Legislatura 17ª - Dossier n. 32

La Procura europea

L’articolo 325 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea impegna l’Unione e gli Stati membri ad un’attività di contrasto alla frode alle altre attività illegali (ad esempio la corruzione, o altri reati a danno del bilancio UE) che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, mediante misure che siano tali da permetterne una protezione efficace. Inoltre l’articolo 86 del medesimo Trattato prevede che per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust.

Secondo la procedura stabilita nel Trattato il Consiglio dell’Unione europea delibera all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo. Ove l’unanimità non sia raggiunta, un gruppo di almeno nove Stati membri può chiedere che il Consiglio europeo sia investito del progetto di regolamento. In tal caso la procedura in sede di Consiglio è sospesa. Previa discussione e in caso di consenso, il Consiglio europeo, entro quattro mesi da tale sospensione, rinvia il progetto al Consiglio per adozione. Entro lo stesso termine, in caso di disaccordo, e se almeno nove Stati membri desiderano instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di regolamento in questione, essi ne informano il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. In tal caso l’autorizzazione a procedere alla cooperazione rafforzata di cui all’articolo 20, paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea e all’articolo 329, paragrafo 1 si considera concessa e si applicano le disposizioni sulla cooperazione rafforzata.

La Commissione europea ha inteso attuare le disposizioni del Trattato richiamate presentando il 17 luglio 2013 una proposta di regolamento COM(2013)534 istitutiva della Procura europea.

Secondo la Commissione il sistema attuale non tutela adeguatamente gli interessi finanziari dell’Unione: secondo le stime in suo possesso negli ultimi tre anni sarebbero andati persi mediamente 500 milioni di euro per presunti casi di frode, non escludendo anzi che l’importo effettivo possa essere di gran lunga superiore. Tale stato deficitario deriverebbe per la Commissione dalle seguenti principali concause: a) le indagini e le azioni penali riguardanti i reati a danno dei fondi UE sono attualmente di competenza esclusiva degli Stati membri, non avendo l’Unione di fatto alcun potere di intervenire in caso di distrazione a fini illeciti dì tali risorse; b) le indagini penali sulla frode ai danni degli interessi finanziari UE sarebbero ostacolate dalle differenze degli ordinamenti nazionali e dalla disomogeneità delle attività di contrasto negli Stati membri; c) il tasso di successo delle azioni penali riguardanti i reati a danno del bilancio dell’UE (che varia notevolmente da uno Stato membro all’altro: dal 20% circa a oltre il 90%) sarebbe

compromesso dalla mancanza di risorse nazionali e dalla frequente necessità di raccogliere prove fuori dal territorio nazionale; d) le autorità giudiziarie e di polizia nazionali sarebbero in grado di agire solo entro i confini nazionali, avendo invece forti limitazioni rispetto alla capacità di trattare reati di dimensione transfrontaliera; e) le agenzie dell’Unione Europol, Eurojust e OLAF) che esercitano competenze su scala dell’Unione non sono legittimate a svolgere indagini o avviare azioni penali negli Stati membri, potendo infatti intervenire soltanto nei limiti delle rispettive competenze e funzioni previste dal Trattato. In particolare l’OLAF - Ufficio europeo per la lotta antifrode, istituito nel 1999, ha il potere di svolgere: indagini sostanzialmente di tipo amministrativo; f) se viene ravvisata la presenza di un reato l’OLAF può solo segnalarla alle autorità giudiziarie competenti;

Infine, per quanto riguarda Europol e Eurojust, si tratterebbe di organismi attualmente con competenze di coordinamento della cooperazione tra autorità nazionali e di scambio di informazioni.

Inoltre la Commissione ritiene che la lotta contro le frodi a danno degli interessi finanziari dell’Unione non sia vissuta come una priorità a livello nazionale, sia nel caso di frodi a carattere squisitamente nazionale, sia in quello di illeciti a carattere transfrontaliero, atteso che le priorità fissate ai livelli nazionale o regionale indurrebbero gli Stati membri a stornare le loro migliori risorse e competenze ad altri tipi di criminalità, con il risultato che i reati ai danni degli interessi finanziari dell’Unione scoperti non sarebbero indagati oppure abbandonati alle prime difficoltà.

Gli elementi chiave della proposta(25)

Struttura e funzionamento del nuovo organismo possono riassumersi nei seguenti punti chiave:

la Procura europea è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione e i loro complici: dirige e controlla le indagini ed esercita l’azione penale (dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri, comprese l’imputazione e l’eventuale impugnazione, fino alla pronuncia del provvedimento definitivo, nonché l’archiviazione del caso). La proposta di regolamento ne garantisce l’indipendenza in tutte le sue articolazioni (procuratore europeo, suoi sostituti e personale; procuratori europei delegati e personale nazionale) rispetto ad eventuali indicazioni o influenze da parte di Stati membri, istituzioni, organi o organismi dell’Unione, o di qualunque altro soggetto;

è un organismo a struttura decentrata e integrata: si articola su un procuratore europeo (assistito da quattro sostituti), e su procuratori europei delegati aventi sede negli Stati membri (in ogni Stato membro deve essere presente almeno un procuratore europeo delegato, che può espletare anche le funzioni di pubblico ministero nazionale). Circa i rapporti interni, compete ai procuratori europei delegati lo svolgimento delle indagini e l’azione penale della Procura europea, sotto la direzione e il controllo del procuratore europeo; tuttavia, se ritenuto necessario ai fini dell’indagine o dell’azione penale, il procuratore europeo può anche esercitare la sua autorità direttamente (secondo modalità e condizioni indicate nella proposta);

il procuratore europeo è, in linea di massima, nominato dal Consiglio (a maggioranza semplice), con l’approvazione del Parlamento europeo, sulla base di una rosa di candidati selezionata dalla Commissione a seguito di un invito a presentare le candidature pubblicato sulla Gazzetta ufficiale: deve trattarsi di personalità che offrano garanzie d’indipendenza, che riuniscano le condizioni richieste per l’esercizio delle alte funzioni giurisdizionali e che possiedano grande esperienza in materia di azione penale. Il procuratore europeo dura in carica otto anni. I procuratori europei delegati sono nominati dal procuratore europeo in base a un elenco di almeno tre candidati, presentati dallo o dagli Stati membri interessati. Sono nominati per un periodo rinnovabile di cinque anni. Al procuratore europeo è altresì assegnato il potere di revoca dei procuratori delegati (ove non rispondano più ai requisiti illustrati o ai criteri per l’esercizio delle sue funzioni, oppure abbia commesso una colpa grave);

la proposta contiene una specifica disciplina relativa all’ammissibilità delle prove raccolte e presentate dalla Procura europea dinanzi agli organi giurisdizionali di merito: è previsto, in particolare, che ove l’organo giurisdizionale di merito ritenga che l’ammissione delle prove presentate dalla Procura europea non pregiudica l’imparzialità del giudice né i diritti della difesa sanciti dagli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, esso ammette tali prove al processo senza necessità di convalida o altra operazione giuridica analoga, anche se il diritto nazionale dello Stato membro in cui ha sede l’organo giurisdizionale prevede norme diverse per la raccolta e la presentazione delle prove.

la Procura europea risponde delle attività generali al Parlamento europeo, al Consiglio, e alla Commissione europea, mediante: la trasmissione al Parlamento europeo e ai Parlamenti nazionali, nonché al Consiglio e alla Commissione di una relazione annuale sulle sue attività generali; l’audizione, una volta all’anno, del procuratore europeo dinanzi al Parlamento europeo e al Consiglio per rendere conto delle attività generali della Procura europea (tenendo conto dell’obbligo del segreto e della riservatezza). sono inoltre previste, l’audizione – a richiesta - presso la Commissione, e la possibilità che i Parlamenti nazionali invitino il procuratore europeo o i procuratori europei delegati a partecipare a uno scambio di opinioni sulle attività generali della Procura europea.

25) Per l’approfondimento si rinvia alla Scheda di valutazione n. 59/2013 del Servizio Affari internazionali-Ufficio dei rapporti con le istituzioni dell’Unione europea del Senato, e il Dossier di documentazione n. 9 Procura europea dell’Ufficio Rapporti con l’Unione europea della Camera dei deputati.

L’iter presso le Istituzioni europee

A seguito della pubblicazione della proposta, 14 Camere di Parlamenti nazionali hanno inviato (entro il termine previsto dal Trattato) alla Commissione europea pareri motivati in cui sono stati sollevati dubbi sulla conformità della proposta istitutiva della Procura europea al principio di sussidiarietà.

Ai sensi dall’articolo 6 del protocollo n. 2 allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, ciascuno dei Parlamenti nazionali o ciascuna Camera di uno di questi Parlamenti può, entro un termine di otto settimane a decorrere dalla data di trasmissione di un progetto di atto legislativo nelle lingue ufficiali dell’Unione, inviare ai presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione un parere motivato che espone le ragioni per le quali ritiene che il progetto in causa non sia conforme al principio di sussidiarietà.

Nell’occasione si tratta dei pareri motivati delle seguenti Assemblee rappresentative: la Camera dei rappresentanti cipriota, il Senato della Repubblica ceca, il Senato francese, l’Assemblea nazionale ungherese, la Camera dei rappresentanti e il Senato irlandesi, , la Camera dei rappresentanti maltese, la Camera dei deputati rumena, l’Assemblea nazionale slovena, il Parlamento svedese, il Senato e la Camera dei rappresentanti dei Paesi Bassi, la Camera dei Lord e la Camera dei comuni del Britannici.

I pareri motivati trasmessi rappresentano 18 dei 56 voti attribuiti ai Parlamenti nazionali, consentendo pertanto il raggiungimento della soglia, di cui all’articolo 7, paragrafo 2, del protocollo 2.

Tale disposizione prevede che qualora i pareri motivati sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà da parte di un progetto di atto legislativo rappresentino almeno un terzo dell’insieme dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali conformemente al paragrafo 1, secondo comma, il progetto deve essere riesaminato. Tale soglia è pari a un quarto qualora si tratti di un progetto di atto legislativo presentato sulla base dell’articolo 76 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea riguardante lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (cosiddetto “cartellino giallo).

  • In sintesi, secondo i pareri motivati citati:

la Commissione non avrebbe sufficientemente provato la compatibilità della proposta con tale principio;

i meccanismi esistenti di indagine e persecuzione dei reati ai danni degli interressi finanziari dell’Unione europea messi in atto dagli Stati membri, nonché quelli di coordinamento a livello dell’Unione (Eurojust, Europol e OLAF) sarebbero sufficienti;

non sarebbe stato dimostrato il valore aggiunto della proposta, non essendo provato che un’azione a livello di Unione potrebbe far conseguire risultati migliori nell’attività di contrasto alle frodi del bilancio Ue;

vi sarebbero criticità in merito alla natura e all’ambito di competenza assegnati alla Procura europea rispetto alla sfera di competenza degli organi inquirenti degli Stati membri.

    Si segnala che la 14a Commissione permanente del Senato (Politiche dell’Unione europea) il 16 ottobre 2013 ha approvato una risoluzione con la quale ha ritenuto la proposta conforme al principio di sussidiarietà, esprimendo sulla stessa osservazioni favorevoli con alcuni rilievi. Si ricorda inoltre che la Commissione II (Giustizia) della Camera dei deputati ha avviato l’esame della proposta il 9 ottobre 2013.

    Secondo quanto previsto dal Trattato, la Commissione ha quindi effettuato il riesame della proposta legislativa in questione, per decidere se mantenerla, modificarla o ritirarla. Tuttavia la Commissione europea, con comunicazione COM(2013)851 del 27 novembre 2013 ha respinto le argomentazioni a fondamento dei pareri motivati; ribadendo che la sua proposta è conforme al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 (3) TUE; ha quindi concluso di non ritenere necessari né una modifica né un ritiro della proposta. La Commissione ha in ogni caso espresso l’intenzione di tenere in debito conto, nel prosieguo del processo legislativo relativo alla proposta, il contenuto dei pareri motivati espressi dai Parlamenti nazionali.

    Circa l’attività del Consiglio dell’Unione europea, si ricorda che in occasione della riunione (Giustizia e affari interni) del 3-4 marzo 2014 i Ministri hanno discusso la proposta con particolare riferimento alle questioni della struttura dell’Ufficio, della delimitazione di compiti e competenze, e del regime dei diritti procedurali applicabile ad indagati e vittime.

    Per quanto riguarda l’attività del Parlamento europeo, il 12 marzo 2014 l’Assemblea plenaria ha adottato una risoluzione (che, in sostanza, recepisce quasi integralmente il testo della relazione interlocutoria - dell’onorevole Iacolino - approvata il 24 febbraio 2014 dalla Commissione Libertà civili giustizia e affari interni), nella quale gli eurodeputati hanno rivolto una serie di raccomandazioni al Consiglio dell’Unione europea per quanto riguarda la stesura finale del testo del regolamento (incluse alcune proposte emendative alla proposta originaria della Commissione europea).

    Si segnalano in particolare le raccomandazioni volte al rafforzamento del rispetto dei principi fondamentali (con riferimento agli imputati/indagati), di cui l’equo processo e le garanzie della difesa nel processo penale sono diretta emanazione. Nella risoluzione si suggerisce inoltre di adottare una struttura agile e snella, che garantisca elevati standard di indipendenza, esperienza e professionalità, conciliando l’esigenza di decisioni rapide con l’accuratezza delle indagini e la conoscenza delle realtà nazionali in cui i reati sono consumati.