AFFARI COSTITUZIONALI (1a)

GIOVEDI' 21 DICEMBRE 2000

616ª Seduta

Presidenza del Presidente

VILLONE


Intervengono il Ministero per le riforme istituzionali Maccanico e il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Cananzi.

La seduta inizia alle ore 14,50.


IN SEDE DELIBERANTE

(4744) Deputati SABATTINI ed altri - Interventi in favore del comune di Casalecchio di Reno, approvato dalla Camera dei deputati.
(Discussione e approvazione)


Il presidente VILLONE ricorda che il provvedimento in titolo, già approvato in sede referente dalla Commissione nella seduta antimeridiana del 25 ottobre, è stato riassegnato oggi in sede deliberante dalla Presidenza del Senato.
Non essendovi obiezioni, vengono acquisiti dalla Commissione i lavori precedentemente svolti compreso il parere favorevole con osservazioni espresso dalla Commissione bilancio.

Il relatore PARDINI ricorda il contenuto del provvedimento di cui auspica una sollecita definizione, mentre il senatore PASTORE ribadisce le considerazioni svolte dalla sua parte politica durante l'esame del provvedimento in sede referente.

Il sottosegretario CANANZI esprime l'apprezzamento del Governo sul contenuto del provvedimento in titolo.

Non essendovi emendamenti, accertata la presenza del prescritto numero di senatori, gli articoli 1 e 2 del provvedimento sono approvati, con distinte votazioni, dalla Commissione che approva quindi il disegno di legge nel suo complesso nello stesso testo trasmesso dalla Camera dei deputati

Il presidente VILLONE ringrazia quindi i componenti della Commissione per aver reso possibile la sollecita definizione del provvedimento in titolo.


IN SEDE REFERENTE

(3812) Modificazioni al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, di approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei deputati.
(288) LA LOGGIA ed altri - Abolizione della quota proporzionale per l’elezione della Camera dei deputati e attribuzione di tutti i seggi con il sistema uninominale a un turno.
(290)LA LOGGIA ed altri - Estensione del sistema elettorale uninominale maggioritario a turno unico a tutti i seggi elettivi del Senato della Repubblica.
(1006) PIERONI ed altri - Modifiche ed integrazioni alle norme per l'elezione della Camera dei deputati.
(1323) MILIO - Abolizione della quota proporzionale per l’elezione della Camera dei deputati e attribuzione di tutti i seggi con il sistema uninominale maggioritario a un turno.
(1935) COSSIGA - Modifiche e integrazioni alle norme per la elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
(2023) BESOSTRI e MURINEDDU - Nuova disciplina dell’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica con la previsione del sistema elettorale a doppio turno.
(3190) FORCIERI ed altri - Riforma del sistema elettorale del Parlamento.
(3325) PASSIGLI - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati.
(3476) DISEGNO DI LEGGE D’INIZIATIVA POPOLARE - Introduzione del doppio turno nei collegi uninominali.
(3621) MAZZUCA POGGIOLINI - Norme per la modifica dei sistemi elettorali mediante l'introduzione di collegi binominali.
(3628) LA LOGGIA ed altri - Modifiche al testo unico delle leggi recante norme per la elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361.
(3633) PIERONI ed altri - Modifiche ed integrazioni al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, per l'introduzione del doppio turno di coalizione.
(3634) PIERONI e LUBRANO DI RICCO - Modifiche ed integrazioni al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, per l'introduzione del doppio turno di coalizione.
(3636) SPERONI - Elezione del Senato della Repubblica su base regionale.
(3688) CO' ed altri - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533.
(3689) CO' ed altri - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361.
(3772) PARDINI ed altri - Modifica al sistema elettorale della Camera dei deputati.
(3783) TOMASSINI - Riforma delle norme sulla elezione della Camera dei
deputati.
(3811) Modificazioni del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, "Testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica”.
(3828) MARINI ed altri - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei deputati
(3989) GASPERINI ed altri. - Nuove norme per l'elezione della Camera dei deputati
(4505) ELIA ed altri - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 e successive modificazioni
(4553) DI PIETRO ed altri. - Modifica al sistema elettorale della Camera dei deputati
(4624) D'ONOFRIO - Nuove norme per l'elezione della Camera dei deputati
(4655) CASTELLI ed altri - Nuove norme per l'elezione della Camera dei deputati

- e petizioni n. 34, n. 250, n. 306, n. 359, n. 487, n. 490, n. 539, n. 543 e n. 607 ad essi attinenti
(Seguito dell’esame congiunto)

Riprende l'esame congiunto, sospeso nella seduta di ieri.

Prende la parola il senatore ELIA il quale replica, preliminarmente, alle considerazioni svolte ieri dal senatore Mantica osservando che la Commissione ha ripreso l'esame dei provvedimenti in titolo, dopo un periodo di sospensione, non per effetto dell'esito delle elezioni regionali, ma alla luce dei risultati dell'ultima consultazione referendaria. Si è ritenuto infatti opportuno - forse a torto - attendere la pronuncia popolare il cui esito è stato, peraltro, variamente interpretato. A suo avviso quest'ultimo risultato non può essere interpretato come un orientamento meramente favorevole all'adozione di un sistema integralmente proporzionale, ma piuttosto nel senso di un favore popolare verso sistemi misti, verso i quali sembrano orientarsi anche alcuni importanti paesi europei, come dimostrato dal dibattito svoltosi in Francia a seguito della presentazione del cosiddetto rapporto Vedel. Quest'ultima esperienza mostra che i sistemi misti non vanno considerati delle anomalie, mentre è piuttosto il doppio turno di collegio vigente in Francia che deve essere considerata un'eccezione nel panorama delle legislazioni europee.
Quanto al dibattito circa il rilievo del sistema elettorale sulla stabilità delle maggioranze e degli esecutivi, ritiene che non colgano nel segno le posizioni estreme che attribuiscono un peso decisivo alla scelta del sistema elettorale, ovvero ritengono del tutto ininfluente il rilievo del sistema elettorale sulla stabilità del quadro politico. Crede piuttosto preferibile un atteggiamento mediano, che non neghi un'influenza al sistema elettorale, ma riconosca al contempo l'importanza del quadro istituzionale per quanto riguarda l'obiettivo, da tutti condiviso, di una più sicura stabilità ed autorevolezza dei Governi. Alla luce di questi rilievi ritiene non fondate le considerazioni svolte dai senatori Schifani e Mantica nella parte in cui ritengono necessaria la parallela e congiunta modifica della normativa elettorale e di quella, costituzionale, che regola il funzionamento e le attribuzioni del Governo. Crede infatti che la sicura opportunità di riforme istituzionali non cancelli l'utilità di procedere, da subito, ad una riforma del sistema elettorale.
Venendo quindi a considerare le contestazioni circa il carattere meramente strumentale attribuito alla posizione della maggioranza favorevole a pervenire alla definizione di una nuova legge elettorale, osserva preliminarmente che la sospensione prima della pausa estiva dei lavori fu richiesta dalla opposizione, mentre l'attesa, prima della consultazione referendaria, fu dovuta all'ovvia considerazione della opportunità di tener conto della volontà degli elettori in materia. L'esito della consultazione referendaria ha indotto ad un atteggiamento realistico, che fosse nel senso del mantenimento di un sistema misto. L'avvicinarsi della fine della legislatura e la conseguente difficoltà di rimettere mano ad una ridefinizione dei collegi, ha portato ad abbandonare l'idea di pervenire a una riduzione del numero dei collegi a favore di un ampliamento della quota proporzionale. Nel corso del dibattito, poi, si è poi cercato di venire incontro a richieste dell'opposizione che sono apparse migliorative dalla originaria proposta. In primo luogo si è convenuto sulla opportunità di introdurre un premio di maggioranza al fine di garantire una più sicura stabilità delle maggioranze parlamentari. Similmente opportuna è sembrata la richiesta di estendere il sistema del doppio voto dalla Camera al Senato, al fine di superare le incoerenze che si sono registrate nell'esito delle consultazioni per la elezione delle due Camere. Questa equiparazione sembra giustificata anche dal risultato della consultazione referendaria e motiva la scelta di mantenere, nella elezione delle due Camere, il cosiddetto voto disgiunto.
Alla luce di queste considerazioni la proposta della maggioranza non può essere ritenuta funzionale a scelte meramente politiche, e non è quindi giustificata la scelta dell'opposizione di interrompere il confronto. In primo luogo non sembra fondato il motivo dell'approssimarsi della scadenza elettorale; a questo proposito la decisione di differire l'esame della riforma elettorale, anteponendone la discussione in Assemblea del disegno di legge di revisione del Titolo V della parte II della Costituzione, non poteva in alcun modo essere interpretata come un suo definitivo accantonamento. La evidente volontà dell'opposizione di bloccare il confronto risulta poi dal numero dei subemendamenti presentati all'emendamento 1.0.1000 del relatore (pubblicato in allegato al resoconto dell'11 ottobre 2000) che propone la revisione del sistema elettorale del Senato.
Auspica quindi che la opposizione muti di atteggiamento, dopo la sospensione natalizia dei lavori, e rifletta sul carattere equilibrato delle proposte emendative avanzate dal relatore che ipotizzano un sistema che assegna una solida e sicura maggioranza di seggi alla coalizione che abbia ottenuto più voti; un sistema quindi che supera la eventualità di una pericolosa distinzione tra il risultato in seggi e quello in voti che appare difficilmente compatibile con il corretto funzionamento di una democrazia governante. In proposito ricorda le polemiche che si sono accese sul risultato delle ultime consultazioni negli Stati Uniti. Ribadisce infine l'invito alla opposizione a rivedere il proprio atteggiamento considerando gli aspetti positivi della soluzione proposta.

Il senatore D'ONOFRIO, nel riservarsi di esporre più analiticamente la propria posizione in occasione del dibattito in Assemblea, si sofferma preliminarmente sui nodi di ordine istituzionale che il confronto sui provvedimenti in titolo ha dovuto e deve affrontare. Questo confronto si è aperto sulla base di una proposta del Governo (il disegno di legge n. 3812) che prevede l'introduzione di un sistema a doppio turno di collegio. L'esito della consultazione referendaria ha spostato l'attenzione verso sistemi di carattere proporzionale. In proposito ricorda di avere illustrato una proposta che, sulla base del modello tedesco, ipotizzava l'adozione di un sistema sostanzialmente proporzionale; proposta sulla quale peraltro non si è mai sviluppato un dibattito.
L'ipotesi avanzata dalla maggioranza in una successiva fase della discussione - che prevede l'attribuzione di metà dei seggi con sistema proporzionale e dell'altra metà con un sistema uninominale di collegio - pone una serie di problemi, in particolare con riferimento all'obiettivo di garantire la stabilità delle maggioranze e degli esecutivi. L'ultima proposta avanzata dalla maggioranza continua ad apparire non soddisfacente, in particolare perché prevede il mantenimento del voto disgiunto che ha reso, nel 1994 e nel 1996, non coese le maggioranze uscite dalle elezioni. Non aver acceduto alla proposta, avanzata dalla Casa delle libertà, di eliminare il voto disgiunto ha impedito di trovare un accordo ed ha portato, in ottobre, a interrompere il confronto.
La ripresa dei lavori a novembre è apparsa meramente funzionale alla realizzazione, da parte della maggioranza, di un accordo elettorale con il partito della Rifondazione comunista, che verrebbe reso possibile dal sostanziale omogeneizzazione del sistema elettorale del Senato a quello utilizzato oggi per l'elezione della Camera dei deputati. Ciò rende impossibile l'utile proseguimento del confronto che peraltro non si può utilmente sviluppare senza considerare la necessità di una revisione del bicameralismo nonché l'adozione di significative modifiche alle disposizioni relative alla formazione del Governo. La coalizione di centrodestra non può inoltre realisticamente rinunciare al vantaggio in seggi assicurato dalla vigente legislazione alla coalizione vincente; del resto, ciascuna delle proposte avanzate appare - in assenza di una complessiva considerazione degli equilibri istituzionali - funzionale a particolari assetti delle due coalizioni politiche.

Ad un rilievo del ministro MACCANICO il quale ricorda che il voto disgiunto è già previsto dalla legislazione vigente, il senatore D'ONOFRIO replica, riprendendo la sua esposizione, che la legge elettorale per il Senato prevede un unico voto. Nel complesso, giudica comunque la normativa vigente frutto di una scelta di carattere transitorio che dovrà essere rivista e considerata congiuntamente alla ridefinizione delle funzioni delle due Camere e delle disposizioni costituzionali relative alla formazione ed alla vita del Governo.

Al senatore ELIA il quale rileva che il voto disgiunto consente una maggiore libertà dell'elettore, il senatore D'ONOFRIO replica osservando che una simile considerazione potrebbe essere fatta qualora il voto per la quota proporzionale fosse del tutto sganciato - per il suo peso - dall'aspetto della governabilità; se quindi la quota proporzionale, come ipotizzato nel disegno di legge n. 3812, servisse solo a garantire un cosiddetto "diritto di tribuna" alle forze politiche meno consistenti. La scelta del sistema proporzionale, dunque, è oggi legata a problemi politici ed istituzionali che non appaiono risolti né risolvibili prima della scadenza elettorale.

Il presidente VILLONE, intervenendo in proposito, osserva che dalla esposizione del senatore D'Onofrio risulta la consapevolezza del carattere transitorio della legge vigente mentre emerge che la Casa delle libertà non sembra avere una posizione comune relativamente al sistema elettorale da adottare.

A questa considerazione il senatore D'ONOFRIO replica osservando che il sistema elettorale vigente è frutto di una fase politica di profonda crisi istituzionale. La sua approvazione, nel 1993, fu infatti sostenuta da quei partiti, come la Democrazia cristiana, che scomparvero sostanzialmente proprio per effetto dell'applicazione del nuovo sistema elettorale, che beneficiò invece formazioni che si erano opposte al superamento del sistema proporzionale. Ritiene dunque che la scelta del sistema elettorale sia un problema serio, che pone in questione la struttura stessa del sistema politico italiano e le scelte che faranno le coalizioni in competizione.

A fronte di questa complessa vicenda la proposta della maggioranza appare, all'opposizione, come meramente strumentale alla realizzazione di un accordo elettorale con Rifondazione comunista. Non crede quindi che vi siano oggi le condizioni per un utile proseguimento del confronto poiché, mentre sono evidenti i vantaggi per una delle parti in competizione, da dimostrare e comunque non evidenti appaiono i vantaggi complessivi per il sistema.

Il presidente VILLONE osserva che l'eliminazione della soglia per accedere al premio di maggioranza potrebbe risolversi a danno del carattere bipolare del sistema politico.

Replicando in proposito, il senatore D'ONOFRIO osserva che, in un sistema politico chiaramente bipolare, non ha rilievo la fissazione di una soglia di accesso, mentre l'eliminazione di una tale soglia, in un sistema politico frammentato, potrebbe produrre un esito elettorale non conforme a principi democratici.

Prende quindi la parola il ministro MACCANICO che si sofferma sui tentativi di riforma elettorale nel corso della XIII legislatura. Secondo la sua valutazione la vicenda si è svolta in due momenti distinti: quello antecedente i referendum abrogativi in materia elettorale, che hanno registrato la mancanza del quorum dei votanti, e quello successivo a tali eventi. Nella fase iniziale, si rivelarono evidenti fratture profonde in ognuno dei due schieramenti politici: così come nel centrosinistra coesistevano spinte per un maggioritario compiuto e tendenze a un riequilibrio proporzionale, anche nel centrodestra alla proposta di un sistema elettorale sul modello tedesco, di tipo proporzionale, si accompagnava un altro indirizzo, favorevole ad un sistema maggioritario compiuto. La simmetrica divisione nell'ambito dei due Poli si è modificata dopo i tentativi di referendum abrogativo, avviandosi una riflessione fondata sull'assunto secondo il quale le condizioni politiche rendevano impossibile abbandonare completamente il sistema elettorale misto, in parte proporzionale in parte maggioritario. Veniva meno, dunque, l'attualità sia della proposta "Urbani-Tremonti" ispirata al modello tedesco sia, nel campo della maggioranza, della proposta cosiddetta "Amato-Villone", fondata sul sistema uninominale maggioritario a doppio turno.
Personalmente, egli ritiene che nessun sistema elettorale garantisca di per sé la stabilità di governo, ma vi è un'utilità evidente in un sistema che favorisca il conseguimento di quel risultato, come condizione necessaria ma non sufficiente allo scopo. La riflessione condotta in materia ha dunque prodotto una proposta condivisa da tutta la maggioranza, fondata sull'ipotesi di suddividere in due quote eguali le parti di seggi da attribuire rispettivamente secondo il metodo proporzionale e secondo il metodo maggioritario. La proposta ha trovato in Parlamento un'accoglienza di positiva discussione, nella quale l'opposizione di centrodestra ha fornito un contributo critico molto efficace, avanzando alcune richieste che sono state puntualmente accolte: l'introduzione di un premio di maggioranza, accolto con il corollario della riproporzionalizzazione conseguente del sistema; l'omologazione dei sistemi della Camera e del Senato; la revisione della disciplina della par condicio in campagna elettorale.
Tuttavia si è manifestato un dissenso, rivelatosi poi notevole ma dapprima non molto enfatizzato, sulla questione del voto disgiunto: a suo avviso può essere politicamente conveniente criticare o sostenere l'istituto, ma occorre anzitutto considerare che il computo dei voti nella parte maggioritaria ai fini dell'attribuzione del premio favorisce di per sé la competizione bipolare.
In un momento ancora successivo, dal leader dell'opposizione venne la proposta di mantenere l'attuale sistema elettorale senza il cosiddetto scorporo e con un premio di maggioranza: egli, da parte sua, obiettò immediatamente che il sistema attuale con quei correttivi avrebbe comportato il rischio di non assicurare la formazione di alcuna maggioranza, ovvero di determinare maggioranze diverse nei due rami del Parlamento o, infine, di favorire un esito ipermaggioritario, capace di travolgere anche le garanzie costituzionali di condivisione delle scelte di maggiore impegno istituzionale (come le maggioranze qualificate dei due terzi per l'elezione dei giudici costituzionali). A tale obiezione non è stata opposta alcuna replica persuasiva e, nel frattempo, vi è stata l'impossibilità - in ragione di una proposta alternativa impraticabile avanzata dal centrodestra - di progredire nella revisione costituzionale della forma di governo, diretta ad assicurare la stabilità degli esecutivi e la corrispondenza permanente tra il voto popolare e l'indirizzo politico di governo. Da tali vicende si ricava l'opinione che la maggioranza ha infine, sia pure con grande fatica, conseguito il risultato di adottare un unico progetto di riforma elettorale e di revisione costituzionale in materia di forma di governo, mentre non si intende ancora quale sia l'orientamento condiviso nello schieramento di centodestra. Il leader dell'opposizione da ultimo ha riproposto il sistema di tipo semipresidenziale, ma va ricordato come in Francia il mandato presidenziale è stato ridotto da 7 a 5 anni e occorre soprattutto domandarsi quale sia il modello semipresidenziale idoneo a un innesto nella tradizione parlamentare italiana. Egli auspica, infine, che dalla discussione in Assemblea prevista per il prossimo mese di gennaio possa emergere un chiarimento delle posizioni politiche, nel comune intento di rafforzare la stabilità di governo, incrementare la tendenza alla competizione bipolare, ridurre la frammentazione politica: in tal senso ritiene ancora possibile una legge di riforma elettorale largamente condivisa e rammenta che una simile riforma è propria della parte finale della legislatura, perché in un momento diverso potrebbe delegittimare il Parlamento già eletto con altro sistema.

Il senatore ELIA in un ulteriore breve intervento osserva che l'obiezione del senatore D'Onofrio sui rischi derivanti dalla quota proporzionale per la formazione di una stabile maggioranza di governo, non sarebbe più valida ove fosse introdotto un premio di maggioranza: in tale contesto, inoltre, la possibilità del voto disgiunto sarebbe pienamente compatibile con la garanzia di stabilità.

Il presidente VILLONE ritiene sia giunto il momento di prendere atto che il lavoro della Commissione in materia di riforma elettorale si è ormai compiuto, nei limiti derivanti dalle ultime decisioni assunte al riguardo dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari; rileva, quindi, che nella lunga discussione svolta in proposito vi è stato sempre un giusto equilibrio tra le legittime esigenze di rappresentazione degli orientamenti politici e la ricerca di un approfondimento reale dei problemi. Ricorda, inoltre, che tutti i senatori intervenuti nella discussione, sia dell'opposizione sia della maggioranza, vi hanno concorso con motivazioni e argomenti di sicuro valore. Quanto ai tempi e alle condizioni di una riforma possibile, egli è convinto che non sia tardi ma considera comunque importante e valido l'argomento secondo il quale le regole dovrebbero essere largamente condivise. Auspica, dunque, che la discussione in Assemblea conduca a una soluzione positiva.

La seduta termina alle ore 16,15.