AFFARI ESTERI, EMIGRAZIONE (3a)

MARTEDI' 16 APRILE 2002
46a Seduta

Presidenza del Presidente
PROVERA


Interviene il sottosegretario di Stato per gli affari esteri Mantica.

La seduta inizia alle ore 15,20.


IN SEDE REFERENTE

(1285) Ratifica ed esecuzione del Trattato di Nizza che modifica il trattato sull'Unione europea, i Trattati che istituiscono le Comunità europee e alcuni atti connessi, con atto finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Nizza il 26 febbraio 2001, approvato dalla Camera dei deputati.
(Seguito e conclusione dell'esame)

Riprende l'esame, sospeso nella seduta del 10 aprile scorso.

Interviene in discussione generale il senatore MARTONE, il quale preannuncia il voto di astensione sul provvedimento del Gruppo dei Verdi, così come già avvenuto alla Camera dei deputati. Egli ritiene infatti che il Trattato di Nizza rappresenti un'occasione perduta, risultando largamente insoddisfacente sia dal punto di vista delle prospettive di rafforzamento dell'Unione europea, che sotto il profilo della sua capacità di promuovere un'Europa sostenibile, pacifica e socialmente giusta; né esso sembra in grado di garantire in maniera adeguata il processo di allargamento. I rilievi critici vanno inoltre estesi al nuovo meccanismo del voto di maggioranza in seno al Consiglio, che appare eccessivamente farraginoso e di difficile attuazione e che comunque non è stato sufficientemente ampliato al fine di sostituire il metodo dell'unanimità. Il Parlamento europeo a sua volta non vede aumentati i propri poteri, né viene adeguatamente ridefinito il ruolo della Commissione.
Nel complesso il Trattato di Nizza conferma il fallimento del metodo intergovernativo, che comporta sempre la prevalenza degli interessi nazionali su quelli comunitari. Ciò fa sì, peraltro, che il processo di unificazione venga inteso secondo l'ottica dei Governi, rimanendo così in secondo piano l'Europa dei popoli e dei cittadini.
L'unico aspetto positivo, a suo avviso, che emerge dal Trattato di Nizza concerne il nuovo articolo 7 del Trattato sull'Unione europea che disciplina i casi di rischi di violazione grave da parte di uno Stato membro di uno o più dei principi fondamentali su cui si fonda la stessa Unione, vale a dire i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dello Stato di diritto, nonché principi che sono comuni agli Stati membri.
Egli ricorda quindi come lo stesso Parlamento europeo abbia avanzato osservazioni critiche nei confronti del Trattato di Nizza ed esprime il proprio compiacimento per i progressi che, rispetto a quell'Accordo, sono stati compiuti dal Vertice di Laeken in poi e che rendono in parte superata dagli eventi l'importanza della ratifica del suddetto Trattato.
Conclude auspicando il ricorso a una consultazione referendaria per l'approvazione del Trattato che scaturirà dalla Conferenza intergovernativa conseguente alla Convenzione.

Chiusa la discussione generale, interviene in replica il presidente relatore PROVERA, il quale dichiara in primo luogo di condividere la richiesta del senatore Martone circa lo svolgimento di un referendum popolare a conclusione del processo riformatore dell'Unione, in quanto l'integrazione europea non potrà che effettuarsi sulla base del consenso e della partecipazione dei popoli interessati. Quanto alle altre riflessioni svolte dai senatori intervenuti in discussione generale, egli ritiene di avere già sostanzialmente risposto in sede di relazione. Ribadisce pertanto l'opportunità di procedere alla ratifica del Trattato di Nizza, esprimendo altresì l'auspicio anche l'Irlanda superi quanto prima che l'attuale impasse che ha visto quel Paese bocciare il predetto Trattato per via referendaria.
Da ultimo, egli si sofferma sulla significativa rilevanza della Convenzione, convenendo con il senatore Manzella circa il fatto che i Parlamenti nazionali erano già stati coinvolti nella precedente Convenzione che aveva elaborato la Carta dei diritti, ma ribadendo nel contempo che questa è la prima volta che i rappresentanti eletti dai rispettivi popoli partecipano al processo di riforma delle istituzioni europee che dovrà delineare la futura architettura dell'Unione.

Agli intervenuti replica anche il sottosegretario MANTICA, che a sua volta ribadisce l'urgenza di procedere alla ratifica del Trattato di Nizza. Egli ricorda peraltro che, in sede di esame da parte dell'altro ramo del Parlamento, il Governo ha accolto due ordini del giorno. Il primo di essi ha impegnato l'Esecutivo a farsi promotore, in collaborazione con la rappresentanza parlamentare, durante i lavori della Convenzione, di iniziative politiche tese, fra l'altro, a prevedere che il Trattato che scaturirà dalla Conferenza intergovernativa conseguente alla convenzione medesima venga sottoposto all'approvazione dei cittadini tramite referendum. Il secondo ordine del giorno ha invece impegnato il Governo a sostenere, sempre nell'ambito della Convenzione europea, la linea di un'attivazione sollecita di un ruolo più incisivo dei Parlamenti nazionali in ordine alla formazione delle norme e delle decisioni comunitarie.
Il rappresentante del Governo esprime poi l'auspicio che molte delle questioni rimaste irrisolte a Nizza trovino risposta durante i lavori della Convenzione. Anche per questa ragione, è opportuno che l'Italia non sia più uno dei soli tre Paesi a non aver ratificato il Trattato di Nizza, unitamente all'Irlanda e al Belgio, il quale ultimo Paese è però più giustificato per il suo ritardo in quanto l'assetto federale che lo caratterizza comporta un numero di passaggi superiore nell'ambito della procedura di ratifica dei trattati internazionali.

Dopo che il PRESIDENTE relatore ha dato conto dei pareri pervenuti alla Commissione, si passa alla votazione finale.

Interviene per dichiarazione di voto il senatore BUDIN, che rinvia, per un'analisi più dettagliata dei contenuti del Trattato, alle osservazioni già svolte dal senatore Manzella in sede di discussione generale. Da parte sua, egli sottolinea come il processo di integrazione europea abbia l'obiettivo precipuo di assicurare al continente una sempre maggiore stabilità e quindi di superare le condizioni geopolitiche che hanno tradizionalmente determinato uno stato conflittuale fra i Paesi europei. Da questo punto di vista, qualsiasi passo avanti si compia deve essere valutato favorevolmente. Nonostante le lacune già evidenziate, infatti, il Trattato di Nizza rappresenta comunque un progresso, che ha fra l'altro aperto la strada all'allargamento dell'Unione europea.
In sede di Convenzione, dovrà poi essere definito più puntualmente il rapporto tra sovranità nazionali e poteri dell'Unione. Si tratta di una questione centrale del processo di integrazione europea, laddove la storia del continente è stata contrassegnata nel bene e nel male dal ruolo svolto dagli Stati nazionali, i quali hanno rappresentato l'istituzione che ha consentito l'affermazione dell'autogoverno delle comunità nazionali nei confronti dei poteri sovraordinati. In conclusione, anche la ratifica del Trattato di Nizza costituirà un segnale della volontà popolare di proseguire lungo il processo dell'integrazione europea.

La Commissione conferisce infine, previo accertamento del numero legale, mandato al presidente relatore Provera a riferire favorevolmente sul disegno di legge in titolo, autorizzandolo a richiedere lo svolgimento della relazione orale.


IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO

Schema di decreto ministeriale concernente interventi per l'esercizio finanziario 2002 destinati all'acquisto, alla ristrutturazione e alla costruzione di immobili da adibire a sedi di rappresentanze diplomatiche e di uffici consolari, nonché alloggi per il personale (n. 87)
(Parere al Ministro degli affari esteri, ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 1998, n. 477. Esame. Parere favorevole con osservazioni)

Riferisce alla Commissione il senatore TIRELLI, il quale evidenzia che lo schema di decreto in titolo ottempera alle prescrizioni di cui alla legge n. 477 del 1998, recante appunto autorizzazione di spesa per l’acquisto, la ristrutturazione e la costruzione di immobili da adibire a sedi di rappresentanze diplomatiche e di uffici consolari, nonché di alloggi per il personale. Tale autorizzazione di spesa si riferisce al settennio 1998-2004 ed è previsto che gli interventi da attuare in ciascun esercizio finanziario vengano specificati con decreto del Ministro degli affari esteri da sottoporre alle Commissioni parlamentari competenti per il relativo parere. Il programma degli interventi per il 2002 riguarda le ambasciate di Berlino, Vienna, Lubiana, Atene, Addis Abeba, San Marino, Montevideo, Islamabad e Teheran, nonché il consolato generale d’Italia a Buenos Aires e le rappresentanze permanenti presso le organizzazioni internazionali di Ginevra e presso l’Unione europea (UE) a Bruxelles.
Nel merito delle singole iniziative rientranti nel predetto programma, il relatore lamenta l'insufficienza della documentazione allegata, che occorrerebbe fosse più aggiornata, precisa e puntuale. Così è solo per la sede di Addis Abeba, mentre in altri casi ci si trova dinanzi a documenti lacunosi o dai quali emerge una ingiustificata dispersione di risorse, come in particolare avviene per la sede di Islamabad. Perplessità egli nutre anche riguardo all'Ambasciata d'Italia a San Marino, a proposito della quale si è verificata la risoluzione unilaterale del contratto di esecuzione dei lavori di ristrutturazione del relativo immobile, per cui si rende necessario accertare su chi ricada la responsabilità di tale esito. Ritiene peraltro che molti dei problemi sorti attorno all'acquisto, alla ristrutturazione e alla costruzione degli immobili da adibire a sedi di rappresentanze diplomatiche e uffici consolari siano addebitabili ai professionisti a cui gli uffici diplomatici italiani si sono rivolti per ottenere la relativa consulenza.
Tuttavia, di fronte all'esigenza di portare a compimento la realizzazione delle strutture indicate nel programma, egli propone l'espressione di un parere favorevole, raccomandando però al Governo di adoperarsi affinché in futuro venga rispettata, anche per le sedi diplomatiche all'estero, la normativa nazionale vigente in materia di affidamento degli incarichi e di progettazione ed esecuzione delle opere.

Prima di aprire il dibattito, il presidente PROVERA ricorda come la tematica in oggetto sia stata già lungamente dibattuta nel corso della XIII legislatura, quando vennero avanzate osservazioni attorno alla regolarità delle procedure e alla congruità dei costi. Il Governo eccepì all'epoca la difficoltà di valutare con lo stesso metro nazionale realtà appartenenti a Paesi assai diversi dall'Italia e al tempo stesso l'esigenza di procedere celermente, in particolari casi, a interventi di restauro sugli immobili.

Il senatore MANZELLA chiede al Governo di fornire alcuni chiarimenti, alla luce delle perplessità espresse dal relatore, prima che si apra il dibattito.

Interviene pertanto il sottosegretario MANTICA, il quale ricorda che la legge n. 477 del 1998 prevede un'autorizzazione di spesa per il settennio 1998-2004. Al termine di tale fase si offrirà l'opportunità per una verifica dello stato del patrimonio del Ministero all'estero, oltre che per una valutazione di carattere politico sulle scelte sinora compiute.
Egli cita quindi alcuni casi esemplificativi, che illustrano come non sempre le realtà esterne possano essere inquadrate in un'ottica nazionale. Ad esempio, quando vi fu il trasferimento della capitale tedesca da Bonn a Berlino, il Governo italiano decise di riaprire la vecchia sede diplomatica di cui disponeva in quella città, dovendo così affrontare una serie di difficoltà che hanno fatto sì che l'Italia fosse l'unico Paese europeo a non aprire la propri ambasciata in Germania subito dopo il trasferimento.
In altri casi occorre tenere presente che vengono offerti determinati vantaggi relativi a sedi immobiliari che è bene cogliere e al riguardo l'applicazione della normativa italiana rappresenterebbe solo un ostacolo. In altri Paesi, inoltre, si è scelto di collocare le sedi diplomatiche in immobili particolarmente prestigiosi la cui manutenzione comporta costi non sempre corrispondenti alle condizioni poste dalla legislazione italiana vigente. Del resto rientra in questa tematica anche la valutazione sul numero complessivo dei consolati italiani all'estero.
In conclusione, egli non ritiene di poter accogliere i rilievi avanzati sulle procedure seguite, in quanto queste ultime vanno sempre inquadrate nelle situazioni particolari in cui si trovano a operare i rappresentanti diplomatici all'estero.

Si apre il dibattito.

La senatrice DE ZULUETA concorda con l'opinione del Sottosegretario relativa all'opportunità di approfondire la materia in esame al momento della scadenza della citata legge n. 477 del 1998. Ritiene comunque che la tradizione italiana di collocare le proprie sedi diplomatiche in immobili prestigiosi sia ampiamente giustificata e che non sempre determinate scelte possano quindi essere valutate sulla base dei costi. Più che estendere le norme vigenti in Italia in materia di appalti alle sedi diplomatiche all'estero, sarebbe piuttosto preferibile passare da un sistema fondato sui controlli formali a una verifica attinente ai processi decisionali.

Il senatore MANZELLA invita il Governo a tenere conto, nei programmi futuri che riguarderanno le sedi diplomatiche e consolari all'estero, dell'esigenza di un accorpamento di tali sedi a livello europeo. La cosiddetta sussidiarietà diplomatica, infatti, è ormai un istituto di diritto positivo che consente al cittadino comunitario che si trovi in un Paese in cui il proprio Stato non abbia rappresentanti diplomatici di avvalersi dell'assistenza del rappresentante di altro Stato dell'Unione europea.
In secondo luogo, egli rivolge un'esortazione affinché si tenga conto della recente modifica del Titolo V della Costituzione e della facoltà delle regioni di stabilire contatti diretti con Stati esteri. Risulta infatti che le regioni in alcuni casi, come ad esempio a Bruxelles, abbiano acquisito sedi prestigiose per le proprie rappresentanze. Si potrebbe allora progettare di raccogliere in un'unica sede tutte le rappresentanze riferibili alla Repubblica italiana.

Il sottosegretario MANTICA, intervenendo in sede di replica, assicura alla senatrice de ZULUETA che si farà interprete nelle competenti sedi del Ministero delle esigenze di chiarezza da lei richiamate, anche in vista della presentazione dei futuri provvedimenti relativi agli interventi sugli immobili da adibire a sedi di rappresentanze diplomatiche.

Il relatore TIRELLI, dopo aver ribadito le perplessità da lui prospettate nella relazione introduttiva, auspica che quanto meno trovino applicazione le prescrizioni della legge quadro sugli appalti pubblici anche nel caso dei lavori da eseguire all'estero, beninteso ove non sussistano motivate condizioni ostative.
Sulla base delle considerazioni che precedono, ritiene che la Commissione potrebbe esprimere un parere favorevole, con osservazioni, sullo schema di decreto in titolo.

Dopo che è stata verificata la presenza del prescritto numero di senatori, la Commissione conferisce al Relatore il mandato a redigere per il Ministro degli affari esteri un parere favorevole, con osservazioni di tenore corrispondente alle indicazioni dell'odierno dibattito.


Schema di riparto delle somme iscritte nello stato di previsione del Ministero degli affari esteri relative a contributi ad enti, istituti, associazioni, fondazioni ed altri organismi per l'esercizio finanziario 2002 (n. 90)
(Parere al Ministro degli affari esteri, ai sensi dell'articolo 32, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448. Esame e rinvio)

Riferisce alla Commissione il presidente PROVERA, ricordando preliminarmente come la legge finanziaria per il 2002 abbia stabilito che i contributi ad enti e istituti da parte di ciascun Ministero siano accorpati in un’unica unità previsionale di base, nell'ambito dei rispettivi stati di previsione. In particolare, per il Ministero degli affari esteri tali contributi sono iscritti nel capitolo 1163, relativo alla “Somma da erogare ad enti, istituti, associazioni, fondazioni ed altri organismi”, dell’unità previsionale di base 2.1.2.2, recante “Contributi ad enti ed altri organismi”.
Il riparto di tale somma fra gli organismi beneficiari è affidato dalla stessa legge finanziaria, all'articolo 32, comma 2, ad un decreto del Ministro degli affari esteri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo parere delle Commissioni competenti; parere che la Commissione affari esteri è chiamata appunto in questa occasione ad esprimere.
L'elenco degli organismi beneficiari di finanziamento da parte del Ministero degli affari esteri è contenuto nella Tabella 1 allegata alla legge finanziaria, che li raggruppa nelle seguenti sei categorie: associazioni per l'assistenza delle collettività italiane all'estero; enti a carattere internazionalistico sottoposti alla vigilanza del Ministero degli affari esteri; società “Dante Alighieri”; Istituto internazionale per l'unificazione del diritto privato (UNIDROIT); Collegio del Mondo unito di Trieste; Istituto italiano per l’Africa e l’Oriente (ISIAO).
Come si evince dall’elenco, si tratta di enti tra loro eterogenei non solo per finalità, ma anche per forma giuridica. Infatti, l’UNIDROIT è un organismo internazionale cui l’Italia aderisce, gli enti che operano per l’assistenza ai connazionali in stato di indigenza sono in grande maggioranza associazioni costituite dagli italiani all’estero, l’ISIAO è un ente di diritto pubblico totalmente finanziato dallo Stato, la società “Dante Alighieri” è un ente morale e infine gli enti internazionalistici e il Collegio del mondo unito sono enti di diritto privato o organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS). Per ciascuno degli enti, inoltre, una legge specifica definisce le modalità di erogazione del contributo statale.
Per l’anno 2002, l'ammontare complessivamente stanziato dalla legge finanziaria relativamente al citato capitolo di spesa 1163 è di 10.797.678 euro. Rispetto all’anno precedente, in cui la medesima somma era pari a 12.372.000 euro, si registra pertanto una riduzione del 12,63 per cento, in conformità a quanto prescritto dalla stessa legge finanziaria. Il taglio dei fondi non è stato tuttavia applicato dal Ministero in maniera uniforme, essendosi scelto di applicare una riduzione meno consistente alle associazioni che operano per l'assistenza delle collettività italiane all'estero, con la previsione di un contributo di quasi 3 milioni di euro che comporta una diminuzione pari a "solo" il 7,25 per cento delle precedenti assegnazioni; a fronte di ciò, la riduzione delle altre voci arriva al 14,55 per cento.
Occorre peraltro osservare che la quota più consistente dell’assistenza alle collettività italiane all’estero in stato di bisogno è relativa a fondi separati, che non hanno subìto riduzioni rispetto al 2001, che gravano su un altro capitolo di spesa del bilancio del Ministero e che vengono amministrati direttamente dai consolati. La relazione di accompagnamento allo schema di decreto ministeriale assicura inoltre che la grande maggioranza di questi contributi sarà diretta ad associazioni operanti in America Latina, ed in particolare in Argentina.
Per quel che riguarda gli enti a carattere internazionalistico, si ricorda che per appartenere a tale categoria debbono operare sulla base di un programma almeno triennale e svolgere attività di studio, di ricerca e di formazione nel campo della politica estera o di promozione e sviluppo dei rapporti internazionali. Il finanziamento ad essi destinato ammonta complessivamente a 1.789.500 euro da suddividere fra 18 enti, tutti, ad eccezione del CIPMO (Centro italiano per la pace in Medio Oriente), già beneficiari di finanziamento ministeriale negli anni precedenti. Per questi enti è peraltro in vigore la tabella triennale 2001-2003 approvata lo scorso anno e il Ministero ha ritenuto di applicare la medesima riduzione del 14,55 per cento all’entità del contributo previsto per ciascuno dei 18 enti iscritti nella tabella stessa.
Ammonta invece a 1.412.182 euro lo stanziamento a favore della società Dante Alighieri, ente morale costituito allo scopo di diffondere la lingua e la cultura italiana nel mondo, e a 2.647.850 euro quello per l'Istituto italiano per l'Africa e l'Oriente, che rappresenta il polo di riferimento pubblico in Italia per i rapporti culturali e di ricerca con i Paesi africani e asiatici, mentre il contributo annuo dell'Italia all'UNIDROIT, organismo internazionale operante per l'unificazione del diritto privato fra i 58 paesi membri, è pari a 220.646 euro.
Infine, sono stati destinati 1.853.500 euro al Collegio del Mondo unito, ente scolastico fondato nel 1982 a Duino (Trieste). Il Collegio di Duino fa parte della rete mondiale dei collegi del Mondo unito che raccolgono studenti di diverse nazionalità dell'ultimo biennio delle scuole medie superiori, al termine del quale essi conseguono il titolo di baccalaureato internazionale, riconosciuto da molte università del mondo.
Sulla base delle considerazioni che precedono, propone di formulare un parere favorevole per il Ministro degli affari esteri.

Il senatore ANDREOTTI osserva come la scelta di dar luogo ad una riduzione lineare degli stanziamenti, pur rispondendo a obiettive esigenze di contenimento della spesa, rischi di determinare effetti sperequativi, tenuto conto che i suoi effetti negativi sono destinati a manifestarsi in modo certamente più accentuato, a parità di percentuale di ribasso dei contributi, per quegli enti che beneficiano di risorse di ammontare esiguo.

Il senatore TIRELLI sottolinea l'opportunità di assicurare una maggiore armonizzazione della struttura dei bilanci e dei rendiconti degli enti che beneficiano dei contributi del Ministero degli affari esteri, secondo un modello connotato nel senso della trasparenza, puntualità e analiticità.

La senatrice DE ZULUETA ricorda come la scorsa legislatura, in occasione dell'esame della tabella dei contributi agli enti internazionalistici sottoposti alla vigilanza del Ministero degli affari esteri, la Commissione abbia più volte ampiamente dibattuto intorno alle modalità più appropriate per il riparto dei finanziamenti a tali enti, esprimendosi, in particolare, in senso critico rispetto alla logica invalsa dei cosiddetti tagli lineari. Deve peraltro considerarsi che, in concomitanza con l'introduzione delle più recenti misure di riduzione dei contributi, vi è stato anche un aumento delle risorse attribuite per lo svolgimento di singole iniziative di particolare interesse o per l'esecuzione di programmi straordinari, ai sensi dell'articolo 2 della legge n. 948 del 1982. Si tratta ora di valutare se i due elementi della manovra testè richiamati siano in grado di contribuire alla razionalizzazione del settore.
In vista di una tale valutazione, sarebbe certamente molto utile promuovere, così come è stato a più riprese sollecitato dalla Commissione esteri, una maggiore armonizzazione della struttura dei bilanci degli enti, tale da evidenziare maggiormente quali tra essi siano più in linea con le esigenze operative del Ministero. Al riguardo è noto come un parametro di efficienza molto significativo sia dato dalla maggiore o minore quota di spese destinate alle attività operative in confronto con quella delle spese assorbite dal funzionamento, in particolare per gli stipendi del personale.
In tale contesto, se l'Amministrazione degli esteri ritiene opportuno incrementare la quota delle risorse attribuite per iniziative di particolare interesse rispetto a quella dei finanziamenti a carattere periodico, ciò non può essere considerato certamente di per sé in termini negativi. Si tratta però di verificare in Parlamento, in occasione dell'esame annuo previsto dalla legge n. 948 del 1982, quali siano in concreto i risultati delle scelte di riparto così adottate.

Il senatore FORLANI, dopo aver espresso perplessità per la logica affermatasi negli ultimi anni di dar luogo a tagli lineari sui contributi agli enti internazionalistici, sottolinea l'opportunità di un periodico monitoraggio circa la rispondenza tra l'importo dei contributi ai singoli istituti e i risultati dell'attività da questi svolta.
Per altro verso, appare opportuno evitare di dar luogo ad ulteriori riduzioni dei contributi, che rischiano di pregiudicare la stessa continuità operativa degli enti in questione.

La senatrice DE ZULUETA ricorda come nel recente passato sia stato espresso dalla Commissione un indirizzo favorevole alle fusioni tra gli enti internazionalistici. In particolare, un percorso di tal genere fu prospettato per l'Istituto Affari Istituzionali e il CESPI, che avrebbero dovuto dar vita ad un soggetto dimensionalmente paragonabile ai maggiori istituti di ricerca operanti nei grandi Paesi europei, per il quale era stata fra l'altro già individuata la sede.
La linea di tendenza affermatasi negli ultimi tempi sembra purtroppo tutt'altra, anche in presenza di scelte ministeriali che sembrano obiettivamente destinate a premiare quegli enti che si rendono indisponibili ai processi di accorpamento.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 16,30.