AFFARI COSTITUZIONALI (1a)

GIOVEDI' 16 NOVEMBRE 2000

598ª Seduta

Presidenza del Vice Presidente

MARCHETTI

Indi del Presidente

VILLONE



Interviene il sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Cananzi.

La seduta inizia alle ore 14,45.

SEDE REFERENTE

(3236) Norme in materia di conflitti di interesse, approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall’unificazione dei disegni di legge d’iniziativa dei deputati Caparini ed altri; Veltri ed altri; Berlusconi ed altri; Piscitello ed altri.
(236) PASSIGLI ed altri - Disciplina in materia di incompatibilità e di conflitto di interessi per i titolari di cariche di Governo.
(4465) CO' ed altri - Norme in materia di conflitti di interesse
(Seguito dell’esame congiunto e rinvio)

Si riprende l'esame congiunto, sospeso nella seduta pomeridiana di ieri con la discussione degli emendamenti della relatrice, pubblicati in allegato al resoconto della medesima seduta.

Il senatore SCHIFANI osserva che la proposta illustrata dalla relatrice si muove secondo due direttrici. La prima trova la sua radice nelle perplessità sulla possibilità di applicare in modo compiuto ed esaustivo la disciplina del trust con riferimento alle delicata fattispecie che il provvedimento in esame mira a regolare. In proposito la relatrice ha avanzato la proposta di fare riferimento per la gestione del patrimonio all'istituto della gestione disciplinato dal testo unico sull'intermediazione immobiliare; un istituto, questo, da tempo radicato nell'ordinamento italiano. Se su questo aspetto attesta la piena disponibilità della sua parte politica ad aprire un confronto, mostra invece un radicale dissenso sulla seconda direttrice che ha ispirato la redazione del testo illustrato nelle scorse sedute dalla relatrice. Si tratta infatti di un complesso di disposizioni che mirano alla sostanziale aggressione dei destinatari della disciplina, un'aggressione che si sostanzia in un apparato sanzionatorio chiaramente ingiustificato e spropositato. In linea con questo intento persecutorio è anche la disciplina delle modalità di scelta del gestore, interamente affidata all'autonoma decisione dei presidenti dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, della Consob, e della Autorità di regolazione del settore. Da questa scelta dunque viene completamente escluso l'interessato che, invece, ha un ruolo essenziale nel testo trasmesso dall'altro ramo del Parlamento, che i Gruppi della Casa della Libertà hanno proposto di correggere prevedendo che l'albo dei soggetti tra i quali scegliere il gestore non sia tenuto dalla Presidenza del Consiglio. A questa apertura al confronto, la relatrice ha replicato con una scelta chiaramente conflittuale, prevedendo che l'individuazione del gestore venga affidata ai presidenti di tre autorità di garanzia, uno dei quali, in questo momento, risulta essere l'antagonista del leader dell'opposizione nella consultazione elettorale del 1994.
Pur condividendo la necessità di prevedere un'efficace sistema sanzionatorio, crede che la misura di alcune delle sanzioni proposte dalla relatrice sia chiaramente sproporzionata e non collegata alla gravità delle violazioni previste. Ne emerge un intento chiaramente persecutorio della proposta, che d'altronde non reca procedure che garantiscano un adeguato rispetto dei diritti e delle ragioni degli interessati.
Al riguardo, segnala la gravità di quanto previsto dall'emendamento 13.500 che restringe oltre il lecito le possibilità di ricorso giurisdizionale avverso i provvedimenti dell'autorità, limitando il giudizio della Corte di cassazione, in un unico grado, ai soli vizi di incomptenza, violazione di legge e palese errore di apprezzamento o manifesta illogicità del provvedimento impugnato; ciò in chiara violazione delle garanzie contenute nell'articolo 24 della Costituzione. Si tratta dunque di una mutazione sostanziale dell'impianto del provvedimento che, invece di perseguire la finalità di garantire una corretta conduzione degli affari pubblici, si risolve in un sistema sanzionatorio - dal carattere sostanzialmente espropriativo - a danno di titolari di cariche di governo che si trovino in situazione di conflitto di interessi, senza peraltro prevedere alcuna conseguenza sulla attività di governo e quindi dunque sul perpetuarsi di condizioni di conflitto di interessi.
Lamenta poi l'assenza di garanzie nel procedimento di accertamento delle violazioni da parte dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato; al riguardo, ritiene del tutto insufficiente il semplice rinvio ai regolamenti adottati dall'Autorità in una materia che per la sua delicatezza richiede una compiuta disciplina legislativa.
Venendo quindi a considerare alcuni aspetti della proposta della relatrice si sofferma sull'emendamento 5.500, che, nel disciplinare i criteri di esercizio delle attività economiche non aventi carattere di rilevanza, trascura di definire con chiarezza le fattispecie che impongono una separazione nella gestione di tali attività economiche prevedendo, al comma 4, l'irrogazione, senza contraddittorio, di pesanti sanzioni che presuppongono la malafede del destinatario. Queste sanzioni inoltre vengono comminate senza alcuna gradualità, né con riferimento all'entità delle medesime, né quanto ai tempi. Venendo quindi a considerare l'emendamento 6.500 rileva, al comma 4, l'imperfetta definizione della fattispecie da cui conseguono sanzioni che, anche in questo caso, appaiono sproporzionate e prive di ogni necessaria gradualità; il tutto senza che venga risolto il problema della sussistenza di una situazione di conflitto di interessi. Paradossalmente questa previsione finisce per aver quale unico effetto quello di scoraggiare l'accesso di determinati soggetti - che si trovino nella titolarità di un patrimonio non particolarmente rilevante - alle cariche pubbliche, ciò in chiara violazione dei principi fissati dall'articolo 51 della Costituzione.

L'emendamento 7.500 modifica la corrispondente disposizione del testo in esame, disciplinando le conseguenze derivanti da alienazioni simulate e prevedendo al riguardo gravi sanzioni. In proposito ritiene che occorrerebbe distinguere tra casi di simulazione assoluta e casi di simulazione relativa.

La relatrice DENTAMARO a tale proposito osserva che si applicano le regole contenute nel codice civile.

Il senatore SCHIFANI, riprendendo la sua esposizione, ritiene che per il rilievo della materia sia più opportuno disciplinare con chiarezza la questione nel provvedimento in esame. Quanto alle sanzioni previste da tale disciplina ritiene che, anche in questo caso, si dovrebbe prevedere una gradualità delle medesime nella loro entità e nel tempo. Venendo quindi a considerare l'emendamento 8.500, ribadisce la necessità che, come previsto dal testo trasmesso dalla Camera, l'interessato venga coinvolto nella scelta del gestore. L'intervento autonomo delle autorità può essere previsto solo nel caso di evidenti inadempienze. Ritiene invece condivisibile la formulazione dell'emendamento 9.500 e dell'emendamento 10.500.

Quanto all'emendamento 12.500 ritiene che la gravità della sanzione ivi prevista possa produrre l'esito paradossale di stimolare, da parte del gestore di imprese operanti nel settore delle comunicazioni di massa, atteggiamenti conflittuali con gli interessi del titolare. Il testo trasmesso dalla Camera dei deputati prevede invece una soluzione più equilibrata diretta a rimuovere, caso per caso, le situazioni in cui vengano violati, da parte delle imprese gestite fiduciariamente, i principi del pluralismo, dell'obiettività e dell'imparzialità dell'informazione. La soluzione prevista dall'emendamento mette invece in pericolo la serenità di giudizio del gestore minacciato dalla gravità delle sanzioni.
L'emendamento 13.500, come già rilevato, reca invece una previsione chiaramente incostituzionale che riduce oltre il lecito l'ampiezza della tutela giurisdizionale.
Nel complesso le proposte emendative illustrate dalla relatrice non perseguono la finalità di impedire che si realizzi una situazione di conflitto tra gli interessi personali dei titolari di cariche di governo e gli interessi del governo. Questo, che dovrebbe essere l'obiettivo di ogni provvedimento in materia, potrebbe essere a suo avviso più efficacemente realizzato attraverso un'estensione delle ipotesi in cui si prevede un obbligo di astensione da parte del titolare di cariche di governo; un'astensione che, oltre che alle singole scelte che coinvolgono interessi personali, si potrebbe estendere al complesso delle politiche pubbliche che investono i settori nei quali operano le imprese possedute o controllate. Si tratta peraltro di problemi che lo stesso operare dei meccanismi istituzionali tende a risolvere; crede dunque che su queste direttrici si possa sviluppare un confronto aperto che è invece impedito da finalità espropriative sottese al complesso delle proposte illustrate dalla relatrice.

Interviene quindi il senatore Lino DIANA che dichiara di ritirare tutti gli emendamenti a sua firma.

Il senatore BESOSTRI chiede che si passi a discutere il disegno di legge n. 4863.

La Commissione conviene.

Il seguito dell'esame congiunto è quindi rinviato.


IN SEDE DELIBERANTE

(4863) Deputato SCHMID. - Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e già residenti nei territori appartenuti all'Impero austro-ungarico e ai loro discendenti, approvato dalla Camera dei deputati.
(503) GUBERT e TAROLLI. - Disposizioni in materia di cittadinanza
(Seguito della discussione del disegno di legge n. 4863, congiunzione con la discussione del disegno di legge n. 503 e rinvio. Discussione del disegno di legge n. 503, congiunzione con il seguito della discussione del disegno di legge n. 4863 e rinvio)

Si riprende la discussione sospesa - per quanto attiene al disegno di legge n. 4863 - nella seduta dell'8 novembre.

Il relatore ANDREOLLI dà preliminarmente conto del disegno di legge n. 503, la discussione del quale prosegue congiuntamente con quella del disegno di legge n. 4863 che viene, conseguentemente, assunto come testo base.

Ricorda quindi il contenuto di quest'ultima iniziativa volta a garantire il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone, nate e già residenti nei territori italiani appartenuti all'impero austro-ungarico prima della loro annessione per effetto del trattato di Saint Germain, che emigrarono in Stati terzi prima di tale annessione e non esercitarono, nel termine di un anno dall'entrata in vigore del medesimo trattato, il diritto di opzione a favore della cittadinanza italiana. Si tratta di una puntuale modifica alla legge n. 91 del 1992 che aveva fissato dei termini per gli interessati (e i loro discendenti) che, a suo tempo, non avevano optato per la cittadinanza italiana. Quanto ai dubbi manifestati nel corso della precedente seduta, che hanno motivato la presentazione di alcuni emendamenti, ritiene che essi possano essere superati attraverso la approvazione di un ordine del giorno che si riserva di illustrare. Chiede pertanto ai presentatori di ritirare tali emendamenti.

Prende quindi la parola il senatore GUBERT per illustrare il seguente ordine del giorno, sottoscritto anche dalla senatrice Pasquali:
0/4863/1/1

"La Commissione Affari Costituzionali , premesso
- che il disegno di legge in esame e quello connesso n. 503 hanno entrambi l'obiettivo di rimuovere situazioni di disuguaglianza tra emigrati e loro discendenti createsi all'indomani dell'entrata in vigore del Trattato di San Germano che regolava esiti della prima guerra mondiale e che tale situazione di disuguaglianza riguardano coloro che, cittadini dell'impero austro-ungarico in aree divenute italiane, per il fatto di essere emigrati prima del 16 luglio 1920, non furono messi nelle condizioni di scegliere la cittadinanza italiana e che tale disuguaglianza si è poi trasferita ai loro discendenti;
- che, di conseguenza, sono estranei a tale situazione di disuguaglianza coloro che, non essendo all'epoca emigrati all'estero, avevano espresso la scelta di diventare cittadini di uno degli Stati succeduti sui territori del dissolto impero austro-ungarico, anche tramite lo spostamento della propria residenza entro uno di detto stati;
- che esplicitamente tale condizione è considerata negli originari disegni di legge, che, riguardano fondamentalmente gli emigrati prima del 16 luglio 1920 da territori ora facenti parte della Regione Trentino-Alto Adige, escludevano dall'oggetto della legge coloro che, all'epoca, si trasferirono in Austria;
- che tuttavia in analoga condizione sono da considerare anche coloro che, all'epoca, si trasferirono in altri stati succeduti all'impero austro-ungarico;
- che, peraltro, l'espressione "emigrati all'estero prima del 16 luglio 1920", che identifica al comma 1 dell'articolo 1 i destinatari della legge potrebbe essere intesa come escludente coloro che emigrarono in territori dell'impero austro-ungarico, quanto meno prima dell'esito della prima guerra mondiale nella ridefinizione delle entità statuali, ma non impensabilmente anche negli anni immediatamente precedenti il Trattato di San Germano;
impegna il Governo
nel dare attuazione alla presente legge, a verificare in base al diritto internazionale la portata della espressione "emigrati all'estero prima del 16 luglio 1920" per bene identificare i beneficiari della presente legge e in ogni caso, a dare priorità nella pubblicizzazione della presente legge e nell'approntamento degli strumenti per dare ad essa attuazione agli emigrati e loro discendenti che prima del 16 luglio 1920 effettivamente emigrarono al di fuori dei confini dell'impero austro-ungarico o degli stati succeduti ad esso sui medesimi territori."

Il relatore ADREOLLI manifesta il suo favore per l'ordine del giorno a condizione che il dispositivo venga modificato nei seguenti termini:
impegna il Governo
nel dare attuazione alla presente legge, a verificare in base al trattato di pace tra Italia e Austria del 1919, la portata della espressione "emigrati all'estero prima del 16 luglio 1920" per bene identificare i beneficiari della presente legge, pubblicizzandola, in ogni caso, adeguatamente tra gli interessati.

Illustra quindi il seguente ordine del giorno:

0/4863/2/1

"La Commissione affari costituzionali del Senato,
in sede di discussione dei disegni di legge nn. 4863 e 503, recanti disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e già residenti nei territori appartenenti all'Impero austro-ungarico e ai loro discendenti;
premesso
che l'applicazione della normativa dovrebbe tener conto anche dell'appartenenza dei soggetti in questione al gruppo linguistico italiano, della circostanza che si tratti di persone, anche se ascendenti degli interessati, che erano in vita alla data del 16 luglio 1920 e della possibilità di discendenza in via materna;
impegna il Governo

ad applicare le disposizioni del disegno di legge n. 4863 in conformità alle leggi di esecuzione dei trattati internazionali rilevanti in materia e alla normativa vigente in tema di cittadinanza quanto alle condizioni indicate in premessa."

Il senatore GUBERT accoglie la proposta del relatore e riformula in modo conseguente il dispositivo dell'ordine del giorno 0/4863/1/1. Rileva quindi che i due ordini del giorno superano le perplessità emerse nel corso del dibattito. Con particolare riferimento all'ordine del giorno da ultimo illustrato dal relatore osserva peraltro che nell'evoluzione dell'ordinamento sono stati riconosciuti particolari diritti agli appartenenti alla minoranza ladina, un tempo ricompresa nel gruppo linguistico italiano.
Preannuncia quindi il proprio voto favorevole sul provvedimento, la cui sollecita approvazione auspica.

Il senatore PINGGERA, nel ritenere che l'ambito di applicazione della disciplina sia chiaramente definito dalle disposizioni del provvedimento in esame, manifesta perplessità sulla formulazione dell'ordine del giorno del relatore, che nella premessa, sembra limitare l'applicazione della disciplina ai soli soggetti appartenenti al gruppo linguistico italiano. Si tratta di una discriminazione ingiustificata e lesiva dei principi costituzionali. In proposito ricorda che gran parte di coloro che emigrarono dal Sud Tirolo in paesi extra europei prima del trattato di Saint Germain appartenevano al gruppo linguistico tedesco.

Il presidente VILLONE ritiene che dalla formulazione dell'ordine del giorno non si possa ricavare questa esclusione.

Il relatore ANDREOLLI, nel replicare ai quesiti posti, ritiene che l'ordine del giorno non configuri alcuna esclusione. L'oggetto del provvedimento è l'acquisto della cittadinanza italiana per il quale è indifferente l'appartenenza all'uno o all'altro gruppo linguistico. Il riferimento contenuto nella premessa dell'ordine del giorno a sua firma al "gruppo linguistico italiano" riproduce una condizione presente nei trattati internazionali.

Sulla questione si apre quindi un dibattito nel quale prendono la parola il presidente VILLONE, il senatore PINGGERA, il relatore ANDREOLLI e il senatore GUBERT. Quest'ultimo sottolinea come, ai fini della pratica applicazione della disciplina, non vi siano pratici problemi, poiché i cittadini di lingua tedesca interessati dal provvedimento hanno comunque avuto la possibilità di divenire cittadini della repubblica austriaca.

Prende quindi la parola il senatore ROTELLI, il quale chiede se, per effetto delle disposizioni in esame, uno stesso soggetto possa divenire cittadino di più paesi appartenenti all'Unione europea.

Il senatore BESOSTRI e il presidente VILLONE osservano che le legislazioni vigenti in materia nei paesi dell'Unione consentono la possibilità di un simile cumulo di cittadinanze.

Il senatore ROTELLI ritiene comunque che debba essere valutato se con questo provvedimento tale possibilità, che in via generale dichiara di non condividere, venga ad essere incrementata.

Il senatore TAROLLI illustra l'emendamento 1.1 che mira a risolvere i problemi che si potrebbero avere nell'applicazione della disciplina il cui intento dichiara di condividere. Il testo del provvedimento in esame, infatti, esclude dall'applicazione di questa disciplina coloro che optarono nel 1919 per la cittadinanza austriaca. In un'analoga condizione si trovano anche coloro che risiedevano in Friuli-Venezia Giulia e sono emigrati in paesi appartenenti all'ex impero austro-ungarico, soggetti cui, del tutto impropriamente, il provvedimento permetterebbe l'acquisto della cittadinanza italiana. Si tratta di un'evidente imperfezione della formulazione del provvedimento che deve essere corretta. Per evitare che l'approvazione di questo emendamento produca ritardi nel definitivo varo del provvedimento in esame propone che il Presidente prenda iniziative per verificare l'avviso della corrispondente commissione dell'altro ramo del Parlamento.

Il presidente VILLONE ritiene questa proposta ragionevole, ma teme che un ulteriore esame del provvedimento da parte dell'altro ramo del Parlamento possa pregiudicarne la definitiva approvazione.

Il senatore PASTORE ritiene che in questa fase finale della legislatura si sia fatto un eccessivo ricorso allo strumento dell'ordine del giorno per risolvere problemi interpretativi. Se in alcuni casi vi sono state evidenti ragioni politiche per seguire questa via, nel caso di specie ritiene che, trattandosi di un provvedimento ampiamente condiviso, si deve valutare la opportunità di introdurre modifiche al testo, per eliminare i problemi interpretativi evidenziati dal senatore Tarolli, definendo quindi con chiarezza l'ambito di applicazione della disciplina.

Il presidente VILLONE, nel ribadire la sua disponibilità a prendere contatti con la Presidenza della corrispondente Commissione dell'altro ramo del Parlamento, chiede alla Commissione di valutare l'opportunità di concludere nella seduta odierna l'esame dei provvedimenti in titolo.

Il relatore ANDREOLLI, al fine di venire incontro ai rilievi del senatore Pinggera, riformula l'ordine del giorno a sua firma eliminandone la premessa. Quanto all'osservazione mossa dal senatore Tarolli, ritiene che questa possa essere superata dalla riformulazione dell'ordine del giorno.

A quest'ultimo proposito il senatore GUBERT osserva che l'ordine del giorno a sua firma fornisce un'interpretazione che rende superflua l'approvazione degli emendamenti.

Il senatore PINGGERA si mostra soddisfatto della riformulazione dell'ordine del giorno annunciata dal senatore Andreolli.

La senatrice PASQUALI ritira conseguentemente l'emendamento 1.2.

Il sottosegretario CANANZI dichiara invece la difficoltà del Governo ad accettare l'ordine del giorno del senatore Andreolli come da ultimo riformulato. L'ordine del giorno può essere accettato dal Governo solo se nella premessa si chiarisce che l'interpretazione della normativa non può che essere aderente ai principi dettati dai trattati internazionali, dalle norme delle relative leggi di esecuzione nonché dalle disposizioni vigenti in tema di cittadinanza quanto all'appartenenza dei soggetti in questione al gruppo linguistico italiano, alla circostanza che si tratti di persone, anche se ascendenti degli interessati che erano in vita alla data del 16 luglio 1920 e alla possibilità di discendenza in via materna. Si tratta infatti di condizioni che scaturiscono da precisi obblighi internazionali, che trovano la loro fonte nei trattati di Parigi del 1947 e di Osimo del 1975.

Dopo una precisazione del presidente VILLONE, il senatore PINGGERA manifesta la sua netta contrarietà ad un ordine del giorno che, nella premessa, ipotizzi un'applicazione della disciplina in esame che distingua i soggetti appartenenti ai diversi gruppi linguistici.

Il seguito della discussione è quindi rinviato.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE

Il presidente VILLONE avverte che le sedute di martedì e mercoledì della prossima settimana saranno prevalentemente dedicate all'esame dello schema di decreto n. 772 ("Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa") nonché al seguito dell'esame dei disegni di legge n. 4863 ("Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza italiana alle persone nate e già residenti nei territori appartenuti all'Impero austro-ungarico e ai loro discendenti") e 3236 ("Norme in materia di conflitti di interesse").

La seduta termina alle ore 16,30.

EMENDAMENTI AL DISEGNO DI LEGGE N. 4863

Art. 1
1.2
MAGNALBO', PASQUALI

Sostituire il comma 2 con il seguente:

"2. Alle persone nate e già residenti nei territori di cui al comma 1 appartenenti al gruppo etnico-linguistico italiano ed emigrate all'estero, ad esclusione dell'attuale Repubblica austriaca, prima del 16 luglio 1920, e a tale data viventi, nonché ai loro discendenti in linea retta, dal 1° gennaio 1948 anche in via materna, è riconosciuta la cittadinanza italiana qualora rendano una dichiarazione in tal senso con le modalità di cui all'articolo 23 della legge 5 febbraio 1992, n. 91, entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della presente legge."
__________________________

1.1
TAROLLI

Al comma 2, sostituire le parole: "ad esclusione dell'attuale Repubblica austriaca" con le seguenti: "ad esclusione degli altri territori già appartenuti all'ex-Impero austro-ungarico".