AFFARI COSTITUZIONALI (1
a
)
GIOVEDÌ 30 LUGLIO 1998
297
a
Seduta (antimeridiana)
Presidenza del Presidente
VILLONE
Interviene il sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Bettinelli.
La seduta inizia alle ore 8,45.
IN SEDE REFERENTE
(2934)
Disposizioni in materia di giustizia amministrativa
(2912)
BESOSTRI ed altri. - Disposizione di attuazione della direttiva 89/665/CEE e degli articoli 1 e 2 della direttiva 92/13/CEE, in materia di ricorsi relativi ad appalti
(3179)
LO CURZIO ed altri. - Nuove norme sul processo amministrativo
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)
Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta pomeridiana del giorno precedente, con la trattazione degli emendamenti riferiti al disegno di legge n. 2934.
La senatrice DENTAMARO, intervenendo sull'emendamento 4.20 (nuovo testo), osserva che l'iniziativa del relatore concerne la sola giurisdizione esclusiva, mentre occorre pensare a una soluzione generale che comporti la risarcibilità della lesione inflitta all'interesse legittimo. Ricorda poi che la legge n. 127 del 1997 stabilisce che l'amministrazione può corrispondere un indennizzo ogniqualvolta sia incorsa in un ritardo. A suo avviso non è più giustificato mantenere una lacuna, che comporta una insufficiente tutela, anche alla luce della normativa europea.
Il sottosegretario BETTINELLI suggerisce di sostituire la parola «piena» con l'altra «soddisfacente», considerato che a volte non è possibile pervenire a una integrale reintegrazione dell'interesse leso.
Il senatore BESOSTRI cita una serie di casi nei quali, nella normativa comunitaria vi è un risarcimento del danno derivante dalla lesione dell'interesse legittimo mentre in altri tale risarcimento è negato, con dubbia osservanza del principio costituzionale di eguaglianza. Rammenta altresì che in alcune ipotesi è previsto un indennizzo anche per atti legittimi. Suggerisce a sua volta una diversa formulazione dell'emendamento, imperniata sul concetto di indennizzo, in modo da riferirlo sia all'atto illegittimo che a quello legittimo.
La senatrice DENTAMARO rileva, a questo proposito, che verrebbe ad estendersi ulteriormente l'ambito di applicazione della norma.
Il relatore PELLEGRINO fa presente che il proprio emendamento muove dallo stato attuale della legislazione, per il quale il risarcimento del danno per lesione dell'interesse legittimo è stato introdotto dalla disciplina comunitaria. Successivamente il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, ha operato una distinzione all'interno dei casi di giurisdizione esclusiva. Con l'emendamento 4.20 (nuovo testo), in una logica gradualistica, si estende tale possibilità a tutti i casi di giurisdizione esclusiva, in attesa di un approfondimento della questione nella direzione indicata dalla senatrice Dentamaro. Conviene poi con l'osservazione del sottosegretario Bettinelli ed esclude comunque l'opportunità di affrontare in questa sede una questione di principio di così rilevante importanza e delicatezza, manifestando la propria disponibilità a rivalutarla in vista dell'esame in Assemblea.
La senatrice DENTAMARO propone allora di espungere ogni forma di aggettivazione, «piena» o «soddisfacente» che sia. Anche la collocazione della norma può essere riconsiderata.
Il senatore LUBRANO DI RICCO si chiede in base a quali parametri il giudice pervenga alla valutazione sulla impossibilità di operare la reintegrazione in forma specifica. Risponde il RELATORE, secondo il quale è preferibile affidare al giudice la considerazione di tale impossibilità, data la grande varietà di casi concreti. Dubita poi dell'opportunità di espungere ogni aggettivazione, in quanto talvolta la reintegrazione è possibile, ma non è satisfattiva. Obietta la senatrice DENTAMARO che possa però derivarne una questione di legittimità costituzionale, a motivo della disparità di trattamento operata nella tutela degli interessi legittimi nella giurisdizione esclusiva rispetto ad altri tipi di giurisdizione. Replica il RELATORE che al momento la disparità è ancor più grave, interna alla stessa giurisdizione esclusiva.
Il senatore BESOSTRI manifesta quindi il proprio avviso favorevole all'emendamento 4.20 (nuovo testo), nella convinzione che il risarcimento generalizzato delle lesioni inflitte agli interessi legittimi rappresenti una adeguata norma anticorruzione. Si associa la senatrice Dentamaro.
L'emendamento 4.20 (nuovo testo) è quindi accolto, con la sostituzione della parola «soddisfacente» alla parola «piena».
A proposito dell'emendamento 6.100 (nuovo testo)/1, il sottosegretario BETTINELLI sostiene che la disposizione si espone a censure di carattere costituzionale, dal momento che verrebbe in sostanza esclusa la ricorribilità degli atti delle autorità amministrative indipendenti per il vizio di eccesso di potere. Il relatore PELLEGRINO nota che la disposizione, autonomamente considerata, potrebbe prestarsi a questa interpretazione. Inserita invece nell'ambito di una norma più complessiva, è affidato al giudice un maggior margine di discrezionalità. Il senatore BESOSTRI suggerisce di aggiungere all'emendamento anche la fattispecie dell'errore.
Il presidente VILLONE ritiene però che una corretta interpretazione lasci aperta la possibilità di procedere al giudizio nelle forme ordinarie sugli atti considerati, essendo esclusa soltanto la procedura in forma semplificata. La correzione ora all'esame della Commissione, è quindi rivolta a rendere possibile il ricorso su tali atti. Il RELATORE conviene con questa interpretazione.
Il senatore ELIA rileva che si tratta di una limitazione dal valore relativo, rimessa in buona sostanza alla valutazione del giudice, perchè l'esperienza dimostra come possano essere intentati anche procedimenti penali per apprezzamenti di carattere tecnico, quando si alleghi la loro natura dolosa.
L'emendamento 6.100 (nuovo testo) /1 è quindi accolto dalla Commissione.
Il presidente VILLONE, riguardo agli emendamenti 7.0.3, 7.0.1, 7.0.8, 7.0.2, 7.0.4 /1, 7.0.4, 7.0.7, fa presente che la Commissione bilancio non ha ancora espresso il prescritto parere, avendo richiesto in proposito una relazione tecnica, ovvero tale avviso è risultato contrario ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione. Invita pertanto i rispettivi presentatori a ritirare tali iniziative, sul presupposto che la Commissione nel suo complesso è favorevole a un ampliamento degli organici della magistratura amministrativa e raccomanda al Governo di ricercare una idonea copertura finanziaria. È auspicabile che, in vista dell'esame in Assemblea, la questione possa trovare una soluzione positiva.
Il RELATORE si dichiara favorevole, sostenendo che, senza un incremento di organici la semplificazione procedurale introdotta con il disegno di legge sarebbe destinata a fallire. Il senatore SCHIFANI concorda con la valutazione del relatore, considerando pregiudiziale un incremento del personale giudicante. Anche per la senatrice DENTAMARO questo rappresenta una condizione perchè la sua parte politica si esprima favorevolmente sul disegno di legge.
Gli emendamenti innanzi indicati sono quindi ritirati dai rispettivi presentatori.
A proposito dell'emendamento 7.0.200 (nuovo testo), il sottosegretario BETTINELLI fa presente che l'associazione dei consiglieri di Stato ha manifestato avviso contrario alla soppressione del ricorso straordinario al Capo dello Stato, corredando tale posizione con riferimenti bibliografici e giurisprudenziali. È in particolare menzionata una decisione della Corte di giustizia delle Comunità europee , in base alla quale il Consiglio di Stato, in sede di parere, è ritenuto organo giurisdizionale. Fa presente inoltre che i ricorsi straordinari sono annualmente in numero di circa 6000, ed ottengono un esito rapido e gratuito. Comunica infine che il ministro BASSANINI è contrario alla soppressione dell'istituto.
Il presidente VILLONE esprime delle perplessità sulle motivazioni addotte.
Il senatore ELIA ricorda che la Corte costituzionale ha valorizzato l'alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale. Afferma poi che le considerazioni riportate dal Sottosegretario non sono trascurabili, osservando anche che le relative decisioni sono corredate di norma da motivazioni più succinte. Appare pertanto incongruo sopprimere un istituto che offre un buon funzionamento.
Secondo il senatore SCHIFANI, è forse opportuno verificare a distanza di tempo gli effetti della riforma in corso di esame e dell'auspicabile aumento degli organici, per riconsiderare così la questione della soppressione del ricorso straordinario. Anche tale istituto potrà essere in futuro semplificato dal punto di vista procedurale e contribuire a decongestionare ulteriormente la giustizia amministrativa.
Il presidente VILLONE, in considerazione dell'imminente inizio dei lavori dell'Assemblea, sospende quindi la seduta.
La seduta, sospesa alle ore 9.30, è ripresa alle ore 10.
Il presidente VILLONE ritiene opportuno di non insistere sulla questione dapprima dibattuta, concernente l'eventuale abolizione del ricorso straordinario, dato che non sembra maturato un consenso sufficiente.
Anche il senatore MAGNALBÒ e la senatrice DENTAMARO si dichiarano dello stesso avviso.
Il relatore PELLEGRINO ritira l'emendamento 7.0.200 (nuovo testo).
Si passa all'esame degli emendamenti riferiti all'articolo 8.
Il relatore PELLEGRINO rileva un complessivo indirizzo emendativo, rivolto a riequilibrare a favore della componente eletta dai magistrati dei tribunali amministrativi regionali l'assetto del Consiglio di presidenza: le proposte in questione si differenziano nelle modalità e nella misura, fino a prevedere un sostanziale ribaltamento dell'attuale rapporto numerico. A suo avviso, sarebbe preferibile mantenere una separazione nell'elettorato attivo, modificando tuttavia il rapporto numerico tra gli eletti, con un equilibrio a favore dei magistrati dei tribunali amministrativi regionali. In proposito, sarebbe opportuno pervenire a una rappresentanza equiordinata, affidando la formazione di una maggioranza deliberativa al decisivo voto dei componenti laici.
Il senatore SCHIFANI precisa che i suoi emendamenti corrispondono alla preoccupazione di risolvere l'attuale stato di crisi in cui versa l'organo di autogoverno della giustizia amministrativa: le proposte da lui sottoscritte, pertanto, non hanno alcun intento assertivo, ma consentono di sollevare la questione della necessità di misure correttive, al fine di riequilibrare la composizione attuale. Quanto alla presenza di membri laici, egli si dichiara favorevole; insiste, infine, sull'esigenza di assicurare in primo luogo la funzionalità dell'organo.
Il senatore BESOSTRI richiama l'attenzione sull'emendamento 8.2, da lui presentato, che prevede una rappresentanza equiordinata tra i componenti di derivazione territoriale e quelli del Consiglio di Stato. A suo parere, occorre stabilire se il Presidente debba essere il Presidente del Consiglio di Stato o, per esempio, un componente laico, se debba esservi anche un membro di diritto espresso dai tribunali amministrativi regionali, se tra i magistrati eletti debba esservi una parità numerica tra i magistrati dei T.A.R. e quelli del Consiglio di Stato, se i membri laici debbano essere eletti dalle Camere o nominati dai Presidenti di queste ultime. Sulla prima questione, ritiene preferibile confermare la presidenza in capo al Presidente del Consiglio di Stato.
Il senatore SCHIFANI ritiene opportuno introdurre una lieve prevalenza numerica dei magistrati dei Tribunali amministrativi regionali, data la rilevante differenza di organico rispetto a quelli del Consiglio di Stato. Egli si dichiara disposto a rinunciare alle proposte di modifica più radicali, ma non a quella del rapporto numerico, senza la quale vi sarebbe uno squilibrio sostanziale. Conferma la sua opinione favorevole alla presenza di membri laici, eletti separatamente dal Senato e dalla Camera dei deputati. Quanto ai componenti di diritto, occorre a suo avviso individuare esattamente quelli provenienti dai T.A.R., evitando che si tratti di consiglieri di Stato.
Il presidente VILLONE richiama l'attenzione sulla circostanza che il problema della composizione si manifesta in primo luogo riguardo alle decisioni sulle carriere, poichè le diverse componenti temono che i magistrati appartenenti all'altro ruolo possano prevalere nelle determinazioni che li riguardano. Distinguendo la composizione in modo che sia articolata in collegi separati per le decisioni sullo
status
dei magistrati, la questione in esame sarebbe senz'altro ridimensionata.
Il senatore BESOSTRI richiama l'attenzione sull'emendamento da lui presentato, che al comma 9 del capoverso prevede esattamente la soluzione indicata dal Presidente.
Il senatore SCHIFANI ritiene comunque rilevante la determinazione della composizione del Consiglio, in modo da assicurare un sostanziale equilibrio.
Il relatore PELLEGRINO chiede al presidente Villone quale sarebbe, nel caso appena indicato, la competenza in materia disciplinare. Il presidente VILLONE risponde che la competenza disciplinare sarebbe senz'altro da affidare alla sede plenaria.
Il relatore PELLEGRINO esprime perplessità su una eventuale articolazione in due sezioni distinte, poichè la differenza dei ruoli e di carriere è attenuata da alcune modalità di comunicazione, come ad esempio la Presidenza di Tribunali amministrativi regionali affidata a consiglieri di Stato. A suo parere, una distinzione netta delle materie di
status
dalle altre sarebbe assai problematica, mentre resta prioritaria l'esigenza di definire con equilibrio la composizione del
plenum
, rimettendo semmai all'Assemblea del Senato l'eventuale considerazione di un'ipotesi di suddivisione in sezioni.
Concorda il senatore SCHIFANI.
Concorda in tal senso anche il presidente VILLONE.
Il relatore PELLEGRINO, quindi, propone di assumere come base di soluzione l'emendamento 8.2, presentato dal senatore Besostri, con alcune correzioni, desunte dalle proposte avanzate dal senatore Schifani e dal testo del disegno di legge. Ad esempio, la componente eletta dai magistrati del T.A.R. potrebbe essere di sei membri, piuttosto che cinque.
Secondo il sottosegretario BETTINELLI tale soluzione è condivisibile, cosicchè si potrebbero prevedere sei membri eletti dai magistrati dei T.A.R., quattro eletti dai consiglieri di Stato, il Presidente del Consiglio di Stato quale unico componente di diritto, anche per evitare questioni di prevalenza tra gli stessi componenti di diritto, una componente laica nominata dai Presidenti delle Camere o eletta da queste ultime, ma senza maggioranze qualificate, in osservanza dell'articolo 64 della Costituzione, che rinvia ad altre norme costituzionali la prescrizione di eventuali maggioranze speciali.
Il presidente VILLONE condivide la proposta di limitare al solo Presidente del Consiglio di Stato la qualità di membro di diritto. Quanto al limite previsto dall'articolo 64, terzo comma, ultima parte della Costituzione ricorda che la maggioranza qualificata per l'elezione dei componenti laici del Consiglio superiore della magistratura è prescritta dalla legge ordinaria: si ritiene comunemente, infatti, che il limite costituzionale prescritto per le deliberazioni non si applichi alle elezioni. Quanto alla vicepresidenza dell'organo, propone di affidarla ad un componente laico.
Concorda anche il senatore SCHIFANI, il quale sottolinea che la differenza tra le componenti togate è sostanzialmente compensata dall'autonomia dei membri laici.
Il senatore ROTELLI richiama l'attenzione sull'emendamento 8.1, anch'esso rivolto ad escludere la presenza di componenti di diritto diversi dal Presidente del Consiglio di Stato.
Il senatore MAGNALBÒ diffida dell'introduzione di una componente laica, che potrebbe essere politicamente condizionata.
Il senatore BESOSTRI osserva che tale componente sarebbe comunque in minoranza, si dichiara disponibile a prevedere un'elezione senza maggioranza qualificata ma ricorda la consolidata esperienza del Consiglio superiore della magistratura.
Il senatore LUBRANO DI RICCO concorda sulle ipotesi maturate attorno alla composizione dell'organo, ma dissente dalla possibile articolazione in due sezioni distinte, poichè vi sono questioni che riguardano apparentemente lo
status
e la carriera dei magistrati, ma si riflettono direttamente sull'assetto della giurisdizione.
Il presidente VILLONE osserva che l'emendamento 8.2 a tale riguardo limita rigorosamente la competenza articolata, rimettendo alla composizione plenaria ogni competenza residuale.
Il senatore BESOSTRI richiama l'attenzione sul meccanismo di nomina, previsto in via eventuale dal suo emendamento per il caso di mancata elezione entro un certo termine da parte delle Camere, quanto ai componenti laici.
Il senatore SCHIFANI non condivide tale modalità di designazione dei componenti laici.
Il senatore MAGNALBÒ ritiene preferibile limitare a cinque il numero dei componenti eletti dai magistrati dei T.A.R..
Secondo il presidente VILLONE sembra emergere dalla discussione un consenso maggioritario per il numero di sei. Concorda il relatore PELLEGRINO.
Il presidente VILLONE considera preferibile non limitare ai soli consiglieri l'elettorato attivo, tra i magistrati dei T.A.R.
Il relatore PELLEGRINO ritiene preferibile prescrivere un limite di quindici anni, e non di venti, per l'esercizio professionale degli avvocati eleggibili quali componenti laici.
Il senatore BESOSTRI insiste per il limite ventennale, poichè l'abolizione della figura del procuratore legale esige una esperienza consistente.
Il presidente VILLONE precisa che la soluzione in via di elaborazione si basa, quanto all'elettorato attivo, sul testo del disegno di legge.
Il senatore SCHIFANI richiama l'attenzione sull'attuale disciplina per il
quorum
di validità delle deliberazioni dell'organo, che dovrebbe essere riconsiderata in ragione dell'ampliamento della composizione.
Il sottosegretario BETTINELLI suggerisce di portare a undici componenti, dai nove attuali, il
quorum
di validità. Concorda il presidente VILLONE.
Il relatore PELLEGRINO invita a riflettere sulla questione, poichè un
quorum
più elevato potrebbe determinare effetti paralizzanti sull'attività dell'organo.
Il senatore BESOSTRI, quindi, tenuto conto della discussione svolta, riformula l'emendamento sostitutivo dell'articolo 8, da lui presentato (8.2 nuovo testo).
La Commissione lo approva.
Sono ritirati dai proponenti o dichiarati decaduti per l'assenza di essi, ovvero assorbiti o preclusi, tutti gli altri emendamenti riferiti all'articolo 8.
Il seguito dell'esame congiunto è infine rinviato.
La seduta termina alle ore 10,50.