IGIENE E SANITÀ (12a)
MARTEDÌ 17 MARZO 1998

135a Seduta
Presidenza del Presidente
CARELLA

Interviene il Ministro per la solidarietà sociale Turco.

La seduta inizia alle ore 15,10.

IN SEDE REFERENTE
(275) MARTELLI. Norme per l'aggiornamento continuo del medico e del personale sanitario
(2405) MONTELEONE. Norme per l'aggiornamento professionale continuativo del medico e del personale sanitario
(Seguito dell'esame congiunto e sospensione)

Riprende l'esame sospeso nella seduta del 18 febbraio 1998.

Il presidente CARELLA ricorda che nella seduta precedente il senatore Camerini aveva illustrato il testo predisposto dal Comitato ristretto.
Dopo un breve riepilogo del relatore CAMERINI, si apre la discussione.

Il senatore MONTELEONE, dopo aver ringraziato il Relatore per l'impegno profuso nella stesura del testo unificato, pur ritenendo che quest'ultimo sia complessivamente condivisibile, svolge alcune considerazione critiche.
In primo luogo egli ricorda come, nel corso della discussione generale sui disegni di legge nn. 275 e 2405, lo stesso relatore Camerini avesse osservato che non tutte le Regioni avevano fino ad oggi dimostrato la stessa capacità di farsi carico della promozione dei processi di aggiornamento e formazione continua.
Proprio per questo, a suo parere, andrebbe ridefinito il ruolo che il testo in esame attribuisce alle Regioni e alle Provincie autonome.
Dopo aver apprezzato il fatto che il testo in esame, pur non richiamando esplicitamente il principio dell'obbligatorietà nell'aggiornamento - che era invece presente nel disegno di legge da lui presentato - lo applichi poi di fatto nel complesso dell'articolato, ritiene però opportuna - anche al fine di evitare inaccettabili discrepanze tra la politica della formazione dell'aggiornamento del personale sanitario perseguita dalle diverse Regioni - una più puntuale definizione delle norme relative agli accreditamenti delle strutture addette alla formazione, ai crediti riconosciuti ai singoli soggetti, alla scelta dei programmi.
Il senatore Monteleone esprime inoltre perplessità sul sistema degli incentivi previsti dall'articolo 8, per la parte in cui la disciplina prevista dal comma 2 per i medici di medicina generale e per i medici specialisti convenzionati non è estesa ai medici ospedalieri, mentre, con riferimento all'articolo 10, egli ritiene che debba essere attribuito maggiore spazio ai privati nella partecipazione al finanziamento delle attività di formazione e che, piuttosto che individuare uno specifico trasferimento di risorse a favore delle Regioni per il finanziamento dei programmi, sarebbe meglio vincolare una quota del fondo sanitario regionale.

Il senatore DE ANNA, nel condividere le osservazioni del senatore Monteleone, in particolare circa l'opportunità di vincolare una quota del fondo sanitario regionale al finanziamento della formazione, esprime perplessità per il fatto che, a fronte di una realtà come quella italiana in cui la quasi totalità delle attività di aggiornamento e formazione è svolta dall'Università, il testo in esame sembri svalutare il ruolo dell'istituzione universitaria, che diventa uno dei tanti enti che partecipano alla formazione, piuttosto che valorizzarne le potenzialità come sarebbe possibile, ad esempio, attraverso l'istituto dell'ospedale di insegnamento.

Il presidente CARELLA sospende l'esame.

IN SEDE DELIBERANTE
(3091) Modifiche alla legge 5 febbraio 1992, n. 104, concernenti misure di sostegno in favore di persone con handicap grave, approvato dalla Camera dei deputati
(Discussione e rinvio)

Riferisce alla Commissione la senatrice DANIELE GALDI.
Il disegno di legge in esame costituisce un importante passo avanti per lo sviluppo di quella nuova politica del sostegno ai cittadini svantaggiati a causa di handicap fisici, psichici o sensoriali che era stata intrapresa con l'approvazione della legge n. 104 del 1992.
Tale normativa era stata approvata a conclusione di un'attenta riflessione che il Parlamento aveva svolto sulla politica dell'handicap perseguita in Italia nel quindicennio precedente durante il quale, con interventi certamente discontinui realizzati prevalentemente da soggetti extraistituzionali quali il volontariato e il mondo del lavoro, si era inteso superare, sia pure parzialmente, una politica tradizionale basata da un lato sul sostegno economico, e dall'altro su un'assistenza materiale che presentava spesso i caratteri dell'emarginazione del soggetto svantaggiato.
La legge del 1992, raccogliendo e organizzando queste esperienze innovative, si era posta l'obiettivo di valorizzare le potenzialità dei soggetti svantaggiati quali membri per quanto possibile attivi della società, nella consapevolezza che il mancato sviluppo di tali potenzialità rappresentasse un danno non solo per i disabili ma per la collettività nel suo complesso.
Il limite della legge n. 104 del 1992, che il disegno di legge in discussione si propone di colmare, era però rappresentato da un'insufficiente attenzione per i problemi specifici di coloro che sono portatori degli handicap più gravi e disabilitanti, quali ad esempio soggetti tetraplegici, autistici, pluriminorati sensoriali.
La Relatrice si sofferma poi sull'articolato sottolineando, in particolare, il carattere di estrema concretezza degli interventi proposti, che partono da esigenze reali come quella di contribuire a sollevare le famiglie - attraverso strumenti quali forme di assistenza domiciliare e di aiuto personale o servizi di accoglienza per periodi brevi e di emergenza - dal peso dell'assistenza di un portatore di handicap di particolare gravità, problema che attualmente le famiglie stesse devono a volte affrontare in totale solitudine.

Il ministro TURCO, nell'esprimere vivo apprezzamento per la relazione svolta dalla senatrice Daniele Galdi con la competenza propria di chi ha operato nel settore dell'handicap, fa presente come il testo in discussione, che partiva come un limitato intervento a sostegno dei disabili gravi sia stato trasformato, per opportuna iniziativa della Commissione Affari sociali della Camera e con il contributo di tutte le forze politiche, in una vera e propria integrazione della legge n. 104 del 1992, che ha incontrato il consenso tanto della maggioranza quanto dell'opposizione.

Il presidente CARELLA, nel ringraziare la relatrice e il ministro Turco, esprime la convinzione che anche il dibattito in Senato apporterà contributi di valore all'elaborazione di una nuova normativa, idonea a consentire interventi della massima efficacia per garantire ai disabili e alle loro famiglie il diritto ad una vita piena ed indipendente.
Rinvia quindi il seguito della discussione.

IN SEDE REFERENTE
(275) MARTELLI. Norme per l'aggiornamento continuo del medico e del personale sanitario
(2405) MONTELEONE. Norme per l'aggiornamento professionale continuativo del medico e del personale sanitario
(Ripresa del seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Il senatore MARTELLI esprime una valutazione complessivamente negativa sul testo elaborato dal Comitato ristretto.
Il disegno di legge n. 275, da lui presentato, era informato ad una concezione pragmatica dell'aggiornamento professionale e della formazione permanente, ispirata al modello americano, che non si ritrova, a suo parere, nel testo illustrato dal relatore Camerini, che sembra al contrario ispirato ad una logica che, nella tradizione dei paesi latini, privilegia la formazione teorica e si caratterizza per un insopprimibile burocratismo.
In particolare il senatore Martelli osserva che all'articolo 1, accanto ad una definizione complessivamente condivisibile della formazione continua, si definisce l'aggiornamento come un ammodernamento di conoscenze «prevalentemente basato sull'acquisizione di nozioni», con ciò confermando il carattere fondamentalmente teoretico dell'idea di aggiornamento di cui il testo in esame si fa interprete.
Il senatore Martelli esprime inoltre viva contrarietà sugli articoli 2, 3 e 4 osservando come tali norme affidino prevalentemente ad enti politico-burocratici, quali le Regioni ed il Ministero della sanità - quest'ultimo poi particolarmente screditato dall'attuale gestione - la disciplina e il controllo delle attività di formazione e di aggiornamento, laddove sarebbe invece necessario dare spazio alle società scientifiche e alle associazioni professionali.
Il senatore Martelli esprime poi viva perplessità sul concetto di credito da assegnare alla formazione, così come formulato dal comma 4 dell'articolo 5. Egli sottolinea infatti che il cosiddetto «credito» deve essere inteso come un punteggio attribuito al soggetto che si aggiorna e non all'attività di aggiornamento in sè.
Anche il sistema di controllo, documentazione e valutazione dell'apprendimento e della qualità di insegnamento, previsto dall'articolo 7, non può essere a suo parere condiviso; piuttosto infatti che una sorta di libretto di partecipazione a ciascuna attività di formazione, andrebbe rilasciato ai medici e agli operatori sanitari un vero e proprio libretto personale sul quale annotare tutte le attività di aggiornamento svolte e le relative valutazioni.
Infine il senatore Martelli rileva la necessità di attribuire, a parità di qualità, pari dignità alle attività di formazione svolte dalle strutture ospedaliere private accredidate rispetto a quelle svolte dagli ospedali pubblici e dalle università.

Il senatore CAMPUS ritiene che, al di là del merito delle singole disposizioni contenute nel testo in esame, debbano esserne radicalmente ridiscusse la formulazione e l'impostazione.
Laddove infatti i due originari disegni di legge parlavano di aggiornamento del personale sanitario, il testo illustrato dal senatore Camerini parla invece di formazione continua.
In realtà, a suo parere, occorre distinguere chiaramente i due concetti, dal momento che l'attività di formazione ha natura prevalentemente didattica, ed è quindi elettivamente gestita, non solo per quanto riguarda i medici, ma ormai per tutti gli operatori sanitari, dal sistema universitario.
È pertanto a suo parere inaccettabile un disegno di legge che sottragga al Ministero dell'università la sua naturale competenza nella disciplina dei programmi di formazione e dei criteri di valutazione, per attribuirla al Ministero della sanità, che è palesemente privo, in ragione dei suoi diversi compiti istituzionali, delle necessarie competenze per organizzare tale attività.
Va ricordato in proposito che in qualsiasi altro campo la responsabilità della formazione di operatori di livello universitario è, tipicamente, ricondotta dal Ministero dell'università, indipendentemente da quale sia il Ministero competente per l'attività di quei soggetti. Perfino nel campo dell'insegnamento scolastico, appartiene al Minitero dell'università, e non a quello della pubblica istruzione, il compito di individuare le attività di aggiornamento e di valutare i crediti che derivano ai singoli insegnanti dalla partecipazione alle attività stesse.
Il senatore Campus fa pertanto presente che sottoporrà alla Commissione pubblica istruzione l'opportunità di rivendicare la competenza relativamente al testo in esame.

Il presidente CARELLA rinvia il seguito della discussione.

La seduta termina alle ore 16,30.


TESTO UNIFICATO PROPOSTO DAL COMITATO RISTRETTO PER I DISEGNI DI LEGGE
NN. 275 E 2405
Norme per la formazione continua del personale sanitario

Art. 1.
(Definizione)

1. La formazione continua è il processo, che interessa ogni operatore sanitario dopo il percorso di laurea o di diploma professionale, diretto a migliorare le conoscenze, le capacità operative ed il comportamento professionale per tutto l'arco della vita lavorativa. La formazione continua comprende anche l'aggiornamento inteso come ammodernamento delle conoscenze, prevalentemente basato sull'acquisizione di nozioni.
2. La formazione continua e l'aggiornamento professionale continuo del medico e del personale sanitario costituiscono un diritto dei cittadini, e un diritto e un dovere di tutti gli operatori sanitari pubblici e privati.

Art. 2.
(Organismi preposti all'organizzazione e al controllo)

1. È istituito presso il Ministero della sanità il Comitato nazionale per la formazione continua, presieduto dal Ministro della sanità o da un suo delegato ed è composto da 10 esperti nominati dal Ministro della sanità con proprio decreto, sentito il parere del Ministro della università e della ricerca scientifica e tecnologica, e da 2 rappresentanti della Conferenza per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano. Il Comitato nazionale si insedia entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge.
2. Sono istituiti i Comitati regionali per la formazione continua. Ciascun Comitato è presieduto dall'Assessore regionale alla sanità o da un suo delegato ed è composto da 10 esperti nominati dalla Giunta regionale.
I componenti del Comitato nazionale e dei Comitati regionali per la formazione continua devono essere rappresentativi delle istituzioni indicate nell'articolo 5, comma 1. Essi durano in carica quattro anni e possono essere rieletti una sola volta nel medesimo organismo
3. Gli Ordini provinciali dei medici e di chirurghi, degli odontoiatri e dei farmacisti ed i collegi professionali esercitano il controllo sull'adempimento degli obblighi di formazione continua da parte degli iscritti e infliggono, in caso di inadempienza, le sanzioni di cui al comma 3 dell'articolo 9.

Art. 3.
(Compiti del Comitato Nazionale per la Formazione Continua)

1. Il Comitato nazionale per la formazione continua del personale sanitario:

a) elabora una politica nazionale per la formazione continua;
b) definisce gli obiettivi didattici generali e specifici, elabora linee guida per la formulazione dei programmi sia individuali che di gruppo, e indica gli standard e le tipologie delle formazione continua per ogni categoria del personale sanitario;
c) elabora, ai fini della definizione del decreto ministeriale di cui al comma 2 dell'articolo 5, criteri per gli accreditamenti di strutture e istituzioni per la formazione e delle varie manifestazioni collettive a carattere nazionale o internazionale;
d) stabilisce, per ciascuna categoria sanitaria, l'ammontare dei crediti annuali di cui al comma 4 dell'articolo 5;
e) indica con l'impiego di metodiche sia di tipo soggettivo che di tipo obiettivo i criteri di valutazione dei programmi di formazione e della qualità dell'insegnamento;
f) cura la pubblicazione annuale degli elenchi dei programmi e dei centri per la formazione continua del personale sanitario;
g) cura lo scambio di informazione riguardante la formazione continua con le autorità competenti degli Stati membri dell'Unione Europea e di altri Stati;
h) promuove la ricerca sulle metodologie pedagogiche e di valutazione dell'apprendimento, nonchè la pubblicazione di testi e di altro materiale didattico utile per la formazione continua;
i) esercita attività di controllo riguardante gli accreditamenti e l'attività di formazione continua regionali anche mediante controlli ispettivi didattici;
l) cura, con la collaborazione dei Comitati regionali, degli Ordini provinciali e dei Collegi professionali, una campagna nazionale per sensibilizzare il personale sanitario sulla necessità di una formazione continua;
m) è organo di appello avverso le decisioni adottate dai Comitati regionali, dagli Ordini provinciali e dai Collegi professionali nelle materie di cui alle lettere b), c), d) ed e) dell'articolo 4.

Art. 4.
(Compiti dei Comitati Regionali per la Formazione Continua)

1. I Comitati regionali per la formazione continua:

a) elaborano una politica regionale per la formazione continua ed un programma di massima riguardante le singole discipline;
b) verificano i requisiti di idoneità delle strutture deputate alla formazione continua individuate in conformità dal decreto ministeriale di cui al comma 2 dell'articolo 5 e accreditano a svolgere compiti di formazione sia le istituzioni assistenziali e scientifiche che le manifestazioni collettive a carattere regionale (corsi, convegni, congressi);
c) approvano i programmi di formazione continua proposti dalle strutture accreditate;
d) verificano la realizzazione dei programmi formativi approvati;
e) verificano le modalità e la validità delle prove stesse;
f) curano la pubblicazione annuale dei programmi di formazione;
g) valutano l'impatto della formazione continua sulla pratica professionale.

Art. 5.
(Istituzioni e strutture addette alla formazione continua. Accreditamento e definizione dei crediti)

1. Partecipano alla formazione continua le università, le aziende ospedaliere, le aziende sanitarie locali, gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, gli ordini e collegi professionali, nonchè le associazioni e le società scientifiche nazionali ed estere dichiarate idonee e accreditate dal Comitato nazionale per la formazione continua, da soli o in collaborazione con altre istituzioni pubbliche o private, fondazioni italiane e straniere, aziende biomediche.
2. Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro della sanità, su proposta del Comitato nazionale per la formazione continua, emana un decreto che definisce i requisiti e i criteri per l'accreditamento delle istituzioni e delle strutture che svolgono attività di formazione continua.
3. Le istituzioni di cui al comma 1 che desiderano svolgere la formazione continua devono farne domanda al Comitato regionale di cui all'articolo 4, fornendo la documentazione relativa dei requisiti. Il Comitato regionale deve dichiarare entro 90 giorni accreditata la struttura e documentare i motivi di un eventuale esclusione.
4. Il Comitato nazionale definisce, sulla base del valore specifico assegnato a ciascuna attività ammessa alla formazione continua, i crediti da destinare annualmente a ciascuna categoria del personale sanitario per l'adempimento dell'obbligo di formazione continua e stabilisce il monte ore annuo minimo da dedicare a tali attività ed il limite massimo dei crediti da assegnare alla formazione.

Art. 6.
(Scelta dei programmi)

1. Il Comitato regionale per la formazione continua approva i programmi di lavoro che le strutture accreditate per la formazione continua presentano annualmente da sole o in collaborazione tra loro a livello regionale.
2. Le richieste per le manifestazioni a carattere nazionale e internazionale vanno rivolte al Comitato nazionale per la formazione continua.

Art. 7.
(Controllo, documentazione e valutazione dell'apprendimento e della qualità dell'insegnamento)

1. A tutti i partecipanti ai corsi di formazione continua verrà rilasciato un libretto personale sul quale verranno riportati, sotto la responsabilità del direttore del reparto o del corso:

a) la durata del corso e la frequenza del partecipante;
b) le tematiche svolte;
c) una valutazione qualitativa sull'incremento e il miglioramento delle conoscenze del partecipante;
d) la percentuale di assenze.

2. I criteri di valutazione dei programmi di formazione continua e della qualità dell'insegnamento sono definiti da un regolamento elaborato dal Comitato nazionale per la formazione continua che tenga conto delle più aggiornate tecniche di valutazione soggettive ed oggettive.

Art. 8.
(Incentivi)

1. La partecipazione ai programmi di formazione continua fa parte integrante del curriculum professionale e dello stato di servizio di ciascuna figura professionale.
Esso rappresenta requisito indispensabile:

a) per gli avanzamenti di carriera nel Servizio sanitario nazionale;
b) per svolgere attività di medico chirurgo libero professionista o convenzionato con il Servizio sanitario nazionale, nonchè attività di dipendente sanitario delle aziende ospedaliere, delle università, delle USL e delle strutture sanitarie private.

2. Per i medici di medicina generale e per i medici specialisti convenzionati i crediti conseguiti con la partecipazione ai programmi di formazione continua costituiscono titolo per forme variabili di compenso da definire negli accordi nazionali.
3. I crediti conseguiti con la partecipazione ai programmi di formazione continua sono valutati nei concorsi di ammissione al primo e al secondo livello dirigenziale.
4. Nelle strutture sanitarie private accreditate, l'adempimento da parte del personale sanitario dipendente dell'obbligo di partecipazione alla formazione continua costituisce requisito indispensabile per ottenere e mantenere la convenzione con il Servizio sanitario nazionale.

Art. 9.
(Sanzioni)

1. Le amministrazioni sanitarie esercitano il controllo, anche mediante formali diffide, sull'adempimento degli obblighi di formazione continua da parte dei loro dipendenti ed infliggono, in caso di persistente inadempienza, le sanzioni amministrative definite dai contratti nazionali e aziendali.
2. Le diffide e le sanzioni verranno riportate nei fascicoli e nei libretti personali e comunicate, dove esistenti, ai rispettivi ordini e collegi professionali.
3. Gli ordini e i collegi professionali in caso di grave e persistente inadempienza, possono sospendere gli iscritti dall'Albo o dal collegio sino al completo espletamento del programma di formazione continua presso strutture accreditate.
4. Le strutture che non si attengono alle norme emanate o che non espletano i programmi di aggiornamento professionale potranno venir dichiarate decadute dall'idoneità.

Art. 10.
(Finanziamenti)

1. La Formazione continua del personale sanitario è parte integrante dei doveri istituzionali delle università, delle aziende ospedaliere, delle aziende sanitarie locali e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, che devono svolgere tali attività nell'ambito delle proprie disponibilità di bilancio, di personale docente e di mezzi didattici.
2. Le istituzioni e le manifestazioni accreditate alla Formazione continua possono ricevere contributi finanziari dallo Stato, dalle regioni, da fondazioni ed istituti nazionali ed internazionali per il sostegno della ricerca scientifica specificamente dedicate alla formazione del personale sanitario, dalle imprese biomediche, da altre imprese industriali e dagli 'istituti di credito. Tali finanziamenti non possono condizionare l'indipendenza dei programmi di formazione.
3. L'entità dei contributi finanziari per istituzioni e manifestazioni deve essere comunicata al Comitato nazionale per la formazione continua per le manifestazioni di carattere nazionale od internazionale e al Comitato regionale per la formazione continua per le manifestazione a carattere regionale.
4. Per le finalità di cui al comma 2 sono trasferiti alle regioni 50 miliardi di lire per l'anno 1998 e 100 miliardi di lire per ciascuno degli anni 1999 e 2000. Le regioni, nell'ambito della definizione della politica regionale per la formazione continua e del relativo programma di cui alla lettera a) del comma 1 dell'articolo 4, fissano criteri e modalità per il finanziamento dei programmi di formazione continua.

Art. 11.
(Disposizioni finanziarie)

1. Agli oneri derivanti dal funzionamento del Comitato nazionale e dei Comitati regionali di cui all'articolo 2, valutati in lire 5 miliardi per l'anno 1998 e 10 miliardi per l'anno 1999 e per gli anni successivi, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 1998-2000, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente «Fondo speciale» dello stato di previsione del Ministero del tesoro per l'anno 1998, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero del tesoro.
2. Agli oneri derivanti dai trasferimenti alle regioni di cui al comma 4 dell'articolo 10, determinati in lire 50 miliardi per l'anno 1998 e 100 miliardi per ciascuno degli anni 1999 e 2000, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 1998-2000, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente «Fondo speciale» dello stato di previsione del Ministero del tesoro per l'anno 1998, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero del tesoro. La quantificazione dell'onere relativo agli anni successivi è demandata per ciascun anno alla relativa legge finanziaria, ai sensi del comma 3, lettera d), dell'articolo 11 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni.