AFFARI COSTITUZIONALI (1
a
)
GIOVEDÌ 20 MAGGIO 1999
411
a
Seduta
Presidenza del Presidente
VILLONE
La seduta inizia alle ore 15,15.
SULL'UCCISIONE DEL PROFESSOR D'ANTONA
(A003 000, C01
a
, 0004
o
)
Il presidente VILLONE ricorda l'attentato che ha causato, questa mattina, la morte del professore D'Antona esprimendo il più profondo sdegno per l'accaduto e il suo personale cordoglio.
Il senatore MANZELLA si associa alle dichiarazioni del Presidente, ricordando come troppo spesso lo Stato repubblicano si sia trovato indifeso di fronte ad attacchi terroristici, ed al riguardo richiama l'annosa questione della riforma dei servizi segreti, da realizzare al fine di rendere più incisiva l'azione di prevenzione.
Il senatore PASTORE, a quest'ultimo proposito, rammenta come all'ordine del giorno delle Commissioni riunite affari costituzionali e difesa, vi siano apposite iniziative legislative di riforma delle quali sollecita una ripresa dell'esame.
Il presidente VILLONE fornisce assicurazioni al riguardo.
IN SEDE REFERENTE
(3822)
DI BENEDETTO ed altri. - Norme sulla struttura, sul finanziamento e sulla democrazia interna dei partiti
(3939)
PASSIGLI ed altri. - Norme in materia di statuto, democrazia interna, selezione delle candidature e finanziamento dei partiti politici
(3954)
SALVI ed altri. - Norme in materia di riforma dei partiti politici e di partecipazione dei cittadini alla vita politica in attuazione dell'articolo 49 della Costituzione.
- e petizione n. 36 ad essi attinente
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)
Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta antimeridiana del 5 maggio.
Il relatore VILLONE ricorda come le iniziative in esame affrontino un tema ancora non regolato dalla legislazione vigente. In primo luogo si propone l'introduzione di un'apposita disciplina sull'organizzazione interna dei partiti: tale disciplina deve a suo avviso conformarsi, oltre a quanto disposto dall'articolo 49 della Costituzione, anche ai principi fissati dall'articolo 18 sulla libertà di associazione, di cui i partiti costituiscono essenziale manifestazione. A questo proposito, rileva come non tutte le ipotizzabili discipline, compatibili con il dettato dell'articolo 49, lo siano anche con i principi fissati dall'articolo 18; vi potrebbero essere, ad esempio, partiti di tipo confessionale la cui struttura interna non tolleri forme di organizzazione democratica, ma che comunque rappresentano forme di manifestazione della libertà di associazione. Simili problemi si ripropongono, a suo avviso, anche nel caso di normative che si limitano a condizionare l'erogazione di finanziamenti pubblici o altre agevolazioni alla adozione, da parte dei partiti, di un proprio statuto ovvero anche di specifiche modalità organizzative. Anche in questo caso occorre valutare se tali previsioni possano incidere sul concreto esercizio della libertà associativa. Le iniziative in esame suscitano tutti questi interrogativi, non limitandosi ad una disciplina generale, ma arrivando a definire aspetti puntuali dell'organizzazione dei partiti.
Le iniziative in esame affrontano poi il tema delle elezioni primarie, anche queste sino ad oggi non oggetto di disciplina giuridica; il risultato di simili consultazioni ha avuto ed ha oggi un valore condizionante di natura esclusivamente politica sulle successive decisioni dei competenti organi dei partiti.
Ricorda quindi come una eventuale disciplina del sistema di selezione delle candidature possa variamente manifestarsi. Si possono prevedere elezioni primarie obbligatorie, il cui esito è vincolante, elezioni primarie obbligatorie ma che non escludono altre forme di definizione delle candidature, come anche elezioni primarie meramente facoltative o il cui esperimento è rimesso all'autonomia statutaria dei partiti. La scelta tra queste opzioni risulta difficile e non appare, a suo avviso, consapevolmente evidenziata dalle iniziative in esame. Il principio cui in ogni caso ci si deve attenere è quello di assicurare garanzie tanto più simili a quelle che circondano il procedimento elettorale quanto più si voglia fissare il carattere vincolante del ricorso alle primarie. In proposito ricorda l'esperienza degli Stati uniti d'America ove, a partire dagli anni quaranta di questo secolo, la giurisprudenza della Corte suprema ha progressivamente esteso alle elezioni primarie le stesse garanzie di eguaglianza nell'accesso e di non discriminazione proprie del procedimento elettorale, considerando le stesse fasi essenziali e condizionanti del procedimento elettorale. Cita, al riguardo, alcuni casi giurisprudenziali significativi, riferiti in particolare ad alcuni Stati del Sud, ove il sistema di elezioni primarie veniva utilizzato anche quale strumento di discriminazione razziale.
Occorre poi valutare, nel caso si decida di introdurre una disciplina che imponga il ricorso alle elezioni primarie, il problema dei costi, per i quali occorrerebbe prevedere, a suo avviso, forme di regolamentazione analoghe a quelle proprie delle competizioni elettorali.
Conclusivamente, ritiene che questi nodi problematici debbano essere affrontati e discussi dalla Commissione prima di procedere ad un esame più puntuale delle iniziative in titolo.
Interviene quindi il senatore MANZELLA che, richiamata la ricchezza di stimoli contenuti nell'esposizione del relatore, si sofferma sui rapporti tra l'articolo 18 e l'articolo 49 della Costituzione. Quest'ultimo reca, a suo avviso, una disciplina speciale, di attuazione del più generale principio della libertà associativa fissata dal precedente articolo 18. Il riferimento al carattere libero del diritto dei cittadini di associarsi in partiti, contenuto nell'articolo 49, va a suo avviso inteso come un rinvio a tutte le altre libertà costituzionali che, dunque, devono essere garantite nella organizzazione e nell'attività dei partiti. L'articolo 49 fissa poi un preciso fine per l'attività di queste associazioni: il concorso alla determinazione della politica nazionale. Tale concorso deve avvenire, sempre secondo l'articolo 49, con «metodo democratico» che, a suo avviso, caratterizza sia l'attività interna che quella esterna dei partiti, comprendendo anche l'ordinato svolgersi della competizione politica elettorale. A quest'ultimo proposito, rileva la sofferenza in cui versa oggi il sistema elettorale dopo il superamento del metodo integralmente proporzionale, che garantiva una ampia e completa partecipazione dei cittadini elettori. È scomparso il voto di preferenza e la rappresentanza politica ha assunto di contro un carattere più marcatamente territoriale con l'introduzione dei collegi uninominali. Ritiene quindi opportuno inserire la riflessione sulle iniziative in esame nel più ampio dibattito sulla definizione e la stabilizzazione del sistema politico ed elettorale.
Il senatore MAGNALBÒ, dopo essersi soffermato sui rapporti tra l'articolo 18 e l'articolo 49 della Costituzione, dichiara di condividere le preoccupazioni avanzate circa la regolazione legislativa delle elezioni primarie, che potrebbero rappresentare sia un'ulteriore garanzia per i diritti dei cittadini elettori sia una sostanziale elusione dei principi che regolano il corretto svolgimento della competizione elettorale. Ritiene quindi opportuno fissare un preciso quadro legislativo in cui siano definiti i principi che disciplinano il ricorso a questo istituto.
La senatrice d'ALESSANDRO PRISCO osserva che le questioni poste dal relatore sono molte e di grande importanza: esse esigono un approfondimento adeguato, ad esempio quanto al limite del contenuto legale degli statuti di partito. Al riguardo, reputa preferibile una scelta di legislazione minima, consistente nel prescrivere l'adozione di uno statuto, senza indicarne i contenuti. Quanto al metodo da seguire nell'esame dei disegni di legge, prospetta la possibilità di procedere alla redazione di un testo unificato, eventualmente in sede ristretta, al fine di sviluppare la discussione su una base normativa più matura.
Il senatore PASTORE si sofferma sul rapporto, evocato dal relatore, tra gli articoli 18 e 49 della Costituzione: mentre il primo di essi riconosce quale diritto fondamentale la libertà di associazione, quando si regola l'associazione-partito viene in evidenza la possibile limitazione della stessa libertà associativa: a suo parere, un'associazione si può qualificare come partito, ai sensi dell'articolo 49, non per la semplice proposizione di contenuti e finalità politiche, ma in quanto si tratta di un ente che concorre a determinare la politica nazionale attraverso la partecipazione alle elezioni. In questa interpretazione, sarebbero esclusi dal novero dei partiti politici quei movimenti e quei gruppi che non partecipano alle elezioni o vi partecipano occasionalmente. Il riferimento esclusivo all'articolo 18, dunque, non consentirebbe alcun intervento legislativo, mentre alla stregua dell'articolo 49 è possibile una regolazione per legge, fondata sull'accesso a benefici pubblici solo per quei soggetti qualificabili come partiti politici. Sarebbe preferibile, pertanto, escludere norme prescrittive sulla vita e l'organizzazione interna dei partiti, che sarebbero di dubbia legittimità tanto alla stregua dell'articolo 18 quanto ai sensi dell'articolo 49. Nel confermare il principio di libertà associativa, sarebbe invece possibile l'imposizione di oneri, come modi di comportamento o sistemi di regole, la cui osservanza sia condizione per accedere a determinati benefici, sul modello di quanto già disposto dalla legislazione fiscale sulle organizzazioni non lucrative di utilità sociale. Per i partiti politici, infatti, si potrebbe risolvere la questione allo stesso modo, delimitando in modo appropriato la misura e l'indirizzo delle regole da adottare, che dovrebbero essere conformi al principio di corrispondenza tra la natura e l'attività dell'ente beneficiario e il parametro costituzionale di riferimento. Diversamente, ogni intervento legislativo potrebbe risolversi in una illegittima interferenza nella sfera della libertà associativa.
Egli si dichiara perplesso, quindi, sulla possibile prescrizione di elezioni primarie obbligatorie, che sarebbero estranee alla cultura democratica europea. In ogni caso, il tema va affrontato seriamente, anche per esperire un tentativo di conciliazione tra i partiti politici e l'opinione pubblica, prevedendo ad esempio le elezioni primarie facoltative, da svolgere tuttavia attraverso procedure di evidenza pubblica, regolate e assistite dalla legge.
Il relatore VILLONE replica brevemente osservando che il metodo suggerito dal senatore Pastore, di applicare ai partiti lo schema delle associazioni
no profit,
non è di semplice realizzazione, anche perché le normative adottate in materia determinano l'ambito della tutela giurisdizionale derivante da quelle regole, che tende ad aumentare quanto maggiore è il dettaglio delle prescrizioni. Mentre ciò non costituisce un problema rilevante per le associazioni non politiche, per i partiti è invece una questione assai critica, poiché si tratta di stabilire quanta parte del dibattito politico può essere trasferita dinanzi a un giudice. In ogni caso, risulta evidente che da premesse diverse anche il senatore Pastore perviene alla conclusione di preferire una normativa a contenuto minimo.
Il senatore PASTORE riprende il proprio intervento rammentando che il codice civile dedica poche disposizioni alle associazioni non riconosciute, raramente utilizzate in sede giurisdizionale, almeno nel caso di partiti politici.
Il relatore VILLONE replica a sua volta che il fenomeno potrebbe estendersi, in presenza di una legge apposita.
Interviene quindi il senatore PARDINI, ponendo anzitutto il quesito se sia possibile discutere del regime giuridico dei partiti politici senza tener conto dell'evoluzione determinata dal sistema elettorale, e dalle possibili modifiche da apportare a quest'ultimo. Infatti, una volta riconosciuta la necessità di accentuare la componente maggioritaria del sistema elettorale, e affermata dunque la prevalenza delle coalizioni sui partiti, occorre valutare l'opportunità di una discussione sul regime giuridico dei partiti in quanto tali; lo stesso divieto di mandato imperativo di cui all'articolo 67 della Costituzione, inoltre, va riconsiderato a causa del legame territoriale e di schieramento determinato dal sistema elettorale uninominale e maggioritario. In un confronto elettorale tra coalizioni stabilizzate di partiti, è dunque necessario considerare con prudenza un intervento legislativo sui partiti, da realizzare in ogni caso attraverso una normativa minima e funzionale alla trasparenza nell'erogazione di benefici pubblici, senza incidere sull'organizzazione degli stessi partiti, in fase evolutiva anche a causa dei nuovi sistemi elettorali. Quanto alle elezioni primarie, allo stesso modo occorre considerare se esse si riferiscono ai partiti o alle coalizioni e se vanno limitate agli iscritti o estese ai simpatizzanti. In conclusione, occorre esaminare le questioni poste dal relatore nel contesto dell'evoluzione del sistema politico, determinata anche dalle possibili riforme della disciplina elettorale.
Il senatore ANDREOLLI ricorda che per alcune parti politiche vi è un impegno anche morale nel tentativo di risolvere finalmente le questioni poste dall'articolo 49 della Costituzione, compiendo tutto quanto è possibile per ottenere una legge in materia entro la legislatura: una simile legge sarebbe opportuna anche con l'attuale articolo 49, che peraltro è meritevole di una revisione appropriata. Quanto all'articolo 67, esso contiene un principio che prescinde dal sistema elettorale, anche perché in ciascuno dei vari sistemi è presente una certa forma di rappresentanza territoriale. Rilevante, invece, appare il rapporto tra gli articoli 18 e 49 della Costituzione, la cui considerazione impone a suo avviso una soluzione normativa minima, che tuttavia non postuli necessariamente un legame funzionale con il finanziamento dei partiti politici. In merito alla democrazia interna dei partiti, egli ritiene possibile e legittimo adottare prescrizioni conformi all'articolo 49, ferma restando la libertà di determinare le regole di accesso da parte di ciascun partito: non sarebbe compatibile con l'articolo 49, infatti, un ordinamento interno dei partiti politici non ispirato a regole democratiche. Si tratta dunque di questioni molto rilevanti, nelle quali è insito il rischio di possibili abusi, soprattutto quanto all'istituto delle elezioni primarie: al riguardo egli ritiene preferibile accantonare il tema, per poter realizzare tempestivamente un intervento normativo sul nucleo essenziale del regime giuridico dei partiti, con la riserva di procedere successivamente a ulteriori interventi, per approssimazioni successive. Ricorda, peraltro, che vi sono alcune esperienze in cui, anche in difetto di una legge, le elezioni primarie sono state realizzate con risultati soddisfacenti, ad esempio da parte della
Südtiroler Volkspartei
.
Il relatore VILLONE conferma l'impegno per una legge a breve termine sui partiti politici e considera serie le preoccupazioni esposte dal senatore Pardini, che tuttavia possono risolversi in un risultato normativo flessibile, applicabile cioè sia al sistema dei partiti in quanto tali sia al sistema delle coalizioni di partito. Propone dunque di procedere a un'ulteriore fase di discussione generale, nel corso della settimana successiva, anche al fine di approfondire alcuni dei temi sinora trattati, con la riserva di determinare successivamente il metodo da seguire per l'elaborazione di un testo, eventualmente in sede ristretta.
La Commissione consente.
Il seguito dell'esame è quindi rinviato.
SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE
(A007 000, C01
a
, 0169
o
)
Il presidente VILLONE annuncia per la settimana successiva la convocazione di tre sedute, martedì 25 maggio alle ore 15, mercoledì 26 maggio alle ore 15 e giovedì 27 maggio alle ore 15, con l'ordine del giorno già diramato per la settimana in corso. Avverte che saranno esaminati con priorità i seguenti argomenti: disegno di legge n. 4021 (conversione in legge del decreto-legge 13 maggio 1999, n. 131, recante disposizioni urgenti in materia elettorale); disegni di legge nn. 3859 e 3853 (elezione popolare diretta del presidente della Giunta regionale), inseriti nel calendario dell'Assemblea del Senato per la settimana dal 1
o
al 4 giugno; disegni di legge sul regime giuridico dei partiti politici (3822 e connessi); disegno di legge su Roma capitale (2853); schema di decreto legislativo sul diritto di soggiorno in Italia dei cittadini di paesi comunitari. Si riserva, inoltre, di prevedere convocazioni ulteriori, o di modificare quelle annunciate, se ciò si renderà necessario per ragioni di compatibilità con i lavori di Commissioni riunite e di Commissioni bicamerali.
La Commissione prende atto.
La seduta termina alle ore 16,40.