AFFARI COSTITUZIONALI (1a)

GIOVEDI' 9 LUGLIO 1998

284ª Seduta (pomeridiana)

Presidenza del Presidente

VILLONE


Intervengono i Sottosegretari di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Bettinelli e per le finanze Castellani.

La seduta inizia alle ore 15,10.

IN SEDE CONSULTIVA

(3416) Conversione in legge del decreto-legge 12 giugno 1998, n. 181, recante proroga di termini per il versamento di somme dovute in base alle dichiarazioni relative all’anno 1997, approvato dalla Camera dei deputati.

(Parere alla 6ª Commissione, ai sensi dell’articolo 78, comma 3, del Regolamento: favorevole)

Il presidente VILLONE illustra il contenuto del provvedimento d'urgenza, da ritenere senz'altro provvisto dei presupposti costituzionali e dei requisiti di legge; propone pertanto un parere favorevole.

Il senatore PINGGERA auspica un sistema di regolamentazione permanente delle possibilità di proroga, da affidare alla responsabilità del Ministro competente in base a indicazioni legislative.

La Commissione approva la proposta di parere favorevole.


IN SEDE REFERENTE

(3236) Norme in materia di conflitti di interesse, approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall’unificazione dei disegni di legge d’iniziativa dei deputati Caparini ed altri; Veltri ed altri; Berlusconi ed altri; Piscitello ed altri.

(236) PASSIGLI ed altri - Disciplina in materia di incompatibilità e di conflitto di interessi per i titolari di cariche di Governo.

(Rinvio del seguito dell’esame congiunto)

Alla domanda del presidente VILLONE su eventuali richieste di intervento in discussione generale risponde il senatore ELIA, che si riserva di svolgere le proprie considerazioni in una seduta successiva.

Si conviene, quindi, di fissare il termine per la presentazione di eventuali emendamenti, da riferire al disegno di legge già approvato dalla Camera dei deputati, per martedì 21 luglio, alle ore 13.

Il seguito dell'esame congiunto è dunque rinviato.


(3107) Approvazione ai sensi dell’articolo 123, secondo comma, della Costituzione del nuovo Statuto della regione Toscana.

(Esame e rinvio)


La relatrice BUCCIARELLI ricorda che il Consiglio regionale della Toscana ha deliberato a larghissima maggioranza il nuovo testo dello statuto alla fine del 1997: si tratta di una modificazione complessiva che comporta innovazioni anche rilevanti, la cui elaborazione è stata avviata fin dal 1988. Nel Titolo I è definito il ruolo della regione anche in rapporto all'Unione europea e sono affermati alcuni principi fondamentali, riconosciuti nei valori della democrazia, del pluralismo e della tolleranza e nel ripudio di ogni forma di discriminazione e di totalitarismo. E' anche assunto il fine di valorizzare la differenza di genere in un contesto di pari opportunità. Nella parte relativa all'ordinamento istituzionale, si prevede l'aumento dei componenti l'ufficio di presidenza del consiglio regionale, l'elevazione del quorum per l'elezione del presidente del consiglio stesso, una soglia minima più elevata per la formazione dei gruppi consiliari. Circa l'elezione del presidente della giunta regionale, essa viene collegata a una maggioranza elettorale consistente, poiché il documento politico-programmatico, contenente anche l'indicazione del candidato alla presidenza, deve essere presentato dalla maggioranza dei consiglieri assegnati alla regione. Anche per la votazione sulla composizione della giunta viene richiesto il quorum della maggioranza dei consiglieri assegnati alla regione. Particolarmente innovativa appare l'introduzione della sfiducia costruttiva, prevista dall'articolo 40, mentre l'articolo 41 regola il caso della revoca di un singolo componente della giunta. Il ruolo del presidente della giunta risulta rafforzato, delineandosi una vera e propria leadership, con l'attribuzione di nuovi poteri e funzioni, come la proposta al consiglio dei nomi per la composizione della giunta, il conferimento di incarichi agli assessori, la proposta al consiglio per la sostituzione o la revoca di questi ultimi, nonché il ricevimento delle loro dimissioni. La giunta non ha la configurazione di un mero organo esecutivo, ma concorre a definire l'indirizzo politico-amministrativo della regione.
Nel Titolo V si rinvengono alcuni elementi rinnovativi circa l'amministrazione regionale, con un nuovo assetto delle funzioni attinenti alle esigenze di carattere unitario e la chiara affermazione del principio di separazione tra gestione amministrativa e politica.
Nel rapporto con gli enti locali, il Titolo VI afferma il principio di autonomia e quelli di sussidiarietà e responsabilità; quanto alla delega di funzioni regionali, è prevista l'intesa con gli enti interessati, in luogo della semplice consultazione. Una novità senz'altro apprezzabile riguarda la partecipazione dei cittadini, con il riconoscimento del diritto di accesso ai documenti amministrativi, conforme ai principi della legge n. 241 del 1990.
L'articolo 88 reca la disciplina della modifica e della abrogazione dello statuto: per tali atti si prevede la maggioranza dei due terzi dei consiglieri assegnati alla regione, in luogo della maggioranza assoluta, prevista dall'articolo 123, secondo comma della Costituzione. In merito si è già svolta una riflessione in sede parlamentare da parte della Commissione per le questioni regionali, che nel proprio parere ha ritenuto l'innovazione compatibile con la prescrizione costituzionale, assunta quale requisito minimo, e funzionale a garantire i diritti delle opposizioni dopo l'introduzione del nuovo sistema elettorale, di cui alla legge n. 43 del 1995. Anche sull'articolo 87 del nuovo statuto è stata compiuta una valutazione specifica da parte della commissione bicamerale: l'attribuzione alla Corte d'appello di Firenze del giudizio sulla ricevibilità o sull'ammissibilità delle proposte di referendum non è stata ritenuta contrastante con la riserva di legge statale in materia di giurisdizione.
La relatrice, quindi, si sofferma sulle questioni di ordine generale che riguardano la procedura di approvazione parlamentare degli statuti deliberati dalle regioni a statuto ordinario. Rammentata la disciplina della materia, osserva che la fase dell'approvazione parlamentare è considerata dalla dottrina costituzionale come un esempio paradigmatico di legge meramente formale: le Camere, pertanto, non potrebbero apportare modifiche al testo deliberato dal consiglio regionale, e ciò trova una corrispondenza testuale negli articoli 104 e 105 del regolamento della Camera dei deputati. Nello stesso senso dispone l'articolo 6 della legge n. 62 del 1953, sulla costituzione e il funzionamento degli organi regionali, come modificato dalla legge n. 1084 del 1970: esso prevede che in caso di rifiuto dell'approvazione, il consiglio regionale, cui sono trasmessi i relativi resoconti parlamentari, delibera il nuovo statuto nei successivi 120 giorni. La relatrice ricorda il procedimento che nel 1971 precedette l'approvazione dei primi statuti regionali seguì solo in parte le modalità previste dalla citata legge n. 62: furono esperite, in quell'occasione, molteplici trattative informali tra la Commissione affari costituzionali del Senato e i consigli regionali, al fine di concordare modifiche ai testi presentati, che a volte vennero effettivamente realizzate, pur con qualche riserva sulla ritenuta interferenza nell'autonomia regionale. D'altra parte, quell'esperienza è senz'altro caratterizzata dal diverso clima politico-istituzionale, che non trova riscontro nella situazione attuale. A suo avviso, comunque, il controllo demandato dalla Costituzione al Parlamento ha senz'altro una natura sostanziale e non si limita a valutazioni di mera legittimità, ma può estendersi a profili di merito, senza che lo stesso Parlamento possa sostituirsi al consiglio regionale nel considerare l'interesse proprio della regione. Il controllo di merito, pertanto, va compiuto nei limiti indicati dalla legge n. 62 del 1953, riguardo all'assenza di contrasto con l'interesse nazionale, che secondo alcuni coincide con il rispetto del principio di unità affermato nell'articolo 5 della Costituzione, oppure riguardo all'armonia con la Costituzione e le leggi della Repubblica, prescritta dall'articolo 123, primo comma della Costituzione. In ogni caso il controllo parlamentare non potrebbe configurarsi nei termini di una ingerenza nella potestà statutaria conferita dalla Costituzione alle regioni: ciò consiglia un esame puntuale del testo, nel pieno rispetto dell'autonomia statutaria.
La relatrice, infine, anticipando una valutazione complessivamente positiva sul testo del nuovo statuto, che considera compatibile con la Costituzione e coerente a un condivisibile indirizzo innovativo, propone di convocare in sede informale una rappresentanza del consiglio regionale, per acquisire ulteriori elementi di conoscenza.

Si apre la discussione generale.

Il presidente VILLONE osserva che il riferimento alla prima vicenda statutaria non può contenere molte indicazioni utili per la realtà attuale, perché si trattò allora di una fase costituente, in una condizione politico-istituzionale assolutamente diversa da quella odierna. Senza la necessità di approfondire alcuni aspetti tecnici anche assai rilevanti, sarebbe intanto opportuno, a suo avviso, acquisire il giudizio politico dei vari Gruppi parlamentari valutando successivamente, se necessario, i limiti dell'esame da compiere. Ritiene pertanto utile l'audizione informale proposta dalla relatrice, da svolgere in un Ufficio di Presidenza esteso a chiunque voglia parteciparvi, possibilmente alle ore 11,30 di martedì 14 luglio.

Secondo il senatore BESOSTRI, l'audizione potrebbe essere una occasione propizia per segnalare eventuali perplessità e formulare richieste di chiarimento utili alla prosecuzione dell'esame.

Il senatore GASPERINI osserva che l'articolo 123 della Costituzione riconosce l'autonomia statutaria delle regioni, in una prescrizione di conformità alla stessa Costituzione e alle leggi della Repubblica: a suo avviso, vi sono tutti gli elementi per valutare, senza la necessità di alcun apporto ulteriore, la coerenza del testo in esame con le prescrizioni costituzionali e i principi fondamentali dell'ordinamento.

Il presidente VILLONE osserva che la formulazione del testo statutario potrebbe dar luogo a dubbi interpretativi.

Il senatore GASPERINI conferma la sua opinione e ritiene sufficiente la capacità esegetica della Commissione e del Parlamento.

Il senatore GUERZONI ritiene invece opportuna una fase di acquisizione conoscitiva, anche per chiarire alcuni aspetti del testo che a un primo esame sollevano perplessità, ad esempio quanto al rapporto tra giunta e consiglio, in cui appare accentuato un profilo di prevalenza di quest'ultimo anche nell'azione amministrativa, in difformità dai più maturi indirizzi di politica istituzionale. Aggiunge che in una fase di transizione come quella in corso, le modifiche organiche di statuti regionali potrebbero essere condizionati da valutazioni contingenti.

Il senatore ELIA ricorda alcuni limitati precedenti di deliberazione e approvazione di nuovi statuti regionali, il cui tratto comune, che è proprio anche di quello in esame, ha un significato anche politico nella dislocazione territoriale, limitata ad alcune regioni del centro-nord in cui evidentemente si è potuta esercitare una maggiore capacità di revisione generale dello statuto. A prescindere da tale considerazione, va in ogni caso rilevato l'apparente paradosso che ammette la modificazione diretta da parte del Parlamento per gli statuti delle regioni ad autonomia differenziata e l'impedimento a modifiche degli statuti delle regioni ad ordinamento comune. Il paradosso in realtà è solo apparente poiché negli statuti delle regioni ad autonomia differenziata si tratta di regolare la potestà legislativa primaria, mentre per gli altri statuti il contenuto è di natura tipicamente ordinamentale ed è riferito all'organizzazione propria dell'ente regione. Tuttavia l'evoluzione della forma di governo regionale, fondata necessariamente sul modello di tipo parlamentare secondo prescrizioni costituzionali, potrebbe esigere una tendenziale omogeneità, secondo quanto avviene in altri ordinamenti, anche federali, come quello tedesco. Considera utile, infine, l'audizione di una rappresentanza del consiglio regionale.

Il senatore PASTORE aderisce in linea di principio alla tesi esposta dal senatore Gasperini circa la limitazione dell'esame ai parametri di conformità costituzionale, senza possibilità di emendamento ma con la necessaria motivazione di un eventuale diniego di approvazione, anche per orientare la successiva rielaborazione. Nel verificare i profili di compatibilità tra nuovo statuto e Costituzione si deve tener conto, a suo avviso, anche dei principi generali dell'ordinamento non contenuti espressamente in Costituzione, al fine di prevenire antinomie e contraddizioni istituzionali. Ciò deriva in primo luogo dalla natura dell'atto in esame, che configura una revisione complessiva dello statuto e ripropone pertanto anche la valutazione di quelle disposizioni già previgenti. In merito alla ripartizione delle competenze tra giunta e consiglio, osserva che l'estensione delle funzioni assembleari è perseguita anche in ragione del diverso regime di sindacabilità degli atti.

Il senatore ANDREOLLI interviene su quest'ultimo aspetto, sollevando una questione di ordine generale inerente alla funzionalità istituzionale di una ripartizione di competenze che privilegia il ruolo dell'organo elettivo, laddove la crescente acquisizione di compiti amministrativi derivante dall'attuazione della legge n. 59 del 1997 determinerà probabilmente una certa congestione in quei consigli regionali che non abbiano il compito precipuo di produrre legislazione. Si può verificare, infatti, un vero e proprio ingorgo amministrativo, che contraddice lo scopo essenziale del processo di decentramento avviato con la citata legge n. 59.

Il senatore PASSIGLI giudica assai utile l'audizione proposta dalla relatrice e si pronuncia criticamente sulla possibile sovrapposizione e commistione di competenze tra giunta e consiglio, aggiungendo che alcuni aspetti del testo in esame esigono chiarimenti appropriati, ad esempio circa le competenze delle commissioni consiliari. Esprime riserve, infine, sull'attribuzione alla giunta, piuttosto che al consiglio, della potestà di promuovere i giudizi di legittimità costituzionale e i conflitti di attribuzione.

Il senatore GASPERINI considera molto apprezzabile la discussione svolta finora ma conferma il suo orientamento circa i limiti dell'esame: si tratta, a suo avviso, di valutare la conformità alla Costituzione del testo del nuovo statuto, senza considerazioni ulteriori.

Il presidente VILLONE afferma che l'apparente paradosso delineato dal senatore Elia sul diverso grado di ingerenza da parte del Parlamento nell'elaborazione degli statuti delle regioni ad autonomia differenziata e di quelle ordinarie, si giustifica probabilmente in ragione della diversa natura degli atti, poiché si tratta in un caso di determinare la competenza legislativa primaria, nell'altro di approvare o meno l'ordinamento interno della regione. La differenza si evince anche dalla diversa formulazione normativa seguita dalla Costituzione nel prevedere che l'atto in questione è adottato con legge costituzionale per le regioni a statuto speciale, mentre lo statuto delle altre regioni è deliberato dal consiglio regionale e approvato con legge della Repubblica. Nel confermare il suo giudizio sulla diversa epoca storica in cui sono stati approvati i primi statuti delle regioni a ordinamento comune, da valutare in riferimento alla complessiva esperienza regionalistica, invita a considerare i possibili effetti di una autolimitazione assoluta da parte del Parlamento nella elaborazione degli statuti e considera inopportuna l'affermazione di qualsiasi indirizzo che abbia la natura o l'apparenza di un precedente. Egli avverte come particolarmente nitida la sussistenza di un limite negativo che impedisce di valutare positivamente o negativamente un nuovo statuto in base a un giudizio di preferenza sulle scelte, anche di natura istituzionale, che vi sono contenute. Ad esempio, egli personalmente non riconosce l'utilità del consiglio regionale delle autonomie, di cui all'articolo 66 del testo in esame, e considera possibile che la configurazione dei rapporti tra giunta e consiglio dia luogo a un modello inefficiente di governo regionale: tuttavia ritiene che tali scelte debbano essere rimesse all'autonoma determinazione e alla responsabilità della regione.

Il senatore FISICHELLA obietta che in tal modo si potrebbero ammettere deroghe all'esigenza di assicurare l'armonia con i principi fondamentali di funzionalità istituzionale.

Il presidente VILLONE precisa che ogni valutazione incontra senz'altro il limite della coerenza con l'assetto costituzionale e con le leggi della Repubblica di natura ordinamentale: in tale limite, si deve consentire che le regioni possano compiere scelte in piena autonomia, pur ritenendole erronee.

Il senatore GASPERINI obietta a sua volta che la Costituzione afferma anche un principio generale di efficienza delle amministrazioni pubbliche.

Secondo il presidente VILLONE anche tale principio va tenuto presente ma senza orientare la valutazione secondo le proprie preferenze in materia istituzionale, quando gli istituti in esame risultano complessivamente compatibili con l'ordine costituzionale. Si tratta, pertanto, di una valutazione non semplice, poiché non si richiede al Parlamento di condividere il contenuto del testo normativo, ma di valutare quest'ultimo in ragione di un principio di compatibilità costituzionale, secondo criteri di prudenza e con modalità pragmatiche.

Si conviene, quindi, di svolgere l'audizione di una rappresentanza del consiglio regionale della Toscana, dinanzi all'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi parlamentari, da convocare per le ore 11,30 di martedì 14 luglio.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.


IN SEDE DELIBERANTE

(3285) Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione di un disegno di legge d'iniziativa governativa e dei disegni di legge d'iniziativa dei deputati Contento ed altri; Borghezio ed altri.

(Discussione e rinvio)

Introduce la discussione il presidente VILLONE, il quale illustra il disegno di legge già approvato dalla Camera dei deputati. All'articolo 1 si stabilisce che la sentenza penale di condanna per delitti contro la pubblica amministrazione svolge effetti di giudicato per quanto riguarda l'accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità e della responsabilità del condannato. All'articolo 2 si dispone che il rinvio a giudizio nei confronti di un dipendente pubblico determina il trasferimento ad ufficio diverso con attribuzione di funzioni analoghe a quelle svolte in precedenza. All'articolo 3 è prevista la sospensione del dipendente pubblico nel caso di condanna in primo grado. Con la condanna definitiva invece il rapporto di impiego è risolto. All'articolo 4 è disciplinata la responsabilità per danno erariale del condannato. All'articolo 5 si stabilisce la prevalenza delle norme legislative sulle disposizioni di natura contrattuale. All'articolo 6 si prevede che la nuova disciplina si applica ai procedimenti penali, disciplinari e amministrativi pendenti. Complessivamente il disegno di legge merita una valutazione positiva. Il relatore ritiene che sia da condividere la distinzione di effetti tra la sentenza irrevocabile e il patteggiamento, stabilita al comma 2 dell'articolo 3. Occorre invece verificare l'assimilazione tra i dipendenti di pubbliche amministrazioni e di enti pubblici non economici o a prevalente partecipazione statale. Da approfondire è inoltre anche l'automatismo del trasferimento del dipendente pubblico a seguito di rinvio a giudizio per delitti contro la pubblica amministrazione, essendo in alcune ipotesi difficile dare corso a tali misure, concepite forse in relazione ad un'amministrazione di tipo ministeriale. Difficoltà si prospettano infatti, ad esempio, nell'ambito della docenza universitaria. Con riferimento all'articolo 3 sembrano sufficientemente salvaguardate le esigenze di gradualità e di articolazione fatte valere anche recentemente dalla giurisprudenza della Corte costituzionale mentre qualche riserva può essere richiamata in relazione all'articolo 323 del codice penale, che rimane una fattispecie tuttora indeterminata. In merito all'articolo 6, si comprende l'esigenza politica di dare immediata attuazione alla nuova disciplina, la quale però innova anche sotto il profilo sanzionatorio, determinando un significativo aggravamento dello stato giuridico del dipendente, per quanto non si verta in materia penale. E' forse opportuno introdurre al riguardo distinzioni e temperamenti per superare allarmi talvolta giustificati.

Il seguito della discussione è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 16,30.


EMENDAMENTI AL DISEGNO DI LEGGE N. 3090

Art. 1.

Sopprimere il comma 2.
1.1
Il Relatore


1.13 (Identico all'em. 1.1)
Lisi, Valentino, Bevilacqua

Sostituire il comma 2 con il seguente:

«2. Sono sospesi di diritto dai pubblici uffici i soggetti condannati per reati contro la pubblica amministrazione per un periodo pari alla pena irrogata, ancorchè ne sia stata disposta la sospensione condizionale. Unicamente ai fini di cui al precedente periodo le sentenza prevista dall'articolo 444 del codice di procedura penale è equiparata a condanna».
1.200
Il Relatore

Al comma 2, capoverso 1-bis, sostituire le parole: «Per gli effetti delle ineleggibilità disciplinate dal presente articolo,» con le seguenti: «Per gli effetti della presente legge».
1.14
Il Governo

Al comma 3, lettera a), dopo la parola: «articoli», inserire la seguente cifra: «314».
1.16
Il Governo

Al comma 3, lettera b), sopprimere le seguenti parole: «, dopo l'elezione o la nomina;».
1.15
Il Governo

Al comma 3, dopo la lettera b), inserire la seguente:

«b-bis) coloro che sono stati condannati con sentenza di primo grado, confermata in appello, alla pena della reclusione complessivamente superiore a sei mesi per uno o più delitti indicati al comma 1, lettera c);».
1.18
Il Governo

Al comma 3, sopprimere la lettera c).
1.7
Pastore, Schifani

Al comma 3, dopo la lettera c), inserire la seguente:

«c-bis) coloro nei cui confronti il tribunale ha applicato, con provvedimento non definitivo, una misura di prevenzione in quanto indiziati di appartenere ad una delle associazioni di cui all'articolo 1 della legge 31 maggio 1965, n. 575, come sostituito dall'articolo 13 della legge 13 settembre 1982, n. 646».
1.10
Lubrano di Ricco

All'emendamento 1.2, in fine, aggiungere il seguente periodo: «Nel periodo di sospensione non sono computati i soggetti sospesi nè al fine della verifica del numero legale, nè per la determinazione di qualsivoglia quorum o maggioranza qualificata».
1.2/1
Il Relatore

Al comma 3, aggiungere, in fine, il seguente periodo: «La sospensione opera di diritto per un periodo di sei mesi; decorso detto termine senza che sia intervenuta condanna definitiva la sospensione può essere disposta per un ulteriore periodo fino ad un massimo di sei mesi, sentito l'interessato ed acquisito il parere dell'organo cui l'interessato appartiene, dal Prefetto o dal Commissario di Governo, ai sensi del comma 4-ter dell'articolo 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 e successive modificazioni.
1.2
Il Relatore