Legislatura 17ª - Dossier n. 283 3

Articolo 4
(Termini, procedure, principi e criteri direttivi specifici per l'attuazione della direttiva (UE) 2015/720 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2015, che modifica la direttiva 94/62/CE per quanto riguarda la riduzione dell'utilizzo di borse di plastica in materiale leggero)

L'articolo 4, introdotto nel corso dell'esame presso la Camera dei deputati, stabilisce criteri direttivi specifici per l'attuazione della direttiva (UE) 2015/720 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2015.

La direttiva (UE) 2015/720 modifica la direttiva 94/62/CE inserendovi misure specifiche per le borse di plastica in materiale leggero, allo scopo di limitarne l'utilizzo e ridurre l'impatto negativo sull'ambiente.

La prima modifica è volta ad inserire alcune definizioni. La seconda inserisce l'obbligo per gli Stati membri di adottare le misure necessarie per conseguire sul loro territorio una riduzione sostenuta dell'utilizzo di borse di plastica in materiale leggero.

La terza modifica prevede che entro il 27 maggio 2017 la Commissione europea elabori norme di esecuzione sulle etichette e i marchi per l'identificazione delle borse biodegradabili e compostabili.

Il termine per il recepimento è stato fissato al 27 novembre 2016.

II comma 1 introduce una delega al Governo per l'adozione di un decreto legislativo di attuazione della direttiva (UE) 2015/720, da adottarsi entro 60 giorni dall'entrata in vigore del provvedimento in esame, su proposta del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e sotto il coordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Si valuti l’opportunità di una riformulazione del comma 1 nella parte in cui la disposizione fa riferimento alla proposta del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e al coordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri, al fine di allineare il testo alla procedura di emanazione dei decreti legislativi che contempla la proposta del Ministro e la deliberazione del Consiglio dei ministri.

Nell'esercizio della delega il Governo è tenuto a seguire prioritariamente i principi e criteri direttivi specifici introdotti dalla disposizione, oltre a quelli previsti dall'art. 1, comma 1, del disegno di legge in esame "in quanto compatibili". Si tratta in particolare dei seguenti:

1) la garanzia del mantenimento del medesimo livello di tutela ambientale assicurato dalla legislazione già adottata in materia, prevedendo il divieto di commercializzazione, le tipologie di sacchi in plastica commercializzabili e gli spessori già stabiliti (comma 2, lettera a);

2) il divieto di fornitura a titolo gratuito dei sacchi in plastica ammessi al commercio (comma 2, lettera b);

3) la progressiva riduzione della commercializzazione dei sacchi in plastica forniti a fini di igiene o come imballaggio primario per alimenti sfusi diversi da quelli compostabili e realizzati, in tutto o in parte, con materia prima rinnovabile (comma 2, lettera c).

In tema di gerarchia dei rifiuti, si ricorda che è all'esame delle istituzioni dell'Unione europea il cd. "pacchetto sull'economia circolare", un insieme di proposte legislative sui rifiuti che definiscono obiettivi chiari in materia di riduzione dei rifiuti e stabiliscono un percorso a lungo termine per la loro gestione e riciclaggio(10) .

4) l'abrogazione espressa, a decorrere dall'entrata in vigore del decreto legislativo, della disciplina vigente (comma 2, lettera d), ovvero:

  • commi 1129, 1130 e 1131 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 e successive modificazioni (legge finanziaria 2007). Il comma 1129 ha istituito, a decorrere dall'anno 2007, un programma sperimentale nazionale per la progressiva riduzione della commercializzazione di sacchi per l'asporto delle merci non biodegradabili; il comma 1130 poneva la prospettiva del divieto di commercializzazione di tutti i sacchi non biodegradabili; il comma 1131 assicurava la copertura finanziaria dei primi due commi a valere sul bilancio del Ministero dell'ambiente;
  • articolo 2 del decreto-legge 25 gennaio 2012, n. 2 ("Disposizioni in materia di commercializzazione di sacchi per asporto merci nel rispetto dell'ambiente"), che ha previsto la proroga del termine di divieto definitivo di commercializzazione degli shopper non biodegradabili, limitatamente ad alcune tipologie di sacchi indicati dalla norma, fino all'emanazione - entro il 31 dicembre 2012 - di un decreto interministeriale di natura non regolamentare. Il comma 4 dell'articolo 2 del decreto-legge n. 2 del 2012 ha introdotto sanzioni amministrative pecuniarie, nelle ipotesi di inosservanza del divieto di commercializzazione di sacchi non conformi a quanto prescritto, rese applicabili dall'articolo 11, comma 2-bis, del decreto-legge n. 91 del 2014;

5) prevedere una campagna di informazione dei consumatori diretta ad aumentare la consapevolezza del pubblico in merito agli impatti sull'ambiente delle borse di plastica e liberarsi dall'idea ancora diffusa che la plastica sia un materiale innocuo e poco costoso, in questo modo favorendo il raggiungimento degli obiettivi di riduzione dell'utilizzo di borse di plastica (comma 2, lettera e).

  • Si richiamano al riguardo gli obiettivi di utilizzo nazionali di cui all'articolo 4, paragrafo 1-bis, della direttiva 94/62/CE (introdotto dall'articolo 1, paragrafo 2, della direttiva (UE) 2015/720).
  • L'articolo 4, comma 1-bis, prevede che gli Stati membri adottino le misure necessarie per conseguire sul loro territorio una riduzione sostenuta dell'utilizzo di borse di plastica in materiale leggero. Tali misure possono comprendere il ricorso a obiettivi di riduzione a livello nazionale, il mantenimento o l'introduzione di strumenti economici, nonché restrizioni alla commercializzazione proporzionate e non discriminatorie, per le sole borse di plastica con uno spessore inferiore a 50 micron. Esse possono includere una delle seguenti opzioni o entrambe:
  1. l'adozione di misure atte ad assicurare che il livello di utilizzo annuale non superi le 90 buste di plastica di materiale leggero pro capite entro fine 2019 e 40 entro fine 2025 o obiettivi equivalenti in peso;
  2. l'adozione di strumenti con cui assicurare che, entro fine 2018, le borse di plastica in materiale leggero non siano fornite gratuitamente nei punti di vendita di merci o prodotti.
  • In entrambi i casi è espressamente prevista (articolo 4, paragrafo 1-bis, comma 4, lettere a) e b)) la possibilità di escludere le borse di plastica in materiale ultraleggero.

6) prevedere programmi di sensibilizzazione per i consumatori in generale e programmi educativi per i bambini diretti alla riduzione dell'utilizzo di borse di plastica; nel corso dell'esame presso l'Assemblea della Camera, è stato inoltre specificato, in tale criterio di delega, anche il riferimento alla previsione di programmi di sensibilizzazione per i consumatori che forniscano le informazioni corrette sulle proprietà e sullo smaltimento delle borse di plastica biodegradabili e compostabili, di quelle oxo-biodegradabili o oxo-degradabili e delle altre borse di plastica, nelle more dell'adozione da parte della Commissione dell'Unione europea delle misure specifiche previste dall'articolo 8-bis della direttiva 94/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 1994, per le borse di plastica biodegradabili e compostabili (comma 2, lettera f).

L'articolo 8-bis della direttiva 94/62, in materia di misure specifiche per le borse di plastica biodegradabili e compostabili, ha previsto che entro il 27 maggio 2017 la Commissione adotti un atto di esecuzione che stabilisce il disciplinare delle etichette o dei marchi per garantire il riconoscimento, a livello di Unione, delle borse di plastica biodegradabili e compostabili e per fornire ai consumatori le informazioni corrette sulle proprietà di compostaggio di tali borse, secondo la procedura di regolamentazione prevista dalla direttiva medesima. Si prevede, inoltre, che al più tardi 18 mesi dopo l'adozione di tale atto di esecuzione, gli Stati membri provvedono ad assicurare che le borse di plastica biodegradabili e compostabili siano etichettate conformemente al disciplinare di cui a tale atto di esecuzione.

Si segnala, inoltre, che nella direttiva 2015/720/CE, si fa riferimento (considerando 18) alle buste «oxo-biodegradabili» o «oxo-degradabili», rilevando che queste incorporano nella plastica convenzionale degli additivi, per effetto dei quali col tempo la plastica si scompone in particelle minute che permangono nell'ambiente. La direttiva rileva quindi che appare fuorviante definire «biodegradabili» borse di questo tipo, posto che potrebbero non essere una soluzione alla dispersione dei rifiuti, ma potrebbero al contrario aumentare l'inquinamento. Nel considerando citato, si prevede, al riguardo, che la Commissione esamini l'impatto sull'ambiente dell'utilizzo di borse di plastica oxo-degradabili e presenti una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio comprendente, se opportuno, una serie di misure volte a limitarne l'utilizzo o a ridurne l'impatto nocivo.

    Il comma 3, infine, specifica che dall'attuazione delle norme sopra citate non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le amministrazioni interessate provvedono ai relativi adempimenti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

    Procedure di contenzioso

    Il 28 aprile 2016 la Commissione europea ha provveduto all'archiviazione della procedura di infrazione n. 2011/4030 che era stata avviata per la eccepita incompatibilità con il diritto UE del divieto di commercializzazione dei sacchetti di plastica non biodegradabili per asporto di merci, introdotto nell’ordinamento italiano dalla legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007) a decorrere dal 1° gennaio 2011.

    In particolare, si lamentava la violazione dell’articolo 18 della direttiva 94/62/CE, che - fino all’entrata in vigore delle modifiche introdotte con la direttiva (UE) 2015/720 - reca il divieto per gli Stati membri di ostacolare l’immissione sul mercato di imballaggi conformi alle disposizioni della direttiva.

    Successivamente, le autorità italiane avevano trasmesso il testo dell’articolo 2 del DL n. 2/2012 che prevedeva una sospensione del divieto di commercializzazione limitata ad alcune tipologie, misura che la Commissione aveva giudicato non proporzionata.

    Infatti secondo la Commissione, la sospensione del divieto limitatamente ad alcune tipologie di sacchetti di plastica con determinate caratteristiche, non rientranti tra i requisiti essenziali definiti dalla direttiva, non era conforme al diritto europeo in quanto la direttiva medesima non consente agli Stati membri di condizionare la commerciabilità degli imballaggi né alla conformità a norme autorizzate (come la UNI EN 13432:2002 prevista dal DL n. 2/2012), né a requisiti di spessore minimo, né alla presenza di una percentuale minima di plastica riciclata nella composizione degli imballaggi.

    Risulta, inoltre, che la Commissione europea abbia ipotizzato un'ulteriore violazione della normativa comunitaria ed inviato una richiesta di informazioni al Governo tramite il sistema "EU Pilot".

    In particolare, nell’ambito del Caso EU Pilot 8311/16/GROW, avviato nel febbraio 2016, sono stati chiesti chiarimenti in merito alle summenzionate misure nazionali, con riferimento all’adeguatezza agli obiettivi perseguiti, alla giustificazione e alla proporzionalità sotto il profilo della libera circolazione delle merci nel mercato interno, al fine di valutare se tali misure possano ritenersi giustificate da motivi di interesse generale, ai sensi dell'articolo 36 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea (TFUE). La risposta delle autorità italiane alla richiesta di informazioni della Commissione europea è attualmente in corso di predisposizione.

    • La direttiva 2015/720/UE, infatti (articolo 1-bis, commi 1 e 2), consente misure di restrizioni alla commercializzazione, proporzionate e non discriminatorie, solo per le "borse di plastica in materiale leggero". Queste ultime sono definite, ai sensi del punto 1-quater) della direttiva 94/62/CE, come "borse di plastica con uno spessore inferiore a 50 micron".
    • In Italia, invece, vige un divieto di commercializzazione delle borse "non biodegradabili" (articolo 1, commi 1129 e 1130, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che risultano oggetto di abrogazione in base all'articolo 4, comma 2, lettera d), del disegno di legge di delegazione europea in esame), dicitura che può comprendere anche tipologie diverse da quelle previste nella normativa dell'Unione.

    10) Si tratta della Comunicazione "L'anello mancante - piano d'azione dell'unione europea per l'economia circolare" (COM(2015) 614), della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2008/98 relativa ai rifiuti (COM(2015) 595), della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (COM(2015) 596), della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso, 2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (COM(2015) 593) e della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti (COM(2015) 594). Per maggiori dettagli, su queste proposte e sul pacchetto nel suo insieme, si rinvia al Dossier, predisposto dal Servizio studi del Senato della Repubblica assieme all'Ufficio rapporti con l'Unione europea della Camera dei deputati, "Le proposte sull'economia circolare", gennaio 2016.