Resoconto sommario della seduta n. 143 della commissione Affari Costituzionali

AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

MERCOLEDÌ 18 LUGLIO 2007
143ª Seduta

Presidenza del Presidente
BIANCO

Intervengono i sottosegretari di Stato per gli affari regionali e le autonomie locali Colonnella, per i rapporti con il Parlamento e le riforme istituzionali Naccarato e per l'interno Pajno.

La seduta inizia alle ore 14,35.

IN SEDE REFERENTE

(20) Vittoria FRANCO ed altri. - Disposizioni in materia di pari opportunità tra donne e uomini nell'accesso alle cariche elettive, in attuazione dell'articolo 51 della Costituzione
(129) CUTRUFO. - Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e al testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica ed introduzione del sistema della preferenza
(600) Helga THALER AUSSERHOFER ed altri. - Modifiche alla normativa vigente in materia di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, in materia di rappresentanza femminile in Parlamento
(904) CASSON ed altri. - Abrogazione della legge 21 dicembre 2005, n. 270, recante modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
(1118) Laura BIANCONI. - Disposizioni in materia di pari opportunità tra i generi per l'accesso alle cariche elettive
(1391) SALVI e VILLONE. - Riforma delle norme sulla elezione della Camera dei deputati
(1392) CALDEROLI. - Modificazioni della normativa per le elezioni alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica
(1442) CABRAS ed altri. - Abrogazione della legge 21 dicembre 2005, n. 270, nonché modifica del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361
(1450) TONINI ed altri. - Introduzione del sistema elettorale proporzionale in circoscrizioni provinciali per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
(1455) CUTRUFO. - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533
(1474) CALDEROLI. - Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
(1553) RUSSO SPENA ed altri. - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, ed al testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, per introdurre un sistema elettorale proporzionale personalizzato
(1572) PETERLINI ed altri. - Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di elezione della Camera dei deputati, e al testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di elezione del Senato della Repubblica, per l'introduzione del voto di preferenza e l'abolizione delle candidature plurime
(1573) PETERLINI ed altri. - Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di elezione della Camera dei deputati per la regione Trentino - Alto Adige
(1583) Silvana AMATI ed altri. - Misure per la promozione delle pari opportunità tra donne e uomini nell'accesso alle cariche elettive
(1604) PETERLINI ed altri. - Nuove norme per l'elezione della Camera dei deputati
(1643) Manuela PALERMI ed altri. - Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di elezione della Camera dei deputati, e al testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di elezione del Senato della Repubblica
(1673) Anna FINOCCHIARO ed altri. - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e al testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, recanti l'introduzione di un sistema elettorale maggioritario a doppio turno con ballottaggio. Delega al Governo per la determinazione dei collegi uninominali
(1675) STORACE. - Norme per l'abrogazione della vigente legge elettorale
(1699) QUAGLIARIELLO ed altri. - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di previsione del premio di maggioranza e di soglia di sbarramento
- e petizioni nn. 69, 189, 385, 387 e 439 ad essi attinenti
(Seguito dell'esame congiunto dei disegni di legge nn. 20, 129, 600, 904, 1118, 1391, 1392, 1442, 1450, 1455, 1474, 1553, 1572, 1573, 1583, 1604, 1643 e 1673, congiunzione con l'esame dei disegni di legge nn. 1675 e 1699 e rinvio. Esame dei disegni di legge nn. 1675 e 1699, congiunzione con il seguito dell'esame congiunto dei disegni di legge nn. 20, 129, 600, 904, 1118, 1391, 1392, 1442, 1450, 1455, 1474, 1553, 1572, 1573, 1583, 1604,1643 e 1673 e rinvio)

Prosegue l’esame congiunto, sospeso nella seduta pomeridiana dell’11 luglio.

Il presidente BIANCO (Ulivo), relatore, dà conto del disegno di legge n. 1675, d’iniziativa del senatore Storace, che propone l’abrogazione della legge approvata nella scorsa legislatura e il ripristino del sistema elettorale previgente sia per l’elezione della Camera dei deputati che per quella del Senato. Illustra anche il disegno di legge n. 1699, d’iniziativa del senatore Quagliariello e di altri senatori, che modifica il sistema elettorale del Senato prevedendo l’attribuzione di un premio di maggioranza nazionale ripartito su base regionale, al fine di risolvere l’elemento di maggiore criticità del vigente meccanismo rispetto alle esigenze di governabilità e di stabilità dell’esecutivo, cioè l’attribuzione del premio in ambito regionale. L’iniziativa propone un premio di maggioranza tale da integrare il numero di 170 seggi e una soglia di sbarramento del 5 per cento dei voti validi in ambito regionale, nonché una suddivisione del territorio regionale in circoscrizioni più ristrette, ritenuta preferibile, ai fini di un più stretto rapporto tra candidati ed elettori, rispetto alla reintroduzione del voto di preferenza e all’attribuzione dei seggi in collegi uninominali su base proporzionale.
Conclude, proponendo di esaminare le suddette proposte congiuntamente agli altri disegni di legge in titolo.

Conviene la Commissione.

Continua quindi il dibattito sul testo di lavoro delineato dal Presidente relatore nella seduta del 4 luglio.

Il senatore RUSSO SPENA (RC-SE) ribadisce la contrarietà della sua parte politica al referendum promosso nella materia elettorale, che in caso di esito affermativo costringerebbe le forze politiche a una innaturale semplificazione e condurrebbe a un sistema in cui la scelta del premier e del Governo sarebbe affidata a una sorta di investitura popolare. Comunque, ritiene che il quesito sia incostituzionale e dunque inammissibile.
A suo avviso, è preferibile costruire la riforma della legge elettorale in Parlamento, adottando quale testo base quello predisposto dal Presidente relatore e tenendo in considerazione tre princìpi fondamentali: anzitutto, l’esigenza di assicurare una formazione democratica e proporzionale della rappresentanza, eventualmente con l’attribuzione dei seggi su base proporzionale in collegi uninominali e un riequilibrio di genere nelle candidature; in secondo luogo, un’efficace azione di governo in un contesto bipolare che non implichi l’indicazione del primo ministro da parte degli elettori; infine, un federalismo non liberista e non devolutivo, collegato a una riforma del bicameralismo che potrebbe prevedere una composizione del Senato basata su designazioni dei Consigli regionali e degli enti locali.
Prende atto del riscontro positivo che il modello tedesco suscita in molti Gruppi della maggioranza e dell’opposizione e ritiene che sussistano le condizioni per corrispondere entro la fine dell’anno in corso all’esigenza di una riforma elettorale che superi il quesito referendario.

Il senatore NANIA (AN) esprime apprezzamento per la proposta illustrata dal Presidente relatore che tuttavia, suggerendo un premio di maggioranza basato sulla quantità dei seggi conseguiti dalle coalizioni anziché dei voti raccolti, riproporrebbe la questione della “manipolazione” del consenso elettorale; inoltre, ritiene inopportuno escludere dal conteggio dei voti al fine dell’attribuzione del premio di maggioranza quelli delle formazioni che non abbiano superato la soglia di sbarramento e quelli non utilizzati per l’assegnazione dei seggi.
Esprime la sua personale preferenza per una riforma che si limiti a correggere alcuni elementi della legge in vigore di cui sottolinea la coerenza con i sistemi elettorali adottati per le elezioni regionali e per quelle provinciali e comunali. Commenta con favore la proposta del Presidente relatore per quanto riguarda la conferma del bipolarismo dell’alternanza, tipico delle democrazie mature, mentre giudica negativamente la riproposizione di sistemi che non rendono comprensibile in anticipo all’elettore chi governerà in caso di vittoria dell’una o dell’altra parte.
Su un possibile percorso di riforma, ritiene che anzitutto si dovrebbero rendere omogenei i corpi elettorali per l’elezione della Camera e del Senato, attraverso una revisione costituzionale che riconosca il diritto di voto per entrambe le Camere anche agli elettori più giovani.
Dopo aver ricordato la peculiarità dei sistemi elettorali in uso in Germania, in Gran Bretagna e in Francia, sottolinea l’utilità di una selezione delle candidature e dei candidati premier attraverso elezioni primarie effettive.

Il senatore CABRAS (Ulivo) sottolinea che la scelta di un testo da assumere quale base per il seguito dell’esame non pregiudica la definizione del modello elettorale, elemento fondamentale per il funzionamento della democrazia che, contrariamente a quanto è avvenuto in passato, dovrebbe essere condiviso da uno schieramento politico più ampio della maggioranza di Governo.
Rileva che il Parlamento si accinge a modificare ancora una volta la legge elettorale, senza aver provveduto nel frattempo a una revisione sostanziale della Costituzione, a partire da una riconsiderazione del bicameralismo perfetto.
Dopo aver ricordato la preferenza della sua parte politica, sancita anche nel programma elettorale, per il doppio turno di collegio tipico del sistema francese, conferma la disponibilità a ricercare una soluzione che goda del più ampio consenso possibile, salva l’irrinunciabilità al principio dell’alternanza.
In tale ottica, esprime apprezzamento per la proposta avanzata dal Presidente relatore; in particolare condivide l’ipotesi di un’assegnazione dei seggi su base proporzionale in collegi uninominali, mentre rimane aperto il confronto sui meccanismi da adottare per un “accesso regolamentato” alla rappresentanza delle formazioni minori e per l’attribuzione del premio di maggioranza.
Rispondendo, infine, a un quesito del senatore CALDEROLI (LNP), osserva che il principio dell’alternanza può essere assicurato anche dal modello elettorale tedesco, ma giudica preferibile l’introduzione di un premio di maggioranza accanto a un meccanismo di “accesso regolamentato” e l’assegnazione dei seggi con metodo proporzionale in collegi uninominali.

Il senatore PASTORE (FI), intervenendo sull’organizzazione dei lavori per l’esame dei disegni di legge in titolo, sottolinea il rilievo di una revisione della disciplina per l’elezione dei deputati e dei senatori della circoscrizione Estero; pertanto sollecita l’avvio dell’esame di iniziative legislative in materia.

Interviene quindi nella discussione la senatrice ALLEGRINI (AN), che sottolinea il tema dell’adeguamento della presenza femminile in Parlamento. Ricorda l’eccezionale carenza di rappresentanza femminile nel Parlamento italiano: pur essendo contraria in via di principio all’introduzione di quote obbligatorie (peraltro censurate dalla Corte costituzionale prima della revisione dell’articolo 51 della Costituzione approvata nella scorsa legislatura), ritiene opportuno prescrivere per un periodo limitato di tempo una composizione equilibrata delle liste. In proposito ricorda l’esperienza del movimento femminista, proseguita successivamente nel Partito comunista italiano, che ha promosso una maggiore partecipazione delle donne all’attività politica e parlamentare.
Conclude, sottolineando l’esigenza di adeguare la rappresentatività della società civile in cui, come è noto, le donne sono in maggioranza.

Il seguito dell’esame congiunto è quindi rinviato.

(1464) Delega al Governo per l'attuazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione e per l'adeguamento delle disposizioni in materia di enti locali alla legge costituzionale n. 3 del 2001
(104) VITALI ed altri. - Modifica dell'articolo 17 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di estensione del diritto di elettorato attivo e passivo ai cittadini stranieri regolarmente soggiornanti in Italia da almeno tre anni e legalmente residenti nel comune per le elezioni degli organi delle circoscrizioni di decentramento comunale
(1020) VITALI ed altri. - Delega al Governo per l'attuazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione in materia di funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane e per l'adeguamento delle disposizioni in materia di enti locali alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(1196) DEL PENNINO ed altri. - Norme per l'istituzione delle città metropolitane. Delega al Governo in materia di assetto della finanza della città metropolitana e dei nuovi comuni e del loro funzionamento
(1265) SINISI e FUDA. - Modifiche al testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni e condizionamenti di tipo mafioso
(1281) RIPAMONTI. - Norme per l'istituzione della città metropolitana di Milano. Delega al Governo per la disciplina di atti connessi all'istituzione della città metropolitana
(1520) DI LELLO FINUOLI ed altri. - Modifiche al testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di scioglimento dei consigli comunali e provinciali per fenomeni di infiltrazione mafiosa
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Prosegue l’esame congiunto, sospeso nella seduta del 12 luglio.

Intervenendo nella discussione generale il presidente BIANCO rileva l’opportunità di integrare le disposizioni in esame con prescrizioni rivolte alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome, per l’attuazione dei princìpi introdotti con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, con particolare riferimento all’istituzione delle città metropolitane, nel rispetto delle autonomie statutarie.

Il senatore PISTORIO (DCA-PRI-MPA) osserva che eventuali disposizioni nel senso indicato dal presidente Bianco non dovrebbero incidere sull’autonomia statutaria, che riconosce alle Regioni a ordinamento speciale la competenza a legiferare in materia di organizzazione degli enti locali.

Il senatore MALAN (FI) commenta criticamente le numerose deleghe previste dal disegno di legge n. 1464, che preludono a una riorganizzazione complessiva dell’ordinamento degli enti locali, che inciderebbe addirittura sui sistemi elettorali dei comuni e delle province, senza la legislazione diretta del Parlamento. Sarebbe preferibile, a suo avviso, limitare la delega ad ambiti precisi e qualificanti, con l’indicazione di princìpi e criteri direttivi dettagliati e non solo formali; ad esempio, per affrontare il tema rilevante delle città metropolitane.
Inoltre, manifesta la contrarietà al riconoscimento del diritto di voto agli stranieri residenti per l’elezione dei consigli circoscrizionali, che potrebbe preludere all’attribuzione dell’elettorato attivo anche nelle consultazioni politiche e all’abbreviazione dei termini per la concessione della cittadinanza.

Il senatore MOLINARI (Aut) sottolinea l’esigenza di conferire coerenza ai diversi provvedimenti presentati dal Governo in Parlamento che incidono sull’ordinamento degli enti locali; ad esempio, il disegno di legge che propone una riduzione dei costi della politica, il disegno di legge di riforma dei servizi pubblici locali, il Documento di programmazione economico-finanziaria e il provvedimento attuativo del federalismo fiscale. A tal fine, prospetta l’opportunità di una relazione unificante che il Governo potrebbe rendere al Parlamento e a tutti i cittadini.
Commenta nel dettaglio i princìpi e criteri direttivi della delega, esprimendo perplessità per l’ipotesi di un intervento sulla disciplina del sistema elettorale degli enti locali. Sottolinea, inoltre, l’opportunità di promuovere un confronto con gli enti territoriali in sede di predisposizione dei decreti delegati.
Rileva la mancanza di un disegno riformatore dell’organizzazione dello Stato, a suo avviso necessario nel momento in cui si riconsidera l’ordinamento degli altri enti territoriali e nota che dalle disposizioni del disegno di legge n. 1464 traspare un’immeritata sfiducia verso la capacità dei comuni di seguire percorsi virtuosi.
Infine, sottolinea l’esigenza di una più incisiva semplificazione degli enti di area vasta, in particolare le province e le comunità montane.

Il senatore FLUTTERO (AN) manifesta contrarietà all’eccessivo numero di deleghe del disegno di legge n. 1464 e ricorda che il Governo ha proposto diversi altri provvedimenti che incidono sulla materia degli enti locali, con il rischio di contraddizioni e incoerenze.
Per quanto attiene ai contenuti della delega, nota che le funzioni fondamentali dei comuni si confondono con quelle esercitate storicamente ma non necessarie e ritiene che le disposizioni in esame non consentiranno un’effettiva realizzazione delle città metropolitane, non essendo chiari i percorsi di legittimazione di quegli enti e il destino degli enti di provenienza, con il rischio di un aumento dei costi diretti e indiretti dovuti a immobilismo e a possibili conflitti di competenza.
Esprime perplessità sulle disposizioni che incidono sull’autonomia statutaria degli enti locali; in particolare quelle sull’organizzazione degli uffici comunali, che non tengono conto delle differenze tra i municipi di grandi dimensioni e quelli, assai numerosi, con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti. Infine, sollecita una più efficace revisione delle province e un riordino degli enti intermedi, con il fine di ridurre sprechi e costi impropri derivanti dall’irrazionalità dell’organizzazione dei servizi.

Il PRESIDENTE dichiara conclusa la discussione generale.

Intervenendo per la replica, il relatore VITALI (Ulivo) giudica condivisibile la proposta di stralciare le deleghe in materia di sistema elettorale degli enti locali e di bilancio e contabilità. Così facendo, la struttura del provvedimento seguirebbe in sostanza la traccia della delega approvata nella scorsa legislatura con la legge n. 131 del 2003 (cosiddetta “legge La Loggia”), non esercitata per la conclusione della legislatura.
Rileva che nel dibattito sono emerse sollecitazioni per l’introduzione di incisive forme di controllo dell’attività amministrativa compatibili con le prescrizioni costituzionali; in proposito, ritiene che sarebbe efficace lo strumento del potere sostitutivo. Appare più difficile un intervento diretto a rivedere i rapporti tra gli organi istituzionali di comuni e province. Per quanto riguarda le città metropolitane, auspica che il provvedimento renda finalmente possibile la realizzazione di quelle forme speciali di governo, soprattutto nelle grandi aree urbane. In proposito, si dovrebbero chiarire i profili finanziari e assicurare la coerenza con le disposizioni attuative del federalismo fiscale e con le norme sui piccoli comuni e sulle aree di montagna. Inoltre, invita il Governo a presentare al Senato l’annunciato disegno di legge in materia di riduzione dei costi della politica, viste le implicazioni che può avere per l’ordinamento degli enti locali.
Infine, ricorda le considerazioni svolte nel dibattito in merito all’esigenza di semplificazione e differenziazione degli ordinamenti locali.
Conclude, ipotizzando l’istituzione di un comitato ristretto per l’esame degli emendamenti.

La Commissione consente.

Pertanto, il PRESIDENTE invita i Gruppi parlamentari a designare tempestivamente i rispettivi componenti nel comitato ristretto che potrà essere costituito per l’esame degli emendamenti.

Il relatore COLLINO (AN) ritiene che la riforma dell’ordinamento degli enti locali costituisca una cornice da tenere in considerazione, tra l’altro, per l’adozione di prescrizioni volte a eliminare i costi impropri della politica nonché nella predisposizione delle norme attuative del federalismo fiscale; pertanto, auspica un percorso parlamentare parallelo dei citati provvedimenti.
Conviene con quanti hanno giudicato eccessive le deleghe previste nel disegno di legge n. 1464 e propone lo stralcio anche delle disposizioni relative all’istituzione e all’organizzazione delle città metropolitane, che dovrebbero essere rimesse all’attenzione del Parlamento; a tale riguardo, sottolinea l’esigenza di limitare quella speciale forma di autonomia alle grandi città.
Ribadisce l’esigenza di un riequilibrio dei poteri tra gli organi degli enti locali, anche con lo scopo di assicurare una maggiore responsabilizzazione degli amministratori e della classe dirigente. Inoltre, condivide la proposta di introdurre forme di controllo, senza ledere l’autonomia degli enti locali, e giudica insufficienti le disposizioni sulla semplificazione delle comunità montane e delle circoscrizioni: la conferma dell’elezione di secondo grado per le comunità montane e il mantenimento delle circoscrizioni anche nei comuni più piccoli, a suo avviso danno luogo a costi eccessivi, così come la mancata razionalizzazione e modernizzazione degli enti locali. Infine, auspica una più efficace distribuzione delle funzioni in modo da chiarire costi e carichi fiscali necessari, e osserva che è improprio prevedere che provvedimenti di riordino non determinino nuovi oneri.

Il PRESIDENTE propone di differire il termine per la presentazione degli emendamenti alle ore 18 di venerdì 27 luglio.

Conviene la Commissione.

Il PRESIDENTE avverte che la replica per il Governo sarà svolta in una seduta della prossima settimana.

La Commissione prende atto.

Il seguito dell’esame congiunto è quindi rinviato.

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO

Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri concernente: "Ricognizione delle strutture e risorse finanziarie e umane trasferite dal Ministero dello sviluppo economico alla Presidenza del Consiglio dei ministri per l'esercizio delle competenze in materia di turismo" (n. 111) (Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento e le riforme istituzionali, ai sensi dell'articolo 1, comma 25-ter, del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, dalle legge 17 luglio 2006, n. 233. Seguito e conclusione dell’esame. Parere favorevole)

Prosegue l’esame, sospeso nella seduta pomeridiana dell’11 luglio.

La relatrice AMATI (Ulivo) ribadisce la proposta di esprimere un parere favorevole.

Accertata la presenza del prescritto numero di senatori, la Commissione approva il parere favorevole proposto dalla relatrice.

La seduta termina alle ore 16,30.