B I L A N C I O (5a)

GIOVEDI' 24 SETTEMBRE 1998

150a Seduta


Presidenza del Presidente
COVIELLO


Interviene il sottosegretario di Stato per il tesoro, il bilancio e la programmazione economica Macciotta.

La seduta inizia alle ore 15,10.


IN SEDE REFERENTE

(2793-B-ter) Disposizioni in materia finanziaria e contabile, risultante dallo stralcio, deliberato dalla Camera dei deputati, dell'articolo 43, commi 2 e 3, del disegno di legge di iniziativa governativa, approvato dal Senato e modificato dalla Camera dei deputati
(Rinvio del seguito dell'esame)

Il sottosegretario MACCIOTTA è dell'avviso che le proposte di modifica avanzate sul disegno di legge in titolo ed illustrate nella seduta del 16 settembre richiedono ulteriori approfondimenti e che appare opportuno, pertanto, rinviare il loro esame ad un momento successivo alla conclusione della prossima sessione di bilancio.

Il PRESIDENTE propone di accogliere il suggerimento avanzato dal rappresentante del Governo e di rinviare il seguito dell'esame.

Concorda la Commissione.

.
(3510) Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 1997, approvato dalla Camera dei deputati


(3511) Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle Amministrazioni autonome per l'anno finanziario 1998, approvato dalla Camera dei deputati
(Esame congiunto e rinvio)

Il relatore RIPAMONTI, riferendo sul disegno di legge n. 3510, sottolinea che il dibattito su di esso si svolge in presenza di un quadro macroeconomico di riferimento assai mutato rispetto al passato. I notevoli progressi conseguiti dal Governo nell'opera di risanamento dei conti pubblici, con la conseguente convergenza verso i parametri previsti dal Trattato di Maastricht per l'ingresso nell'Unione economica e monetaria, il consolidamento dei segni di ripresa produttiva nell'ultimo trimestre del 1997, la stabilizzazione dell'inflazione su livelli europei, hanno contribuito ad innescare un circolo virtuoso tra andamento economico e conti pubblici. Come ribadito dalla stessa Corte dei Conti nella Relazione sul Rendiconto 1997, l'azione di contenimento del debito pubblico dovrà, peraltro, proseguire anche per il futuro al fine di rispettare gli impegni presi dal nostro Paese con il Patto di stabilità e di crescita definito dall'Unione economica e monetaria europea.
Ne deriva la necessità che anche i rapporti finanziari interni tra i diversi livelli di governo siano misurati in riferimento ai saldi di indebitamento netto, senza tener conto dei trasferimenti erariali, destinati comunque a ridursi per effetto dell'attuazione delle leggi Bassanini. A tal fine, è utile ricordare che già con il DPEF 1999-2001 è stato affrontato il tema della necessità di un "patto di stabilità interno" che vincoli lo Stato, le Regioni, gli enti locali e gli enti pubblici al rispetto degli impegni assunti in sede di Unione economica e monetaria in termini di saldi di bilancio delle amministrazioni pubbliche. L'assunzione di detto vincolo impone quindi una rigorosa correlazione tra l'aumento della responsabilità di spesa delle Regioni e degli altri enti locali e ampliamento delle entrate proprie degli stessi enti, unitamente all'introduzione di forme di perequazione fra Centro-Nord e Mezzogiorno.
Concentrando l'attenzione sulle più significative variabili finanziarie, estratte dai quadri di sintesi del Rendiconto 1997, il relatore rileva un peggioramento dell'andamento di competenza dei saldi finanziari. A fronte di un consistente incremento delle entrate, per circa 46.000 miliardi, si registra infatti un incremento ancora più elevato delle spese finali, per 64.000 miliardi. Di conseguenza, il saldo netto da finanziare e il ricorso al mercato peggiorano rispettivamente per circa 16.500 miliardi e 11.500 miliardi, mentre il risparmio pubblico, essendo l'incremento della spesa concentrato per gran parte nella componente del conto capitale, evidenzia un peggioramento di soli 2.200 miliardi.
Le ragioni di tale peggioramento, come si evidenzia nella relazione di accompagnamento al disegno di legge del Rendiconto, sono di natura contabile e vanno ricollegate ai provvedimenti "slittati", alle riassegnazioni di entrata, nonché al fondo di ammortamento dei titoli di stato. Hanno agito positivamente sui saldi l'attuazione dei provvedimenti riguardanti "misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica" e il provvedimento di assestamento.
In relazione alla gestione di competenza, considerando sia l'attività di accertamento per le entrate che quella di impegno per le spese, il confronto con le previsioni definitive fa emergere un netto miglioramento dei saldi di finanza pubblica.
Dall'esame delle operazioni finali nette emerge una forte crescita delle entrate accertate che migliorano di 8.500 miliardi, cumulate ai 47.000 miliardi, che misurano l'incremento rispetto alle previsioni iniziali. Per quanto riguarda le imposte dirette, l'aumento del gettito IRPEF del 9% circa è attribuibile agli effetti della crescita economica, che ha prodotto un aumento della base imponibile, e dall'altro agli effetti della limitazione degli oneri deducibili, disposta dalla legge finanziaria per il 1998. Si rileva, inoltre l'aumento del gettito IRPEG (di circa il 32%) e dell'ILOR (circa il 23,1%), per effetto dell'incremento dei margini di profitto delle imprese, nonché dei provvedimenti sugli ammortamenti, sulle società di comodo, e sulla lotta all'evasione assunti con la legge finanziaria 1997.
Relativamente alle imposte indirette, segnala invece: un aumento del gettito dell'IVA (4,9% circa) attribuibile alla crescita dei consumi nonché alla revisione delle aliquote, operata nell'ultimo trimestre dell'anno, delle imposte sulla produzione e sul consumo (2%) e una crescita del gettito relativo al lotto e alle lotterie.
Per quanto riguarda i contributi sociali la Corte dei Conti segnala un aumento superiore alla crescita del PIL, dovuto ad un inasprimento delle aliquote contributive. Una parte di tale maggiore pressione è imputabile al cospicuo aumento degli oneri sociali versati dalle Amministrazioni Pubbliche, sia a seguito della armonizzazione delle aliquote contributive, sia per il maggiore importo del trasferimento all'INPDAP a pareggio della gestione.
Il gettito del contributo straordinario per l'Europa, infine, spiega l'andamento relativo alle imposte in conto capitale (9.000 miliardi nel 1996 e oltre 18.000 miliardi nel 1997).
Le spese finali impegnate evidenziano una forte flessione (74.000 miliardi), rispetto alle previsioni definitive, principalmente nella parte corrente, riportata a un livello nettamente inferiore a quello delle previsioni iniziali (590.000 miliardi). D'altro canto le spese in conto capitale sono impegnate per circa 104.000 miliardi, 6.500 miliardi in meno delle previsioni definitive, per un importo quindi nettamente superiore allo stanziamento di competenza del bilancio di previsione.
Il relatore sottolinea, quindi, che il riflesso sui saldi di queste variazioni appare rilevante: il ricorso al mercato migliora di 97.500 miliardi rispetto alle previsioni definitive; il saldo netto da finanziare, pari a 42.066 miliardi, dimostra che la manovra varata per il 1997 ha accelerato la diminuzione dell'incidenza dell'indebitamento netto sul PIL, ed infine, il risparmio pubblico cambia per la prima volta di segno, attestandosi a + 25.146 miliardi, con un miglioramento di 74.397 miliardi rispetto alle previsioni, dimostrando lo sforzo compiuto dal Paese per il risanamento della finanza pubblica.
Evidenzia poi che i dati relativi alla gestione di cassa confermano le considerazioni svolte: il ricorso al mercato risulta inferiore di circa 132.500 miliardi a quello previsto, il saldo netto da finanziare, positivo, si attesta sui 12.700 miliardi e il risparmio pubblico, positivo, raggiunge i 56.000 miliardi.
Dopo aver ricordato che sulla gestione di cassa influisce anche la dinamica dei residui, rileva che l'incidenza dei pagamenti in conto residui è più bassa di quella che si realizza rispetto alle previsioni di competenza. L'ammontare dei residui passivi rimane quindi, anche nel 1997, su livelli considerevoli per molteplici cause sia di natura amministrativa che legislativa. Osserva, peraltro, che nel corso dell'esercizio 1997, si è avuto un costante miglioramento nel conto residui, con una eccedenza attiva dei residui pari a 26.944 miliardi.
In conclusione richiama l'attenzione su alcune osservazioni della Corte dei Conti in relazione all'organizzazione della pubblica amministrazione, ed in particolare sulla priorità di un riordinamento delle attribuzioni dei ministeri aventi competenze in tema di assetto del territorio. A tal fine, assume un carattere di priorità il tema del riordino delle amministrazioni dei lavori pubblici e dell'ambiente, per realizzare un polo rafforzato per la gestione e la tutela del territorio.
Condividendo l'analisi della Corte, sottolinea che, in primo luogo, gli effetti di una tale riorganizzazione potrebbero essere positivamente avvertiti sul versante della difesa del suolo, delineandosi, così, un quadro complessivo per il governo del territorio, i problemi di compatibilità ambientale, la propulsione e il coordinamento in materia di realizzazione di grandi infrastrutture. Tale operazione dovrà necessariamente essere correlata alla riorganizzazione della Protezione civile. La razionalizzazione auspicata potrebbe essere realizzata con la creazione di due nuovi poli ministeriali, uno per l'ambiente e il territorio e l'altro per i trasporti e le infrastrutture.

Il senatore CRESCENZIO, riferendo sul disegno di legge n. 3511, dopo aver sottolineato che il disegno di legge di assestamento per il 1998 è il primo riferito al bilancio dello Stato approvato secondo la nuova struttura di cui alla legge n. 94 del 1997, osserva che la prima parte del documento, che riporta tutte le variazioni, in termini di competenza e cassa, da sottoporre ad una formale deliberazione del Parlamento, è quindi presentata in unità previsionali di base, mentre la seconda parte mantiene il tradizionale carattere essenzialmente informativo.
La configurazione tecnico-giuridica dell'assestamento rimane tuttavia inalterata, in quanto il provvedimento è volto ad aggiornare, nell'ambito della legislazione vigente, la dotazione delle unità previsionali di base non determinata - nel "quantum" - da specifiche disposizioni di legge. Il Governo ribadisce peraltro nella "Nota preliminare" al provvedimento in esame, di volere affrontare in tempi brevi, con opportune iniziative legislative, la questione, con la finalità di configurare l'assestamento come uno strumento più flessibile e coerente con la nuova struttura del bilancio, in grado di rispondere rapidamente all'evoluzione delle grandezze finanziarie e dei fenomeni dell'economia reale.
La funzione attuale dell'assestamento viene individuata dalla legge n. 362 del 1988 che, ridefinendo la scansione temporale dei documenti di bilancio, ha reso le previsioni assestate, non solo un momento di accertamento delle concrete esigenze dell'esercizio, ma anche la base di riferimento per la costruzione del progetto del nuovo bilancio.
Il relatore rileva che le previsioni assestate di competenza mostrano, considerando i dati al netto delle regolazioni contabili e debitorie e di quelle relative al Fondo per l'ammortamento dei titoli del debito pubblico, un miglioramento del saldo netto da finanziare pari a circa 3.700 miliardi di lire rispetto al corrispondente saldo risultante dalle previsioni iniziali della legge di bilancio. Tale miglioramento è determinato dalla somma degli effetti delle variazioni per atto amministrativo (che mostrano un peggioramento di circa 2.800 miliardi) e degli effetti delle variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento (miglioramento per circa 6.500 miliardi). Per quanto attiene alle variazioni per atto amministrativo, evidenzia che gran parte del peggioramento (2.000 miliardi) è dovuto a spese per interventi per le aree depresse finanziate con il ricorso a mutui. Per quanto attiene alle variazioni proposte con il provvedimento di assestamento, rileva che l'effetto complessivo di miglioramento del saldo netto da finanziare (pari ad oltre 6.500 miliardi) è dovuto per circa 4.800 miliardi ad incrementi delle entrate e per la parte rimanente (circa 1.700 miliardi) a riduzione di autorizzazioni di spesa. Il livello complessivo delle entrate tributarie non è modificato dalla proposta di assestamento. L'aumento delle entrate è, quindi, attribuibile alle entrate extra-tributarie.
In sostanza, le variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento hanno un effetto di miglioramento netto del saldo netto da finanziare di dimensioni sufficienti a controbilanciare il deterioramento apportato dalle variazioni per atto amministrativo. Rileva inoltre che il miglioramento complessivo dei saldi è spiegato, in larga misura, dalla registrazione in bilancio delle effetti positivi del calo dei tassi di interesse sui titoli del debito pubblico.
Le variazioni relative a regolazioni contabili e debitorie ed alle operazioni relative al Fondo per l'ammortamento dei titoli del debito pubblico determinano, nel complesso, un peggioramento del saldo netto da finanziare per circa 22.000 miliardi.
Si sofferma successivamente sulle previsioni assestate di cassa, per le quali evidenzia, considerando i dati al netto delle regolazioni contabili e debitorie e di quelle relative al Fondo per l'ammortamento dei titoli del debito pubblico, un peggioramento del saldo netto da finanziare (pari a circa 14.000 miliardi di lire) rispetto al corrispondente saldo risultante dalle previsioni iniziali della legge di bilancio. Tale andamento è determinato dalla somma degli effetti delle variazioni per atto amministrativo (che mostrano un peggioramento di circa 2.700 miliardi) e degli effetti delle variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento (in peggioramento per quasi 11.500 miliardi).
Per quanto attiene alle variazioni proposte con il provvedimento di assestamento, rileva che l'effetto complessivo di peggioramento del saldo netto da finanziare risulta da un incremento delle entrate finali per quasi 3.900 miliardi più che controbilanciato da incrementi delle autorizzazioni di pagamento per circa 15.300 miliardi. In sostanza, la proposta di assestamento delle entrate di cassa risulta molto simile alla corrispondente proposta relativa alla competenza. Ciò non si registra invece nell'andamento delle spese che, per quanto riguarda la cassa, tengono conto anche della necessità di adeguare gli stanziamenti al volume dei residui passivi effettivamente accertati.
Nel complesso, il saldo netto da finanziare passa, in termini omogenei, dagli 86.740 miliardi delle previsioni iniziali della legge di bilancio, ai 100.890 miliardi delle previsioni assestate. Nella "Nota preliminare al progetto di assestamento" il Governo sottolinea che si tratta di andamenti già scontati nella costruzione delle previsioni del Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) 1999-2001. Cioè si tratta di aumenti dei quali si è tenuto conto nella determinazione delle dimensioni della manovra correttiva delineata nel DPEF. Le variazioni relative a regolazioni contabili e debitorie ed alle operazioni relative al Fondo per l'ammortamento dei titoli del debito pubblico determinano, nel complesso, un peggioramento del saldo netto da finanziare per quasi 4.400 miliardi, notevolmente inferiore a quello (di 22.000 miliardi) registrato per la competenza.
Con riferimento alla gestione dei residui passivi, ricorda le innovazioni introdotte dalla legge n. 94 del 1997 e dal provvedimento collegato alla legge finanziaria per il 1998, nonché dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 16 gennaio 1998; quest'ultima, in particolare, ha determinato una maggiore flessibilità nella gestione della spesa, rendendo possibile mantenere in bilancio, tra le autorizzazioni di spesa del conto capitale, solo quelle che vengono ritenute prioritarie con riferimento sia alle finalità delle leggi autorizzative che agli obiettivi complessivi della politica di bilancio, con l'obiettivo di limitare i residui di stanziamento al 40 per cento delle somme che sarebbero conservabili sulla base di una applicazione automatica delle norme. Ritiene utile sottolineare che, per effetto di tali innovazioni, contrariamente a quanto si verificava solitamente nel passato, i residui accertati sono risultati inferiori a quelli presunti (175.322 miliardi - al netto di 210 miliardi di residui passivi relativi al rimborso prestiti - a fronte di 179.442 miliardi).
Con riguardo all'importo massimo di emissione dei titoli pubblici, in relazione al fabbisogno di cassa del settore statale, nel disegno di legge di assestamento in esame tale limite viene fissato in 52.700 miliardi (articolo 2, comma 2); il nuovo limite, sensibilmente più basso rispetto a quello indicato nella legge di bilancio (64.400 miliardi), tiene conto del nuovo obiettivo di fabbisogno indicato nell'ultimo Documento di programmazione economico-finanziaria.
Il relatore illustra, infine, le modifiche apportate dalla Camera dei deputati, nel corso dell'esame in prima lettura del provvedimento; poiché gli emendamenti riguardano esclusivamente unità previsionali di base di spesa e rivestono carattere compensativo, le variazioni degli stanziamenti di competenza e delle autorizzazioni di cassa presentano una somma algebrica pari a zero. In particolare evidenzia che nello stato di previsione della spesa del Ministero della giustizia, è stata apportata una riduzione della UPB "spese per la giustizia" pari a 102 miliardi, mentre risultano aumentati per complessivi 97 miliardi gli stanziamenti relativi all'unità di base "funzionamento affari civili e libere professioni"; inoltre, nello stato di previsione della spesa del Ministero del tesoro, è aumentato (per 50 miliardi) lo stanziamento per l'UPB "accordi e organismi internazionali", a fronte della diminuzione degli stanziamenti per le pensioni di guerra (per circa 18 miliardi) e di quelli per l'Autorità per le garanzie delle comunicazioni (per circa 32 miliardi).

Il seguito dell'esame viene quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 15,45.