B I L A N C I O (5a)

GIOVEDI' 15 LUGLIO 1999

200a Seduta (antimeridiana)

Presidenza del Presidente
COVIELLO

Intervengono il ministro delle finanze Visco e i sottosegretari di Stato per il tesoro, il bilancio e la programmazione economica Giarda e Macciotta.

La seduta inizia alle 9,10.

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO

Schema di regolamento per la semplificazione del procedimento per il versamento di somme all'entrata e la riassegnazione ai capitoli di spesa del bilancio dello Stato (con particolare riferimento ai finanziamenti dell'Unione Europea) (n.492)
(Parere al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59. Seguito e conclusione dell'esame: favorevole con osservazioni)
(R139 b00, C05a, 0009°)

Riprende l'esame sospeso nella seduta del 13 luglio scorso.

Il relatore AZZOLLINI illustra la seguente proposta di parere:

"La Commissione, programmazione economica, bilancio, esaminato lo schema di regolamento in oggetto, esprime per quanto di competenza parere favorevole, osservando che sarebbe necessario:
- eliminare il contrasto fra il titolo dell'atto e l'articolo 1, nel senso di far riferimento alle unità previsionali di base. Richiamando altresì nelle premesse la modifica normativamente intervenuta nella strutturazione del bilancio a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 94 del 1997;
- richiamare esplicitamente nel preambolo l'articolo 25 della legge 23 dicembre 1993 n. 559, il cui comma 5 fa salve le disposizioni legislative che prevedono la riassegnazione di particolari entrate la cui natura non è investita dalla disciplina introdotta;
- richiamare nel corpo della norma regolamentare, oltre che nel preambolo, le disposizioni normative che prevedono i finanziamenti dell'Unione Europea;
- prevedere che siano sottoposti al visto di legittimità della Corte dei conti tutti i decreti di riassegnazione delle somme versate".

La Commissione accoglie, quindi, la proposta illustrata dal relatore.



AFFARI ASSEGNATI


(Doc. LVII, n. 4) Documento di programmazione economico-finanziaria relativo alla manovra di finanza pubblica per gli anni 2000-2003
(Esame, ai sensi dell'articolo 125-bis del Regolamento, e rinvio)
(R125 b00, C05a, 0005°)

Il relatore MORANDO, nell'evidenziare la nuova fase di stabilizzazione del risanamento, anche da un punto di vista strutturale, sottolinea che il Documento di programmazione economico-finanziaria per il 2000-2003 illustra tale diverso contesto complessivo, registrando un pareggio del bilancio a legislazione vigente per l'esercizio 2003 e un saldo corrente positivo che, come evidenziato anche dal commissario Monti, indica la cessazione di un utilizzo improprio del risparmio nazionale. Tali previsioni derivano da scelte politiche effettuate in passato che, per la rilevanza degli effetti da esse derivanti, ha comportato alti costi per l'economia. Il perseguimento di parametri di finanza pubblica in linea con gli obiettivi fissati dal trattato di Maastricht e dal Patto di stabilità ha comportato l'attuazione di percorsi correttivi da parte di tutti i Paesi europei, ma ha costituito per l'Italia in particolare, tenuto conto della eredità storica di debito accumulato, un obiettivo estremamente impegnativo.
Nel dibattito complessivo sul percorso di risanamento si è spesso attribuito il risultato del risanamento stesso alla riduzione della spesa per interessi; tali risultati risulterebbero sensibili ad eventuali variazioni dei tassi stessi che, come noto, dipendono dal contesto internazionale. Dopo aver evidenziato il carattere prudenziale della stima della spesa per interessi riportata nel documento in esame, sottolinea che qualora si dovesse verificare un aumento del costo del debito, il contesto economico di maggiore crescita da cui tale aumento deriverebbe, comporterebbe un miglioramento nello sviluppo del nostro Paese con effetti positivi sulle entrate, che parzialmente compenserebbero le eventuali maggiori spese per interessi. Evidenzia peraltro che l'incremento della spesa in seguito ad un incremento del tasso di interesse risulterebbe comunque limitato, tenuto conto della struttura del debito, che ormai poggia su una vita media dei titoli di cinque anni.
Nel corso delle audizioni sono stati altresì indicati come fattori di anomalia della situazione italiana un livello degli investimenti ancora troppo basso, un livello della pressione fiscale ancora troppo alta ed un volume della spesa sociale più basso rispetto alla media europea. Tali aspetti sono, tenendo conto del punto di vista delle forze sociali, innegabili; il punto di vista delle forze politiche deve tuttavia considerare un altro fattore come chiave di lettura del bilancio statale, che ha, a suo avviso, un'importanza ancora prioritaria: il livello del debito, che comporta un costo del servizio molto più rilevante rispetto a quello sostenuto dei partner europei.
Di conseguenza, ha grande rilievo la circostanza per cui, nell'ambito del DPEF in esame, per la prima volta dopo tanti anni non sono previsti aumenti della pressione fiscale, anzi, si attua una inversione di tendenza, con assicurazioni sulla possibilità di riduzioni nel tempo ancora maggiori di quelle ipotizzate. Nell'ambito del Patto di stabilità si è già compiuto, anche grazie all'impegno del Parlamento, uno sforzo rilevante per spostare la tassazione dal lavoro ad altri cespiti ed inoltre sta diventando quantitativamente significativo il recupero di gettito dall'evasione, che ovviamente potrà essere utilizzato per ridurre le aliquote sulle imprese e sulle famiglie, se continuano i trend attuali. La proposta formulata al riguardo dal segretario generale D'Antoni è senz'altro meritevole di approfondimento, ma essa ha bisogno di essere previamente verificata in sede europea, dove peraltro, al momento, esiste un orientamento da una parte contrario ad ipotesi di omogeneizzazione fiscale - come confermato anche dal commissario Monti - dall'altra contraria anche al principio di sussidiarietà. Ciò sta già provocando effetti molto negativi sia in termini di distorsioni delle scelte allocative e della concorrenza, sia in termini di vincoli al decollo di alcune attività produttive italiane, come ad esempio quella edilizia che avrebbe, tra l'altro, conseguenze molto positive sull'occupazione. A suo avviso, tali considerazioni vanno senz'altro riproposte nell'ambito della risoluzione, così come una parte di essa va dedicata specificamente ai temi europei. La questione del rapporto tra il Patto di stabilità e la considerazione o meno delle spese per investimenti nella determinazione dei saldi non può, secondo lui, continuare ad essere avanzata dal Governo italiano quando nessun altro Governo sembra condividerla. Più interessante potrebbe essere una proposta per il rilancio degli investimenti, ad esempio infrastrutturali, a livello europeo - attraverso l'utilizzo di una quota delle riserve o il ricorso agli eurobond - che sarebbe altresì coerente con la struttura degli scambi commerciali, nonché funzionale alla ricostruzione e all'inserimento geo-politico dei Balcani in Europa. Sempre in materia di investimenti, occorre poi tener presente che la tendenza di quelli pubblici è in crescita, sia pure per cifre modeste e che la vera grandezza su cui occorre concentrare l'attenzione è quella dei 30.000 miliardi di investimenti che dovrebbero essere attivati da nuove autorizzazioni di spesa. Accanto a ciò, ulteriori passi avanti, anche più coraggiosi di quelli compiuti, possono esser fatti sul fronte della finanza di progetto e del coinvolgimento di capitale privato nella realizzazione di opere e nella erogazione di servizi pubblici. Sarebbe comunque opportuno che il Governo si pronunciasse sulla permanente validità della scelta di destinare i proventi delle privatizzazioni alla riduzione del debito, dal momento che sono state nuovamente avanzate ipotesi di una loro destinazione a singole scelte di investimento. Soffermandosi poi sul tema degli interventi sulla spesa previdenziale, sollecitati da molte delle associazioni audite non tanto o non solo per motivi di equità, il relatore afferma preliminarmente la propria convinzione che senza un grado accettabile di coesione sociale il Paese è destinato a perdere ogni sfida sul piano della competizione globale. L'esigenza di stabilizzare e riequilibrare al suo interno la spesa previdenziale è indubbia, alla luce dei dati sull'evoluzione di tale spesa presentati dal Tesoro fin dal 1997 e al momento non contestati da nessuno studio attendibile. Non c'è tuttavia bisogno di una nuova riforma, ma solo di correttivi sugli andamenti tendenziali, contrariamente a quanto finora percepito dall'opinione pubblica. Lo stesso Governatore della Banca d'Italia, nel far riferimento all'esigenza di non mortificare le attese di coloro che sono prossimi al pensionamento e di evitare differenze sostanziali tra generazioni contigue di pensionati, non ha fatto altro che adombrare lo strumento della concertazione sociale, nel senso di realizzare una costruzione dello Stato sociale più equo ma nel contempo più "amico dello sviluppo", scegliendo cioè ammortizzatori sociali che favoriscono una fase di nuova crescita. Poiché l'andamento negativo della crescita non ha consentito la realizzazione delle previsioni, tale strumento rimane l'unico praticabile, considerato che non è possibile limitarsi a semplici spostamenti di risorse dalla spesa sociale agli investimenti. Le varie ipotesi che si stanno avanzando in materia di prestazioni pensionistiche possono essere prese in considerazione per fornire eventualmente al lavoratore un ventaglio di scelte e possono quindi formare oggetto di precisi indirizzi nell'ambito della risoluzione, nel contesto più ampio di riforma della spesa sociale, che il Presidente del Consiglio dei ministri ha manifestato di voler perseguire. Per quanto riguarda la misura dei correttivi prefigurati nell'ambito del DPEF, potrebbe essere giusto individuare misure idonee a portarne il volume da 15.000 miliardi a 16-17.000, ma tale obiettivo non deve essere raggiunto con misure che possono mettere a rischio l'aumento degli investimenti privati o in generale le spinte allo sviluppo. E' interessante, piuttosto, comprendere più esattamente, con riguardo alle singole misure proposte, che cosa non ha funzionato all'interno del meccanismo di programmazione delle assunzioni e se è necessario ricorrere ad altre misure, se è verosimile attendersi risultati significativi dalla ricontrattazione dei mutui, come egli pensa, se la quantificazione della spesa sanitaria in 116.000 miliardi rappresenta una svolta, allineando finalmente le risorse alle esigenze effettive, e quindi prelude ad una concertazione con le Regioni e gli Enti locali. Altre misure tra quelle proposte possono senz'altro essere discusse, come ad esempio l'ipotesi di cartolarizzazione per l'INAIL, che è l'unico ente assicurativo che opera con un meccanismo a capitalizzazione bloccata; tuttavia, esse potranno essere meglio definite nel corso del dibattito. Espresso apprezzamento per il contenuto del DPEF relativamente allo sviluppo del Mezzogiorno, il relatore fa presente, con riferimento alle critiche formulate sulla insufficienza degli interventi per la flessibilità in uscita dal mercato del lavoro, esprime l'avviso che sia più importante assicurare una maggiore flessibilità all'entrata, ad esempio abbassando le soglie per il lavoro interinale che sono ancora troppo alte. L'obiettivo di crescita prefigurato per il Mezzogiorno appare molto ambizioso, ma è pur vero che il DPEF contiene nell'ambito degli obiettivi programmatici alcuni punti fermi, come l'aumento degli investimenti e gli aiuti alle imprese: i meccanismi sperimentati che hanno funzionato bene possono essere ancora utilmente perseguiti, considerati i vincoli posti a livello comunitario, così come occorre effettuare scelte adeguate per garantire il decollo di "Sviluppo Italia". Per quanto riguarda il tema della liberalizzazione, che ha suscitato polemiche eccessive, è indubbia l'esigenza di procedere ad una riforma degli ordini professionali, attraverso il metodo concertativo che tenga conto della impossibilità del mantenimento di tariffe minime, dell'esigenza di garantire un maggiore ruolo delle università nel controllo delle barriere all'ingresso, delle esigenze di pubblicità e della possibilità di interventi di capitale da parte di alcune categorie. Inoltre, occorre continuare ad agire per il superamento dei monopoli, considerato che le esperienze sinora svolte hanno dimostrato che tale politica comporta grandi benefici in termini di maggiore sviluppo e occupazione e tariffe più basse. E' pertanto necessario che il Governo dia attuazione alla delega già conferita dal Parlamento per la liberalizzazione del settore del gas, così come è opportuno legare la valorizzazione dell'Enel a politiche di investimento, piuttosto che al mantenimento delle tariffe vigenti. Infine, alla luce dei contenuti dell'ultima legge di riforma delle procedure di bilancio, sollecita il Governo a meglio qualificare i contenuti dei collegati fuori sessione.

Il presidente COVIELLO, espresso apprezzamento per la relazione svolta, che ha riportato a sintesi le questioni più rilevanti emerse anche nel corso delle audizioni, dà la parola al sottosegretario Giarda per una integrazione relativamente alla politica di investimenti proposta nell'ambito della manovra .

Il sottosegretario GIARDA, dopo aver rilevato che alcune osservazioni in merito alla previsione della spesa in conto capitale prospettata nel DPEF sembrano derivare da una valutazione incompleta delle informazioni fornite dal documento stesso, illustra dettagliatamente il quadro programmatico di tale tipologia di spesa; evidenzia, in particolare, l'indicazione esplicita di prevedere un incremento dello stock delle autorizzazioni di spesa per investimenti, di importo pari ad almeno 30.000 miliardi nel triennio; poiché si tratta di importi espressi in termini di competenza, per ottenere la previsione relativa alla spesa in termini di cassa occorre valutare la capacità di trasformare le autorizzazioni di spesa, anche provenienti dagli esercizi precedenti, in pagamenti effettivi. Al fine di definire il quadro complessivo delle risorse destinate alla spesa in conto capitale, ai maggiori importi indicati in precedenza, da iscrivere nella legge finanziaria, si devono sommare le risorse iscritte nel bilancio a legislazione vigente e quelle derivanti dai programmi comunitari. Dopo aver fornito indicazioni sulla spesa in conto capitale iscritta nel bilancio 1999, sottolinea che una parte dei previsti investimenti aggiuntivi è destinata al cofinanziamento nazionale dei programmi comunitari, che, secondo quanto previsto nell'Agenda 2000, dovrebbe essere incrementato a causa della concentrazione delle risorse sui programmi che richiedono la quota di coofinanziamento. L'importo aggiuntivo di investimenti di 30.000 miliardi rappresenta un limite minimo che potrebbe risultare ulteriormente incrementato, anche in considerazione della tipologia delle autorizzazioni effettivamente previste; cita a titolo di esempio la possibilità alternativa di finanziare spese dirette o attivare limiti di impegno. Si sofferma, quindi, sul confronto fra quanto previsto nel documento in esame e quanto autorizzato in precedenza con le leggi finanziarie, ricordando in particolare che la finanziaria dello scorso anno includeva il finanziamento per la ricostruzione delle zone dell'Umbria e delle Marche danneggiate dal terremoto.
Fa presente che le indicazioni fornite in ordine alle autorizzazioni di competenza non sono significative per stimare l'effettivo profilo della spesa fino all'esercizio 2003. In particolare, i pagamenti per l'esercizio 2000 risultano sostanzialmente influenzati dalle autorizzazioni di competenza deliberate negli esercizi passati, mentre sono scarsamente dipendenti dalle autorizzazioni di spesa previste per il medesimo esercizio. Evidenzia, inoltre, che gli eventuali effetti sull'economia della spesa per investimenti non sono stimabili in base alle autorizzazioni di competenza o alle previsioni di cassa, ma dipendono dagli ordini effettivi pervenuti al sistema economico, rappresentati, ad esempio, dai contratti di appalto.
Per quanto riguarda l'ipotesi di destinare le risorse derivanti dalle privatizzazioni ad incrementare la spesa per investimenti, evidenzia che ai fini della determinazione dei saldi della pubblica amministrazione, non rilevano le modalità di finanziamento, quanto piuttosto le entrate e i pagamenti effettivi. Ne deriva che, pur in presenza di una individuazione contabile di una correlazione tra investimenti e proventi da privatizzazione, tale operazione comporterebbe un incremento dell'indebitamento netto, poiché risulterebbe un aumento dei pagamenti, a fronte di un mancato inserimento tra le entrate dei relativi proventi.

Il presidente COVIELLO sollecita indicazioni in ordine agli interventi destinati alle aree depresse, alla possibilità di utilizzare i fondi del quadro comunitario in scadenza anche nell'esercizio 2000 e sulla adeguatezza, qualora sia consentita tale utilizzazione, delle risorse destinate al cofinanziamento nazionale.

Il sottosegretario GIARDA illustra i dati relativi al cofinanziamento nazionale, alle risorse destinate alle aree depresse nell'arco del triennio, evidenziando la rilevanza degli importi complessivi destinati al Mezzogiorno; ricorda, peraltro, che tali risorse sono integralmente impegnabili sin dal primo esercizio. Ribadisce che la effettiva trasformazione delle autorizzazioni in pagamenti dipende dal tipo di intervento previsto e dalla capacità di spesa delle amministrazioni competenti. Per quanto riguarda l'utilizzabilità delle risorse comunitarie inserite nel piano in scadenza alla fine del 1999, dopo aver ricordato che il bilancio comunitario è redatto in termini di cassa, evidenzia che la possibilità di riporto dei programmi viene valutata in sede di esame del bilancio comunitario stesso. Nel caso in cui, in tale sede, si dovesse pervenire ad una decisione che consenta l'utilizzazione delle citate risorse - ricorda peraltro che esistono posizioni differenziate tra i paesi europei utilizzatori dei fonti strutturali, quali Italia e Spagna, e paesi che beneficiano principalmente di altri tipi di programmi, quale la Francia - il bilancio dello Stato adeguerà la quota di coofinanziamento al nuovo ammontare di risorse.

Il ministro VISCO, nel replicare alle richieste emerse da più parti di perseguire una più sostenuta riduzione della pressione fiscale, sollecita una attenta considerazione della situazione finanziaria complessiva del Paese, su cui insiste un debito pubblico di rilevantissima entità, che rende al momento impossibile prevedere interventi più sostanziali sulla pressione fiscale. Evidenzia quindi gli andamenti delle principali voci di spesa e d'entrata, sottolineando che, ad eccezione del picco registrato in due esercizi, la pressione tributaria rimane nella media europea e la spesa per interessi ha evidenziato un sostanziale percorso di riduzione; si sofferma, peraltro, sul profilo delle spese correnti negli anni novanta che, a suo avviso, registrando un andamento complessivamente stazionario, richiede ulteriori riflessioni su eventuali correzioni. Dopo aver evidenziato i numerosi interventi prospettati nel DPEF, sottolinea che l'impossibilità a realizzare quanto sarebbe auspicabile, comporta la necessità di selezionare le priorità rispetto alle esigenze del Paese, osservando, peraltro, che le risorse disponibili sono comunque rilevanti e che occorre rafforzare la relativa capacità di spesa. Sollecita una ulteriore riflessione sul tema delle aliquote IVA nel settore delle costruzioni, in attesa della decisione comunitaria, ricordando peraltro che occorrerà individuare la relativa copertura. Pur evidenziando che le priorità proposte con il DPEF potranno essere modificate, ribadisce che l'obiettivo prioritario del documento consiste nella riduzione dello stock di debito al fine di consentire il contenimento dell'onere della spesa per interessi e di liberare risorse destinabili agli interventi di riduzione della pressione tributaria o di sostegno della spesa sociale.

Il senatore FERRANTE, dopo aver espresso apprezzamento per quanto esposto dal sottosegretario Giarda in ordine alla spesa per investimenti, sollecita la presentazione di tutti gli elementi informativi che consentano di avere un più completo quadro programmatico.

Il sottosegretario GIARDA precisa che un quadro completo richiederebbe l'acquisizione di elementi informativi da parte di Regioni ed Enti locali, facendo presente, comunque, che il complesso delle erogazioni di cassa ammonta a circa 70.000-80.000 miliardi.

Il seguito dell'esame viene, quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 11,30.