Legislatura 17ª - Dossier n. 271

Lo schema di decreto legislativo all'esame della Commissione fa parte di un pacchetto di provvedimenti di recepimento di decisioni adottate nell'ambito del terzo pilastro, relativo alla cooperazione giudiziaria in materia penale, prima dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona. In particolare, l'A.G. 130 recepisce la Decisione quadro 2005/214/GAI, relativa al reciproco riconoscimento tra gli Stati UE delle decisioni che applicano sanzioni pecuniarie.

Si ricorda che con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, le misure disposte nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (ex terzo pilastro) sono state "comunitarizzate": sono quindi ora adottate con la procedura di codecisione tra Consiglio e Parlamento europeo e sono anche soggette alle procedure di infrazione in caso di mancato adeguamento degli Stati.

Questo assetto tuttavia - per le misure adottate in precedenza all'entrata in vigore, come quelle previste dalla Decisione quadro in commento - è stato congelato per cinque anni (decorrenti dal 1° dicembre 2009). L'articolo 9 del protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie dispone infatti che "gli effetti giuridici degli atti delle istituzioni ... adottati in base al trattato sull'Unione europea prima dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona sono mantenuti finché tali atti non saranno stati abrogati, annullati o modificati in applicazione dei trattati". Secondo l'articolo 10 dello stesso protocollo, inoltre, per cinque anni dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, in ordine agli atti dell'Unione nel settore della cooperazione di polizia e della cooperazione giudiziaria in materia penale adottati prima dell'entrata in vigore dello stesso Trattato, le attribuzioni della Commissione ai sensi dell'articolo 258 del Trattato sul funzionamento (e cioè quelle relative alle procedure di infrazione) non sono applicabili.

In base ad un'interpretazione coordinata di queste due disposizioni, risulta che gli "effetti" degli atti dell'ex terzo pilastro adottati prima dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona rimangono invariati (ad esempio, rimane fermo che le decisioni-quadro non hanno efficacia diretta), mentre - dopo il 1° dicembre 2014 - la mancata attuazione da parte degli Stati membri può essere contestata dalla Commissione europea, rendendo così obbligatorio il recepimento.

La norma di delega

Lo schema di decreto legislativo A.G. 230 (Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2005/214/GAI sull'applicazione tra gli Stati membri dell'Unione europea del principio del reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie) è adottato in attuazione della legge di delegazione europea per il 2014 (legge n. 114 del 2015).

In particolare, l'articolo 18 della legge delega specificamente il Governo ad adottare, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge delega e secondo le procedure di cui all'articolo 31, commi 2, 3, 5 e 9, della legge n. 234 del 2012, i decreti legislativi recanti le norme occorrenti per l'attuazione di un elenco di decisioni quadro, tra le quali è compresa la decisione quadro 2005/241/GAI.

I principi e criteri direttivi per l'attuazione della delega sono dati dalle «disposizioni previste dalle singole decisioni quadro», nonché dall'art. 32 della legge n. 234 del 2012.

Dall'attuazione di tale decisione quadro non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e le amministrazioni interessate vi debbono provvedere con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

Sugli schemi dei decreti legislativi deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari della Camera e del Senato, nel termine di 40 giorni, decorsi i quali i decreti sono emanati anche in mancanza del parere. Il termine per l'espressione dei pareri da parte della Commissione Giustizia della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica – cui lo schema di decreto legislativo è stato assegnato il 15 novembre

2015 – è dunque il 25 dicembre 2015. Si rammenta inoltre che, qualora il termine per l'espressione del parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini di delega o successivamente, questi ultimi sono prorogati di tre mesi (art. 31,

comma 3,della legge n. 234 del 2012).

La decisione quadro 2005/214/GAI

La decisione quadro 2005/214/GAI si pone l'obiettivo di garantire la riscossione, da parte dello Stato di residenza, delle sanzioni pecuniarie inflitte a titolo definitivo ad una persona fisica o giuridica da un altro Stato membro. Essa si applica, dunque, a provvedimenti definitivi, non suscettibili di impugnazione.

Quanto alla nozione di sanzione pecuniaria, l'art.1 della decisione quadro specifica che essa include:

l'obbligo di pagare una somma di denaro in seguito a condanna per illecito. L'illecito può essere tanto penale quanto amministrativo;
il risarcimento delle vittime imposto nella stessa decisione, qualora la vittima non sia parte civile nel processo e l'autorità giudiziaria agisca nell'esercizio della sua competenza penale; una somma di denaro in ordine alle spese dei procedimenti giudiziari o amministrativi connessi alla decisione;
una somma di denaro da versare a favore di un fondo pubblico o di organizzazioni di assistenza alle vittime, imposta nella stessa decisione.

Ai sensi dell'art. 4 della decisione quadro, una decisione definitiva che infligge una sanzione pecuniaria ad una persona fisica o giuridica può essere trasmessa direttamente dall'autorità competente dello Stato della decisione all'autorità dello Stato membro in cui tale soggetto dispone di beni o di un reddito, ha la sua residenza abituale o, nel caso di una persona giuridica, ha la propria sede statutaria. E' prevista la possibilità di avvalersi della Rete giudiziaria europea.

Come è abituale nelle decisioni che danno attuazione al principio del reciproco riconoscimento, per una serie di reati elencati nella decisione stessa non è necessaria la verifica della doppia punibilità del fatto. In particolare, ai sensi dell'art. 5, si tratta dei reati già previsti dalle decisioni in materia di mandato d'arresto europeo, ai quali si aggiungono i seguenti ulteriori illeciti: le infrazioni al codice della strada, alle norme sul trasporto di merci pericolose; il contrabbando di merci; la violazione dei diritti di proprietà intellettuale; le minacce e gli atti di violenza contro le persone anche in occasione di eventi sportivi; il danneggiamento; il furto; i reati stabiliti dallo Stato della decisione e contemplati nell'attuazione degli obblighi derivanti dagli strumenti adottati a norma del trattato CE o del titolo VI del trattato UE. L'ambito di esclusione del principio della doppia punibilità è dunque sensibilmente più ampio di quanto non avvenga in riferimento al mandato d'arresto europeo e al mandato di sequestro europeo.

Per quanto riguarda i reati diversi da quelli elencati nel par. 1, lo Stato di esecuzione può

subordinare il riconoscimento e l'esecuzione di una decisione alla condizione che la decisione si riferisca a una condotta che costituirebbe reato ai sensi della legge dello Stato di esecuzione (c.d. doppia incriminabilità), indipendentemente dagli elementi costitutivi o dalla sua qualifica.

Salvi i casi di diniego di riconoscimento e di esecuzione elencati tassativamente dall'art. 7 della decisione quadro, l'autorità dello Stato di esecuzione riconosce la decisione trasmessale ritualmente senza richiesta di ulteriori formalità e adotta immediatamente tutti i provvedimenti necessari alla sua esecuzione.

Le autorità competenti dello Stato di esecuzione possono rifiutare il riconoscimento e l'esecuzione della decisione nelle seguenti ipotesi:

qualora il certificato di cui all'art. 4 non sia prodotto, sia incompleto o non corrisponda manifestamente alla decisione in questione;
esiste una decisione per gli stessi fatti nei confronti della persona condannata (ne bis in idem) nello Stato di esecuzione o in uno Stato diverso dallo Stato della decisione o dallo Stato di esecuzione e, in quest'ultimo caso, la decisione ha ricevuto esecuzione;
la decisione si riferisce ad atti che non costituiscono reato nello Stato di esecuzione, ai sensi dell'art. 5;
la sanzione è prescritta;
la sanzione si riferisce ad atti considerati dalla legge dello Stato di esecuzione come compiuti interamente o in parte nel suo territorio;
esiste un'immunità ai sensi della legge dello Stato di esecuzione che rende impossibile l'esecuzione della decisione;
la sanzione non è valida perché inflitta ad un minore;
la sanzione è inferiore a 70 euro;
la persona interessata non è stata informata dei fatti o non è stata posta in condizione di partecipare personalmente al giudizio. Sul punto la decisione quadro del 2005 è stata modificata dalla successiva Decisione quadro 2009/299/GAI. che promuove l'applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle decisioni pronunciate in assenza dell'interessato al processo.

Le somme ottenute in seguito all'esecuzione delle decisioni spettano allo Stato di esecuzione, salvo diverso accordo tra quest'ultimo e lo Stato della decisione. Se lo Stato di esecuzione non riesce a riscuotere le somme dovute, può applicare sanzioni alternative, tra cui pene privative della libertà, se la sua legislazione lo prevede e lo Stato della decisione l'ha consentito nel certificato di cui all'art. 4 (art. 10).

Contenuto dello schema di d.lgs.

Lo schema di decreto legislativo A.G. n. 230 si compone di 17 articoli suddivisi in 4 Capi.

Il Capo I (artt. 1-3) contiene le disposizioni generali che definiscono:

le finalità del provvedimento, e cioè l'attuazione nell'ordinamento interno della decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa all'applicazione del principio del reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie nell'Unione europea (articolo 1);
i concetti rilevanti ai fini del mutuo riconoscimento (articolo 2). In particolare, oltre alle definizioni di "Stato della decisione" e di "Stato di esecuzione", lo schema di d.lgs. stabilisce che la decisione alla quale si dà esecuzione deve essere stata emessa da un'autorità giudiziaria in relazione a un reato o in sede di opposizione all'irrogazione di una sanzione amministrativa ovvero anche da un'autorità diversa dall'autorità giudiziaria in relazione a un fatto costituente reato ovvero a un illecito amministrativo. La sanzione pecuniaria è dunque individuata nella pena pecuniaria («somma di denaro a titolo di pena irrogata a seguito di condanna»); nella somma liquidata dal giudice come risarcimento delle vittime, se le stesse non si sono costituite parte civile; nella somma dovuta a seguito di condanna alle spese nei giudizi penali e amministrativi; nella somma da versare in favore di fondi pubblici o di organizzazioni di assistenza alle vittime.

In ordine alla formulazione dell'art. 2, comma 1, lett. b) - che ricalca l'art. 1, lett. a), n. ii), della decisione quadro - si osserva che nel nostro ordinamento non è consentito a un'autorità diversa dall'autorità giudiziaria di pronunciarsi in relazione a un fatto costituente reato.

Si osserva, inoltre, che tra le definizioni di "sanzione pecuniaria" non è inserita la

"sanzione amministrativa pecuniaria".

le autorità competenti, che vengono individuate nel Ministero della giustizia e nell'autorità giudiziaria (articolo 3).

Il Capo II (artt. 4-7) disciplina la procedura da seguire ai fini del mutuo riconoscimento quando la sanzione pecuniaria sia stata decisa in Italia e debba essere eseguita in altro Stato dell'Unione europea.

In particolare, l'articolo 4 individua il PM competente a trasmettere la decisione sulla sanzione pecuniaria all'autorità dello Stato membro nel quale la persona condannata risiede, dimora abitualmente, dispone di beni o redditi o, nel caso delle persone giuridiche, ha sede legale. Si tratta del pubblico ministero presso il tribunale che ha emesso la decisione o presso il tribunale nel cui circondario ha sede l'autorità amministrativa che ha irrogato la sanzione amministrativa pecuniaria.

Si consideri, ai fini della formulazione dell'articolo 4, che la pena pecuniaria potrebbe essere irrogata anche dal giudice di pace e che lo stesso giudice di pace è generalmente competente per l'opposizione all'ordinanza ingiunzione delle sanzioni amministrative pecuniarie

Quando la decisione sulla sanzione pecuniaria diviene definitiva, il PM trasmette , con qualsiasi mezzo che lasci una traccia scritta, alla competente autorità dello Stato di esecuzione (articolo 5):

la decisione stessa;
il certificato - il cui modello è allegato allo schema di decreto legislativo - contenente tutte le informazioni rilevanti ai fini dell'esecuzione, debitamente tradotto.

Se la competenza per l'esecuzione è di più Stati, la decisione può essere trasmessa solo a uno di essi alla volta (articolo 6).

L'articolo 7 disciplina gli effetti del riconoscimento della decisione sulla sanzione pecuniaria da parte dello Stato estero che ha ricevuto la richiesta del PM italiano. In particolare, a seguito del riconoscimento, l'autorità italiana non può più procedere all'esecuzione della sanzione, avendola rimessa all'autorità estera. Il potere di procedere all'esecuzione torna alle autorità nazionali nelle seguenti ipotesi:

l'autorità estera comunica la mancata esecuzione o l'esecuzione parziale;
alla persona condannata è stata concessa l'amnistia o la grazia.

Si osserva che l'art. 7, comma 2, lett. b), prevede la riassunzione del potere di eseguire la sanzione pecuniaria da parte dell'autorità italiana quando lo Stato di esecuzione rifiuti il riconoscimento. Tale ipotesi non pare necessaria, in quanto il comma 1 dell'art. 7 già prevede che tale potere di esecuzione venga meno solo a seguito del riconoscimento; conseguentemente, se il riconoscimento è rifiutato, l'autorità italiana non ha perso il potere di procedere.

Inoltre, per quanto riguarda la lettera c), si valutino i presupposti in base a cui dall'amnistia o dalla grazia dovrebbe derivare la riassunzione del potere di procedere all'esecuzione della sanzione. Sul punto, l'art. 11 della decisione quadro così dispone: «1. L'amnistia o la grazia possono essere concesse dallo Stato della decisione e anche dallo Stato di esecuzione. 2. Fatto salvo l'articolo 10, solo lo Stato della decisione può decidere sulle domande di revisione della decisione».

Si osserva poi che nel nostro ordinamento alle ipotesi di grazia e amnistia occorrerebbe aggiungere anche quella di indulto.

Il Capo III (artt. 8 - 15) disciplina la procedura da seguire quando la decisione sulla sanzione pecuniaria sia stata adottata in altro Stato UE e debba essere eseguita in Italia.

L'articolo 8 attribuisce la competenza al riconoscimento della decisione alla Corte d'appello nel cui distretto la persona condannata risiede, dimora abitualmente, dispone di beni o di un reddito.

La Corte d'appello procede al riconoscimento se (articolo 9):

il fatto per il quale è stata emessa la decisione è riconducibile a un elenco di fattispecie penali per le quali è esclusa la verifica della c.d. doppia incriminazione;
il fatto per il quale è stata emessa la decisione è previsto come reato nell'ordinamento italiano, indipendentemente dagli elementi costitutivi o dalla denominazione.

L'articolo 10 contiene l'elenco dei reati per i quali si prescinde dalla doppia incriminazione; anche in tali ipotesi spetterà comunque alla Corte d'appello accertare la corrispondenza tra la fattispecie oggetto della decisione e l'elenco.

I reati elencati sono i seguenti: associazione per delinquere; terrorismo; tratta di esseri umani; sfruttamento sessuale dei bambini e pornografia infantile; traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope; traffico illecito di armi, munizioni ed esplosivi; corruzione; frode, compresa la frode che lede gli interessi finanziari delle Comunità europee ai sensi della convenzione del 26 luglio 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee; riciclaggio; falsificazione e contraffazione di monete; criminalità informatica; criminalità ambientale, compreso il traffico illecito di specie animali protette e il traffico illecito di specie e di essenze vegetali protette; favoreggiamento dell'ingresso e del soggiorno illegali di cittadini extracomunitari; omicidio volontario, lesioni personali gravi; traffico illecito di organi e tessuti umani; sequestro di persona; razzismo e xenofobia; furti organizzati o con l'uso di armi; traffico illecito di beni culturali, compresi gli oggetti d'antiquariato e le opere d'arte; truffa; estorsione; contraffazione e pirateria in materia di prodotti; falsificazione di atti amministrativi e traffico di documenti falsi; falsificazione di mezzi di pagamento; traffico illecito di sostanze ormonali ed altri fattori di crescita; traffico illecito di materie nucleari e radioattive; traffico di veicoli rubati; violenza sessuale; incendio; reati che rientrano nella competenza giurisdizionale della Corte penale internazionale; dirottamento di aereo o nave; sabotaggio; violazioni del codice della strada; contrabbando di merci; violazione dei diritti di proprietà industriale; minacce e atti di violenza contro le persone, commessi anche in occasione di eventi sportivi; danneggiamento; furto. A questo catalogo di reati si aggiungono infine, con norma di chiusura, «i reati stabiliti dallo Stato della decisione e contemplati nell'attuazione degli obblighi derivanti dagli strumenti adottati a norma dei trattati UE».

L'articolo 11 delinea il procedimento da seguire a fronte di una richiesta di riconoscimento di una decisione emessa da uno Stato membro dell'Unione europea e stabilisce:

che la richiesta - ovvero la decisione e il certificato tradotto in italiano - debba essere indirizzata al Procuratore generale presso la Corte d'appello, che la trasmetterà alla Corte stessa. Se la documentazione è incompleta, attraverso il Ministero della giustizia l'autorità giudiziaria può chiedere allo Stato di emissione delle integrazioni;
che la Corte d'appello si pronuncia sul riconoscimento in camera di consiglio, entro 20 venti giorni dalla presentazione della richiesta, prorogabili di ulteriori 30 in presenza di circostanze eccezionali;
che avverso la decisione della Corte d'appello è proponibile, entro 10 giorni, ricorso in cassazione da parte del Procuratore generale, della persona condannata e del suo difensore. Il ricorso non sospende l'esecutività della decisione;
che la Cassazione si pronuncia entro 30 giorni dalla richiesta;
che se il riconoscimento della decisione è negato, sul presupposto che un altro è lo Stato competente, l'autorità italiana deve trasmettere d'ufficio gli atti allo Stato di esecuzione.

L'articolo 12 - attuando l'articolo 7 della decisione quadro - elenca i motivi di rifiuto del riconoscimento. Si tratta:

della carenza del requisito della doppia punibilità, ovvero di decisione relativa a reati non previsti nel nostro ordinamento e non riconducibili all'elenco dei gravi reati dell'articolo 10;
di mancanze nel certificato che accompagna la decisione;
di una decisione che è già stata eseguita in Italia o in altro Stato;
di una sanzione pecuniaria prescritta.

Si ricorda che nel nostro ordinamento la prescrizione della pena è disciplinata dagli

articoli 171-174 del codice penale, in base ai quali:

la morte del reo, avvenuta dopo la condanna, estingue la pena;
la pena della reclusione si estingue col decorso di un tempo pari al doppio della pena inflitta e, in ogni caso, non superiore a 30 e non inferiore a 10 anni;
la pena della multa si estingue nel termine di 10 anni;
in caso di delitto non si ha prescrizione della pena per i recidivi, i delinquenti abituali, professionali o per tendenza, ovvero se il condannato, durante il tempo necessario per l'estinzione della pena, riporta una condanna alla reclusione per un delitto della stessa indole (art. 172);
le pene dell'arresto e dell'ammenda si estinguono nel termine di cinque anni. Tale termine è raddoppiato se si tratta di recidivi, di delinquenti abituali, professionali o per tendenza (art.

173);

l'indulto o la grazia condonano, in tutto o in parte, la pena inflitta, o la commutano in un'altra specie di pena stabilita dalla legge.

di una causa di immunità riconosciuta dall'ordinamento italiano;
di una sanzione pecuniaria comminata a colui che, al momento dei fatti, non era imputabile per età;
di una decisione relativa a fatti compiuti anche in parte nel territorio italiano ovvero comunque fuori dello Stato che ha emesso la decisione;
di decisione relativa a un soggetto che, per varie ragioni, era impossibilitato a partecipare al relativo giudizio (perché non informato o non comparso per causa a lui non imputabile);
di una sanzione pecuniaria inferiore a 70 euro.

Se la Corte d'appello riconosce la decisione che applica una sanzione pecuniaria, l'esecuzione della decisione compete al Procuratore generale presso la Corte d'appello. L'articolo 13 specifica che se la sanzione pecuniaria è più elevata rispetto al massimo consentito - in relazione allo specifico illecito - nel nostro ordinamento, la Corte d'appello può ridurre l'importo della sanzione all'indicato importo massimo consentito.

In caso di impossibilità, anche parziale, di procedere alla riscossione, potranno essere applicate sanzioni alternative solo se espressamente previsto nel certificato che accompagna la decisione.

Le somme riscosse spettano allo stato di esecuzione, salvo diverso accordo con l'autorità competente dello Stato della decisione; lo stesso Stato italiano sostiene le spese per l'esecuzione della decisione (articolo 15).

In merito sono da considerare i dati forniti dalla analisi di impatto della regolamentazione (AIR) relativa all'A.G. 130. Nella relazione si afferma, infatti, che «le statistiche ministeriali evidenziano un grave stato di ineffettività della pena pecuniaria: esse mostrano infatti che le pene pecuniarie vengono poco eseguite e convertite. Il dato percentuale che ne scaturisce è che il riscosso non supera il 2,66%, con una perdita secca per le casse dello Stato stimata in circa 600 milioni di euro».

In base all'articolo 14, l'esecuzione della decisione sulle sanzioni pecuniarie deve cessare se viene meno l'esecutività della decisione stessa;

Il Capo IV (artt. 16 e 17) detta le disposizioni transitorie e finali. In particolare, l'articolo 16 contiene la consueta clausola di invarianza finanziaria mentre l'articolo 17 rimanda, per quanto non espressamente previsto dallo schema di decreto legislativo, alle disposizioni compatibili del codice di procedura penale.

Relazioni e pareri allegati

Il provvedimento è corredato dalla relazione illustrativa, dalla tabella di concordanza, dalla relazione tecnica, dall'analisi tecnico-normativa, dall'analisi dell'impatto della regolamentazione.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Lo schema di decreto non presenta aspetti di interferenza con le competenze costituzionali delle Regioni, in quanto incide su una materia, riguardante le norme processuali penali, di competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.).