregiata con l'acido, che si è mostrata in pubblico per la prima volta proprio nel corso del programma di Maurizio Costanzo, all'interno del quale ha trovato la giusta, corretta ed equilibrata dimensione per iniziare pubblicamente la sua battaglia e diventare così testimonialsenza veli della violenza subita. Il programma dal titolo «Piccole Luci», che viene trasmesso in seconda serata, a conferma della copertura di quasi tutte le fasce d'orario, per cui non ci si rivolge soltanto al pubblico che sta davanti alla televisione in prime time o inday time, ma anche a quello della seconda serata. Parliamo di un programma nuovo, che è andato in onda nella primavera di quest'anno su Rete4, che racconta vicende molto delicate e situazioni drammatiche risolte con forza e con determinazione dalle donne. Tra i casi trattati ci sono stati quello di Antonella Penati, il cui figlio è stato ucciso dal padre durante un incontro protetto in una ASL di San Donato Milanese, che ha fondato un'associazione di difesa, e quello di Grazia Biondi, un'altra donna sopravvissuta alle violenze del marito, che ha declinato il suo dramma in forza educativa, incontrando i giovani nelle scuole per fare formazione. Concludo parlando delle fiction. Voglio ricordare innanzitutto «Squadra mobile», fictiondi successo che nella seconda edizione, come nella prima, vede un filone continuo e costante, che attraversa tutta la serie, dedicato proprio al tema della violenza, tant'è che la stessa ispettrice protagonista è titolare di una palestra di autodifesa e nella nuova serie, che partirà in autunno, si troverà a doversi confrontare con il molestatore di cui era stata vittima in tempi precedenti. C'è poi «Stalker», l'ultimo prodotto acquistato, presentato a Milano nell'ambito di un convegno dal titolo «Stalking: ossessione criminale» - organizzato dalla rete Premium su cui la serie è stata trasmessa - cui hanno partecipato anche la Polizia di Stato e l'allora Ministro dell'interno Alfano. Si tratta di una serie statunitense interamente dedicata a casi di stalkinge di violenza, che è stata considerata esemplare e in grado di dare un'importante contributo sul tema, perché costruita con un linguaggio e con un tipo di dinamica comunicativa particolarmente ingaggiante e focalizzata su un targetdelicato come quello dei giovani - uomini e donne - che sono in una fase della vita in cui si definiscono i princìpi di civiltà, ma che si trovano immersi spesso in una cronaca quotidiana che fa perdere loro di vista l'equilibrio delle cose" (Audizione di rappresentanti di Mediaset spa - 16ª Seduta: martedì 18 luglio 2017).

La rappresentanza di LA7 ha specificato le modalità con le quali l’emittente si approccia al tema della violenza, sottolineando che "è stata fatta la scelta di ascoltare non le voci di amici, parenti o chicchessia, più o meno increduli di fronte all'evento, ma quelle di persone responsabili: parlamentari, inquirenti, figure che possono offrire una testimonianza verificabile e utile riguardo ai fenomeni, se tutte le volte che si verifica una violenza, un tentato omicidio di una donna o un femminicidio si dovesse dare notizia e fare un servizio, questo porterebbe a una ritualizzazione, a una banalizzazione, a una mitridatizzazione, a mio avviso, delle responsabilità". Inoltre, è stato evidenziato che "considerazioni come «se la sono andata a cercare» o «bisogna vedere come erano vestite» quando si parla di femminicidio e di violenza sulle donne non possono trovare ospitalità nella programmazione televisiva, tanto meno in quella di una rete come la nostra quasi esclusivamente vocata all'informazione. Seguiamo altresì tutta una serie di norme e regole precise e come emittente ci teniamo che vengano osservate. Per questo motivo siamo i sottoscrittori originari del codice media e minori, abbiamo partecipato al codice in materia di rappresentazione delle vicende giudiziarie e siamo vigilati, come sapete, da tutte le autorità competenti. Pertanto, da questo punto di vista, siamo un'emittente che, sia per scelta editoriale sia per come si inserisce tra le reti generaliste, rispetta il principio di una informazione equilibrata e corretta, non solo nei notiziari ma anche nel resto della programmazione. Tengo molto a sottolineare questo aspetto anche con riguardo al contesto regolamentare-normativo in cui ci muoviamo" (Audizione del direttore del tg LA7 enrico mentana e della responsabile affari legali e regolamentari dell'emittente televisiva LA7, dottoressa Carlotta Ca' Zorzi - 24ª Seduta: martedì 3 ottobre 2017).

Raccontare il femminicidio "per la RAI è certamente un dovere, ma è importante anche capire quali sono le parole con le quali lo raccontiamo, vale a dire quali sono le chiavi e le modalità di racconto, le immagini, gli spazi e l'atteggiamento che assumiamo ogni volta che trattiamo una di queste storie. Credo che l'esercizio della nostra responsabilità non riguardi una vicenda o un'altra, una storia o un'altra; ce ne sono però alcune di fronte alle quali non possiamo dire semplicemente di essere coloro che trasferiscono qualcosa che è successo e che hanno visto, perché è nel momento del trasferimento della storia che si gioca per la gran parte il modo in cui poi tutta la società la recepirà. Quando trasferiamo una storia scegliamo delle parole, degli sguardi, delle inquadrature e dei titoli e già lì si sta agendo". Riguardo alle modalità con le quali veicolare i messaggi è stato evidenziato che "molto spesso i messaggi alla società passano meglio e con più efficacia attraverso il racconto della fictionpiuttosto che attraverso quello di un telegiornale, semplicemente perché il tipo di adesione emotiva che lo spettatore ha nei confronti della narrazione, in special modo quella di finzione - che tanto di finzione poi non è - permette di far passare una serie di messaggi ulteriori. Dunque, quando raccontiamo delle fictionche sono state prodotte o trasmesse, non lo facciamo per includere un elemento in più nell'elenco delle cosiddette buone azioni. Non è questo. Lo diciamo perché sono angoli di racconto che incidono profondamente sull'evoluzione della mentalità e dello stesso senso comune rispetto a quello che si vive e ai fenomeni che attraversano la nostra società" (Audizione della presidente della RAI Radiotelevisione Italiana Spa, dottoressa Monica Maggioni -  17ª Seduta: mercoledì 19 luglio 2017).

 

9.4.3 Il ruolo della pubblicità

Come sottolineato in diverse audizioni, l’obiettivo dunque è quello di superare anche gli stereotipi nel mondo della comunicazione, della televisione e della pubblicità, che gioca un ruolo fondamentale nella rappresentazione della donna e della violenza; e "per questa ragione tra le linee di intervento del nuovo Piano antiviolenza è previsto anche un riferimento al mondo pubblicitario. Ricordo a tal proposito la recentissima esperienza del Regno Unito - credo sia notizia della settimana scorsa - relativa ad un codice di autocondotta che non è stato proposto dal Governo ma dagli organismi autonomi di autodisciplina e di verifica della pubblicità; il problema, infatti, è anche quello del rapporto e del limite tra libertà di espressione e decisioni imposte dagli esecutivi. Anche in Italia esiste qualcosa di simile, ma il codice di autodisciplina da noi attualmente vigente si basa sulla repressione, quindi sulla rimozione della pubblicità discriminante. Nel nuovo Piano antiviolenza l'approccio è quello di lavorare invece sulla prevenzione, quindi insieme alle agenzie pubblicitarie, attraverso campagne di comunicazione basate sul superamento degli stereotipi di genere" Negli ultimi anni è stata prestata una grande attenzione a questo aspetto, come evidenzia "il lavoro fatto insieme al Ministero dello sviluppo economico e che deriva in parte dalla sensibilità dimostrata dal Parlamento su questi temi in Commissione per la vigilanza dei servizi radiotelevisivi in occasione del rinnovo della concessione. In particolare, tra gli elementi che dovranno essere poi necessariamente recepiti nel contratto, abbiamo segnalato un'attenzione ai temi della violenza di genere, della discriminazione e del contrasto agli stereotipi di genere. Al tempo stesso, abbiamo avviato un lavoro con l'ordine dei giornalisti per l'individuazione, non in via impositiva, ma attraverso un lavoro condiviso, di linee guida o indicazioni che possano aiutare non solo il concessionario del servizio pubblico ma i mezzi di informazione e di comunicazione in generale a riservare un linguaggio e un'attenzione diversi anche al racconto dei casi di femminicidio o di violenza" (Audizione della sottosegretaria di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, onorevole Maria Elena Boschi -  20ª Seduta: martedì 1° agosto 2017).

Nel corso delle audizioni, anche le emittenti televisive audite hanno sottolineato l’importanza di una regolamentazione in materia pubblicitaria. Per questo, "Mediaset ha aderito fin dall'inizio all'Istituto dell'Autodisciplina Pubblicitaria (IAP) che qualche anno fa ha sottoscritto con il Dipartimento per le pari opportunità un protocollo d'intesa che fornisce sostanzialmente delle linee guida ben precise sugli spot televisivi e sulle modalità di rappresentazione della donna negli stessi. Publitalia, la nostra concessionaria, vede tutti gli spot che vengono mandati in onda sulle nostre reti e, nel momento in cui ravvisa degli elementi potenzialmente offensivi o comunque anche solo ambigui, interviene presso lo sponsoro presso il committente, chiedendone la modifica. Qualora ci siano poi degli spot sulla cui costruzione ci sono dei grossi dubbi, si chiede la consulenza dello IAP" (Audizione di rappresentanti di Mediaset spa - 16ª Seduta: martedì 18 luglio 2017); "Sky sta promuovendo anche una serie di campagne di sensibilizzazione, proseguendo quindi quell'attività di promozione sociale che l'ha vista partecipare nel passato a tutte le campagne contro la violenza sulle donne, dando grande spazio a promo o ad altro tipo di iniziative; noi stessi nei telegiornali abbiamo contribuito a divulgare questo tipo di messaggio. Tra l'altro, Sky sta promuovendo un progetto molto interessante sulla diversità dedicato a tutto ciò che può essere considerato diverso e quindi stigmatizzato e che magari culturalmente non si è ancora pronti ad accogliere" (Audizione della dottoressa Sarah Varetto, direttrice di Sky tg24 -  22ª Seduta: martedì 26 settembre 2017). Per RAI "la pubblicità, il monitoraggio, gli strumenti di controllo, tutto ovviamente è importante. Negli anni sono stati avviati dei percorsi e si è potuto constatare che, ogni volta che viene creato un comitato o altro strumento di controllo aumenta la possibilità di innalzare il livello di attenzione anche per situazioni in cui normalmente non ci si pone il problema. Infatti, dal mio punto di vista, uno degli elementi chiave è dato proprio dal fatto che a volte il problema non viene considerato. Nel momento in cui, invece, ci si rende conto che ogni gesto che si compie può determinare delle conseguenze (pensiamo alla pubblicità), è chiaro che si compiono dei passi in avanti". "In RAI stiamo lavorando molto in questo senso e il monitoraggio è un esempio dell'azione che stiamo compiendo. Non dimentichiamo poi che esistono anche leggi, come quella sulla pubblicità, che sono di particolare importanza. Dunque, ad un estremo della catena interviene la legge che impone eventualmente il ritiro di uno spot e all'altro estremo agisce il monitoraggio di quello che si trasmette; nel mezzo tra i due estremi va a collocarsi quell'atteggiamento di tipo culturale che ognuno di noi che lavora nel mondo della comunicazione deve assumere, così da rendersi conto che qualsiasi tipo di comunicazione, non essendo neutra, deve farci porre un problema" (Audizione della presidente della RAI Radiotelevisione Italiana Spa, dottoressa Monica Maggioni -  17ª Seduta: mercoledì 19 luglio 2017).

In questo specifico ambito, anche altri soggetti istituzionali si sono attivati, in particolare è stato evidenziato che "qualche anno fa l'ANCI ha sottoscritto un protocollo d'intesa con l'IAP (Istituto per l'Autodisciplina Pubblicitaria) volto a fronteggiare la pubblicità sessista nelle affissioni pubblicitarie che per noi ha rappresentato uno strumento importante, da consolidare ed estendere. Molto meglio sarebbe un nuovo intervento organico a livello nazionale che ci consenta di mettere insieme la libertà di espressione e l'attenzione alla maniera generalista con cui vengono diffusi i messaggi pubblicitari transitando attraverso l'autodisciplina (…). Un aspetto estremamente interessante di quel protocollo d'intesa è che sono gli stessi soggetti che producono la pubblicità ad autodisciplinarsi: ciò mette nelle condizioni di ottenere interventi molto rapidi ed efficaci che si aggiungono al lavoro che si può iniziare a fare sin dall'asilo nido, tramite gli insegnanti, e a tutte le campagne di sensibilizzazione che possono essere pensate e condivise. Questo lavoro culturale è assolutamente essenziale" (Audizione dell'assessora per le pari opportunità del comune di Pisa, dottoressa Maria Luisa Chiofalo -  8ª Seduta: mercoledì 14 giugno 2017).

 

9.4.4 Il rischio dell’emulazione

Nel corso di diverse audizioni è stato portato all’attenzione della Commissione il possibile rischio di emulazione derivante da una eccessiva/scorretta rappresentazione della violenza di genere. Difatti, "i messaggi e le immagini che veicolano i mass mediae anche certi programmi televisivi non sottolineano più la positività del rapporto tra femminile e maschile; questo comporta il rischio che vengano emulate le varie forme di dominio di un genere sull'altro che vengono facilmente rappresentate attraverso le televisioni e le radio. Non possiamo tacere di fronte a questa manifestazione così forte di normalizzazione, anche attraverso le immagini e i messaggi" (Audizione della professoressa Viviana Langher, docente di psicologia presso l'Università La Sapienza; audizione della signora Irene Ciambezi, operatrice della comunità Papa Giovanni XXIII - 6ª Seduta: mercoledì 31 maggio 2017).

Per far fronte a tale problema "a livello di informazione tendiamo sempre a dare il massimo, spesso anche con toni e immagini forti, nella convinzione e nella speranza che quelle immagini sensibilizzino e creino ripugnanza rispetto al fenomeno. Purtroppo, a livello di informazione, il rischio di emulazione da parte di menti distorte, malate o deboli c'è sempre su ogni tema, anche quando si parla di situazioni legate magari a violenze di altro tipo o all'uso di droga. È un problema su cui c'è da fare un discorso di carattere generale che ci impone un certo tipo di lavoro, per cui si tratta di cercare di drammatizzare e di sensibilizzare rispetto ad alcune situazioni. A proposito di emulazione, mi viene da pensare che sicuramente la televisione ha un ruolo molto importante, ma non è di certo l'unico soggetto a dover agire in certi ambiti. Fondamentale è quella che una volta si chiamava alleanza educativa - non so se si chiama così ancora oggi - cioè un lavoro a tenaglia con tutte le istituzioni e con tutti i soggetti che devono cercare di governare i messaggi, dalla scuola agli oratori delle chiese (dove ancora ci sono), alle associazioni, alla radio, alla televisione, ai social. Deve esserci dunque in questo senso un lavoro coordinato e compatto, utilizzando le responsabilità della televisione in modo critico. Io, ad esempio, ho partecipato a dei corsi in cui venivano mostrati dei programmi televisivi negativi al massimo, così da farne oggetto di critica e di una presa di distanza che diventavano poi elementi assolutamente costruttivi per la televisione" (Audizione di rappresentanti di Mediaset spa - 16ª Seduta: martedì 18 luglio 2017).

Anche la rappresentanza della RAI ha messo in luce tale aspetto, sottolineando come "da una parte c'è il problema dell'emulazione per cui, se certamente dobbiamo divulgare tutte le notizie, non possiamo però evitare di ragionare insieme su quanto l'elemento dell'emulazione possa influenzare personalità e relazioni evidentemente già borderline e su questo una riflessione ulteriore e strutturata probabilmente va fatta. Dall'altra parte, invece, c'è la questione dei role model: ci si rende conto ancora troppo poco di quale impatto possa avere la provenienza e la storia familiare su azioni di questo tipo. Non voglio dire che ogni femminicida ha vissuto un femminicidio in famiglia, ma sicuramente in certi casi assistiamo ad una gestione reiterata delle relazioni interpersonali attraverso il ricorso alla violenza quale elemento di governo del rapporto con l'altro. Questi sono i due pilastri sui quali, secondo me, bisogna lavorare" (Audizione della presidente della RAI radiotelevisione italiana spa, dottoressa monica maggioni -  17ª Seduta: mercoledì 19 luglio 2017).

 

9.4.5 Il ruolo dei social network

Le rappresentanze di Facebook (uno dei maggiori social network utilizzati in Italia) sono state audite dalla Commissione in merito all’attività dell’azienda in materia di contrasto alla violenza di genere sul web e sul social network in quanto in materia di violenza sulle donne "sul webe sui socialcircola il maggior numero di materiale. Quando poi tale materiale diventa oggetto di denuncia, lì emerge chiara l'impotenza perfino nel perseguire chi su questi argomenti delinque attraverso il webcatturando le immagini da profili privati e usandole a fini di violenza sessuale virtuale o apostrofando le persone nei modi che potete immaginare. Questa violenza rappresenta le prove generali di quello che può accadere nella realtà e non è una sublimazione, ma nel momento in cui viene denunciata, ci si scontra con l'impotenza delle forze dell'ordine in quanto è praticamente impossibile perseguire chi agisce sul web. Le ragioni sono diverse: la dislocazione all'estero dei social networko l'impossibilità di verificare la reale identità del titolare di un profilo o di profili collettivi, se non in una triangolazione con un Paese straniero, quasi sempre uno Stato americano, tra cui il Delaware". Difatti, è stato evidenziato che "il fatto che in Italia i social networknon abbiano responsabilità né fisica né fiscale influisce su tutto il resto: non gli si può imporre nulla e in questo modo finiscono con il rappresentare una zona franca, un luogo dove è garantita l'impunità per tutti coloro che attraverso il webcommettono ogni tipo di illegalità. Questa è la prima emergenza da affrontare che non riguarda soltanto il femminicidio e dintorni" (Audizione del direttore del tg LA7 Enrico Mentana e della responsabile affari legali e regolamentari dell'emittente televisiva LA7, dottoressa Carlotta Ca' Zorzi - 24ª Seduta: martedì 3 ottobre 2017). Infatti, in molti casi "ignoriamo che, in caso di violenza sulle donne, permangono le violenze perpetrate tramite il web. Molto spesso non ci sono più violenze fisiche ma, attraverso i vari social network(Facebook, Instagram e così via), continuano a circolare foto o moniti, a volte camuffati sotto i linkche si trovano nel web, ma che in realtà non sono altro che minacce nei confronti dell'altra parte" (Audizione dell'avvocato Gabriella De Strobel, segretario dell'Associazione Italiana degli Avvocati per la Famiglia e i Minori (AIAF), e dell'avvocato Annagrazia di Nicola, consigliere del direttivo dell'Unione Nazionale Camere Minorili (UNMC) - 26ª Seduta: mercoledì 18 ottobre 2017).

Il ruolo dei social network"rientra nell'ambito del discorso culturale con opportunità, da un lato, e rischi, dall'altro. Il rischio ovviamente è veicolare con una diffusività e una rapidità velocissime atti lesivi ai danni delle persone di minore età. Gli atti lesivi possono essere anche dei commenti, perché il maltrattamento e la violenza non sono solo fisici, dato che quelli verbali, soprattutto ai danni dei minori, rischiano di produrre effetti duraturi e di incidere non solo sul loro presente ma anche sul loro futuro. L'opportunità - qualora i minori vengano educati a un uso consapevole dello strumento - viene data invece dalla possibilità di veicolare le informazioni e quindi anche le campagne informative di sensibilizzazione, come l'infografica realizzata dall'Autorità garante che vi ho mostrato, che è stata veicolata e viene reiteratamente diffusa attraverso i social network. In questa chiave, essi rappresentano anche un'opportunità" (Audizione della dottoressa Filomena Albano, presidente dell'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza - 36ª Seduta: martedì 12 dicembre 2017).

Nel corso dell’audizione delle rappresentanze di Facebook sono state illustrate le azioni in materia di sicurezza delle donne, in particolare "negli ultimi anni abbiamo incontrato moltissime organizzazioni non governative di tutto il mondo. Ripeto, la nostra è un'azienda americana ma ovviamente teniamo conto delle esperienze di tutti gli attivisti e dei centri di accoglienza per donne e delle organizzazioni che nel mondo si occupano di donne. Credo di avere incontrato più di 150 ong negli ultimi due anni per capire davvero come funziona la violenza su base di genere, come si esprime onlinee come possiamo affrontarla. Abbiamo ricevuto molte informazioni, abbiamo capito molto e questo ci aiuta a indirizzare il nostro lavoro. Quindi abbiamo prodotto una serie di guide create specificatamente per le donne; si tratta di risorse disponibili sia in formato cartaceo che online. Ne ho portata una che è stata tradotta in italiano. Esistono poi varie guide sulla privacy, sulla condivisione delle immagini, su cosa fare se si è oggetto di materiale pornografico usato per motivi di vendetta. Abbiamo collaborato con il National Network to End Domestic Violence (NNEDV), una ong che si occupa di donne aggredite dall'ex partner sia onlineche offline, cioè nella vita reale. Si tratta di strumenti dei quali vogliamo garantire la funzionalità anche in Italia e in tutta Europa, man mano che li sviluppiamo.

Abbiamo anche constatato quale impatto devastante abbia la cosiddetta impersonificazione privata che si verifica quando una donna, presente o meno su Facebook, si rende conto che qualcuno ha utilizzato la sua identità per creare un accountsulla piattaforma. Da un po' di tempo stiamo lavorando anche sul tema del materiale pornografico caricato onlinea scopo di vendetta, con la condivisione non consensuale di informazioni. Ad aprile 2017, quindi solo pochi mesi fa, abbiamo lanciato lo strumento NCII sviluppato sulla base di una collaborazione con alcuni gruppi soprattutto europei. Quindi, se una donna o un uomo - casi di questo tipo possono accadere anche agli uomini – ci contatta sostenendo che l'ex partner ha condiviso un determinato contenuto e ci fornisce il linkalle foto, i nostri esperti le esaminano, valutano la situazione e attivano questo strumento che ci permette di riconoscere chi sta cercando di condividere quel particolare materiale sulla nostra piattaforma. Questo strumento funziona su Facebook, Messenger - che è il nostro servizio di messaggistica - e Instagram e fornisce alle vittime di abusi e violenze di questo tipo una copertura di sicurezza su determinati contenuti dei quali magari si riesce a fermare la condivisione. Questo strumento non è ancora perfetto; c'è ancora molto da fare per migliorarlo e lo faremo ancora nelle prossime settimane. Noi, infatti, normalmente lanciamo lo strumento e poi cerchiamo di migliorarlo costantemente sulla base dei feedbackche riceviamo" (Audizione della Head of safety policy EMEA (Europe, Middle East and Africa) di Facebook, dottoressa Julie de Bailliencourt, e della responsabile delle relazioni istituzionali di Facebook Italia, dottoressa Laura Bononcini - 18ª Seduta: martedì 25 luglio 2017).  In questo senso "la segnalazione è una procedura anonima: noi non diremo mai da chi l'abbiamo ricevuta. Ogni settimana ci arrivano milioni di segnalazioni da tutto il mondo, anche perché per farle si deve seguire una procedura molto semplice (ripeto: bastano un paio di click) e facilmente comprensibile sia da un bambino di quattordici anni che da una donna di sessanta e questa semplicità per noi è un elemento molto importante. Le segnalazioni vengono ricevute dalla nostra équipecostituita da migliaia di operatori in tutto il mondo. Ad aprile erano 4.500 le persone che lavoravano in questo settore e Mark Zuckerberg si è impegnato ad aggiungere a questo teamaltre 2.000 unità; quindi è una squadra che aumenta continuamente. Si tratta di persone molto esperte nel campo dell'hacking, del bullismo e dell'incitamento all'odio. Lavoriamo con 35 lingue diverse per garantire che il contenuto sia sempre tenuto sotto controllo, a qualsiasi ora del giorno e della notte e in qualsiasi lingua venga espresso.

Dato che ci sono milioni di segnalazioni, innanzitutto dobbiamo capire quanto è grave la segnalazione stessa. Ovviamente diamo priorità a quelle che rappresentano un rischio nel mondo reale. Se vi è un rischio offlinea causa di un contenuto condiviso su Facebook, diamo corso rapidissimamente alla segnalazione in questione. Consideriamo credibile e molto importante la minaccia che si riferisce allo sfruttamento sessuale dei bambini, al terrorismo e al bullismo perché vogliamo dare immediato sostegno alle persone nelle aree maggiormente sensibili. Noi chiudiamo sempre il cerchio. Ciò significa che quando viene segnalato qualcosa a Facebook immediatamente comunichiamo all'utente che ha effettuato la segnalazione che l'abbiamo ricevuta e lo informiamo delle eventuali azioni intraprese. Potete verificare che se fate una segnalazione, rispondiamo dopo poche ore, non più di un giorno o due, e sulle segnalazioni più gravi agiamo molto rapidamente" (Audizione della EMEA (Europe, Middle East and Africa) di Facebook, dottoressa Julie de Bailliencourt, e della responsabile delle relazioni istituzionali di Facebook Italia, dottoressa Laura Bononcini - 18ª Seduta: martedì 25 luglio 2017).

Inoltre, è stata sottolineata "l'importanza, soprattutto per le donne, dello strumento di privacye prevenzione. Noi vogliamo che le donne capiscano chi sono le persone che vedono i loro contenuti, se esistono pericoli che loro possono avvertire, cosa possono fare se cambiano idea, se vogliono cioè cambiare le impostazioni di condivisione. Queste sono le regole fondamentali della privacyche utilizziamo quando cerchiamo di spiegare agli utenti come tenere sotto controllo la riservatezza. Si tratta di linee di condotta relative ad esempio anche alle pubblicità, ai giochi interattivi e quant'altro. Tutto questo può essere sottoposto a regime di riservatezza. Il programma sulla condivisione responsabile è particolarmente importante. Ad esempio, per quanto riguarda la sicurezza onlinedelle donne, in Italia abbiamo spesso dei confronti in materia di istruzione e di educazione delle giovani e, soprattutto, dei giovani. Il consenso è molto importante. C'è quindi bisogno, sicuramente, di una formazione dedicata alle ragazze, ma anche di tanta formazione dedicata ai ragazzi, perché i giovani di entrambi i sessi siano in grado di capire qual è la loro responsabilità in questo settore" (Audizione della Head of safety policy EMEA (Europe, Middle East and Africa) di Facebook, dottoressa Julie de Bailliencourt, e della responsabile delle relazioni istituzionali di Facebook Italia, dottoressa Laura Bononcini - 18ª Seduta: martedì 25 luglio 2017).

In relazione alla richiesta di informazioni rivolte a Facebook su richiesta delle autorità giudiziarie, è stato evidenziato che "esistono delle équipeche si dedicano proprio a questo tipo di attività e si interfacciano con le autorità giudiziarie per capire come dare seguito a certe richieste, dal momento che esiste un contesto giuridico da tenere in considerazione. Pubblichiamo le informazioni ogni sei mesi; se esaminate il nostro rapporto sulla trasparenza, potrete verificare che forniamo con cadenza semestrale dati molto puntuali e trasparenti circa il numero di richieste che riceviamo per ogni Paese e riportiamo i casi in cui Facebook ha potuto dare informazioni a fronte delle richieste. Questo accade anche per l'Italia" (Audizione della Head of safety policy emea (europe, middle east and africa) di facebook, dottoressa julie de bailliencourt, e della responsabile delle relazioni istituzionali di facebook italia, dottoressa laura bononcini - 18ª Seduta: martedì 25 luglio 2017).

 

Per quanto riguarda l’attività di formazione, è stato sottolineato che Facebook "fa parte del Safe Internet advisory board, costituito dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca nell'ambito del progetto europeo sulla sicurezza online. Assieme a questo organismo svolgiamo una serie di attività, anche di formazione, direttamente nelle scuole, rivolte ai ragazzi ma anche ai genitori e agli insegnanti. Facciamo formazione anche insieme a varie associazioni" ((Audizione della EMEA (Europe, Middle East and Africa) di Facebook, dottoressa Julie de Bailliencourt, e della responsabile delle relazioni istituzionali di Facebook Italia, dottoressa Laura Bononcini - 18ª Seduta: martedì 25 luglio 2017).

L’audizione dei responsabili di Facebook sono state molto utili per comprendere le strategie possibili per combattere, attraverso questo tipo di piattaforme, le multiformi manifestazioni digitali della violenza di genere. Tuttavia, va rilevata anche una certa reticenza nell’assumere responsabilità dirette nella diffusione di contenuti potenzialmente devastanti per le possibili vittime. In particolare, i tempi di rimozione di contenuti inappropriati sono spesso troppo lunghi, e l’enfasi sulla libertà di espressione rischia di nascondere la ricerca di mantenere quella irresponsabilità che è stata ben descritta e denunciata da Enrico Mentana (vedi citazione dell’audizione all’inizio di questo paragrafo). Questa Commissione suggerisce al Parlamento di valutare la possibilità di opportuni interventi legislativi in questo senso – ispirandosi anche alla legge entrata in vigore in Germania alla fine del 2017[115] – e chiede al Governo di attivare ogni possibile coordinamento a livello europeo e internazionale per l’approvazione di normative condivise.

In conclusione, occorre dare menzione del fatto che "il MIUR ha lanciato per il 2016-2017 il Piano nazionale per la prevenzione del bullismo e del cyberbullismo, con l'intento di promuovere attività di prevenzione di ogni forma di violenza, mettendo a disposizione delle scuole specifiche risorse finanziarie e professionali e favorendo collaborazioni con istituzioni pubbliche, associazioni ed enti del terzo settore, oltre ad aziende dell'ITC e ai gestori dei principali social network. In questo contesto sono state previste azioni comuni e collaborazioni con organizzazioni quali l'Unicef e Telefono Azzurro, che rafforzano la capacità d'azione del MIUR sul versante del contrasto a tutte le forme di esclusione e di discriminazione all'interno delle scuole, nonché in termini di risposta alle domande di aiuto di minori di entrambi i sessi, attività che proseguiranno ora nella cornice normativa della nuova legge contro il cyberbullismo, da poco approvata e di cui come Ministero definiremo presto le linee guida, che verranno poi vagliate in sede interministeriale" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Allegati al capitolo 9

 

 

Tabella 2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella 3

 

10    Criticità e prospettive di riforma

 

10.1. La raccolta dei dati

Il primo punto in ordine al quale la Commissione intende richiamare l’attenzione  è prodromico a qualunque altra valutazione, e riguarda la rilevazione dei dati statistici.

La Convenzione di Istanbul attribuisce a tale rilevazione una assoluta importanza. Solo attraverso una completa e corretta rilevazione statistica è possibile valutare la reale estensione del fenomeno nonché l’adeguatezza delle azioni predisposte dallo Stato a fini preventivi, repressivi e di trattamento.

Il tema è oggetto di trattazione all’art. 11 della Convenzione, e viene ripreso con sistematicità nel questionario del GREVIO, al cap. II, con particolare riferimento alle lett. E), F), G).

Allo stato, i sistemi di rilevazione presentano indubbie criticità.

In particolare, per quanto specificamente attiene all’area penale, per un lungo periodo di tempo è stato in funzione il sistema operativo denominato REGE, il quale non consentiva in alcun modo  l’effettuazione di ricerche dettagliate in materia. Nemmeno il dato sulle sopravvenienze (tra i pochi suscettibili di estrazione) poteva considerarsi attendibile posto che il REGE non prevedeva alcuna specificazione in ordine al sesso della vittima.  Il successivo sistema operativo, noto come SICP, ha indubbiamente ampliato la possibilità di ottenere informazioni pur non potendosi considerare esaustivo per ragioni estrinseche ed intrinseche. Precisamente, allo stato le principali cause ostative rispetto all’acquisizione dei dati derivano:

-          da una tardiva e disomogenea migrazione dei dati in S.I.C.P. (alcuni uffici impiegano tale sistema dal 2009, altri, come ad esempio, gli uffici di Milano e Roma, lo utilizzano solo dal 2015);

-          da un'incompleta implementazione del sistema che, pur rappresentando un miglioramento rispetto al passato, tuttavia  non prevede la possibilità di estrarre tutti gli elementi di interesse. Per esempio, il S.I.C.P.  non contempla la possibilità di estrarre i dati in ordine a talune misure cautelari di ampia diffusione (divieto di avvicinamento e comunicazione con la vittima); non consente l’estrazione del dato afferente all’allontanamento in via di urgenza dalla casa familiare; non contempla la possibilità di verificare in quanti casi si è proceduto a modifiche dei provvedimenti cautelari sulla base di programmi di trattamento dell’autore del reato.

Peraltro, sotto il profilo operativo, anche ciò che è censito presenta problematiche legate ad una non corretta applicazione del sistema: in particolare, va sottolineato che solo nel 30 per cento dei casi gli operatori amministrativi inseriscono il dato afferente al sesso della vittima, che non viene considerato campo obbligatorio; sicchè le rilevazioni statistiche sono costrette ad associare alla casella che rimarca il sesso femminile della vittima anche le caselle vuote, sulla base del dato empirico secondo cui circa il 90 per cento dei reati di stalking, maltrattamenti  e violenza sessuale sono consumati in danno di soggetti femminili, oppure ancora devono procedere ad attività di lavorazione dei dati, estraendo i nomi delle persone offese ed espungendo quelli maschili, ove chiaramente riconoscibili.

Parallelamente, una ulteriore omissione che emerge con evidenza dalla lettura dei risultati del questionario è quella afferente alle iscrizioni della recidiva ovvero alle circostanze aggravanti, raramente presenti nella stringa afferente la QGF (qualificazione giuridica del fatto).

Al di fuori dell’area penale, la situazione è ben più grave.

Ad esempio, per quanto attiene ai registri presenti presso le procure minorili del territorio, essi sono gestiti dal sistema cd. SIGMA, che, al pari del REGE, non consente l’estrazione di dati in misura significativa.

Connotazioni ancora più gravi si registrano in relazione alla necessità degli uffici minorili di verificare l’eventuale esistenza di procedimenti afferenti alla separazione coniugale, in quei contesti nei quali tali uffici siano richiesti di valutare l’adozione di provvedimenti a tutela dei minori. E’ noto infatti che la contestuale esistenza di procedura di separazione dinanzi al giudice civile determina l’attrazione della competenza in capo a quest’ultimo; senonchè, non esistono banche dati o procedure che consentano agli uffici minorili l’effettuazione di tale verifica.

Il primo auspicio che questa Commissione esprime per il futuro quindi è quello di allestire sistemi di rilevazione che siano in grado di fornire agli operatori una rappresentazione affidabile della realtà, anche e soprattutto per verificare l’efficacia delle disposizioni vigenti e/o individuare le criticità per predisporre sistemi correttivi.

Particolarmente urgente è poi la previsione di sistemi informativi che consentano alle autorità giudiziarie minorili di conoscere tempestivamente l’eventuale iscrizione di procedimenti di separazione coniugale dinanzi ai tribunali civili, idonei a determinare il radicamento dinanzi a questi ultimi delle determinazioni in punto di affido/protezione dei minori, ex artt. 333 c.c.

 

10.2 Vuoti di tutela in area penale

I numerosi interventi normativi effettuati nel corso del tempo hanno progressivamente colmato i gravi vuoti di tutela e/o le inadeguatezze degli assetti normativi risultanti dall’originaria stesura codicistica.

E’ emerso dunque nel corso delle audizioni che, sotto il profilo del diritto sostanziale, la disciplina è complessivamente soddisfacente. Nonostante questo la Commissione ha individuato alcune esigenze di innovazione normativa a completamento di quella oggi esistente.

In particolare, un contesto fattuale che merita rivisitazione sotto il profilo penale è quello afferente alle molestie sessuali, con particolare riferimento a quelle perpetrate in luoghi di lavoro. Allo stato, tali condotte, ove inidonee ad integrare la fattispecie di atti persecutori (ad esempio per insussistenza di uno degli eventi tipicizzati dall’art. 612-bis c.p.,  ovvero per mancanza di reiterazione delle azioni illecite) ricadono nell’ambito di applicazione del reato contravvenzionale di cui all’art. 660 c.p.. Tale configurazione giuridica tuttavia è fortemente carente sul piano dissuasivo, sia per la tenuità delle pene (peraltro suscettibili di oblazione, il che comporta  la possibilità di estinguere il reato versando una somma di poco superiore a 250 euro) sia per la correlata brevità del termine di prescrizione, che rende quasi ineluttabile la causa estintiva del reato laddove si arrivi a trattazione dibattimentale; inoltre non valorizza adeguatamente gli effetti di condizionamento che possono derivare da tali condotte, specie quando le stesse siano riferibili a persone in posizione di sovraordinazione rispetto alla vittima.

Appare dunque opportuno, de iure condendo, ipotizzare l’introduzione di una fattispecie ad hoc, di natura delittuosa e a struttura dolosa.

Ulteriore questione meritevole di attenzione da parte del futuro legislatore è quella afferente ai limiti massimi edittali delle fattispecie di maltrattamenti in famiglia (art. 572 c.p.) e atti persecutori (art. 612- bis c.p.).

Allo stato, il reato di cui all’art. 572 c.p. è punito con una pena da due a sei anni; il compasso edittale degli atti persecutori va da sei mesi a cinque anni.

Sul punto va preliminarmente osservato che vi è piena consapevolezza da parte della Commissione in ordine al fatto che i soli inasprimenti sanzionatori raramente producono effetti dissuasivi; nonostante questo, anche a tacere in ordine alla funzione di orientamento culturale che in ogni caso può derivare dalla prospettata entità delle sanzioni, ciò che principalmente interessa sono gli effetti sul versante processuale, per quanto specificamente attiene alla durata delle misure cautelari.

A ben vedere infatti, laddove in relazione ad una delle fattispecie sopraindicate risulti applicata la più severa delle soluzioni cautelari (e cioè custodia in carcere in carcere o arresti domiciliari) – il che presuppone condotte di speciale gravità e profili personali di accentuata pericolosità – il primo termine di fase per la durata di tali misure è trimestrale. Tale previsione non solo pregiudica o comunque condiziona negativamente la possibilità di completamento delle indagini, specie nei casi in cui la misura cautelare sia stata richiesta con sollecitudine, non appena acquisiti gli elementi probatori essenziali, al fine di dare tempestiva tutela alla vittima,  ma più ancora pregiudica o comunque condiziona negativamente  la possibilità di acquisire la prova testimoniale della vittima in sede di incidente probatorio (con ciò vanificando le recenti innovazioni legislative che ne hanno ampliato le possibilità di applicazione) posto che gli adempimenti connessi a tale istituto (richiesta di parte e notifica agli altri soggetti processuali, termine per le osservazioni di controparte, provvedimento del GIP di ammissione, celebrazione dell’incombente, trascrizione delle dichiarazioni testimoniali, restituzione del fascicolo da parte del GIP) richiedono tempo  e comportano il rischio assai concreto di decorso del termine di fase e conseguente remissione in libertà dell’indagato; con effetti paradossali ove si consideri che la custodia in carcere (o domestica) costituisce extrema ratio e dunque viene applicata solo nei casi di assoluta gravità dei fatti ed elevata pericolosità dell’autore, non arginabile con presìdi meno invasivi.

Per questo, appare dunque opportuno innalzare i limiti massimi edittali, con previsione sanzionatoria superiore a sei anni, per determinare il prolungamento del primo termine di fase ex art. 303 c.p.p. sino a mesi sei (e naturalmente, di quelli successivi).

Oltre alle considerazioni appena proposte, che costituiscono la ragione principale dell’invocata riforma normativa, va comunque osservato che un aumento della soglia massima sanzionatoria in relazione ai reati in trattazione consentirebbe non solo di articolare più efficacemente  la risposta punitiva in relazione al reale disvalore dei fatti  ma più ancora di superare o quanto meno attenuare la storica sottovalutazione codicistica dei reati contro la persona e contro la famiglia rispetto ad altre tipologie di illecito: discrasia che emerge con evidenza solo a citare la fattispecie di ricettazione che notoriamente, pur ricomprendendo nel proprio ambito applicativo  condotte dagli effetti meno traumatizzanti sulla vittima, è punita con pena da due a otto anni unitamente a sanzione pecuniaria aggiuntiva.

 

Violenza assistita

 

Sempre in tema di maltrattamenti, sarebbe utile, de iure condendo, anche una più chiara definizione della fattispecie con riferimento alla violenza assistita.  Il CISMAI (Coordinamento Italiano Servizi contro il Maltrattamento e l’Abuso all’Infanzia) definisce tale fenomeno illecito come "l’esperire da parte del bambino/a qualsiasi forma di maltrattamento compiuto attraverso atti di violenza fisica, verbale, psicologica, sessuale ed economica su figure  di riferimento o su altre figure affettivamente significative, adulte o minori. Il bambino può farne esperienza  direttamente (quando essa avviene nel suo campo percettivo), indirettamente (quando il minore è a conoscenza della violenza) e/o percependone gli effetti".

Sul punto, in conformità alle indicazioni della Convenzione di Istanbul, il legislatore del 2013 ha introdotto l’art. 61 n. 11-quinquies c.p., con il quale è stata prevista quale circostanza aggravante l’avere commesso  reati  contro la vita, l’incolumità individuale e la libertà personale nonché il delitto di cui all’art. 572 c.p. "in danno o in presenza di un minore di anni diciotto".

Questa innovazione legislativa tuttavia, a dispetto delle lodevoli finalità,  rischia di indebolire gli assetti giurisprudenziali faticosamente raggiunti nel corso del tempo che tendevano a riconoscere  quale persona offesa del reato di maltrattamenti (con le conseguenze del caso sia sul fronte penale sia in sede civile in punto di responsabilità genitoriale) anche il minore costretto sistematicamente ad assistere ad agiti violenti,  prevaricatori e/o svalutanti da parte di un genitore in danno dell’altro, con prevedibili effetti di sofferenza e di paura. Ci si domanda in sostanza se, a fronte del mutato quadro normativo, tale situazione fattuale possa ancora legittimare la contestazione del reato di maltrattamento sia in danno della persona direttamente vittima delle violenze sia in danno del minore costretto ad assistervi,  oppure se con la nuova aggravante di cui all’art. 61 n.11-quinquies c.p. il minore debba essere considerato quale semplice "danneggiato dal reato".

Alcune sentenze della Cassazione successive alla riforma  sembrano confermare la possibilità di contestare la fattispecie di maltrattamento anche in relazione ai minori vittime di violenza assistita, laddove  questi ultimi siano "sistematici spettatori obbligati" di manifestazioni di violenza, costituenti espressione di "trascuratezza verso gli elementari ed insopprimibili bisogni affettivi ed esistenziali dei figli stessi, in violazione dei doveri di cui all’art. 147 c.c." (Cass. VI,  10.12.2014, n. 4332).

Tuttavia, a fronte dell’importanza della questione, questa Commissione ritiene opportuna una più chiara definizione legislativa che consenta di orientare in modo omogeneo le prassi applicative, trasformando dunque la semplice circostanza aggravante di "violenza assistita da minori" in reato a se stante, superando le incertezze talora evidenziate sul punto ed evitando di farlo rientrare nel bilanciamento tra attenuanti e aggravanti. Si propone pertanto di riformulare l'art. 572 inserendovi una ulteriore disposizione volta ad attribuire la qualità di persona offesa del reato di maltrattamenti anche al minore che assiste le violenze agite in danno di uno dei genitori.

 

Violazione della misura di allontanamento in via d’urgenza

Un'ulteriore questione meritevole di attenzione per il futuro legislatore è quella afferente alla violazione della misura dell’allontanamento disposto in via di urgenza dalle forze di polizia. Come noto, con il d.l. n. 93/2013 è stata introdotta la disposizione di cui all’art. 384- bis c.p.p. in forza della quale la polizia giudiziaria, previa autorizzazione del pubblico ministero, può disporre l’allontanamento urgente dalla casa familiare con il divieto di avvicinarsi alla persona offesa a carico di colui che sia colto in flagranza  dei delitti di cui all’art.  282- bis comma 6 c.p.p. ove sussista motivo di ritenere che le condotte illecite possano essere reiterate con rischio per la vita o l’incolumità della persona offesa. Trattasi in sostanza di misura precautelare soggetta agli adempimenti già previsti in tema di arresto in flagranza e fermo, con particolare riferimento all’obbligo per il pubblico ministero di chiedere la convalida della misura al GIP entro termini brevi.

Al netto delle imprecisioni normative da correggere (l’art. 384- bis c.p.p. rinvia infatti ad un catalogo di reati taluni dei quali connotati dall’obbligo di arresto in flagranza, con conseguente impossibilità di applicazione del nuovo istituto) trattasi di misura che segna una importante svolta culturale posto che, nonostante le timidezze applicative testimoniate dai dati statistici non proprio incoraggianti, in epoca antecedente alla sua introduzione,  la messa in sicurezza della vittima, nei casi in cui non si poteva procedere con arresto in flagranza, avveniva per lo più mediante trasferimento della stessa in case rifugio o in altri luoghi. L’opzione esattamente opposta, tendente ad allontanare il responsabile del reato piuttosto che la vittima, appare dunque in primo luogo espressione di istanze di giustizia e di una visuale che privilegia i diritti della persona offesa.

Ciò premesso, il più importante limite del nuovo istituto è costituito dalla mancanza di sanzioni in caso di violazione dell’ordine di allontanamento. Può infatti accadere che il soggetto allontanato dall’abitazione familiare, per esempio a causa della consumazione di condotte violente e/o minacciose che non prevedono arresto obbligatorio, faccia rientro nell’immobile o comunque si avvicini e comunichi con la persona offesa, prima dell’udienza fissata per la convalida della misura e l’eventuale applicazione di misure cautelari tipiche.

In relazione a tale contesto, l’attuale quadro normativo non consente di adottare alcuna misura sanzionatoria. In particolare, non è certamente configurabile la fattispecie di evasione che presuppone che la persona si trovi in stato di arresto. Ma nemmeno possono essere invocate le disposizioni di cui agli artt. 276 e 280 u.c. c.p.p.,  che consentono al giudice  di adottare misure più gravi in caso di trasgressione alle prescrizioni imposte con precedente misura cautelare, anche in deroga ai limiti di pena normativamente previsti per le più gravi soluzioni cautelari, e ciò in quanto l’istituto di cui all’art. 384-bis c.p.p.  non costituisce misura cautelare.

Appare dunque auspicabile una riflessione del legislatore futuro in ordine a tale questione, posto che, per ragioni di coerenza sistematica ed altresì per presidiare l’efficacia dell’istituto e garantire la tutela della vittima, è opportuno che l’inosservanza del provvedimento adottato in via di urgenza sia supportata da adeguate scelte sanzionatorie, mediante l’introduzione di una specifica disposizione incriminatrice che consenta l’arresto anche fuori dai casi di flagranza, parallelamente a quanto previsto per la fattispecie di evasione. Si rileva peraltro che tale invocata previsione sanzionatoria sarebbe altresì rispondente alle sollecitazioni introdotte dalla Convenzione di Istanbul.

 

Omicidio di identità

Proseguendo nella trattazione, sempre in tema di diritto penale sostanziale, occorre certamente ribadire la necessità di riformare, soprattutto sul fronte sanzionatorio,  la fattispecie di lesioni personali gravissime con deformazione o sfregio permanente del volto, specie se consumate mediante utilizzo di sostanze corrosive. La cronaca più recente ha purtroppo portato alla luce la recrudescenza di tali aggressioni, che a loro volta alimentano ulteriori condotte emulative. Gli effetti sono purtroppo devastanti e irreversibili, nonostante l’importante supporto delle scienze mediche ad attenuarne l’impatto; non a caso in relazione a tali aggressioni,  nei disegni di legge presentati in materia, si è parlato di omicidio di identità.

Allo stato, le sanzioni previste per tali odiosi reati  vanno da sei a dodici anni; ove si consideri l’obbligatoria riduzione di pena in caso di accesso al cd. rito abbreviato (artt. 438 e ss. c.p.p.) e le ulteriori riduzioni di pena in applicazione dei benefici dell’ordinamento penitenziario, è agevole cogliere il rischio assai concreto di pervenire a risposte sanzionatorie di scarso rilievo a fronte di reati dagli effetti devastanti sulla vita delle vittime.

Questa Commissione ribadisce pertanto la necessità di apprestare una severa disciplina sul punto, con introduzione di una fattispecie ad hoc strutturata su previsioni sanzionatorie fortemente aggravate rispetto a quelle ad oggi vigenti.

 

Reato di femminicidio

Da ultimo, questa Commissione intende richiamare l’attenzione del futuro legislatore in merito alla possibile introduzione di una fattispecie ad hoc in tema di femminicidio, strutturata come omicidio consumato per ragioni "di genere".

Secondo l’Accademia della Crusca, il femminicidio si identifica nel "provocare la morte di una donna, bambina o adulta, da parte del proprio compagno, marito, padre o di un uomo qualsiasi, in conseguenza del mancato assoggettamento fisico o psicologico della vittima".

E’ noto a questa Commissione che le previsioni sanzionatorie vigenti, costruite sulla fattispecie di carattere generale di omicidio (art. 575 c.p.) e su una pluralità di circostanze aggravanti (contemplate negli artt. 576, 577 c.p., e che comprendono anche i riferimenti ai delitti consumati in contesti di maltrattamento, violenza sessuale, atti persecutori e/o comunque in danno di figure parentali) consentono di pervenire a severe sentenze di condanna, essendo prevista la pena dell’ergastolo; cionondimeno si ritiene, soprattutto alla luce delle cause sottese a tali reati, che la previsione di un delitto specifico, con effetto assorbente delle disposizioni  oggi previste come circostanza aggravante, per un verso avrebbe una importante valenza culturale (il procuratore della Repubblica di Tivoli, in sede di interlocuzione con questa Commissione, evocava il parallelismo con l’introduzione della fattispecie di associazione di stampo mafioso, che per la prima volta nominava la mafia in contesto legislativo) e avrebbe altresì il vantaggio tecnico di sottrarre tale nuova previsione al meccanismo di bilanciamento delle circostanze, che può produrre effetti attenuativi della punibilità.

 

Criticità e prospettive di riforma in ambito processuale penale

Sul fronte processuale penale, sono diverse le questioni emerse in occasione dei lavori della Commissione che meritano adeguata valutazione.

La prima di esse, anche alla luce delle sollecitazioni provenienti da recenti fatti di cronaca, è afferente alle scelte in punto di procedibilità, con particolare riferimento alle fattispecie in tema di aggressione sessuale.

In relazione ad esse, le scelte del legislatore penale sono strutturate su un sistema misto.

Il principio di fondo affermato dall’art. 609-septies c.p. in tema di violenza sessuale consumata o tentata  in forma monosoggettiva è quello della procedibilità a querela, con contestuale previsione di irrevocabilità dell’istanza di punizione. Tale principio incontra tuttavia numerose eccezioni, in presenza delle quali viene sancita la procedibilità d’ufficio:in primo luogo, nei casi in cui la vittima sia minorenne; in secondo luogo, laddove l’aggressore intrattenga relazioni qualificate con la vittima di reato minore di età  (ascendente, genitore anche adottivo o di lui convivente, tutore o altra persona cui il minore sia affidato per ragioni di cura, educazione, istruzione, vigilanza, custodia o che abbia con il minore una relazione di convivenza); in terzo luogo, laddove l’aggressore sia un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio nell’esercizio delle proprie funzioni; in quarto luogo, quando la violenza sessuale sia connessa con altro reato procedibile d’ufficio; in quinto luogo, quando si verta nell’ipotesi di cui all’art. 609-quater ultimo comma c.p. (e cioè quando la vittima sia un minore che non ha compiuto gli anni dieci).

Quanto alla violenza di gruppo, è sempre connotata da procedibilità d’ufficio.

Fatte tali premesse, va rilevato che da tempo si discute se in relazione ai reati di aggressione sessuale possa ritenersi congrua l’opzione processuale mista in punto di procedibilità ovvero se sia preferibile una scelta interamente orientata sulla procedibilità d’ufficio.

I fautori della procedibilità d’ufficio sottolineano in particolare che a fronte di reati indubbiamente gravi, l’eliminazione di barriere temporali in relazione alle istanze di punizione avrebbe  l’effetto: di  attribuire alla vittima un maggiore spazio di riflessione; di ampliare le potenzialità repressive; di esercitare una funzione di orientamento culturale.

A fronte di tale quadro, vi sono tuttavia altre e contrapposte ragioni egualmente meritevoli di attenzione.

Innanzitutto va osservato che la scelta legislativa di subordinare la punibilità (peraltro con vistose eccezioni) alla presentazione di istanza di punizione della vittima non appare espressione di sottovalutazione del disvalore di tali reati ma semmai costituisce espressione della volontà di rimettere alla vittima la decisione in  ordine all’attivazione del percorso processuale; e ciò soprattutto in considerazione delle forti implicazioni personali, soprattutto in tema di audizioni investigative e dibattimentali, che contraddistinguono i processi per questi reati.

A ben vedere infatti, procedibilità d’ufficio significa obbligo di procedere del tutto prescindendo dalla volontà della vittima. Come si è visto in precedenza, in non pochi casi il legislatore, a fronte della condizione di speciale vulnerabilità della stessa o della eccezionale gravità del reato ovvero ancora in relazione a contingenze processuali,  ha optato per tale soluzione; negli altri casi, ha preferito attribuire il potere decisionale alla parte interessata.

Tale scelta appare tutt’altro che irragionevole ove si consideri: , innanzitutto, che le ipotesi di violenza sessuale, dopo la riforma del 1996, possono comprendere condotte assai variegate tra loro: dalla violenza di massima invasività, ai palpeggiamenti (comprensivi della cd. "pacca sul sedere") ovvero al bacio sulla bocca o su altre zone erogene. E’ piuttosto evidente che a fronte di tali variegate condotte, una unica previsione indifferenziata di procedibilità d’ufficio finirebbe per rendere procedibili condotte avvertite come di scarso disvalore dalle stesse vittime. E d’altra parte, nemmeno è ipotizzabile una reintroduzione, sia pure ai soli fini della procedibilità, della vecchia intollerabile distinzione tra atti di libidine e congiunzione carnale violenta, che imporrebbe nuovamente umilianti indagini sulle modalità di consumazione del reato.

A tali osservazioni occorre poi aggiungere che un processo con vittima "non collaborante" (tale dovendosi ritenere la persona offesa che non intenda promuovere alcuna istanza di punizione e che non abbia alcuna intenzione di essere coinvolta in dinamiche processuali penali) difficilmente potrà approdare ad epiloghi positivi e assai verosimilmente sarà causa di ulteriori danni per la vittima stessa: pensiamo ad esempio al caso in cui la vittima, proprio per scongiurare l’insorgenza di processi penali, scelga di negare o quanto meno di minimizzare i fatti, con ciò incorrendo a sua volta nella commissione di  altri reati.

Da ultimo, la scelta di introdurre la procedibilità d’ufficio significherebbe dilatare la possibilità di denunciare e la conseguente perseguibilità del reato sino alla prossimità del  termine di prescrizione. Senonchè, a fronte di tale estensione temporale, le possibilità di provare la responsabilità penale dell’aggressore ("al di là di ogni ragionevole dubbio" secondo la previsione di cui all’art. 533 c.p.p.)  finirebbe con l’essere in molti casi illusoria, non essendo più recuperabili a così ampia distanza di tempo i necessari elementi idonei a conferire alle dichiarazioni della vittima quelle connotazioni di credibilità del tutto indispensabili per  pronunciare sentenze di condanna per reati "infamanti" e per irrogare sanzioni di così elevato spessore. Il rischio concreto è dunque quello di incorrere in provvedimenti di archiviazione ovvero in sentenze assolutorie, con ulteriori esiti di vittimizzazione.

Ben diversa questione è infine quella afferente al termine per la proposizione della querela: in ordine ad essa, appare certamente auspicabile un allungamento di tale soglia temporale (ad esempio sino a mesi dodici a fronte dell’attuale termine semestrale) per attribuire alla vittima uno spazio ulteriore di riflessione; previsione che pare opportuno estendere anche ai casi di atti persecutori, laddove naturalmente procedibili a querela.

 

Arresti in flagranza di reato

Procedendo nella trattazione, e focalizzando l’attenzione sulle  misure coercitive, una questione meritevole di riflessione è quella afferente all’ambito di operatività degli arresti in flagranza di reato, con particolare riferimento alle fattispecie di maltrattamenti e atti persecutori. Come noto, in relazione a tali illeciti, con legge  n. 119/2013 che ha modificato l’art.  380 comma 2  lett. 1-ter c.p.p.,  è stata sancita l’obbligatorietà degli arresti in flagranza. Senonchè, nonostante tale importante disposizione che costituisce espressione della precisa volontà dello Stato di reprimere con fermezza tali forme di devianza e presidiare la sicurezza delle vittime, i dati statistici evidenziano, soprattutto in talune aree geografiche, una diffusa resistenza nell’applicazione dell’istituto, ancorchè a livello nazionale vengano registrati dati in aumento.

Le ragioni sottese a tale "ritrosia" applicativa sono in realtà eterogenee e per lo più derivanti da problematiche "strutturali". Non si può escludere naturalmente che in alcuni casi, la mancata attivazione della misura coercitiva possa derivare da deficit formativi e informativi degli operatori; ma soprattutto, le principali cause ostative vanno ravvisate nella difficoltà di reperire l’aggressore sul luogo di consumazione del reato  e nella complessità degli accertamenti da espletare, non sempre compatibili con la ristretta tempistica degli arresti in flagranza.

Sotto il primo profilo, va osservato che in numerosi casi, quando la polizia giudiziaria interviene sul locus commissi delicti, non trova il presunto aggressore, nel frattempo allontanatosi. Ove poi a seguito delle ricerche  il suddetto venga identificato e individuato sul territorio, questi non potrebbe essere assoggettato a tale misura per il venir meno del requisito della flagranza (e anche della cd. "quasi flagranza"), che l’art. 382 c.p.p. identifica  nel fatto di essere "colto nell’atto di commettere il reato" ovvero nell’essere "inseguito, subito dopo il reato, dalla polizia giudiziaria, dalla persona offesa o da altre persone" ovvero ancora di essere "sorpreso con cose o tracce dalle quali appaia  che egli abbia commesso il reato immediatamente prima".

L’ambito applicativo della disposizione è stato efficacemente precisato dalla Cassazione, anche a Sezioni unite: in particolare, con la sentenza n. 39131/2016, la Suprema Corte  ha escluso che possa procedersi legittimamente ad arresto in flagranza sulla base delle informazioni fornite dalla vittima o da terzi nell’immediatezza del fatto, "poiché lo stato di "quasi flagranza" presuppone l’immediata ed autonoma percezione da parte di chi procede all’arresto, delle tracce del reato e del loro collegamento con l’indiziato". Tale indirizzo interpretativo è stato ribadito anche in epoca recentissima (v. ad es. Cass. IV 13.4.2017, n. 23162).

Sotto un diverso profilo, va altresì rilevato che entrambe le fattispecie in esame sono strutturate sulla reiterazione delle condotte illecite e dunque non si esauriscono nell’isolata consumazione del fatto illecito conclusivo, in occasione del quale si verifica l’intervento di polizia. Anche dunque a volere ipotizzare la tempestività di tale soccorso, rimane comunque aperta e non proprio di agevole soluzione la questione probatoria afferente alle pregresse condotte, che devono essere ricostruite e ragionevolmente accertate, al fine di contestare una delle fattispecie in questione. A volte occorre acquisire documentazione, spesso occorre procedere all’assunzione di contributi dichiarativi  o al recupero di precedenti annotazioni di servizio. Tali attività, per quanto possano essere espletate con sollecitudine, richiedono tempi non sempre compatibili con la celerità del rito, che impone l’immediata comunicazione dell’arresto al pubblico ministero, la trasmissione del relativo verbale entro ventiquattro ore, la richiesta di convalida del p.m.  entro quarantotto ore dall’arresto.

A fronte di tali circostanze, potrebbe costituire soluzione efficace la previsione dell’arresto differito, con ciò intendendosi fare riferimento alla possibilità di procedere all’arresto del soggetto maltrattante o persecutore entro quarantotto ore dalla flagranza del reato. Tale soluzione consentirebbe alle forze di polizia di acquisire gli elementi necessari a sostegno della gravità indiziaria e di anticipare la messa in sicurezza della vittima rispetto al corso ordinario delle misure cautelari.

 

Le misure cautelari

Un ulteriore segmento di trattazione in ordine al quale pare opportuno richiamare l’attenzione del futuro legislatore è quello afferente alle misure cautelari.

Una prima questione già affrontata in precedenza è quella afferente alla loro durata. In particolare si è detto che il termine trimestrale previsto per le più gravi soluzioni cautelari (custodia in carcere e arresti domiciliari) in caso di maltrattamenti e atti persecutori  è troppo breve, sia in vista della necessità di completare l’attività istruttoria dopo avere messo in sicurezza la vittima,  sia per la sostanziale impossibilità di procedere ad assumere la testimonianza di quest’ultima in sede di incidente probatorio (con ciò vanificando le recenti riforme sul punto), stante la scarsa conciliabilità dei tempi normalmente occorrenti per tale incombente con il termine breve in questione. La brevità dei termini per la verità riguarda anche le misure meno invasive, quali ad esempio il divieto di avvicinamento e comunicazione con la vittima. E’ vero che in questi casi, trattandosi di misura non detentiva, il termine di fase è raddoppiato rispetto alle soluzioni custodialistiche; tuttavia nella prassi accade che proprio in ragione della minore afflittività di tali misure, la trattazione dei relativi  procedimenti sia posticipata rispetto ad altri  nell’ambito dei quali risultano applicati più gravosi provvedimenti. A ciò si aggiungano le difficoltà che molte volte affliggono le sedi giudiziarie: vuoti di organico nella magistratura togata e onoraria, carenze di personale amministrativo, arretrati formatisi a seguito dell’insorgenza di vicende processuali di particolare complessità o talora derivanti da inadeguatezze organizzative.

Si deve pertanto ribadire la necessità di ritoccare i termini cautelari "di fase"; nel paragrafo precedente è stato ipotizzato l’innalzamento dei limiti massimi edittali della fattispecie di cui agli artt. 572 e 612-bis c.p. - derivando da tale inasprimento sanzionatorio una dilatazione del termine di fase - e tale soluzione viene ovviamente ribadita.

Sempre in tema di durata delle misure cautelari, vi è poi una ulteriore questione che richiede un urgente intervento normativo, ed è quella afferente alla mancata previsione dell’effetto sospensivo delle misure non custodialistiche derivanti dall’adesione da parte del difensore dell’indagato/imputato ad iniziative di astensione dalle udienze. Sul punto va premesso che, all’esito di un lungo percorso normativo e giurisprudenziale (costituzionale, di legittimità e di merito), l’astensione forense dalle attività giudiziarie, ove conforme alla regolamentazione vigente di tipo primario e secondario, costituisce "esercizio di un vero e proprio diritto avente sicuro fondamento costituzionale" (Cass. SU, 27.3.2014, n. 40187). Tale diritto è ovviamente assoggettato a limitazioni, per lo più finalizzate  a realizzare un  contemperamento con altri diritti, primo fra tutti quelli facenti capo alla persona incolpata. Il codice di autoregolamentazione delle astensioni dalle udienze degli avvocati, approvato con deliberazione 13.12.2007 della Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, statuisce pertanto che l’astensione non sia consentita in materia penale  in relazione ad una serie  di adempimenti nella fase investigativa e/o processuale, tra cui la celebrazione di processi caratterizzati dall’applicazione di misure cautelari detentive "ove l’imputato chieda espressamente che si proceda malgrado l’astensione del difensore" (art.  4 codice di autoregolamentazione cit.). Può dunque accadere che anche in costanza di misure cautelari coercitive, il processo venga rinviato per adesione del difensore alla protesta, ove l’imputato non faccia richiesta di procedere egualmente alla trattazione. In tali circostanze, i termini di durata delle misure cautelari detentive vengono sospesi ex art. 304 comma 1 lett. b) c.p.p..

Per quanto invece attiene alle misure diverse dalla custodia cautelare, i termini massimi di durata sono previsti dall’art. 308 c.p.p. che rinvia all’art. 303 c.p.p. per quanto attiene alla quantificazione  (prevedendo il raddoppio dell’estensione temporale rispetto alle misure detentive), ma non rinvia all’art. 304 c.p.p. per quanto attiene alle cause di sospensione della durata; di talché, laddove il difensore legittimamente aderisca all’astensione in presenza di misure cautelari non custodialistiche, il termine di fase continuerà a decorrere.

E’ pertanto auspicio di questa Commissione che tale ingiustificata diversificazione di trattamento venga superata, mediante una riforma normativa che preveda, nel caso di legittima astensione del difensore dalle udienze,  l’effetto sospensivo anche della misura cautelare non detentiva.

Sempre in tema di misure cautelari, una grande questione di persistente attualità è quella afferente alla valutazione del rischio per la vita o l’incolumità della persona offesa; valutazione ovviamente incidente sull’adozione di presìdi cautelari, sia per quanto attiene all’an, sia in relazione all’individuazione della misura ritenuta efficace.  La cronaca quotidiana con assoluta frequenza evidenzia casi in cui, dalla mancata adozione di misure, sono derivate conseguenze drammatiche per la vittima.

Naturalmente, sono note a questa Commissione le difficoltà e le insidie che si celano dietro le attività di  valutazione prognostica delle condotte umane. La situazione normativa attuale in punto di requisiti per l’adozione di misure cautelari risulta essenzialmente incentrata  su previsioni di carattere generale (il rischio di reiterazione delle condotte illecite, oppure, sotto un diverso profilo,  il rischio di inquinamento probatorio, oppure ancora di fuga) senza ulteriori specificazioni per quanto attiene ai parametri (l’art. 274 lett. c) c.p.p. si limita a rinviare alle "modalità e circostanze del fatto" nonché alla persona dell’indagato "desunta da comportamenti o atti concreti o dai suoi precedenti penali") e senza possibilità di avvalersi di apporti specialistici, stante il divieto di cui all’art. 220 c.p.p. di disporre consulenze o perizie criminologiche aventi ad oggetto "il carattere e la personalità dell’imputato e in genere le qualità psichiche indipendenti da cause patologiche".

Il risultato è che la valutazione del rischio viene effettuata a livello nazionale in modo totalmente disomogeneo, per lo più tramite valutazioni non strutturate, rimesse alla discrezionalità dell’operatore, giudiziario e/o di polizia. Quanto alle procedure standardizzate elaborate dalle scienze settoriali e basate su fattori di rischio preventivamente individuati (tra di essi, in particolare, si rinvia al metodo SARA), esse sono caratterizzate da scarse applicazioni e non vengono generalmente trasfuse in ambito processuale.

Pertanto, in prospettiva futura, questa Commissione reputa opportuno una revisione totale della materia, in primo luogo mediante superamento del divieto di cui all’art. 220 c.p.p., al fine di consentire apporti specialistici - quanto meno in relazione ai reati a base violenta - aventi ad oggetto il rischio di recidiva. In ogni caso pare opportuno tipicizzare la valutazione del rischio, mediante la previsione dei fattori oggetto di necessaria valutazione.

Una ulteriore questione in ordine alla quale è opportuno invocare l’attenzione del futuro legislatore - ur dovendosi sottolineare in proposito le importanti, anche se parziali, novità introdotte al riguardo dalla recente legge n. 4 del 2018 - è quella afferente alla possibilità di anticipare il ricorso a misure patrimoniali nei procedimenti iscritti per reati di violenza di genere. Allo stato infatti il rischio di dispersione delle garanzie delle obbligazioni civili può dar luogo a sequestro conservativo (art. 316 c.p.p.) richiesto dalla parte privata solo ove questa si sia costituita parte civile e solo in epoca successiva all’esercizio dell’azione penale.  Parallelamente, per quanto attiene al sequestro preventivo (art. 321 c.p.p.), se è vero che può intervenire su iniziativa del pubblico ministero già  nella fase delle indagini è altrettanto vero che può riguardare solo "le cose pertinenti al reato", la cui libera disponibilità possa aggravare  o protrarre le conseguenze del reato  ovvero agevolare la commissione di altri reati. E’ dunque  sin troppo agevole riscontrare che rispetto alla dispersione di beni e valori da parte dell’indagato, praticata dopo la consumazione di reati al fine di sottrarli agli obblighi risarcitori nei quali teme di incorrere - beni non riconducibili alla nozione di "cose pertinenti al reato" e pertanto insuscettibili di sequestro preventivo -  è prevista una tempistica processuale che consente di agire solo successivamente all’esercizio dell’azione penale e che  rischia di vanificare le legittime aspirazioni della persona offesa.

E’ pertanto opportuno prevedere l’anticipazione di tale tutela, ovviamente assoggettandola a requisiti di gravità indiziaria e non invece alla sola iscrizione del procedimento penale, al fine di scongiurare il rischio di azioni strumentali.

Altra tematica che merita ulteriore riflessione in sede legislativa è quella afferente all’ordine di trattazione dei procedimenti penali aventi ad oggetto reati connessi alla violenza di genere.

Sul punto, l’art. 132- bis disp.att. c.p.p., ripetutamente modificato e integrato nel corso del tempo, da ultimo con legge n. 161/2017, ha inserito tra i procedimenti a trattazione prioritaria quelli afferenti alle fattispecie di cui agli artt. 572, 609- bis, 609- octies, 612- bis c.p..

Trattasi in tutta evidenza di disposizione acceleratrice dei processi ampiamente condivisibile e tuttavia  connotata dal significativo rischio della sua sostanziale irrilevanza: essa infatti contiene previsioni di indirizzo prive di efficacia cogente. Come precisato dalla Cassazione, la determinazione dei ruoli di udienza  rientra nel potere ordinatorio del giudice e non è in alcun modo sindacabile. A ciò si aggiunga che la citata disposizione ha contenuti assolutamente eterogenei in essa risultando ambiti processuali fortemente differenziati in punto di contenuti e gravità; inoltre, pur essendo strutturata su elencazione in base a lettere - dalla a) alla f) -, non sembra possa ravvisarsi una graduatoria di priorità in base al posizionamento nell’elencazione. E’ pur vero che alla luce delle informazioni acquisite tramite il questionario risulta che un’alta percentuale di procedimenti afferenti ai reati oggetto di interesse trova definizione entro tre anni dall’iscrizione; tuttavia il dato è differenziato nei vari distretti  e in ogni caso rimane un ulteriore 11 per cento dei  procedimenti che vengono definiti in un tempo superiore a quattro anni, con evidente violazione della disposizione acceleratoria.

Appare dunque opportuno un ripensamento del futuro legislatore che unifichi la tematica delle priorità processuali secondo più chiare e cogenti disposizioni, attribuendo ai dirigenti deli uffici giudiziari il compito di verificare in concreto il rispetto delle indicazioni legislative.

 

 

10.3 I problematici rapporti tra il procedimento penale e le determinazioni in sede civilistica e minorile

 

Un tema emerso prepotentemente nello svolgimento dei lavori della Commissione è quello afferente ai problematici rapporti tra i vari contesti giurisdizionali in relazione a vicende personali/familiari connesse, specie se afferenti a dinamiche di maltrattamento, direttamente subite o assistite.

A ben vedere infatti, dalle dinamiche patologiche in ambito familiare possono derivare procedimenti penali in relazione ai reati di cui si ipotizza la consumazione, paralleli procedimenti  dinanzi al tribunale per i minorenni laddove si ipotizzi la necessità di adottare misure tutelanti in favore dei minori a vario titolo coinvolti, ulteriori procedimenti dinanzi al giudice civile dinanzi al quale venga eventualmente azionata la causa di separazione (in quest’ultimo caso, con effetti attrattivi delle competenze in tema di affido e tutela dei minori).

Già la stessa frammentazione tra i vari contesti, pur essendo giustificata dalla diversa natura giuridica dei provvedimenti giudiziari invocati, implica un significativo rischio aggiuntivo di vittimizzazione dei soggetti coinvolti, essendo non di rado prevista una reiterazione dei contributi dichiarativi dei suddetti e la sottoposizione a plurime attività di consulenza e/o lato sensu peritali.

Il primo punto in ordine al quale questa Commissione ritiene di formulare raccomandazioni è quello afferente alla necessità di ridurre il più possibile le audizioni delle vittime nei vari contesti giudiziari, prevedendo in sede normativa, peraltro in conformità alle indicazioni della Convenzione di Istanbul, una concentrazione dei contributi dichiarativi (eventualmente mediante la congiunta partecipazione delle diverse autorità giudicanti) e/o la previsione di una circolarità dei relativi verbali.

Sul punto, è poi opportuno individuare con la massima tempestività quale sia l’autorità giudiziaria deputata a decidere in merito alla collocazione e affido dei minori, posto che, nel caso in cui risultino incardinate cause di separazione coniugale, i provvedimenti in tema di affido e anche quelli afferenti alla tutela dei minori dalle condotte pregiudizievoli del genitore (art. 333 c.c.) rientrano nella competenza del giudice civile.

Senonchè, come si è visto in precedenza, non esistono sistemi informativi ai quali possano accedere autonomamente le autorità giudiziarie minorili, e dai quali verificare l’eventuale iscrizione di procedimenti civili nei vari tribunali del distretto, con attrazione della competenza in punto di minori.

La soluzione di tale questione appare dunque connotata da urgenza, sussistendo altrimenti il concreto rischio che provvedimenti in tema di tutela dei minori vengano adottati da autorità incompetenti, peraltro mediante proliferazione di procedimenti, con tutto ciò che ne consegue per le parti.

Questione ancora più grave è invece quella afferente al rapporto tra il procedimento penale iscritto per reati in tema di violenza di genere e procedimenti civili per separazione/divorzio, nell’ambito dei quali sia necessario assumere determinazioni in punto di figli minori.

Le attività conoscitive espletate da questa Commissione, mediante acquisizione di copia di atti giudiziari e ascolto diretto di soggetti e associazioni aventi esperienza in materia, hanno portato alla luce una tendenziale incomunicabilità tra i due diversi contesti, quasi che la diversità dei contenuti delle determinazioni da assumere rendesse irrilevante la conoscenza degli elementi fattuali acquisiti nei vari filoni processuali.

In particolare, è emerso con una certa evidenza che le determinazioni afferenti all’affido dei minori risultano molto spesso del tutto disancorate dagli elementi acquisiti in sede penale, persino in presenza di soluzioni cautelari a carico del soggetto ritenuto maltrattante-persecutore; quasi che il diritto alla bi-genitorialità, indiscutibile e di alto valore nelle situazioni fisiologiche, potesse o dovesse trovare applicazione del tutto prescindendo dalla qualità dell’apporto genitoriale o addirittura svalutando i pregressi agiti violenti di uno dei genitori.

Addirittura, proprio dall’acquisizione di copia degli atti giudiziari sono emerse situazioni che hanno suscitato una certa impressione nei componenti della Commissione; in particolare sono venuti alla luce contesti in cui, pur in presenza di figura paterna destinataria di esercizio dell’azione penale in relazione a condotte violente e minacciose  di rilevante gravità, i CTU nominati dal giudice assumevano iniziative sostanzialmente costrittive di incontri congiunti tra genitori e figli minori,  del tutto disattendendo la volontà di questi ultimi di non incontrare il padre e  i sentimenti di forte paura da essi espressi, anche in modo eclatante, proprio a causa delle violenze cui avevano in passato assistito.

E’ opinione di questa Commissione che sul punto debba darsi rigorosa applicazione all’art. 31 della Convenzione di Istanbul secondo cui, nei provvedimenti afferenti ai minori, devono essere oggetto di necessaria valutazione  le eventuali pregresse azioni violente ad opera del soggetto maltrattante, non solo nei casi nei casi di violenza diretta sui minori o da essi assistita, ma anche nei casi in cui la condotta maltrattante sia perpetrata esclusivamente in danno dell’altro genitore e  in assenza dei figli. Non si ritiene ovviamente che possa imporsi alcuna consequenzialità obbligatoria, essenzialmente per  il principio di autonomia del giudicante; e ancor meno si ritiene che possa bastare la mera iscrizione di un procedimento penale per determinare soluzioni limitative della responsabilità genitoriale, dovendosi scongiurare il rischio di denunce strumentali. Occorre tuttavia valutare l’opportunità di introdurre disposizioni normative che impongano la trasmissione degli atti tra una autorità e l’altra, ove siano cessate le esigenze di segretezza investigativa, ed occorre altresì  prevedere obblighi motivazionali aggravati in sede civile, nel senso di richiedere al giudice di motivare le ragioni per le quali, pur in presenza di elementi penalmente rilevanti a carico di un genitore, non abbia ritenuto di tenerne conto nell’assumere le proprie determinazioni in tema di affido dei minori.

In tale prospettiva, sarebbe altresì utile armonizzare, ove possibile, i rapporti tra giurisdizione penale e civile nelle materie di interesse, eventualmente sollecitando la formalizzazione di intese sulla base di principi condivisi; così come sarebbe indubbiamente connotata da utilità l’organizzazione di attività formative congiunte in ambito civile e penale da parte della Scuola Superiore della Magistratura.

Da ultimo,  in prospettiva futura, appare opportuno ipotizzare l’approvazione di testi unici in materia, riepilogativi degli assetti normativi dei vari settori di interesse, potendo derivare da  tale invocata  soluzione unitaria un miglioramento della coerenza e completezza della regolamentazione.

10.4 La prevenzione della violenza: promozione di un cambiamento culturale

 

Nella maggior parte delle audizioni svolte dalla Commissione il tema della formazione è stato qualificato come dirimente e strategico per contrastare il fenomeno della violenza di genere a partire dalle sue radici, in linea con quanto previsto dalla Convenzione di Istanbul (art. 15). Quindi la scuola, l’università, i mezzi di informazione (giornali, televisioni e soprattutto social network) e la formazione delle figure professionali che costituiscono la rete di prevenzione e di protezione delle donne dalla violenza di genere sono dirimenti.

 

La scuola

 

Le classi italiane coinvolte in attività di formazione svolte da insegnanti attenti e disponibili sono circa 9.000 su un totale di 83.000 a livello nazionale; è un dato certamente importante, ma assolutamente minoritario e di sicuro non messo a sistema.

Serve un ripensamento radicale, da parte del MIUR, delle attuali politiche educative, in modo da superare definitivamente ed espungere le discriminazioni di genere che permeano profondamente il sistema educativo e formativo del nostro Paese, a cominciare dai programmi e dai libri di testo.

Dato che il MIUR ha reso disponibili le Linee guida nazionali per l'attuazione dell'articolo 1, comma 16, della legge n. 107 del 2015, serve ora un più generale piano d'azione che favorisca anche l'inclusione del tema della violenza contro le donne nei programmi di formazione degli insegnanti.

La scuola è un osservatorio privilegiato sulla vita delle bambine e dei bambini, delle ragazze e dei ragazzi, in cui figure di prossimità di grande importanza, come gli insegnanti, possono favorire l'emersione della violenza subita e assistita, riconoscendo i segnali di disagio e attivando segnalazioni e percorsi di sostegno e di aiuto.

La violenza nei confronti delle donne ha origini culturali; per questo è necessario un intervento organico sui nostri giovani. Non si possono fare interventi a pioggia nelle scuole senza organizzare un piano organico e di ampio respiro che consenta di strutturare percorsi di formazione sulla differenza di genere, sulla parità e sul rispetto reciproco. È necessario, quindi, inserire questa tematica nei piani scolastici come materia aggiuntiva e come parte fondamentale e integrante del programma scolastico. I giovani sono il nostro futuro e per loro è necessario costruire una società meno violenta.

Per questo è essenziale una campagna di prevenzione o formazione continua nelle scuole rispetto all'educazione di genere e alla negatività della violenza nelle famiglie: questo è l'unico modo per interrompere veramente la violenza: mettere le persone in condizione di prendere coscienza dell'inutilità di perpetrarla e dei rischi a questo connessi.

Si segnalano a questo proposito alcune criticità e suggerimenti emersi con forza nelle audizioni.

"La prevenzione della violenza deve passare per un'educazione alle differenze, da non intendere come una disciplina specifica, a cui dedicare magari un'ora a settimana, da aggiungere ai curricula delle nostre scuole e università. L'educazione alle differenze è per noi una pratica, una prospettiva sul mondo, una visione critica, uno sguardo trasversale a tutte le discipline e può essere realizzata con modalità e metodologie differenti a seconda dei casi, potendo avvalersi di una molteplicità di metodologie. Concepire l'educazione alle differenze da questa prospettiva rende evidente l'urgenza di avviare il percorso non solo partendo dagli studenti ma anche dalla formazione dei docenti e delle docenti" (Audizione della presidente nazionale dell'Unione Donne in Italia (UDI), dottoressa Vittoria Tola - 25a Seduta: mercoledì 11 ottobre 2017).

Inoltre, è stata sottolineata l'insufficienza dell'intervento sul piano della formazione scolastica riguardo alla "educazione ai sentimenti nelle scuole che generalmente non viene fatta. In alcune scuole si sceglie di introdurla, ma sono sempre più seccata per il fatto che a parlare di certi temi mi chiamino più frequentemente nelle scuole private che in quelle pubbliche e questo, secondo me, è il segno della profonda deriva che viviamo perché, a forza di dire che non si può parlare di sesso e di amore nelle scuole, il risultato è che non se ne parla proprio. Le scuole tedesche e inglesi, invece, così come quelle cattoliche di Milano, ci chiamano a parlare di questi argomenti, a dimostrazione che c'è una schizofrenia tra ciò che si dovrebbe fare e ciò che in realtà si fa" (Audizione della dottoressa Alessandra Kustermann, direttore unità operativa complessa pronto soccorso ostetrico-ginecologico, violenza sessuale domestica e consultori familiari, Fondazione IRCSS, Ca' Granda, Ospedale Maggiore Policlinico di Milano - 9ª Seduta: martedì 20 giugno 2017).

Nel parlare di queste tematiche occorre poi prestare attenzione anche ad altri profili "perché a volte si tende ad una spettacolarizzazione di queste situazioni. È a questo punto che gli insegnanti diventano importanti nel preparare, coordinare e veicolare gli incontri: è essenziale che ci sia una consapevolezza affinché queste esperienze non diventino spettacolo e non si trasformino in una lezione o in una recitazione più o meno improvvisata, cosa che, dal mio punto di vista, fa perdere l'obiettivo di una riflessione più profonda" (Audizione dell'avvocato Lucia Annibali -  3ª Seduta: mercoledì 17 maggio 2017).

Nel corso di diverse audizioni è stato sottolineato che "per educare alle differenze è innanzitutto necessario che i docenti e le docenti lavorino alla decostruzione degli stereotipi e dei pregiudizi che loro stessi hanno interiorizzato e che spesso, inconsapevolmente, riportano nella relazione educativa" (Audizione della presidente nazionale dell'Unione Donne in Italia (UDI), dottoressa Vittoria Tola - 25a Seduta: mercoledì 11 ottobre 2017).

Riguardo poi ai libri di testo, pubblicati da varie case editrici, in cui si usano degli aggettivi e dei riferimenti alle professioni maschili e femminili stereotipati, è stato evidenziato che "bisogna fare qualcosa al riguardo. Si deve sempre mantenere la libertà rispetto ai libri, però ci sono delle favole quasi giustificative della violenza in famiglia. Secondo me, dovremmo cercare di fare qualcosa in più dal punto di vista degli stereotipi. Pertanto, occorrerebbe inserire nelle scuole interventi di educatori e pedagogisti che sappiano utilizzare le tecniche adeguate per insegnare a saper gestire i conflitti e ad eliminare gli stereotipi. L'impronta viene data sin da quando sei piccolo. Istituire un osservatorio dei testi della scuola dell'infanzia è una proposta che si potrebbe avanzare" (Audizione della dottoressa Linda Laura Sabbadini, statistica sociale - 34a Seduta: martedì 5 dicembre 2017).

Si segnala che per far fronte a questa questione, tra l'altro, sarà avviato "un tavolo di lavoro in collaborazione con l'Associazione Italiana Editori, per dare seguito a quanto già sperimentato nell'ambito del progetto Polite (Pari opportunità nei libri di testo) e promuovere una riflessione sul linguaggio e sui contenuti dei libri di testo, per la valorizzazione delle tematiche inerenti alle differenze di genere, nonché del contributo delle donne in tutte le discipline e per il superamento degli stereotipi sessisti" (Audizione della senatrice Valeria Fedeli, Ministra dell'istruzione, dell'università e della ricerca - 13ª Seduta: mercoledì 5 luglio 2017).

Limitatamente all’iniziativa della ‘Settimana contro la violenza’ istituita all’interno delle scuole è stata sottolineata la bontà di tale progetto che "ha portato tutti gli anni, per una settimana, in tutte le scuole d’Italia, i temi della lotta alla violenza contro le donne" durante la quale "si è trattato di una collaborazione tra scuole e diverse realtà dell’associazionismo e delle istituzioni e ha prodotto anche degli ottimi risultati". Però "purtroppo è stata interrotta" (Audizione della presidente dell'associazione Telefono Rosa, dottoressa Maria Gabriella Carnieri Moscatelli - 4ª Seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

E' stato altresì evidenziato che "la scuola oggi può dare ai ragazzi strumenti importanti di conoscenza, ma può anche informare e formare i genitori. Questo è un altro importante percorso che la scuola deve poter compiere perché, in molti casi, la famiglia non riesce a reggere per tanti motivi, ma anche per l'incapacità di sviluppare una competenza educativa che riteniamo essere invece fondamentale. Il tema della comunità educante è essenziale: occorre che la comunità sia sempre più attenta a formare nuove generazioni per affrontare questa sfida" (Audizione del presidente di Telefono Azzurro, Prof. Ernesto Caffo - 27a Seduta: mercoledì 25 ottobre 2017).

 

L’università

 

Riguardo alle denunce di molestie sporte dalle studentesse, è stato segnalato come si stia "cercando di attivare un sistema di supporto all'interno delle università, attraverso l'ausilio dei CUG (Comitati Unici di Garanzia) che, nati un po' in sordina, lavorano moltissimo alimentati dall'impegno di molte colleghe del personale tecnico-amministrativo ma anche dei docenti e, soprattutto, delle studentesse. La presenza degli studenti (non solo ragazze, ma anche ragazzi sensibili al problema) in questi organismi è importante perché sono loro i maggiori veicolatori della comunicazione su questi temi nel mondo studentesco e questo favorisce l'attenzione al problema e il bisogno di denunciare, proprio perché tale impegno aiuta a superare la paura" (Audizione del presidente della Conferenza dei Rettori delle Università italiane (CRUI), professor Gaetano Manfredi - 28ª Seduta: martedì 7 novembre 2017).

L'università, a parere della Commissione, deve assumere il tema della parità tra i sessi e della prevenzione della violenza di genere come centrale per un vero cambiamento della società italiana. Nella preparazione curricolare di coloro che sono professionisti essenziali per la rete di prevenzione e di protezione delle donne, ovvero medici, giuristi, psicologi, insegnanti, assistenti sociali, occorre inserire quegli elementi formativi per riconoscere ed affrontare la violenza di genere. Perché è solo riconoscendo la violenza maschile e lavorando assieme che potremo sconfiggerla.

 

 

La formazione delle figure professionali come chiave strategica per il riconoscimento e l’intervento sulla violenza

 

a.      La formazione delle forze dell'ordine, degli operatori di giustizia e dei servizi sociali

 

Le figure professionali che giocano un ruolo fondamentale sono sicuramente le forze dell’ordine. Riguardo poi alla necessità di un coordinamento tra le forze dell'ordine e i vari attori coinvolti, la Commissione chiede di raggiungere l’obiettivo dichiarato dallo stesso Ministro dell’interno Marco Minniti di estendere i protocolli per arrivare ad averne uno in ogni provincia.

A questo proposito il Ministro ha infatti evidenziato che "negli ultimi due anni, con una sostanziale equivalenza tra il 2016 e il 2017, sono stati firmati 13 protocolli da parte delle prefetture (6 nel 2016 e 7 nel 2017) che agiscono in rapporto con i Comuni e con le Province, con l'obiettivo di massimizzare la capacità di azione comune sul terreno della promozione delle buone pratiche, della formazione degli operatori, della protezione e del reinserimento delle vittime. Il giudizio che diamo su questi protocolli è positivo".

Da parte di alcuni magistrati auditi, è giunta la richiesta "alla Scuola Superiore della Magistratura di organizzare un maggior numero di corsi di formazione in materia, sia a livello centrale sia a livello degli organismi distrettuali. Il Consiglio Superiore della Magistratura, poi, dovrebbe emanare risoluzioni vincolanti in grado di risolvere il problema di comunicazione fra civile e penale" (Audizione del presidente della sezione autonoma delle misure di prevenzione del tribunale di Milano, dottor Fabio Roia, e del procuratore aggiunto della procura della Repubblica presso il tribunale di Roma, dottoressa Maria Monteleone - 35ª Seduta: mercoledì 6 dicembre 2017).

Sempre in ambito giudiziario, è stato rilevato come spesso non si sia pienamente capaci di distinguere il semplice conflitto familiare dalla violenza domestica e pertanto infatti un "punto dolente è l'assenza di specializzazione e di formazione degli assistenti sociali e dei CTU che spesso non tengono conto del vissuto di violenza e pongono i genitori - compreso il soggetto maltrattante - sullo stesso piano". In questo settore, "la sottovalutazione della violenza si registra diffusamente nel loro intervento e nell'attività di valutazione delle competenze genitoriali: si legge sempre di «conflittualità» sia negli atti dei servizi sociali sia nelle consulenze tecniche disposte dal giudice civile, e raramente si nomina la violenza".

 

b.      I medici e il personale sanitario

 

Un ruolo molto importante lo svolgono anche i medici di base e il personale sanitario che opera all’interno dei pronto soccorso e da questo punto di vista "si rende necessaria una maggiore formazione specie ai medici di base, affinché abbiano la giusta sensibilità nel cogliere per tempo situazioni di disagio e cerchino, come prassi, di invitare la donna a rivolgersi a un centro antiviolenza, anche solo a titolo informativo" in quanto "la donna non va forzata se non in casi estremi, ma va assolutamente messa a conoscenza, sollecitata e informata sull'esistenza e sulle modalità di accoglienza di un centro antiviolenza" (Audizione della presidente dell'Associazione Donna chiama Donna, dottoressa Laura Zanichelli - 5ª Seduta: martedì 30 maggio 2017). Al momento è stato rilevato che "si sta cercando di fare molta formazione anche ai ginecologi e alle ostetriche: quando le donne si recano nei consultori a fare un pap test - io stessa ho fatto formazione presso varie ASL - si trovano a dover rispondere a domande estremamente intrusive sulla sfera sessuale, per cui non vedo per quale motivo non si potrebbe chiedere anche altro: non dico di chiedere se il marito o il compagno le picchia o le violenta sessualmente, ma si potrebbero anche fare domande" (Audizione della professoressa Anna Costanza Baldry, docente di psicologia sociale e forense presso il Dipartimento di psicologia dell'Università degli studi della Campania Luigi Vanvitelli - 10ª Seduta: martedì 27 giugno 2017).

 

I media

 

Non è di secondaria importanza la capacità di chi, attraverso i mezzi di comunicazione, è chiamato a raccontare ciò che accade nel nostro Paese e, a maggior ragione, fenomeni come quello della violenza sulle donne e la loro diffusione sul territorio nazionale.  Si tratta di una responsabilità sociale ed editoriale di fondamentale importanza.

Dopo aver ascoltato i vertici delle principali emittenti televisive, siamo consapevoli del fatto che non può essere percorsa in questo campo una strada impositiva, ma è urgente un lavoro condiviso, attraverso l’emanazione di linee guida o indicazioni che possano aiutare non solo il concessionario del servizio pubblico, ma i mezzi di informazione e di comunicazione in generale a riservare un linguaggio e un'attenzione diversi anche al racconto dei casi di femminicidio o di violenza, sul modello della norma di autoregolamentazione riguardante i minori.

Merita qui ricordare il seguente passo: "La nostra trattazione del fenomeno del femminicidio è sempre stata per così dire politica riguardo ai contraccolpi che possono esserci, perché la linea impostata sette anni fa, con il mio ingresso nel telegiornale, fu quella di escludere la morbosità dai fatti di cronaca. Dal mio punto di vista, questo è il primo e principale presidio etico, giornalistico e di impatto rispetto ai rischi: infatti, in un confronto collettivo interno al nostro lavoro giornalistico abbiamo individuato nella morbosità l'area in cui possono celarsi i rischi reali, che sono peraltro impalpabili e che non si possono quantificare, né qualificare, ma che sono ben comprensibili e, soprattutto, si trovano nelle pieghe della ripetizione ossessiva del racconto dei fatti. Tutto ciò che riguarda omicidi ed eventi che interpellano la sensibilità del telespettatore è amplificato enormemente dalla sindrome ripetitiva che è tipica della televisione dell'ultimo decennio. Per quanto riguarda specificamente il femminicidio, sappiamo che, purtroppo, il confine tra parlare e non parlare è quello che c'è tra due differenti tipi di rischio: l'omertà e la pubblicità. Quindi, la trattazione propriamente giornalistica è quella che non nasconde i fatti né indugia nella descrizione. In particolare, il rispetto deve andare, com'è ovvio, alle vittime, qualunque sia il loro genere: alle donne vittime di femminicidio ma anche alle persone oggetto di qualunque altra forma di abuso" (Audizione del direttore del TG LA7 Enrico Mentana e della responsabile affari legali e regolamentari dell'emittente televisiva LA7, dottoressa Carlotta Ca' Zorzi - 24ª Seduta: martedì 3 ottobre 2017).

La Commissione apprezza chi ha fatto la scelta di ascoltare non le voci di amici, parenti o chicchessia, più o meno increduli di fronte all'evento, ma quelle di persone responsabili: parlamentari, inquirenti, figure che possono offrire una testimonianza verificabile e utile riguardo ai fenomeni, se tutte le volte che si verifica una violenza, un tentato omicidio di una donna o un femminicidio si dovesse dare notizia e fare un servizio, questo porterebbe a una ritualizzazione, a una banalizzazione, a una mitridatizzazione, delle responsabilità. Inoltre, è stato evidenziato che considerazioni come «se la sono andata a cercare» o «bisogna vedere come erano vestite» <<>delitto passionale quando si parla di femminicidio e di violenza sulle donne non possono trovare ospitalità nella programmazione televisiva, tanto meno la riduzione a "dramma familiare" di casi di femminicidio che si concludono con il suicidio dell’omicida.

Inoltre, sono state espresse forti critiche sul fatto che "i mass media, non solo la televisione, diffondono tuttora degli stereotipi sul ruolo della donna; come un oggetto sessuale, sottomessa, spesso senza parola e senza pensiero, lasciando prevalere il sessismo e la discriminazione. La violenza e il femminicidio vengono considerati un raptus e in tal modo vengono affrontati in termini completamente scorretti" (Audizione della dottoressa Anna Pramstrahler, rappresentante dell'Associazione Casa delle donne per non subire violenza-onlus di Bologna - 14ª Seduta: martedì 11 luglio 2017). Da questa osservazione deriva inevitabilmente che "raccontare i fatti è un dovere dell'informazione, ma non possiamo fare a meno di interrogarci ogni volta anche su come non lasciare sole le vittime, su come affrontare nel modo più corretto la narrazione di quello che accade e su come questa narrazione possa servire a far luce sulle origini del fenomeno e, dunque, sulla rimozione o sulla fine dello stesso; spaventa molto, invece, sentir parlare, per esempio, di connessione tra l'atto violento e la gelosia o la passione: letture del fenomeno come queste mi fanno veramente saltare sulla sedia. Un importante passo avanti sarebbe già quello di eliminare questo tipo di interpretazioni" (Audizione della presidente della RAI Radiotelevisione Italiana SPA, dottoressa Monica Maggioni -  17ª Seduta: mercoledì 19 luglio 2017).

Difatti, uno degli ostacoli principali e dei rischi da tenere in considerazione è "la spettacolarizzazione" che "è il vostro e il nostro nemico ed è nemico di una società che vuole stare attenta. Contro la spettacolarizzazione, però, non c'è codice, non c'è obbligo, ma solo moral suasion nei confronti delle emittenti" (Audizione del direttore del TG LA7 Enrico Mentana e della responsabile affari legali e regolamentari dell'emittente televisiva LA7, dottoressa Carlotta Ca' Zorzi - 24ª Seduta: martedì 3 ottobre 2017).

Come sottolineato in diverse audizioni, l’obiettivo dunque è quello di superare anche gli stereotipi nel mondo della comunicazione, della televisione e della pubblicità, che gioca un ruolo fondamentale nella rappresentazione della donna e della violenza.

Per questa ragione tra le linee di intervento del nuovo Piano antiviolenza è previsto anche un riferimento al mondo pubblicitario. A tal proposito è significativa la recentissima esperienza del Regno Unito che si è dato un codice di autocondotta, che non è stato proposto dal Governo ma dagli organismi autonomi di autodisciplina e di verifica della pubblicità.

 

Il rischio dell’emulazione

 

Nel corso di diverse audizioni è stato portato all’attenzione della Commissione il possibile rischio di emulazione derivante da una eccessiva o scorretta rappresentazione della violenza di genere. Difatti, "i messaggi e le immagini che veicolano i mass media e anche certi programmi televisivi non sottolineano più la positività del rapporto tra femminile e maschile; questo comporta il rischio che vengano emulate le varie forme di dominio di un genere sull'altro che vengono facilmente rappresentate attraverso le televisioni e le radio. Non possiamo tacere di fronte a questa manifestazione così forte di normalizzazione, anche attraverso le immagini e i messaggi" (Audizione della professoressa Viviana Langher, docente di psicologia presso l'Università La Sapienza; audizione della signora Irene Ciambezi, operatrice della Comunità Papa Giovanni XXIII - 6ª Seduta: mercoledì 31 maggio 2017).

Anche la Presidenza della RAI ha messo in luce tale aspetto, sottolineando come "da una parte c'è il problema dell'emulazione per cui, se certamente dobbiamo divulgare tutte le notizie, non possiamo però evitare di ragionare insieme su quanto l'elemento dell'emulazione possa influenzare personalità e relazioni evidentemente già borderline e su questo una riflessione ulteriore e strutturata probabilmente va fatta. Dall'altra parte, invece, c'è la questione dei role model: ci si rende conto ancora troppo poco di quale impatto possa avere la provenienza e la storia familiare su azioni di questo tipo. Non voglio dire che ogni femminicida ha vissuto un femminicidio in famiglia, ma sicuramente in certi casi assistiamo ad una gestione reiterata delle relazioni interpersonali attraverso il ricorso alla violenza quale elemento di governo del rapporto con l'altro. Questi sono i due pilastri sui quali, secondo me, bisogna lavorare" (Audizione della presidente della RAI Radiotelevisione Italiana SPA, dottoressa Monica Maggioni -  17ª Seduta: mercoledì 19 luglio 2017).

 

I social media

 

Il web e i social sono diventati un potenziale strumento di violenza contro le donne: hate speach, revenge porn, ossia la diffusione di immagini intime a fini estorsivi o di minaccia. Nel momento in cui questa violenza viene denunciata, nonostante i progressi della polizia postale, ci si scontra spesso con l'impotenza delle forze dell'ordine, in quanto è praticamente impossibile perseguire chi agisce sul web. Le ragioni sono diverse: la dislocazione all'estero dei social network o l'impossibilità di verificare la reale identità del titolare di un profilo o di profili collettivi, se non in una triangolazione con un Paese straniero, quasi sempre uno Stato americano, tra cui il Delaware".

Difatti, è stato evidenziato come in Italia ai social network risulti difficile imputare responsabilità di qualsiasi tipo: non si può loro imporre nulla e in questo modo finiscono con il rappresentare una zona franca, un luogo dove è possibile l'impunità per coloro che attraverso il web commettono atti di illegalità. Questa è un’emergenza che il prossimo Parlamento dovrà affrontare in modo risoluto, introducendo nel nostro ordinamento normative di contrasto sul modello di quelle introdotte da altri Paesi europei, in particolare dalla Germania.

Si menzionano a questo proposito i seguenti passi: "In caso di violenza sulle donne, permangono le violenze perpetrate tramite il web. Molto spesso non ci sono più violenze fisiche ma, attraverso i vari social network (Facebook, Instagram e così via), continuano a circolare foto o moniti, a volte camuffati sotto i link che si trovano nel web, ma che in realtà non sono altro che minacce nei confronti dell'altra parte" (Audizione dell'avvocato Gabrielle De Strobel, segretario dell'Associazione Italiana degli Avvocati per la Famiglia e i minori (AIAF), e dell'avvocato Annagrazia Di Nicola, consigliere del Direttivo dell'Unione nazionale Camere minorili (UNMC) - 26ª Seduta: mercoledì 18 ottobre 2017).

"Ogni settimana ci arrivano milioni di segnalazioni da tutto il mondo, anche perché per farle si deve seguire una procedura molto semplice (ripeto: bastano un paio di click) e facilmente comprensibile sia da un bambino di quattordici anni che da una donna di sessanta e questa semplicità per noi è un elemento molto importante. Le segnalazioni vengono ricevute dalla nostra équipe costituita da migliaia di operatori in tutto il mondo. Ad aprile erano 4.500 le persone che lavoravano in questo settore e Mark Zuckerberg si è impegnato ad aggiungere a questo team altre 2.000 unità; quindi è una squadra che aumenta continuamente. Si tratta di persone molto esperte nel campo dell'hacking, del bullismo e dell'incitamento all'odio. Lavoriamo con 35 lingue diverse per garantire che il contenuto sia sempre tenuto sotto controllo, a qualsiasi ora del giorno e della notte e in qualsiasi lingua venga espresso.

Dato che ci sono milioni di segnalazioni, innanzitutto dobbiamo capire quanto è grave la segnalazione stessa. Ovviamente diamo priorità a quelle che rappresentano un rischio nel mondo reale. Se vi è un rischio offline a causa di un contenuto condiviso su Facebook, diamo corso rapidissimamente alla segnalazione in questione. Consideriamo credibile e molto importante la minaccia che si riferisce allo sfruttamento sessuale dei bambini, al terrorismo e al bullismo perché vogliamo dare immediato sostegno alle persone nelle aree maggiormente sensibili. Noi chiudiamo sempre il cerchio. Ciò significa che quando viene segnalato qualcosa a Facebook immediatamente comunichiamo all'utente che ha effettuato la segnalazione che l'abbiamo ricevuta e lo informiamo delle eventuali azioni intraprese. Potete verificare che se fate una segnalazione, rispondiamo dopo poche ore, non più di un giorno o due, e sulle segnalazioni più gravi agiamo molto rapidamente" (Audizione della Head of Safety Policy EMEA (Europe, Middle East and Africa) di Facebook, dottoressa Julie De Bailliencourt, e della responsabile delle relazioni istituzionali di Facebook Italia, dottoressa Laura Bononcini - 18ª Seduta: martedì 25 luglio 2017).

In relazione alla richiesta di informazioni rivolte a Facebook su richiesta delle autorità giudiziarie, è stato evidenziato che "esistono delle équipe che si dedicano proprio a questo tipo di attività e si interfacciano con le autorità giudiziarie per capire come dare seguito a certe richieste, dal momento che esiste un contesto giuridico da tenere in considerazione. Pubblichiamo le informazioni ogni sei mesi; se esaminate il nostro rapporto sulla trasparenza, potrete verificare che forniamo con cadenza semestrale dati molto puntuali e trasparenti circa il numero di richieste che riceviamo per ogni Paese e riportiamo i casi in cui Facebook ha potuto dare informazioni a fronte delle richieste. Questo accade anche per l'Italia" (Audizione della Head of Safety Policy EMEA (Europe, Middle East and Africa) di Facebook, dottoressa Julie De Bailliencourt, e della responsabile delle relazioni istituzionali di Facebook Italia, dottoressa Laura Bononcini - 18ª Seduta: martedì 25 luglio 2017).

 

10.5 Gli autori di reato

 

La recidiva degli autori di violenza è straordinariamente alta: più di otto uomini su dieci rischiano di tornare a commettere gli stessi reati, in mancanza di interventi di prevenzione, e in particolare, se non sono presi in carico da un servizio o un centro d'ascolto per uomini maltrattanti. E' per questo motivo che, con grande ritardo rispetto ad altri Paesi, sono nati anche in Italia centri di ascolto per uomini maltrattanti, che abbiano percorsi che possono essere intrapresi prima, durante o dopo il carcere[116]. La Commissione ritiene di fondamentale importanza, al fine di garantire la sicurezza della donna rispetto al rischio di recidiva successivamente all'uscita dal carcere del maltrattante, che sul piano normativo e amministrativo vengano apprestate tutte le misure necessarie per assicurare un adeguato livello di protezione anche con specifico riferimento a questa fase.

Per la prima volta nel 2017 è stato emanato il bando del DPO per finanziarli. Ad oggi risulta  in aumento il numero di coloro che bussano spontaneamente alle porte dei centri di ascolto, dove a seguirli sono psicologi e volontari. L'obiettivo è insegnare a gestire l'aggressività, fino all'abbandono dei comportamenti violenti.

Il primo centro voluto da un'istituzione pubblica - la Regione insieme all'Ausl - è nato a Modena, si chiama "Liberiamoci dalla violenza", ed è partito a dicembre del 2011 prima a Modena e poi a Parma. Tale progetto era diretto originariamente a monitorare la violenza sulle donne in gravidanza.

La dottoressa Dotti, assistente sociale del consultorio, nel corso della sua audizione, ha riferito i principi posti alla base del centro. Anzitutto, si parte dal presupposto che l'obiettivo principale e prioritario sia quello della messa in sicurezza delle donne. Secondariamente, ha riferito che hanno "scelto di impostare il progetto sul principio dell'accesso volontario. Sappiamo infatti per esperienza (nell'ambito dei servizi lavorano diversi psicologi che si occupano anche di trattamento) che la volontarietà definisce già in qualche modo un punto importante per mettere in atto un percorso di cambiamento. Abbiamo così promosso il programma all'interno della nostra azienda sanitaria. Il fatto di essere un'istituzione pubblica ci ha chiaramente avvantaggiato: abbiamo reso disponibili i nostri servizi nel contesto territoriale e abbiamo lavorato in collaborazione con il mondo delle forze dell'ordine e, quindi, con la questura".

Il 40 per cento dei soggetti che si rivolgono al centro, lo fanno dopo aver subito una denuncia da parte della donna a seguito di comportamenti violenti, mentre due tra gli uomini che si sono rivolti al centro di Modena si sono autodenunciati dopo aver picchiato la compagna^[117].

Tra le forme di violenza agita dagli uomini risultano preponderanti quella fisica e psicologica e spesso le stesse coesistono.

La maggior parte degli uomini che si rivolgonoal centro ha mosso violenza contro i partner o ex partner. Difficilmente si fanno seguire in questi percorsi uomini che fanno violenza su donne estranee^[118]. Per questo motivo, talvolta, l'accesso è strumentale a recuperare la fiducia da parte della partner.

I dati forniti nel corso dell'audizione riferiscono di un'indagine effettuata dall'associazione "LeNove" secondo cui sarebbero 44 i centri totali sul territorio, di cui pochi pubblici^[119]. In realtà, la dottoressa Pauncz ha, nel corso della sua audizione, criticato questa rilevazione perché la ritiene inesatta in quanto conteggerebbe anche progetti chiusi, progetti rimasti solo sulla carta o sportelli ai quali non risponde nessuno.

A Torino l'associazione "Il Cerchio degli uomini" mette a disposizione terapie di gruppo e il "Telefono uomo", attivo da tre anni.

A Firenze è presente il "CAM, Centro uomini maltrattanti", che in 3 anni ha assistito 153 persone, nella maggioranza dei casi uomini di nazionalità italiana. 

Nel corso della sua audizione, la dottoressa Pauncz, Presidente del CAM e del RELIVE (Relazioni libere dalle violenze - Rete nazionale centro autori di violenza), ha spiegato che il RELIVE è una rete nazionale che riunisce più di 20 centri di ascolto per uomini autori di violenza. Alla base di questo progetto vi è l'idea che occorra mettere al centro la responsabilità maschile.

Uno degli aspetti più critici di queste esperienze è riuscire a far sì che i partecipanti arrivino alla fine del programma, in quanto molti uomini abbandonano^[120].

A tale proposito, la dottoressa Kustermann ritiene che, poiché, prima di denunciare, una donna può arrivare a subire fino a 15 episodi gravi di violenza, con fratture e percosse, "lavorare solo sulle donne vuol dire, quindi, accettare che le donne continuino ad esporsi ad un rischio elevato"^[121]; la stessa dottoressa ha altresì rilevato che nei Paesi in cui sono stati previsti percorsi obbligatori di recupero degli uomini maltrattanti, ad esempio quale tappa obbligata per usufruire di misure alternative alla detenzione, i femminicidi sono diminuiti.

Il dottor De Rosa, nel corso della sua audizione, ha analizzato la tipologia di uomini che agiscono in modo violento, indagine effettuata grazie all'esperienza maturata nel centro antiviolenza di Modena in cui opera (Liberiamoci dalla Violenza). Quest'ultimo ha anzitutto chiarito che "la violenza contro le donne è un fenomeno trasversale ed è un pregiudizio pensare che si manifesti solo o soprattutto in contesti di emergenza, di degrado sociale, in ambienti dove sono presenti droga, patologie psichiatriche e miseria economica. Lo stereotipo dell'uomo-mostro, dell'uomo-orco è abbastanza comune anche tra i professionisti, ma non corrisponde alla realtà percepita, cosa che ci impedisce di approfondire la comprensione del problema. L'esperienza di centri specializzati come il nostro, rivolta agli autori di comportamenti violenti nella relazione di intimità, mette in evidenza la normalità di questi uomini, la maggior parte dei quali ha successo nel lavoro e negli altri contesti sociali al di fuori della famiglia.Talora manifestano sintomi ansiosi o depressivi come conseguenza della perdita o per il timore di perdere la propria partner. È con questa normalità che dobbiamo fare i conti per capire e per poter contrastare il fenomeno della violenza contro le donne. Un uomo violento nella relazione di intimità è, nella maggior parte dei casi, una persona con problemi di mancanza di rispetto e di controllo, di svalutazione della partner, con o senza violenza verbale o fisica esplicita." Ciò impedisce di fare un preciso identikit dell'uomo maltrattante.

Il dottor Roia, nel corso della sua audizione, ha sostenuto con forza la necessità di trattare gli uomini maltrattanti con percorsi detentivi in quanto "molti uomini, infatti, ritengono di non avere fatto niente di grave; mentre il rapinatore sa di avere commesso una rapina, l'uomo che si trova in carcere ad espiare cinque o sei anni perché ha maltrattato la propria compagna e ha preteso da lei rapporti sessuali in assenza di volontà non è consapevole di avere commesso un reato; anzi, è alla compagna che attribuisce una sorta di cattiva azione che a lui fa trascorrere degli anni in carcere. In questi casi, quindi, la sanzione tende ad incattivire questa persona. Gli uomini non trattati fanno registrare un altissimo tasso di recidiva: quando escono dal carcere agiscono violenza o nei confronti della ex partner oppure nei confronti di altre donne. Da questo punto di vista, quindi, bisogna spendere delle risorse. Ho anche provato a definire una norma in base alla quale potrebbe essere facoltà delle persone indagate, imputate o condannate per uno dei delitti di cui agli articoli 572, 612-bis, 609-bis e seguenti del codice penale espressivi di violenza di genere chiedere di essere sottoposte ad un programma trattamentale appositamente realizzato dai servizi sociosanitari; in questo caso, il giudice procedente o il magistrato di sorveglianza, qualora l'intervento avvenga in fase di esecuzione della pena, acquisiti gli atti relativi al trattamento svolto, potranno applicare i benefici previsti dal sistema processuale e dall'ordinamento penitenziario. Pertanto, dalla fase in cui il soggetto è indagato fino a quella in cui è detenuto, perché condannato in via definitiva, il giudice non può obbligarlo a sottoporsi a un trattamento (anche perché l'articolo 32 della Costituzione glielo impedisce), ma può dirgli che, se lo fa, è nel suo interesse, e il giudice che si trova a seguire quella fase del procedimento può tenerne conto per riconoscergli i benefici penitenziari oppure cognitivi. Fra l'altro, la legge sul femminicidio prevede già un istituto di questo tipo che riguarda esclusivamente la fase di cognizione".

Anche la dottoressa Monteleone, nel corso della sua audizione, ha auspicato l'introduzione di percorsi trattamentali per i detenuti che abbiano commesso questo tipo di reati. In particolare, suggerisce l'estensione della disciplina di cui all'art. 13-bis O.P. anche agli autori di di atti persecutori e maltrattamenti. Inoltre, la dottoressa Monteleone ha aggiunto che ritiene "che per le persone condannate e detenute in carcere per femminicidio, tentato femminicidio, atti persecutori e maltrattamenti debba essere previsto un particolare regime per il lavoro che svolgono in carcere. Infatti, in carcere i detenuti (specie i condannati a lunghe pene) svolgono un'attività lavorativa e credo sia assolutamente ragionevole e corretto prevedere la trattenuta alla fonte, da parte dell'istituto penitenziario, di almeno il 50 per cento della retribuzione che ricevono, nonché la sua devoluzione automatica alle vittime per il risarcimento del danno".

È stato il "Centro Italiano per la Promozione della Mediazione" (CIPM) a introdurre per la prima volta in Italia, percorsi di trattamento per i sex offenders reclusi a Bollate. Gli studi hanno dimostrato l'importanza di prendere in carico anche chi gli abusi li ha commessi in quanto risulterebbe l'unico modo per combattere la recidiva. In particolare, si consideri che di 250 casi trattati dagli operatori nel carcere di Bollate in 10 anni ci sono state solo 7 recidive. Di 350 imputati che hanno seguito il trattamento prima della condanna definitiva, le recidive sono state solo 3^[122].

Più nel dettaglio, il programma sopra descritto, avviato dal 2005 con il Centro Italiano per la Promozione della Mediazione  e d’intesa con il presidio criminologico territoriale del Comune di Milano, invita i detenuti ad utilizzare il tempo di espiazione della pena, su base volontaria, in modo da assumersi la propria responsabilità, e prima ancora la coscienza, di ciò che è stato commesso. Dopo tre mesi di osservazione, il detenuto firma un contratto simbolico con l’équipe per impegnarsi a un anno di trattamento, con quattro sedute settimanali e una bisettimanale anche con i familiari. Il lavoro è diretto a far superare al maltrattante le distorsioni dietro alle quali lo stesso si trincera per accettare la propria condotta.

Merita una particolare menzione il "SOFT"^[123] ossia "sex offenders full treatment" (trattamento completo per gli autori di reati sessuali), il programma iniziato nel 2013, che è in attesa dei fondi europei, potrebbe abbattere la recidiva dei sex offenders dal 17,3 per cento al 3,2 per cento, grazie ad un intervento congiunto di criminologi, psicologi e psichiatri durante e dopo la pena. Sono coinvolti 400 detenuti sui 2.000 che hanno condanne di questo tipo, reclusi nelle carceri di Rebibbia e Cassino nel Lazio, San Vittore, Opera e Bollate in Lombardia, Pesaro nelle Marche e, in Campania, Secondigliano e Poggioreale. A capo del progetto Angiolo Marroni, garante dei diritti dei detenuti del Lazio. SOFT non prevede l'utilizzo di psicofarmaci, si basa, invece, sulla teoria del "Good lives model", elaborata per la prima volta nel 2002 dallo psicologo neozelandese Tony Ward, secondo cui vi è la necessità di "ricostruire la forza interiore e le capacità dei soggetti" i quali offendono "cercando di ottenere qualcosa in più nelle loro vite, spinti da un desiderio interiore del tutto umano e naturale ma che diventa fonte di pericolo quando portato avanti da persone deboli e con problemi interiori rilevanti"^[124] .

 

10.6 La violenza sulle donne con disabilità

 

In considerazione dei rilievi emersi nell'esame della tematica della violenza subita dalle donne con disabilità, alla quale è dedicata una parte del paragrafo 2.2 del capitolo 2, la Commissione ritiene fondamentale che nelle rilevazioni statistiche riguardanti il fenomeno della violenza di genere venga specificamente evidenziato e raccolto il dato relativo a tale forma di violenza, per la prevenzione della quale devono essere anche previste misure apposite nei piani predisposti per il contrasto alla violenza di genere.

 

 

10.7 I Piani nazionali contro la violenza

 

Nel corso delle audizioni effettuate dalla Commissione sono emerse diverse criticità riguardo alcuni aspetti trattati dai Piani adottati nel corso degli ultimi anni; la maggior parte di queste sono state recepite nell’ultimo Piano strategico nazionale sulla violenza maschile contro le donne del 2017, in relazione al quale si è "fortunatamente perso il carattere di straordinarietà: si è lavorato e ci si è confrontati per molti mesi ed è fondamentale che, almeno questa volta, il Piano individui responsabili certi e una governance precisa in modo che si sappia chi deve fare cosa e in quale tempo lo deve fare, al fine di attuare un monitoraggio permanente, sulla base di indicatori chiari e tempi di valutazione certi. Ovviamente si deve poter contare su risorse adeguate in assenza delle quali anche un piano più avanzato rispetto al secondo piano d'azione straordinario non riuscirebbe a far fronte al problema di come articolare tutto il sistema di protezione, di prevenzione e di sanzione. C'è comunque un dato nuovo: è stato affidato al CNR il compito di svolgere una mappatura stabile ed una analisi valutativa sugli interventi previsti dal piano e sui loro effetti e risultati, ma questo è utile se tutto funziona nel modo dovuto" (Audizione della presidente nazionale dell'Unione Donne in Italia (UDI), dottoressa Vittoria Tola - 25a Seduta: mercoledì 11 ottobre 2017).

Con riguardo alla formazione è stato sottolineato che "le risposte istituzionali sono poco efficaci, frammentate ed orientate ad una logica securitaria neutra; in tal modo, la Convenzione di Istanbul risulta scarsamente applicata. I percorsi di formazione di operatori, operatrici e di tutti coloro che, per il proprio lavoro, devono intervenire nei casi di violenza sono frammentari" (Audizione della dottoressa Concetta Carrano, presidente della Associazione DIRE Centri antiviolenza).

Tale aspetto è stato preso in considerazione nell’ultima revisione del Piano poiché ci si è resi conto che "la Polizia e i Carabinieri fanno moltissima formazione, ma nel nuovo piano, stiamo cercando di rendere la formazione continua e obbligatoria anche per gli insegnanti e per altre figure, perché questo è un elemento fondamentale. Bisogna curare meglio la formazione, volta proprio al riconoscimento, al trattamento e alla gestione del rischio; non soltanto quindi alla valutazione, ma alla gestione del rischio" (Audizione della professoressa Maura Misti - 7a Seduta: martedì 13 giugno 2017).

Limitatamente all’attribuzione dei fondi sono emersi diversi problemi causati in primis "dall'assenza di linee guida per le Regioni sul trattamento della violenza. Il risultato è che in venti Regioni italiane abbiamo venti leggi regionali sulla violenza, con standard e obiettivi in alcuni casi abbastanza differenti. Questo ha posto anche dei problemi di gestione dei fondi che vengono dallo Stato, attraverso l'intesa Stato-Regioni, che la Corte dei conti ha analizzato" (Audizione della professoressa Maura Misti - 7a Seduta: martedì 13 giugno 2017). Con riguardo alla distribuzione degli stessi è stato affermato che "servono invece interventi di ampio respiro, strutturali e certi, che siano economicamente validati. Per fare questo il nostro Paese deve avere la volontà politica di organizzare un monitoraggio, cosa che sta già facendo perché nel nuovo piano straordinario è prevista una collaborazione tra il Consiglio Nazionale delle Ricerche e l'ISTAT; mi auguro che tale monitoraggio venga sempre più ampliato e veda la collaborazione di tutti i centri antiviolenza, che spesso si nascondono dietro questioni di privacy. Visto però che si tratta di fondi pubblici, riteniamo indispensabile rendicontare i risultati. Dunque bisogna cambiare senz'altro il sistema di governance dei finanziamenti pubblici, ma occorre anche un'attenzione grande alla qualità degli interventi nel momento in cui si effettua giustamente - come va fatto - un'estensione della rete dei centri antiviolenza" (Audizione di rappresentanti delle associazioni sindacali CGIL, CISL, UIL e UGL – dottoressa Menelao (UIL) - 30a Seduta: martedì 14 novembre 2017).

Per questo motivo, sono stati recentemente inseriti degli standard di trasparenza più elevati e, soprattutto, si è cercato di omogenizzarli per rendere tale profilo più agevole e di maggiore garanzia.

I finanziamenti vengono previsti ogni anno nella legge di bilancio, per una successiva ripartizione tra le Regioni, ai fini dell’attuazione delle suddette politiche di contrasto, in particolare per il finanziamento dei centri antiviolenza e delle case rifugio. Poichè, secondo l'attuale assetto normativo, una parte delle risorse risulta vincolata a specifiche finalità, va assicurata l'effettiva destinazione delle risorse stesse proprio all'implementazione delle strutture richiamate. Si ricorda che alle risorse statali si aggiungono quelle messe a disposizione dalle Regioni.

Nel corso delle audizioni è stato anche suggerito che "in base all'esperienza maturata da ANCI e dai Comuni in questi trent'anni e proprio in virtù del principio della territorialità dei centri antiviolenza, abbiamo voluto evidenziare che la governance dell'intero sistema debba essere mantenuta vicina al luogo in cui il servizio viene erogato: è infatti riconosciuto che un'azione è tanto più efficace ed efficiente quanto più viene erogata e finanziata dal soggetto istituzionale più vicino ai cittadini e alle cittadine, e questo non vale solo per le azioni di contrasto alla violenza. Sono pertanto convinta che le risorse finanziarie debbano essere assegnate direttamente ai Comuni, lasciando alle Regioni l'azione di programmazione da svolgere d'intesa con le amministrazioni comunali secondo criteri condivisi all'origine" (Audizione della presidente della Commissione pari opportunità ANCI e consigliera comunale di Bologna, dottoressa Simona Lembi - 8a Seduta: mercoledì 14 giugno 2017). Tale argomento, nel corso della medesima audizione è stato ulteriormente ripreso per ribadire la necessità e la centralità del ruolo delle amministrazioni locali in quanto "è del tutto evidente che anche il ruolo delle Regioni è estremamente importante, soprattutto sul fronte sanitario ed educativo. Molto spesso, però, i Comuni di tutta Italia sono costretti a fare fronte a problemi di carenza di risorse finanziarie necessarie per attivare i percorsi di uscita dalla violenza" (Audizione dell’assessora per le pari opportunità del Comune di Pisa, dottoressa Maria Luisa Chiofalo - 8a Seduta: mercoledì 14 giugno 2017).

Altro punto critico dei precedenti Piani, riguarda i centri antiviolenza in quanto "tutti i principi, le modalità di intervento e le caratteristiche che identificano i centri antiviolenza come luoghi di donne e del femminismo sono stati messi a dura prova non solo dal Piano stesso, ma anche dall'intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata Stato-Regioni sui requisiti minimi strutturali dei centri antiviolenza e delle case rifugio. In entrambi i provvedimenti manca qualsiasi riconoscimento delle esperienze storiche significative dei centri antiviolenza: nel preambolo e negli obiettivi del Piano si fa riferimento e si riconosce a livello normativo l'esperienza e la pratica dei centri antiviolenza che hanno messo «a frutto l'esperienza politica del movimento femminista, nei diversi territori dove sono presenti». Nel resto del Piano, però, il ruolo dei centri risulta totalmente depotenziato e viene equiparato a qualsiasi altro tipo di soggetto del privato sociale che presta un servizio"; questo comporta il rischio "di normalizzare la violenza, collocandola in interventi socio-assistenziali o socio-sanitari. In questo modo, non solo si nega la genesi stessa della violenza, ma non si interviene in modo corretto (Audizione della dottoressa Concetta Carrano, presidente della Associazione DIRE Centri antiviolenza - 4ª Seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

Nel corso delle audizioni è stato anche evidenziato che "dalla sentenza Talpis emerge anche una grave sottovalutazione del rischio, eppure l'attuale Piano straordinario contro la violenza sessuale e di genere prevede l'utilizzo della valutazione del rischio quale strumento di prevenzione, ma si tratta di uno strumento ancora poco conosciuto e poco applicato"(Audizione della dottoressa Concetta Carrano, Presidente della associazione DIRE Centri antiviolenza - 4ª Seduta: mercoledì 24 maggio 2017).

 

 

10.8 Le prospettive per l'eventuale attività di inchiesta nella prossima legislatura

 

La Commissione, infine, sia per la sua stessa istituzione, sia per l'attenzione e l'ascolto dimostrati nel corso delle propria attività, ha fatto sì che tante donne, vittime di violenza, spesso alle prese con procedimenti civili o penali lunghi e faticosi, si siano rivolte alla Commissione stessa per chiedere verifiche e indicazioni o, comunque, per sentire le istituzioni al loro fianco.

Anche per queste considerazioni, nonchè per proseguire nell'attività di monitoraggio e di verifica della normativa in materia e dell'adeguatezza dell'azione amministrativa, si auspica che nella prossima legislatura la Commissione possa essere nuovamente istituita.

 

 

 

 

 

 

 

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