AFFARI COSTITUZIONALI (1a)

MARTEDÌ 26 NOVEMBRE 1996

73a Seduta (pomeridiana)


Presidenza del Presidente
VILLONE

Intervengono il ministro per la funzione pubblica e gli affari regionali Bassanini e il sottosegretario di Stato per l'interno Abbate.

La seduta inizia alle ore 15,40.

IN SEDE CONSULTIVA
(1704) Misure di razionalizzazione della finanza pubblica, approvato dalla Camera dei deputati
(Parere alle Commissioni 5a e 6a riunite: seguito dell'esame e rinvio)

Prosegue l'esame del disegno di legge in titolo, sospeso nella seduta del 21 novembre.

Su richiesta della senatrice DENTAMARO, il ministro BASSANINI chiarisce che il disegno di legge, già approvato dal Senato, recante delegazione legislativa per il trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali e per il riordino della pubblica amministrazione, non ha effetti finanziari diretti per l'esercizio 1997, come si evince anche dalla relazione tecnica allo stesso disegno di legge. Osserva, inoltre, che nella medesima iniziativa è contenuta una delega specifica per riformare la struttura della Presidenza del Consiglio dei ministri, sottraendovi compiti amministrativi e gestionali non direttamente connessi alle funzioni di direzione, indirizzo e coordinamento dell'azione di governo, con implicito riferimento anche alle competenze in materia di protezione civile. Nello stesso contesto, è prevista una operazione di riordino tale da evitare duplicazioni organizzative e funzionali.

La senatrice DENTAMARO si sofferma su alcune questioni evocate dal disegno di legge in esame: in particolare, l'articolo 1 comporta a suo avviso una disparità di trattamento in danno di quei sanitari che optano per l'esercizio della libera professione intramuraria, laddove non vi siano strutture adeguate allo scopo nei presidi ospedalieri. Tale incongruenza potrebbe essere risolta prescrivendo che le disposizioni in questione siano applicate una volta realizzato l'adeguamento delle strutture ospedaliere. Considera discutibili e di dubbia legittimità, inoltre, le prescrizioni restrittive concernenti i medici di prima qualifica dirigenziale, nonchè la decurtazione percentuale degli emolumenti, disposta a carico di quanti optano per la libera professione extramuraria.
In ordine all'articolo 5, ritiene preferibile precisare che l'esclusione delle categorie protette dal blocco delle assunzioni nel pubblico impiego, è disposta fino a concorrenza delle quote di riserva, previste dalla legge, per le stesse categorie. Quanto all'articolo 8, rileva che le disposizioni di cui al comma 14 trovano una collocazione impropria nel contesto normativo, suscitando un dubbio circa l'ambito della loro applicazione. In ogni caso, considera illegittimo operare una ritenuta d'acconto, di natura tributaria, su un reddito differito e pertanto non attuale.

A tale riguardo, il ministro BASSANINI precisa che le disposizioni del comma 14 in questione, sono state introdotte in via di emendamento dalla Camera dei deputati, per compensare gli effetti finanziari negativi di quanto disposto dal comma 13 dello stesso articolo 8, parimenti introdotto dalla Camera su proposta dei Gruppi di opposizione. Il Governo, peraltro, si riserva di proporre l'utilizzazione della copertura finanziaria derivante dal comma 14 nell'ambito del contributo straordinario per l'Europa, sopprimendo le disposizioni del comma 13.

Prosegue quindi la senatrice DENTAMARO, rilevando che l'articolo 9, comma 7, non appare coerente con gli indirizzi restrittivi in materia di spesa pubblica. Quanto all'articolo 10, considera insufficiente la specificazione di contenuto della delega legislativa prevista dal comma 3, mentre per il comma 7 rileva che la condizione iniziale della disposizione, che vi è modificata, dovrebbe essere integrata da idonei criteri e procedure di valutazione, al fine di prevenire un eccesso di discrezionalità in una materia critica per gli interessi dei coscritti.

A tale riguardo, il senatore FISICHELLA obietta che la valutazione di cui si tratta è di natura eminentemente tecnica e non potrebbe essere sottoposta a criteri e procedure di ordine giuridico.

La senatrice DENTAMARO si dichiara persuasa dall'obiezione del senatore Fisichella.

Il presidente VILLONE, quindi, rileva la possibile interferenza, che peraltro egli tende ad escludere, tra le disposizioni di cui all'articolo 10, comma 3, e quelle contenute nel disegno di legge, già approvato dal Senato, recante misure di immediato snellimento dell'attività amministrativa, relativamente al servizio sostitutivo di leva.

La senatrice DENTAMARO riprende il suo intervento, osservando che l'articolo 12, comma 1, comporta una violazione del principio di progressività nell'imposizione tributaria, mentre l'articolo 21, comma 2, è formulato a suo avviso in modo incongruo, poichè da una premessa abbastanza evidente si fa derivare una conseguenza inadeguata. Anche il presidente VILLONE concorda sull'impropria formulazione dell'articolo 21, comma 2. In proposito, il ministro BASSANINI precisa che la disposizione è rivolta ad escludere l'irrogazione di ogni sanzione, prevedendo esclusivamente il pagamento di quanto dovuto, integrato dagli interessi di differimento e di dilazione per compensare il ritardo, nel caso che quest'ultimo sia stato determinato da un'obiettiva incertezza applicativa, riconosciuta in sede giurisdizionale o amministrativa. Secondo il presidente VILLONE, il riconoscimento è però riferito all'obbligo di pagare, non già all'incertezza applicativa.

La senatrice DENTAMARO, quindi, si sofferma sul comma 7 dell'articolo 33, nel quale rileva la carenza di una disciplina transitoria. Sul comma 17 dello stesso articolo, registra una difformità dalla disciplina generale in tema di mutamento della destinazione d'uso, che in quanto tale non è sottoposto a regime concessorio.
Quanto all'articolo 49, osserva che le enunciazioni indicate quali principi e criteri direttivi della delega legislativa si limitano in realtà a precisarne l'oggetto, in violazione dell'articolo 76 della Costituzione. La stessa carenza di principi e criteri direttivi va rilevata per la delega legislativa prevista dall'articolo 58. In ordine all'articolo 59, comma 5, occorre a suo avviso precisare che la variazione è un atto dovuto, da disporre entro un termine breve da parte dell'amministrazione competente. Sull'articolo 62, comma 2, preannuncia un emendamento soppressivo del quarto periodo, che reca una prescrizione a suo parere vessatoria.

Interviene quindi il senatore BESOSTRI, il quale rileva che l'eccezione disposta dal comma 6 dell'articolo 5, dovrebbe essere estesa ai magistrati dei Tribunali amministrativi regionali, considerate le carenze di organico che affliggono tali organi giurisdizionali.

Si associa la senatrice DENTAMARO, che aggiunge un ulteriore rilievo critico sull'articolo 64, comma 3, a suo avviso carente nella definizione dei principi e dei criteri direttivi per la delega legislativa: in proposito ricorda che la delega legislativa approvata nel 1971 per la riforma tributaria conteneva prescrizioni dettagliate sia sulle aliquote d'imposta che sulla misura delle detrazioni ammesse.

Il senatore PINGGERA richiama l'attenzione sull'articolo 50, comma 1, lettera a): egli giudica illegittimo, sotto il profilo della parità di trattamento, quanto disposto in ordine al trattamento fiscale del reddito dei familiari che collaborano con il professionista.

Il ministro BASSANINI risponde ad alcuni dei rilievi formulati dianzi: sull'articolo 5, comma 6, ricorda che il Governo aveva proposto l'eccezione anche per i magistrati amministrativi, mentre la Camera dei deputati ne ha limitato l'effetto ai soli magistrati ordinari. A suo avviso, è opportuno ripristinare il testo originario. Considera pertinente, inoltre, il rilievo concernente le categorie protette, pur considerando che il limite costituito dalla quota di riserva disposta dalle leggi vigenti è da ritenere implicito: al riguardo, si dichiara comunque disponibile ad accogliere un eventuale ordine del giorno. Sulle possibili interferenze tra l'articolo 10, comma 3, e le disposizioni sul servizio sostitutivo di leva contenute nel citato disegno di legge già approvato dal Senato, ritiene che tra le diverse misure in questione vi sia piena compatibilità e che esse siano comunque destinate ad essere ricondotte ad unità nella preannunciata riforma del servizio di leva, che comporterà anche l'istituzione del servizio civile nazionale. Quanto al comma 7 dello stesso articolo 10, concorda con le valutazioni del senatore Fisichella, in quanto sarebbe particolarmente inopportuno fissare con norme di legge i criteri di una valutazione di ordine strategico.

A tale riguardo, il presidente VILLONE rileva che la prescrizione finale della disposizione potrebbe essere interpretata quale deroga allo stesso limite di carattere generale. Ad avviso del Ministro, tale limite è da ritenere inderogabile. Il senatore LISI condivide viceversa l'osservazione del presidente Villone e ritiene preferibile una precisazione nel testo normativo. Secondo la senatrice D'ALESSANDRO PRISCO, la formula richiamata dal Presidente costituisce un'opportuna garanzia per gli interessati, peraltro compatibile con i limiti indicati nella stessa disposizione.

Il ministro BASSANINI prosegue nella sua replica, precisando che le disposizioni contenute nel comma 1 dell'articolo 12 non hanno natura tributaria e non coinvolgono pertanto il principio di progressività delle imposte: esse contengono una disciplina degli emolumenti percepiti oltre una certa misura, per attività di tipo professionale che oltre il limite indicato si presumono svolte a vantaggio dell'amministrazione di appartenenza, in analogia a quanto accade, in alcuni casi, anche nel settore privato. Nello stesso articolo 12, inoltre, si prevede un sistema di accertamento degli incarichi e degli emolumenti dei dipendenti pubblici, in base al quale sarà possibile introdurre una riforma dei meccanismi retributivi, fondata sul principio dell'omnicomprensività e della commisurazione alle responsabilità affidate a ciascun funzionario. Lo scopo delle disposizioni contenute nel comma 1, comunque, è quello di contenere la misura degli incarichi e degli emolumenti, e la spesa conseguente, in continuità con quanto già disposto dalla legge n. 549 del 1995 e secondo una diversa determinazione sia dell'onere a carico degli interessati sia dell'estensione della disciplina. Una differenza si registra in particolare nella destinazione degli emolumenti eccedenti il limite indicato, che nella legge dianzi citata era individuata nel fondo di ammortamento del debito pubblico, mentre nelle disposizioni in esame fa capo alle amministrazioni di appartenenza, anche in conformità al principio di autonomia contabile.
In ordine all'articolo 49, egli ritiene che i principi e i criteri direttivi, in particolare quelli di armonizzazione e di semplificazione, siano adeguati e non costituiscano una mera specificazione dell'oggetto della delega legislativa. Sull'articolo 50, ritiene che l'eventuale iniquità delle disposizioni censurate dal senatore Pinggera debba essere valutata dalle Commissioni di merito. Quanto all'articolo 58, considera sufficienti e adeguati i principi e i criteri direttivi, peraltro determinati per rinvio anche alla normativa comunitaria. Analogo giudizio egli pronuncia sull'articolo 64, comma 3, osservando che le aliquote e gli scaglioni di imposta sono predeterminati in misura sufficiente e congrua e che l'intera disciplina in esame definisce le finalità, i limiti, l'entità e l'oggetto della riforma da realizzare. In particolare, le disposizioni contenute nel comma 3, lettera b), hanno già consentito una stima attendibile e sufficientemente precisa sulla nuova articolazione dell'imposta.

La senatrice PASQUALI aderisce alle osservazioni critiche svolte dalla senatrice Dentamaro, con particolare riguardo ai rilievi concernenti la violazione del principio della parità di trattamento. Ricorda, quindi, che lo stesso relatore Pellegrino ha rilevato il contenuto estremamente complesso ed eterogeneo del disegno di legge e il numero rilevante delle deleghe legislative che vi sono contenute, da ritenere a suo avviso esorbitanti. Nell'esprimere apprezzamento per la disponibilità mostrata dal relatore ad esaminare anche in senso critico il disegno di legge in titolo, considera prioritaria una valutazione di conformità delle deleghe legislative alle prescrizioni dettate dall'articolo 76 della Costituzione, che a suo parere ne risultano violate. Un'ulteriore riflessione critica dovrebbe essere svolta sull'utilizzazione del disegno di legge in esame quale strumento di recepimento del contenuto di decreti-legge non convertiti in legge. Auspica, pertanto, che il parere della Commissione tenga conto di tali rilievi.

Il seguito dell'esame viene quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 17,25.