TERRITORIO, AMBIENTE, BENI AMBIENTALI (13a)

MARTEDÌ 23 LUGLIO 1996


17a Seduta

Presidenza del Presidente
GIOVANELLI

La seduta inizia alle ore 16,05.

Interviene il ministro dell'ambiente Ronchi.

IN SEDE REFERENTE
(897) Conversione in legge del decreto-legge 8 luglio 1996, n. 352, recante disciplina delle attività di recupero dei rifiuti
(Esame e rinvio)

Il senatore SPECCHIA rileva l'assenza del Governo che, pur non essendo condizione ostativa per l'inizio di una seduta in sede referente, nel caso di specie dovrebbe consigliare una sospensione della seduta.

Dopo brevi interventi dei senatori LASAGNA, SQUARCIALUPI, POLIDORO, CARCARINO e STANISCIA, il presidente GIOVANELLI sospende brevemente la seduta in attesa dell'arrivo del rappresentante del Governo.

La seduta sospesa alle ore 16,20, riprende alle ore 16,35.

Il presidente GIOVANELLI, dopo aver salutato il Ministro dell'ambiente, ricorda che sul decreto-legge in titolo la 1a Commissione permanente ha espresso parere favorevole sulla sussistenza dei presupposti nella seduta del 10 luglio scorso.

Il relatore STANISCIA riferisce alla Commissione sui contenuti del disegno di legge in titolo, che affronta una tematica specifica - quella dei rifiuti riutilizzabili - sulla quale nella scorsa legislatura non si era riusciti a pervenire ad una conversione dei precedenti decreti-legge: eppure, quei testi avevano rappresentato un elemento di certezza - seppur precario - per gli operatori economici del settore, elemento alterato dalle modifiche che il Governo ha ritenuto di apportare con l'attuale versione del decreto-legge. Tale alterazione, nonchè le ripetute dichiarazioni pubbliche del Ministro circa l'imminenza del recepimento delle direttive comunitarie sui rifiuti, induce ora la Commissione a riprendere il testo in esame, non solo per affrontare la questione del recupero, ma anche per offrire al Governo un contributo di fonte parlamentare all'elaborazione organica della materia dei rifiuti.
Limitarsi ad una serie di interventi «a valle», concernenti il rapporto tra smaltimento e recupero, rischia di ignorare infatti il peso che il processo produttivo e distributivo ha sulla problematica dei rifiuti: tale problematica assume tratti di drammaticità alla luce dello squilibrio esistente nella distribuzione, con forme di trasporto interregionale che danneggiano alcune regioni in particolare; la normativa comunitaria ha rappresentato una forma di impulso decisivo alla legislazione nazionale, ma quest'ultima si è andata dilatando senza semplificare il procedimento amministrativo relativo ai rifiuti. La stessa tematica del recupero, ignorata nel decreto del Presidente della Repubblica n. 915 del 1982, è venuta in rilievo soltanto sei anni dopo, con decreti-legge che hanno posto le basi di un decreto ministeriale poi parzialmente annullato dalla Corte costituzionale: la successiva situazione di incertezza giuridica ha penalizzato gli operatori, che nel decreto-legge in titolo avrebbero dovuto ricevere una maggiore considerazione.
La trattazione organica della disciplina dei rifiuti coinvolge le responsabilità degli amministratori locali (il cui territorio è sempre più antropizzato, il che dovrebbe consigliare maggiore cautela nelle localizzazioni): in proposito, i piani regionali spesso valorizzano dimensioni eccessive per gli impianti di smaltimento, che andrebbero previsti secondo una programmazione più conforme alle realtà locali. Oltre al decentramento della materia, va incentivata la raccolta differenziata, che deve essere resa conveniente per gli operatori economici: ciò attualmente non avviene, il che vede una scarsa funzionalità degli impianti di recupero, riciclaggio e compostaggio esistenti; parallelamente, la capacità di smaltimento degli impianti autorizzati si limita al 30 per cento della domanda, mentre le discariche illegali rappresentano una lucrosa fonte di introiti estranea alla disciplina vigente ed alle esigenze di salvaguardia del territorio.
Auspica infine che dalla discussione generale e dall'intervento del rappresentante del Governo possa venire una proficua indicazione per le prospettive future di regolamentazione della materia, anche alla luce del decreto legislativo che il Governo è delegato ad emanare in attuazione delle direttive comuntarie esistenti.

Il presidente GIOVANELLI dà la parola al ministro Ronchi per un intervento preliminare.

Il ministro RONCHI afferma di aver modificato il testo in esame rispetto alle precedenti stesure innanzitutto per tener conto delle eccezioni sollevate a livello comunitario che avevano comportato l'avvio di una procedura d'infrazione contro l'Italia e, in secondo luogo, per dare una risposta alla volontà manifestata più volte in modo chiaro e concorde dal Parlamento di recepire le direttive comunitarie in materia di rifiuti. Tali modifiche riguardano essenzialmente quella parte di rifiuti (circa il 30 per cento del totale) che sono destinati a combustione, per i quali si è rivelato opportuno disciplinare un regime transitorio, fino cioè alla data del 30 novembre 1996 indicata al comma 1 dell'articolo 1, entro la quale egli auspica venga approvato il decreto legislativo di recepimento delle direttive comunitarie. A tale riguardo, egli comunica alla Commissione di aver già predisposto uno schema di decreto che intende presentare al Consiglio dei Ministri prima della pausa estiva e che sarà successivamente trasmesso alle Commissioni parlamentari per il parere previsto nella delega. Tale provvedimento dovrebbe costituire anche un testo unico in quanto, oltre a recepire la normativa comunitaria, il Governo intende attuare pienamente la delega effettuando un coordinamento della normativa vigente, compreso il decreto in esame che quindi è destinato ad essere reiterato solo nelle more dell'approvazione del decreto legislativo. A suo avviso, la disciplina contenuta nello schema di decreto legislativo dovrebbe rispondere anche ai problemi sollevati dal relatore in quanto, tra l'altro, prevede dei meccanismi di incentivo/disincentivo nei confronti dei comuni per potenziare la raccolta differenziata dei rifiuti attraverso l'applicazione di uno sconto o di un aggravio del tributo per il deposito in discarica, tributo che dovrebbe andare a regime il prossimo anno; si prevede altresì, per l'obiettivo di diminuzione dei rifiuti ed in particolare di quelli da imballaggio, il ricorso allo strumento dell'accordo volontario, in mancanza del quale scatta l'obbligo di un contributo, lasciando peraltro vigenti i criteri già impartiti ai consorzi obbligatori per il recupero di tali rifiuti. Viene poi mantenuto per l'attività di recupero dei rifiuti non pericolosi un sistema di agevolazione e semplificazione delle procedure, sebbene il rilascio di un'autorizzazione per l'impianto rimanga necessario nel caso in cui l'attività di recupero non sia parte del ciclo produttivo. Il regime è altresì semplificato qualora il recupero non avvenga attraverso la combustione, in quanto l'utilizzo di tale processo sembra abbia comportato finora problemi ambientali, essenzialmente per l'incapacità delle regioni di attuare i controlli previsti sul rispetto dei limiti di emissione. Nel ricordare l'enorme ritardo esistente nell'esame delle domande di autorizzazione per il trasporto dei rifiuti destinati al recupero, senza che di tale situazione sia possibile individuare esattamente le responsabilità, il Ministro dichiara l'intento da una parte di abolire l'albo degli smaltitori, dall'altra di attuare un decentramento regionale indicando una serie di prescrizioni di tipo tecnico sull'idoneità del mezzo di trasporto e sui requsiti del soggetto titolare. Si dichiara quindi disponibile a fornire ulteriori chiarimenti, auspicando che la Commissione possa essere investita al più presto dell'esame dello schema di decreto legislativo.

Il senatore BORTOLOTTO chiede se sia possibile prevedere dei meccanismi di incentivazione direttamente per i cittadini che attuano la raccolta differenziata dei rifiuti; segnala quindi che esistono alcune attività di incenerimento dei rifiuti che non sembrano rientrare nell'ambito di applicazione del decreto in esame, nè del decreto del Presidente della Repubblica n. 915 del 1982.

La senatrice SQUARCIALUPI solleva dei dubbi sul ricorso agli accordi volontari, che non hanno condotto finora a risultati apprezzabili laddove sperimentati.

Il senatore LASAGNA chiede chiarimenti sul comma 1 dell'articolo 8.

Il senatore RESCAGLIO chiede come saranno inflitte le penalizzazioni ai comuni.

Il senatore CARCARINO sottolinea la necessità di una revisione dei decreti ministeriali del 1994 sulla raccolta e trasporto di rifiuti richiamati nel decreto in esame.

Il ministro RONCHI fa presente al senatore Bortolotto che la normativa vigente prevede già che i comuni possano differenziare le tariffe per i cittadini; per quanto riguarda l'altro quesito, il decreto legislativo in itinere cercherà di sanare questa ed altre lacune. Dopo aver fatto presente che l'accordo volontario è sembrato al momento lo strumento più efficace, dichiara che il comma 1 dell'articolo 8 riguarda il Ministero dell'industria e che la revisione dei decreti ministeriali sarà effettuata nell'ambito del decreto legislativo. Per quanto riguarda il quesito del senatore Rescaglio, afferma infine che sarà una norma del decreto a prevedere espressamente quanto dovrà essere versato dai comuni alle regioni in relazione al raggiungimento degli obiettivi fissati.

Si dichiara aperta la discussione generale.

Interviene il senatore VELTRI, secondo cui svolgere una discussione puntuale sul testo del decreto-legge in titolo potrebbe tramutarsi in una mera esercitazione a futura memoria, in quanto è piuttosto evidente che mancano i tempi per una sua conversione: preferibile sarebbe dedicarsi ad un'intensa attività istruttoria in sede informale, mediante le audizioni - già programmate dall'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi - dei soggetti pubblici e privati interessati alla gestione dei rifiuti.

Concorda il senatore SPECCHIA, secondo cui la situazione normativa è stata già abbondantemente variata dai numerosi cambiamenti che il testo del decreto-legge ha subito nell'ultima reiterazione: prima di decidere se suggerire al Governo ulteriori modifiche, sarebbe perciò opportuno valutarne la ricaduta mediante le audizioni dei soggetti interessati.

La senatrice SQUARCIALUPI concorda circa la gravità della situazione, cui contribuisce la carenza di certezza del diritto, ma invita ad accogliere solo i suggerimenti - provenienti dai soggetti da audire - che intervengano in materie non normate da direttive comunitarie; al contrario, il relatore dovrebbe farsi carico di definire le tematiche alle quali potrebbe darsi soluzione mediante una piena adesione alla normativa comunitaria.

Il senatore BORTOLOTTO, rilevata la complessità del testo, raccomanda un esame attento su ciascuna norma, pur trattandosi di un decreto-legge dall'improbabile conversione: l'impegno ad emanare il decreto legislativo di recepimento delle direttive comunitarie appare apprezzabile, ma occorre soffermarsi su ciascun profilo in esse coinvolto per evitare che negli allegati possa ripetersi una situazione di scarsa chiarezza interpretativa, suscettibile di applicazioni contrarie all'esigenza di salvaguardia ambientale.

Il senatore LASAGNA ravvisa nel termine del 30 novembre 1996, contenuto nel comma 1 dell'articolo 1, un'ammissione di fatto della natura «balneare» del decreto-legge in titolo, la cui disciplina è implicitamente destinata ad essere reiterata senza alcun riguardo per l'esigenza di pronuncia delle Assemblee parlamentari. Del resto, analoga incuria da parte del Governo si ravvisa nella mancata pubblicizzazione dei contenuti del decreto legislativo in materia di rifiuti: in sua assenza, le audizioni programmate dall'Ufficio di Presidenza integrato sarebbero fondamentalmente inutili, in quanto prive di un elemento indispensabile di conoscenza delle prospettive di evoluzione della materia.

Il senatore POLIDORO concorda con la necessità di svolgere audizioni, necessarie affinchè la Commissione possa offrire al Governo un contributo attivo di miglioramento della disciplina sui rifiuti: i rischi legati all'attuale sistema di distribuzione, nonchè la politica della localizzazione delle discariche, necessitano di una presa di posizione a livello politico, la quale deve contemperare tutti gli interessi - ugualmente legittimi, sia che provengano dall'industria che dall'ambiente - coinvolti nella materia.

Il senatore CARCARINO auspica che dall'esame in Commissione il Governo possa ricevere opportuni suggerimenti di modifica del decreto-legge in titolo che - pur se destinato a non giungere all'esito della conversione - necessita di una serie di correzioni in sede di reitera: oltre ad alcuni errori formali, in esso non si valorizza adeguatamente l'aspetto dei controlli, in presenza di locuzioni assai anodine in materia di località in cui compiere lo stoccaggio dei rifiuti. Anche il riferimento al decreto ministeriale 5 settembre 1994 desta perplessità, essendo tale normativa foriera di un grave contenzioso applicativo sulla nozione di residuo e sui materiali catalogati come tali. L'assenza di sanzioni per la violazione della procedura semplificata di cui all'articolo 2 è altrettanto preoccupante, così come la possibilità di non prestare garanzie concessa ai soggetti che svolgono attività di raccolta e trasporto. I commi da 2 a 5 dell'articolo 6, infine, contengono una malcelata sanatoria di reati gravi, per i quali sarebbe opportuna una più rigorosa valutazione da parte del Governo.

Il presidente GIOVANELLI ricorda che, in presenza di una delega concessa dal Parlamento al Governo in materia di rifiuti, il Governo ha scelto di rilanciare la propria responsabilità politica reiterando il decreto-legge in titolo in un testo diverso dalle precedenti versioni: la competente Commissione parlamentare, pur in presenza di un testo destinato a non essere convertito, non può omettere di svolgere la sua attività di giudizio politico sull'operato del Governo, anche perchè quest'ultimo deve trarre dai dibattiti parlamentari indirizzi per la linea da seguire nell'emanazione del decreto legislativo.
La decisione di non reiterare il decreto-legge sui rifiuti riutilizzabili nel vecchio testo ha rappresentato una scelta politica ambigua, perchè nello stesso momento in cui definiva rifiuti i residui riutilizzabili - ponendo fine alla procedura comunitaria di infrazione - riproduceva per questi ultimi la procedura amministrativa precedente: essa aveva dato luogo a problemi interpretativi gravi, che con le incertezze del testo in esame si sono ulteriormente accentuati, laddove gli operatori del settore richiedono invece una stabilità normativa assente da anni. È anche per questo motivo che l'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi ha deciso di svolgere le audizioni degli operatori del settore nei prossimi giorni, convinto com'è che - per superare il metodo delle sanatorie -occorre moltiplicare i controlli e non reiterare sempre maggiori divieti, che sospingerebbero soltanto ai margini della legalità ciò che versa attualmente in situazioni di confine.
Successivamente, la Commissione valuterà se pronunciarsi su un ordine del giorno che contenga suggerimenti al Governo sia per quanto riguarda l'eventuale reiterazione, sia più in generale gli indirizzi del settore (destinato non solo ad essere disciplinato dal decreto delegato, ma anche ad un'opportuna delegificazione che valorizzi il ruolo dell'Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente nella rielaborazione degli allegati tecnici).
Dichiara quindi chiusa la discussione generale.

Replica agli intervenuti il relatore STANISCIA, che concorda con l'opportunità delle audizioni come espressione della volontà parlamentare sia di conoscere gli indirizzi prevalenti tra gli operatori pubblici e privati nel settore dei rifiuti, sia di orientare il Governo nella sua potestà regolatoria della materia; successivamente, il relatore valuterà se sottoporre alla Commissione una proposta di ordine del giorno tendente alle finalità predette.

Il seguito dell'esame è rinviato ad altra seduta.

La seduta termina alle ore 18,50.