AFFARI ESTERI, EMIGRAZIONE (3a)

GIOVEDI' 13 DICEMBRE 2001
26a Seduta

Presidenza del Presidente
PROVERA


La seduta inizia alle ore 15,10.


IN SEDE CONSULTIVA

(795) Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo
(Parere alla 1ª Commissione. Esame. Parere favorevole con osservazioni)

Riferisce alla Commissione il senatore PIANETTA, rilevando come il disegno di legge tenda ad innovare profondamente l'attuale disciplina in materia di immigrazione, ad oltre tre anni dall'entrata in vigore del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998. L'intervento normativo si ripromette, in particolare, di determinare i criteri per fissare quote annuali per gli ingressi dei lavoratori extracomunitari in Italia; è inoltre soppresso il meccanismo dello sponsor, rivelatosi non idoneo a garantire un efficace inserimento nel mondo del lavoro, e viene prevista una disciplina più stringente in materia di espulsione degli stranieri in condizione irregolare. Il diritto al ricongiungimento dei familiari è poi ricondotto ad un ambito più ristretto, ed è prevista una razionalizzazione per le procedure di riconoscimento del diritto di asilo, sulla base dei criteri definiti dalla pertinente direttiva dell'Unione europea del settembre 2000, al fine di circoscrivere la possibilità di abusi e di elusioni.
Passa quindi ad illustrare l'articolato, soffermandosi in primo luogo sull'articolo 1, che reca misure agevolative in materia fiscale dirette a favorire le elargizioni per iniziative di carattere umanitario nei Paesi non appartenenti all'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE). Il medesimo articolo, al comma 2, prevede che il Governo tenga conto, nella elaborazione dei programmi bilaterali di cooperazione nei confronti dei Paesi non appartenenti all'Unione europea, anche della collaborazione prestata dai Paesi stessi al contrasto delle organizzazioni criminali operanti nell'immigrazione clandestina e allo sfruttamento della prostituzione.
L'articolo 2 istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri il Comitato per il coordinamento ed il monitoraggio dell'attuazione delle norme contenute nel decreto legislativo n. 286 del 1998, con il compito, tra gli altri, di esprimere il parere sul decreto annuale di definizione delle quote massime di ingresso di extracomunitari per lavoro subordinato, anche a carattere stagionale, e per lavoro autonomo. Il Comitato in questione avrà anche il compito di formulare parere al Ministro dell'interno in merito al completamento di un adeguato programma di realizzazione di una rete dei centri di permanenza temporanea e assistenza.
Con l'articolo 3 viene riformulato il comma 4 dell'articolo 3 del decreto legislativo n. 286 del 1998, con l'introduzione di una serie di innovazioni in merito alla procedura di emanazione del decreto annuale di definizione delle quote massime di ingresso di extracomunitari e al termine per la sua emanazione. Dopo aver sommariamente richiamato il contenuto degli articoli 4, 5, 6, 7 e 8, che non presentano profili di diretta attinenza con le materie di competenza della Commissione, si sofferma sull'articolo 9, che tende a potenziare ed a coordinare i controlli di frontiera, recependo tra l'altro le indicazioni del Vertice europeo di Nizza, nell'ambito del quale l'armonizzazione delle politiche di immigrazione e l'intensificazione della sorveglianza sui confini fu indicato tra gli obiettivi da perseguire prioritariamente; al riguardo, fa presente che il tema sarà oggetto di esame nel prossimo Consiglio europeo di Laeken.
Dopo aver brevemente richiamato il contenuto degli articoli da 10 a 13, che non presentano profili di particolare attinenza con le materie di competenza della Commissione, si sofferma sugli articoli 14, 15 e 16, il primo dei quali tende a modificare i meccanismi di determinazione dei flussi d'ingresso, in particolare nel senso di estendere la possibilità di assegnazione di quote riservate a favore dei soggetti che abbiano almeno un ascendente, fino al terzo grado in linea retta, cittadino italiano e che risiedano in Paesi non appartenenti all'Unione europea.
L'articolo 15 prevede l'istituzione in ogni provincia di uno "sportello unico per l'immigrazione", responsabile dell'intero procedimento relativo all'assunzione di lavoratori subordinati stranieri a tempo determinato ed indeterminato. Alla stregua del comma 11 dello stesso articolo, la perdita del posto di lavoro non costituisce motivo di revoca del permesso di soggiorno al lavoratore extracomunitario e ai suoi familiari legalmente residenti.
L'articolo 16 sostituisce integralmente l'articolo 23 del decreto legislativo n. 286 del 1998, sopprimendo l'istituto del cosiddetto sponsor ovvero del prestatore di garanzie finalizzate alla ricerca di lavoro in Italia nei confronti dei cittadini stranieri. In luogo di tale meccanismo, vengono previsti dei titoli di prelazione nel collocamento dei lavoratori stranieri consistenti nella frequenza di corsi di istruzione e formazione professionale organizzati nei Paesi di origine da enti abilitati.
Dopo aver sommariamente richiamato gli articoli da 17 a 23, passa ad illustrare le disposizioni di cui al capo II, che tende a ridefinire la disciplina in materia di asilo. In particolare, si sofferma sull'articolo 24, diretto a modificare la disciplina vigente in materia di diritto d'asilo, in attesa di una più organica revisione, che si ritiene comunque di rinviare a quando saranno definite le procedure minime, identiche per tutta l'Unione europea, attualmente in discussione a Bruxelles. L'obiettivo è quello di affrontare il problema delle domande d'asilo presentate in modo surrettizio al solo scopo di sfuggire all'esecuzione di un provvedimento di allontanamento percepito come ormai imminente.
In conclusione, sottolinea come la normativa risponda a criteri di organicità e di equilibrio, proponendo alla Commissione di esprimere un parere favorevole.

Si apre la discussione.

Il senatore ANDREOTTI osserva in primo luogo come la prassi applicativa nella vigente normativa in materia di espulsioni abbia evidenziato la frequente difficoltà nell'esecuzione dei provvedimenti in conseguenza della indisponibilità dei documenti di identità delle persone da riaccompagnare alla frontiera, in difetto dei quali risulta di fatto impossibile determinare lo Stato di destinazione. Appare quindi essenziale mettere mano ad appropriati correttivi per superare tale stato di cose. Per quanto riguarda l'articolo 19, appare inopportuno affidare al Ministro per i beni e le attività culturali, sia pure su proposta del CONI, la determinazione del limite massimo annuale d'ingresso degli sportivi stranieri professionisti, essendo senz'altro preferibile evitare interferenze con l'autonomia delle federazioni sportive.

Il senatore BUDIN manifesta ampie riserve sull'impianto del provvedimento, richiamando i puntuali rilievi critici che sono stati espressi da autorevoli studiosi circa le soluzioni normative all'esame del Parlamento.
Per quanto riguarda la previsione di cui all'articolo 1, comma 2, osserva come sia inopportuno porre condizionalità ai fini dei futuri programmi di cooperazione bilaterale che sembrano riflettere una aprioristica sfiducia in ordine alla possibilità di collaborare nel contrasto alla criminalità organizzata. In tal modo, si rischia di dare un segnale negativo, certamente controproducente, nei confronti dei Paesi vicini, ed in particolare di quelli che si trovano alla frontiera orientale e di quelli dell'area del Mediterraneo.
Anche le disposizioni in materia di espulsioni danno adito a forti dubbi sotto il profilo della compatibilità con gli accordi internazionali sottoscritti dall'Italia, ed in particolare con la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e non mancano profili di possibile incostituzionalità. Analoghe considerazioni possono essere rivolte alle disposizioni contenute negli articoli 25 e 26, che prefigurano il ricorso a criteri più restrittivi in materia di diritto d'asilo.
Appare pertanto auspicabile l'introduzione di incisivi emendamenti, che riconducano l'impianto della normativa ad una logica coerente con gli indirizzi prevalenti a livello internazionale, a cominciare da quelli ancora di recente formulati dall'Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati. Appare peraltro del tutto intempestivo dar corso ad una radicale revisione nelle politiche di immigrazione in pendenza di importanti iniziative di armonizzazione a livello comunitario, e nell'imminenza del Consiglio europeo di Laeken, ove tali tematiche saranno trattate diffusamente. Ciò, anche al fine di evitare possibili ripercussioni negative per il ruolo internazionale dell'Italia.
Dopo aver manifestato riserve sulla scelta di ridurre il periodo, già esiguo sulla base della vigente normativa, concesso al lavoratore extracomunitario licenziato per trovare un nuovo posto di lavoro prima della revoca del permesso di soggiorno, manifesta dubbi circa la possibilità per le strutture consolari di far fronte con le attuali dotazioni umane e strumentali agli accresciuti adempimenti previsti dalla normativa. Al riguardo, potrebbe risultare opportuna l'audizione dei competenti dirigenti del Ministero degli affari esteri.
L'adeguamento dell'attuale normativa ai fini di un più efficace contrasto dell'immigrazione clandestina costituisce un'esigenza oggettiva. Occorre però intervenire in modo efficace e scevro da atteggiamenti propagandistici. A tale riguardo, segnala come un'iniziativa potenzialmente molto interessante, come quella avviata circa un anno fa con la decisione di dar vita a pattugliamenti di frontiera da parte di unità miste di polizia italo-slovene, sia rimasta lettera morta. Sarebbe invece opportuno privilegiare iniziative di tal genere, secondo un approccio pragmatico e non ideologico nel contrasto dell'immigrazione clandestina.

Il presidente PROVERA esprime apprezzamento per l'andamento del dibattito, che appare scevro da sterili ideologismi ed attento a cogliere la dimensione concreta della realtà dell'immigrazione clandestina. Si avverte in ciò l'effetto di una progressiva consapevolezza del fatto che il fenomeno dell'immigrazione deve essere affrontato attraverso una combinazione di strategie di cooperazione e sostegno allo sviluppo e di misure repressive.
La svolta che si profila tende a correggere le distorsioni determinate dal prevalere di una disposizione genericamente umanitaria, che è risultata fallimentare e ha finito per danneggiare gli stessi immigrati.
La scelta di dar luogo ad una correzione di rotta rispetto alla politica delle frontiere aperte a tutti appare in linea con l'analoga svolta maturata in Paesi come l'Olanda e la Gran Bretagna, mentre in Germania si è assistito ad un ancora più accentuato cambiamento in senso restrittivo dei precedenti indirizzi. La chiave di volta del provvedimento è rappresentata dal binomio fra gli interventi di cooperazione ed il contrasto all'immigrazione clandestina. In tale prospettiva, come la sua parte politica non ha mancato di sottolineare a più riprese, è essenziale un riequilibrio fra il canale multilaterale e quello bilaterale della cooperazione italiana, a favore del secondo. Soltanto in tal modo potranno essere reperite risorse di entità adeguata per imprimere un'accelerazione allo sviluppo dei Paesi dai quali provengono i maggiori flussi migratori in direzione dell'Italia, nell'ambito di una programmazione che dovrà contemplare da parte delle autorità locali impegni stringenti nel contrasto dell'emigrazione clandestina. In tal modo, potrà assicurarsi in prosieguo di tempo una proficua e durevole collaborazione con gli Stati in questione, nei confronti dei quali potranno essere finalmente messi in gioco meccanismi di incentivazione e disincentivazione a seconda del grado di rispetto da essi assicurato alle intese.

Il senatore TIRELLI, con riferimento a quanto previsto dall'articolo 19 del disegno di legge, osserva come dal plafond per gli sportivi stranieri professionisti dovranno comunque essere esonerati i cittadini degli Stati dell'Unione europea.

Il senatore PELLICINI sottolinea in primo luogo il carattere fortemente innovativo della normativa in esame, che riflette la scelta di assegnare una priorità programmatica da parte della nuova maggioranza a una tematica che nella percezione dell'opinione pubblica ha assunto carattere centrale, anche per il suo collegamento con i problemi della tutela dell'ordine pubblico.
La svolta che è maturata non riflette alcuna volontà di bloccare il fenomeno dell'immigrazione, essendo generale la consapevolezza che esso vada semmai canalizzato, in modo tale da renderlo compatibile con l'ordinato sviluppo socio-economico del Paese.
Fra gli aspetti qualificanti del provvedimento, va fatta menzione del superamento del meccanismo dello sponsor, essendo ormai maturata la consapevolezza del carattere fallimentare della relativa esperienza applicativa. Per quanto riguarda il nuovo regime delle espulsioni, la scelta di assoggettare ad una sanzione penale il reiterato ingresso nel territorio dello Stato dello straniero espulso appare quanto mai opportuna, per affrancare le forze di polizia dallo stato di frustrazione derivante dalla necessità di eseguire una misura destinata in molti casi a essere vanificata anche nel giro di poche ore, come avviene attualmente. Apprezzabile è inoltre la scelta di dar luogo ad un inasprimento delle sanzioni nei confronti di attività dirette a favorire l'ingresso degli stranieri al fine di reclutamento di persone da destinare alla prostituzione.
In conclusione, dopo aver dichiarato di concordare con il presidente Provera circa l'opportunità di riequilibrare il riparto delle risorse della cooperazione italiana a favore del canale bilaterale, annuncia il convinto voto del Gruppo di Alleanza nazionale a favore di un provvedimento.

Il senatore GRILLOTTI sottolinea l'opportunità di promuovere nelle opportune sedi internazionali il ricorso in via generalizzata a documenti di identità almeno bilingui, rilevando come la mancanza di una traduzione in inglese dei dati in essi riportati renda proibitivo in molti casi l'espletamento delle formalità ai posti di frontiera. Prospetta poi l'opportunità di prevedere, nell'ambito del procedimento preordinato al rilascio dei permessi di soggiorno, l'espressione del parere del sindaco del comune di residenza, rilevando come attualmente molti permessi vengano rilasciati dalle questure o dalle prefetture sulla base di documentazioni false o manipolate.

Il senatore FORLANI esprime apprezzamento per l'impianto del provvedimento, che tende opportunamente a raccordare i flussi migratori provenienti dai Paesi più poveri alle capacità di assorbimento dei vari comparti dell'economia italiana. Le soluzioni normative sottoposte al Parlamento riflettono la faticosa affermazione della consapevolezza della complessità dei fattori in gioco ai fini di una regolazione del fenomeno dell'immigrazione.

Il relatore PIANETTA, intervenendo in sede di replica, concorda con il senatore Tirelli sull'opportunità di esplicitare che gli sportivi professionisti dei Paesi dell'Unione europea non sono assoggettati al limite massimo annuale degli ingressi previsto alla stregua dell'articolo 19.
Per quanto riguarda le considerazioni emerse dal dibattito circa la nuova disciplina del diritto all'asilo, sottolinea come la prospettiva che dovrà comunque essere privilegiata sia quella della convergenza con gli indirizzi che saranno espressi in ambito comunitario.

Dopo che è stata verificata la presenza del numero legale, la Commissione conferisce al relatore il mandato a redigere un parere favorevole alla 1a Commissione permanente, con osservazioni di contenuto corrispondente ai rilievi emersi dal dibattito.

La seduta termina alle ore 16,30.