AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

MERCOLEDI’ 15 LUGLIO 1998

286ª Seduta (antimeridiana)

Presidenza del Presidente

VILLONE


Intervengono i sottosegretari di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri Bettinelli e per le politiche agricole Borroni.

La seduta inizia alle ore 8.35.


IN SEDE CONSULTIVA

(3423) Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15 giugno 1998, n. 182, recante modifiche alla normativa in materia di accertamenti sulla produzione lattiera

(Parere alla 9ª Commissione, ai sensi dell’articolo 78, comma 3, del Regolamento: favorevole)

Riferisce il presidente VILLONE, che rileva l'omogeneità del provvedimento, riferito a una questione ormai annosa: si tratta, in sostanza, di prorogare i termini per gli accertamenti già in corso, con alcune disposizioni discutibili nel merito ma non censurabili per quanto di competenza della Commissione. Propone pertanto di esprimere un parere favorevole.

La Commissione consente.


IN SEDE REFERENTE

(2934) Disposizioni in materia di giustizia amministrativa

(2912) BESOSTRI ed altri - Disposizione di attuazione della direttiva 89/665/CEE e degli articoli 1 e 2 della direttiva 92/13/CEE, in materia di ricorsi relativi ad appalti.

(3179) LO CURZIO ed altri - Nuove norme sul processo amministrativo

(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta dell' 8 luglio.

Si procede all'esame degli emendamenti riferiti all'articolo 5 del disegno di legge n. 2934, assunto a base dell'esame.

Il relatore PELLEGRINO si dichiara favorevole all'emendamento 5.4, soppressivo dell'intero articolo, con la riserva di proporre un'integrazione al suo emendamento 6.2, riferita alla sindacabilità giurisdizionale dei provvedimenti adottati dalle autorità amministrative indipendenti. Sull'emendamento 5.1 esprime un parere favorevole, con la raccomandazione di precisarlo in riferimento agli atti che sostituiscono o modificano quello impugnato ovvero sono conseguenti a quest'ultimo. Chiede quindi chiarimenti sull'emendamento 5.3

Quanto all'emendamento 5.1, il senatore BESOSTRI ritiene preferibile una precisazione meno tassativa, che si riferisca ad esempio agli atti connessi all'oggetto del ricorso. Il relatore PELLEGRINO consente, anche per l'estensione del processo amministrativo al di là del sindacato dell'atto.

In merito all'emendamento aggiuntivo 5.0.1, il RELATORE osserva che si tratta di conferire alle opposizioni consiliari una potestà di impugnazione in sede giurisdizionale. Il senatore BESOSTRI precisa che tale potestà è conferita anche ai consiglieri dissenzienti di maggioranza. Il presidente VILLONE invita a considerare la questione con molta cautela e osserva che la disposizione coinvolge anche il problema dei riti speciali, già discusso. Il relatore PELLEGRINO rileva una possibile disparità di trattamento nel caso di ricorso proposto dall'elettore, che seguirebbe il rito ordinario, e quello del ricorso proposto dall'eletto, al quale si applicherebbe una procedura abbreviata. Il senatore BESOSTRI ricorda la discussione svolta nell'Assemblea del Senato, con la partecipazione del ministro Bassanini, concernente la riduzione dell'area dei controlli preventivi di legittimità e l'esigenza corrispondente di assicurare comunque un controllo di legalità, da perseguire eventualmente in sede giurisdizionale; quanto al rito speciale, esso appare giustificato dalla logica propria del ricorso e dalla particolarità e gravità dei casi in cui può essere proposto, che comunque considera possibile limitare a quello dell'incompetenza. Il presidente VILLONE osserva che le questioni sottese all'emendamento hanno sempre un rilievo politico e dovrebbero essere pertanto risolte secondo la dialettica politica. Il senatore BESOSTRI replica che l'assunzione di competenze non proprie da parte di un organo assume profili di legittimità che travalicano la logica del conflitto politico. Il senatore PASTORE osserva che si tratta di tutelare le minoranze consiliari. Secondo il relatore PELLEGRINO, in tal modo si applicherebbe un sistema di risoluzione concepito per controversie giurisdizionali a casi di conflitto tra maggioranza e opposizione. Il sottosegretario BETTINELLI esprime l'avviso contrario del Governo sull'emendamento 5.0.1: esso, infatti, prefigura una commistione impropria tra sindacato giurisdizionale e conflitto politico, laddove la distinzione tra valutazioni di merito e questioni di legittimità è quantomai problematica. Il senatore BESOSTRI insiste nel sostenere che lo strumento di tutela sarebbe conferito non solo all'opposizione ma anche al singolo consigliere, almeno per il caso di atti di competenza del consiglio illegittimamente adottati dalla giunta. Il relatore PELLEGRINO paventa possibili usi strumentali di un simile mezzo di tutela, anche da parte di consiglieri di maggioranza che non ottengono soddisfazione dal consiglio. Secondo il sottosegretario BETTINELLI, l'emendamento non è coerente allo scopo di semplificazione perseguito dal disegno di legge. Il relatore PELLEGRINO invita a considerare strumenti alternativi che possono corrispondere all'esigenza sottesa alla proposta di emendamento, come ad esempio l'estensione dei poteri del difensore civico e una più ampia articolazione delle azioni popolari, osservando comunque che anche con le vie ordinarie gli atti in questione possono essere impugnati quando vi sia un interesse all'annullamento. Il presidente VILLONE rileva il possibile effetto diseducativo dell'istituto proposto con l'emendamento, che induce a preferire la soluzione giurisdizionale alla dialettica politica; prospetta comunque la possibilità di prevedere in generale l'applicazione del rito speciale per i casi di impugnazione degli atti fondamentali del consiglio. Il senatore PASTORE ricorda la discussione svolta in sede di esame del disegno di legge n. 3095, nella quale fu sottolineata e condivisa la necessità di introdurre garanzie minime per la legittimità degli atti delle amministrazioni locali anche nella loro origine: tale questione non riguarda esclusivamente i rapporti tra maggioranze e minoranze consiliari ma investe soprattutto il nuovo contesto dei rapporti tra l'organo elettivo e quelli esecutivi, che in un assetto di reciproca separazione non può essere ricondotto alla mera relazione fiduciaria. Da una condizione di controlli preventivi estesi e paralizzanti si è giunti correttamente a una maggiore autonomia delle amministrazioni locali, ma nel caso estremo dell'atto di competenza del consiglio adottato dalla giunta, il consigliere non avrebbe strumenti legali di reazione: l'emendamento, pertanto, corrisponde a un problema reale e va considerato con attenzione. Secondo il senatore BESOSTRI, la proposta emendativa potrebbe essere riconsiderata in un'altra sede, ad esempio, in riferimento ai giudizi abbreviati. Ricorda, inoltre, che in Francia l'abolizione dei controlli preventivi ha comportato l'estensione del ricorso giurisdizionale. Il presidente VILLONE obietta che tale soluzione è fondata sulla competenza a ricorrere affidata ai prefetti. La senatrice BUCCIARELLI chiede al senatore Besostri di ritirare l'emendamento 5.0.1, al fine di non risolvere come un caso di giustizia amministrativa un problema che ha invece una
prevalente connotazione politica. Il relatore PELLEGRINO ritiene opportuno affidare all'evoluzione della giurisprudenza la delimitazione della questione e ricorda che anche a legislazione vigente il consigliere può impugnare la deliberazione ritenuta illegittima in quanto incidente sul proprio munus di eletto: tale possibilità è riconosciuta dalla giurisprudenza e viene progressivamente estesa, mentre un'eventuale competenza a ricorrere affidata al prefetto sarebbe assai problematica proprio in riferimento alle dinamiche di maggioranza e opposizione.

L'esame dell'emendamento viene quindi accantonato.

Si passa agli emendamenti relativi all'articolo 6.

Il relatore PELLEGRINO esprime un parere contrario sugli emendamenti 6.1 e 6.7, mentre propone un nuovo testo dell'emendamento 6.2, integrato con una disciplina della sindacabilità giurisdizionale degli atti adottati dalle autorità amministrative indipendenti: si tratterebbe, in sostanza, di escludere tale possibilità per quegli atti, che costituiscono il risultato di apprezzamenti tecnici, non viziati da incompetenza o da violazione di legge (6.2 nuovo testo). All'obiezione del presidente VILLONE, che rileva una sorta di circolo vizioso nella definizione del limite, il RELATORE risponde rammentando che la valutazione tecnica è già considerata incensurabile in sede giurisdizionale; non di meno, egli ritiene utile un'apposita precisazione per il caso delle autorità indipendenti. Il presidente VILLONE considera piuttosto difficile definire esattamente il confine della valutazione tecnica per ciascuna autorità indipendente. Il sottosegretario BETTINELLI sottolinea la notevole rilevanza della questione e osserva che per molte autorità amministrative indipendenti l'apprezzamento tecnico si manifesta nell'assunzione di decisioni fondate su formule matematiche o econometriche: il parametro proposto dal relatore, pertanto, consentirebbe alla giurisprudenza di adattare i limiti del sindacato giurisdizionale alla particolare fisionomia di alcuni degli atti emanati dalle autorità indipendenti. Nell'aderire all'emendamento integrato dal relatore, osserva che esso rimuove anche i problemi di formulazione già rilevati in merito all'articolo 5, in particolare per l'incerta definizione dei casi in cui vi sia un palese errore di apprezzamento e dei casi di manifesta illogicità del provvedimento, applicati alle valutazioni tecniche delle autorità amministrative indipendenti. La soluzione in esame, inoltre, ha il pregio di valorizzare il ruolo delle autorità indipendenti, confidando nella loro piena autonomia quanto agli apprezzamenti tecnici. Il senatore PASTORE esprime perplessità sulla soluzione indicata dal relatore in merito agli atti delle autorità indipendenti: tale soluzione, infatti, che appare idonea per quelle autorità che hanno compiti di regolazione del mercato, potrebbe non essere affatto pertinente per gli atti assunti da altre autorità. Tra le stesse autorità di regolazione del mercato, peraltro, sarebbe necessario prevedere le opportune distinzioni, coerenti alla rispettiva disciplina normativa. La varietà della categoria delle autorità indipendenti e l'incerta qualificazione di esse non consentono di ritenere risolutiva una formulazione di carattere generale, quantunque preferibile a quella contenuta nell'articolo 5. Ricorda, quindi, l'audizione informale del Presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, che ha prospettato soluzioni flessibili, da riferire anche alla normativa europea, in ragione della disciplina settoriale di riferimento. Il sottosegretario BETTINELLI osserva che gli apprezzamenti tecnici delle autorità indipendenti costituiscono un paradigma sufficiente a delimitare i casi di insindacabilità in sede giurisdizionale, comunque determinati dal giudice amministrativo in relazione all'oggetto del ricorso. Sarebbe quantomai improprio, ad esempio, rimettere alla sede giurisdizionale una valutazione sul piano delle frequenze adottato dall'Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni, che costituisce un atto di natura eminentemente tecnica. Le autorità indipendenti, d'altra parte, sono state introdotte nell'ordinamento per sopperire alla conclamata inefficienza delle amministrazioni tradizionali in alcuni settori critici: una delimitazione appropriata ed equilibrata del sindacato giurisdizionale sarebbe coerente al principio istitutivo e potrebbe preservare la riconosciuta efficacia di tali organi, pur in una previsione di complessivo riordino, evocata anche dal Presidente della Repubblica. Conferma, infine, che la disposizione proposta dal relatore è sufficientemente precisa per non determinare il rischio di zone franche dal sindacato giurisdizionale. Secondo il presidente VILLONE la proposta del relatore migliora senz'altro le disposizioni già contenute nell'articolo 5 ed è conforme alla tradizione della giurisprudenza amministrativa, che esclude il sindacato della discrezionalità tecnica; tuttavia egli conferma le sue riserve sull'incertezza del confine che delimita l'apprezzamento tecnico, ad esempio quando si tratta di qualificare in concreto gli abusi di posizione dominante considerati nella legislazione sulla concorrenza. Il sottosegretario BETTINELLI osserva che il parametro dell'apprezzamento tecnico non è esattamente corrispondente a quello della discrezionalità tecnica. Secondo il senatore ROTELLI, il parametro in questione potrebbe essere ulteriormente qualificato, determinandone il carattere esclusivo o quantomeno prevalente. Il presidente VILLONE considera di difficile definizione normativa una qualificazione ulteriore come quella indicata dal senatore Rotelli. Secondo il relatore PELLEGRINO, si tratta di definire una norma di orientamento per la giurisprudenza, che individuerà successivamente i limiti più pertinenti.

Il RELATORE si esprime quindi sull'emendamento 6.4, che invita a ritirare in quanto sostanzialmente assorbito in parte nell'emendamento 6.2 e in parte nell'emendamento 6.3. Identico giudizio esprime sull'emendamento 6.5, mentre si dichiara favorevole all'emendamento 6.10, che tuttavia considera compreso nel 6.8, per il quale propone una formulazione più semplice e integrata con una specifica disciplina dei ricorsi ultradecennali ancora pendenti. Anche sull'emendamento 6.6 esprime una valutazione positiva, ma lo considera compreso negli emendamenti da lui proposti.

Il senatore PINGGERA interviene sull'emendamento 6.8, integrato in riferimento alla perenzione dei ricorsi ultradecennali: egli obietta che una soluzione indiscriminata determinerebbe un danno aggiunto per quanti abbiano già patito il malfunzionamento della giustizia amministrativa. Il senatore BESOSTRI invita a distinguere l'ipotesi del ricorso ultradecennale per il quale non sia stata esperita alcuna attività dalle parti, dal caso del ricorso che ha successivamente dato luogo a istanze di prelievo alle quali non abbiano corrisposto provvedimenti di fissazione delle udienze. Il relatore PELLEGRINO considera utile l'indicazione del senatore Besostri e propone di riferire la disposizione esclusivamente al caso di inerzia assoluta delle parti. Concorda in tal senso anche il senatore PASTORE, che riformula l'emendamento 6.8.

Il PRESIDENTE ricorda che la disposizione aggiunta all'emendamento 6.8 richiama l'emendamento 3.26 del senatore Lubrano di Ricco, a suo tempo accantonato con riserva di collocazione proprio nell'ambito dell'articolo 6.

Il relatore PELLEGRINO esprime un parere contrario sull'emendamento 6.9, che non corrisponde allo scopo di semplificazione proprio del disegno di legge.

Si procede alla votazione degli emendamenti riferiti all'articolo 5.

L'emendamento 5.4 è fatto proprio dal relatore in assenza del proponente e viene quindi accolto dalla Commissione. Ne risulta precluso l'emendamento 5.3.

La senatrice DENTAMARO riformula l'emendamento 5.1, secondo le indicazioni del relatore e del sentore Besostri (5.1 nuovo testo): l'emendamento è quindi accolto dalla Commissione.

Il seguito dell'esame è infine rinviato.


La seduta termina alle ore 9,30.