AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

GIOVEDI' 20 LUGLIO 2000
561ª Seduta

Presidenza del Presidente

VILLONE


Interviene il sottosegretario di Stato per l'interno Lavagnini.

La seduta inizia alle ore 15,20.


IN SEDE DELIBERANTE

(4538) Contribuzione dell'Italia al Fondo di assistenza a favore delle vittime delle persecuzioni naziste, approvato dalla Camera dei deputati
(Seguito della discussione e approvazione)

Prosegue la discussione, sospesa nella seduta del 18 luglio.

Il senatore PASTORE illustra l'emendamento 2.1, chiedendo chiarimenti sulla formulazione del comma 3 dell'articolo 2 che delega all'Unione delle comunità ebraiche italiane l'individuazione dei soggetti beneficiari del contributo finanziario previsto dal provvedimento in esame. In proposito osserva che non può essere attribuito alla sola comunità ebraica il novero dei soggetti vittime delle persecuzioni naziste.

Dopo un breve intervento del presidente VILLONE, prende la parola il relatore MARCHETTI, il quale concorda con l'osservazione secondo la quale non solo gli ebrei possono essere considerati vittime delle persecuzioni naziste; si sarebbe potuta dunque ipotizzare una soluzione alternativa rispetto a quella prevista all'articolo 2. La Camera dei deputati ha individuato nell'Unione delle comunità ebraiche italiane l'ente più idoneo ad individuare i soggetti cui dovrà essere corrisposto il contributo finanziario previsto dal provvedimento in esame. Ricorda inoltre che l'Italia ha assunto impegni in sede internazionale che l'approvazione del provvedimento in esame permetterà di rispettare. Alla luce di queste considerazioni, invita il senatore Pastore a ritirare l'emendamento.

Il senatore BESOSTRI si associa alle considerazioni svolte dal relatore, osservando che, al comma 4 dell'articolo 2, si prevede che il Ministro del tesoro debba comunque vigilare sull'utilizzo dei fondi pubblici, utilizzati per l'erogazione del previsto contributo.

La senatrice DENTAMARO rileva che l'attribuzione all'Unione delle comunità ebraiche del compito di individuare i soggetti destinatari del contributo, non comporta alcuna restrizione del novero dei destinatari del medesimo. Quanto al merito dell'emendamento presentato dal senatore Pastore, osserva che questa proposta non individua l'ente che deve farsi carico di individuare i soggetti destinatari del contributo. Alla luce di queste considerazioni e tenendo conto dell'importante rilievo simbolico dell'iniziativa, propone che il provvedimento sia approvato nel testo trasmesso dall'altro ramo del Parlamento.

Il senatore ROTELLI ritiene invece condivisibili le ragioni che hanno motivato la presentazione dell'emendamento 2.1 osservando che questo contributo, seppur in via sussidiaria, potrebbe essere destinato a finanziare indefinibili progetti intesi a prevenire che ingiustizie, simili alle persecuzioni naziste, possano ripetersi nel futuro. Rilevata l'incongruità di questa previsione, osserva che non è stata previsto alcun onere di rendicontazione a carico dell'Unione delle comunità ebraiche, relativamente all'uso delle risorse pubbliche il cui stanziamento viene disposto dal provvedimento in titolo.

A questo proposito il presidente VILLONE sottolinea la modestia della cifra prevista, che garantisce la partecipazione dell'Italia ad una iniziativa internazionale di sicuro rilievo.

La senatrice BUCCIARELLI, pur comprendendo le perplessità del senatore Pastore, reputa opportuno approvare sollecitamente il provvedimento nel testo trasmesso dall'altro ramo del Parlamento. Eventuali modifiche allungherebbero infatti i tempi di conclusione dell'iter del medesimo.

Il senatore MAGNALBO', pur convenendo con i rilievi mossi dal senatore Pastore, si mostra consapevole delle ragioni che motivano una rapida definizione del provvedimento in esame.

Alla luce delle considerazioni emerse nel corso del dibattito, il senatore PASTORE ritira l'emendamento 2.1.

Posti separatamente ai voti, la Commissione approva gli articoli 1. 2 e 3. Con voto unanime approva quindi il disegno di legge nel medesimo testo trasmesso dall'altro ramo del Parlamento.

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO

Schema di decreto legislativo concernente il Testo unico in materia di ordinamento degli enti locali, a norma dell'articolo 31 della legge 3 agosto 1999, n. 265 (n. 699)
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 31 della legge 3 agosto 1999, n. 265. Esame e rinvio)

Il relatore BESOSTRI ricorda che lo schema di testo unico in esame trae origine dalla previsione, contenuta nell'articolo 31 della legge n. 265 del 1999, con la quale il Governo è stato delegato ad adottare un testo unico nel quale riunire e coordinare le disposizioni legislative vigenti in materia di ordinamento degli enti locali. Richiamate puntualmente le materie oggetto della delega, segnala che essa scade il 21 agosto di questo anno.
Si sofferma quindi sulle modalità previste per l'esercizio della delega ricordando che il citato articolo 31, comma 1, prevede l'applicazione, in quanto compatibile, di quanto previsto dal comma 4 dell'articolo 7 della legge n. 50 del 1999 che prevede, tra l'altro, che sullo schema in esame venga acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari.
Si tratta di un testo unico che ricomprende le sole disposizioni di rango primario, mentre sono state escluse quelle regolamentari per le quali segnala l'opportunità della predisposizione, da parte del Governo, di un apposito testo unico. Nella redazione del testo si è tenuto conto, come chiarito nella relazione illustrativa, della giurisprudenza costituzionale nonché dei più consolidati orientamenti di quella ordinaria e amministrativa. In proposito fa presente che il Consiglio di Stato nel suo parere ha convenuto sull'opportunità di valorizzare le acquisizioni della giurisprudenza e, conseguentemente, le soluzioni interpretative che sono divenute diritto vivente.
Ricordato che gli articoli 274, 275 e 276 dettano una particolare disciplina atta a garantire il coordinamento di questa normativa con quella vigente, passa ad illustrare la struttura del testo unico che si articola in tre parti: la prima dedicata all'ordinamento istituzionale, la seconda all'ordinamento finanziario e contabile, la terza recante disposizioni finali.
Dato conto puntualmente delle materie contenute nei singoli titoli che compongono le tre parti del testo, ricorda che la competente commissione della Camera dei deputati, nella seduta di ieri, ha approvato all'unanimità un parere favorevole sullo schema in esame corredato da una serie di osservazioni che, nel complesso, dichiara di condividere. Formula peraltro alcune perplessità sui punti 23, 24, 26, 41 e 42 di tale parere (pubblicato in allegato al resoconto della seduta di ieri della I Commissione della Camera dei deputati).
Si esime quindi da una puntuale illustrazione dei contenuti del provvedimento, mostrandosi disponibile a recepire nella proposta di parere le osservazioni che emergeranno nel corso del dibattito.
Reputa peraltro opportuno attirare l'attenzione della Commissione sulle disposizioni contenute nel Capo II del Titolo III della parte I, recanti la disciplina delle condizioni di incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità. Ricordato il contenuto dell'articolo 56 (che prevede che nessuno possa presentarsi come candidato in più di due province o in più di due comuni o in più di due circoscrizioni, quando le elezioni si svolgano nella stessa data), osserva che questo limite alla candidabilità sembra contrastare con quanto previsto dall'articolo 57 che prevede un obbligo di opzione nelle medesime circostanze, che parrebbero quindi essere considerate semplici condizioni di incompatibilità.
Dà quindi conto puntualmente del contenuto dell'articolo 58, richiamando in particolare l'attenzione sulle fattispecie che sono state oggetto di un recente intervento legislativo (segnatamente della legge n. 475 del 1999); reputa tuttavia che la materia debba essere oggetto di un complessivo riesame da parte del legislatore essendo molte delle cause ostative, contenute in queste disposizioni, previste da leggi che appaiono per certi versi datate. Simili considerazioni devono essere fatte a suo avviso con riferimento alle ipotesi di ineleggibilità previste dall'articolo 60, che prevede una serie di fattispecie che, da un lato appaiono superate (ad esempio i casi previsti nel numero 1 del comma 1, che presuppongono un ruolo dell'amministrazione dell'Interno non più corrispondente a quello attuale), e dall'altro sono formulate in termini troppo generici. A quest'ultimo proposito richiama l'attenzione sul numero 7 del comma 1 del citato articolo 60 che prevede forme di incompatibilità che dovrebbero essere, a suo avviso, graduate a seconda della dimensione degli enti locali. Analogamente occorrerebbe rivedere le cause di incompatibilità previste dal punto 10 della medesima disposizione, tenendo conto del processo di privatizzazione dei pubblici servizi, come anche quelle previste dal punto 8, in relazione alle modifiche introdotte nel sistema della sanità pubblica. Più in generale, crede che le cause di ineleggibilità dovrebbero essere ridotte in un numero assai contenuto, mentre potrebbero essere aumentate, di contro, le cause di incompatibilità.
Si sofferma quindi sulle disposizioni contenute nel Capo IV del Titolo III della Parte I, mentre, con riferimento alle disposizioni contenute nel Titolo IV rinvia alle puntuali osservazioni formulate dalla competente Commissione della Camera dei deputati.

Si apre quindi il dibattito.

Il senatore SCHIFANI condivide i rilievi avanzati dal relatore sulle disposizioni relative alle cause di incompatibilità e di ineleggibilità. Richiama quindi l'attenzione sull'articolo 62 che disciplina le ipotesi di decadenza dalla carica di sindaco dei comuni di maggiori dimensioni nonché dalla carica di presidente della provincia nel caso di accettazione della candidatura a deputato o senatore. Si tratta di una previsione che, a differenza delle altre, non fa un puntuale riferimento alle disposizioni di legge che sono, comunque, quelle del testo unico del 1956 in materia di ineleggibilità e incompatibilità dei parlamentari.

Il sottosegretario LAVAGNINI osserva che si tratta di un intervento meramente ricognitivo della disciplina vigente che non viene in alcun modo toccata.

Il senatore SCHIFANI, riprendendo la sua esposizione, osserva che questa previsione potrebbe dare adito ad eventuali interpretazioni nel senso dell'attenuazione dell'obbligo di dimissioni dalla carica di sindaco ovvero di presidente della provincia, centoventi giorni prima dello svolgimento delle consultazioni elettorali, per coloro che abbiano deciso di accettare la candidatura a deputato o senatore, in particolare nell'ipotesi di uno scioglimento anticipato delle Camere nell'immediata vicinanza della fine della legislatura.

Il senatore MAGNALBO' richiama invece l'attenzione sul secondo comma dell'articolo 58 dello schema in esame che ripropone una formula (per la quale la sentenza patteggiata viene parificata alla sentenza di condanna) sulla cui inopportunità si era convenuto nel corso dell'esame del disegno di legge n. 3285.

A quest'ultimo proposito il presidente VILLONE ricorda che il disegno di legge n. 3285 non è ancora stato definitivamente approvato, mentre il testo unico in esame deve tenere conto della sola legislazione vigente.

Il senatore MAGNALBO', riprendendo la sua esposizione, si sofferma criticamente su quanto previsto dal comma 2 dell'articolo 60 che prevede una compressione, a suo avviso eccessiva, delle funzioni del direttore amministrativo e del direttore sanitario che siano stati candidati, ma non eletti. Similmente eccessiva reputa la condizione di ineleggibilità prevista per i ministri di culto.

Il sottosegretario LAVAGNINI osserva che queste previsioni sono contenute nella normativa vigente, le cui scelte non possono essere modificate, nel merito, dal provvedimento in esame.

Il senatore TIRELLI si mostra consapevole della limitatezza degli interventi che possono essere compiuti con il provvedimento in esame, che ha essenzialmente la funzione di unificare, in un solo corpo, la normativa di rango primario vigente in materia. Il parere del Consiglio di Stato sembra tuttavia ipotizzare la possibilità di interventi più incisivi. Dichiara quindi di condividere le osservazioni svolte dal relatore sulle disposizioni relative alle cause di ineleggibilità e di incompatibilità ed in particolare ribadisce la opportunità di graduare queste previsioni a seconda della classe anagrafica dell'ente locale. Auspica quindi che il Governo si faccia promotore di un intervento più ampio, che incida in modo più radicale sulla normativa riguardante gli enti locali, semplificando le modalità di esercizio delle loro funzioni.

Prende quindi la parola il senatore ROTELLI che si mostra scettico sull'utilità del dibattito sullo schema in titolo che, peraltro, si è concentrato su temi - le condizioni di incompatibilità e di ineleggibilità - marginali rispetto ai molti problemi dell'ordinamento degli enti locali, ma che stanno particolarmente a cuore alla classe politica.
La redazione del testo unico delle disposizioni riguardanti gli enti locali, in altri momenti storici, è stata considerata un atto particolarmente significativo. Oggi, è presumibile che intere parti di questo articolato saranno invece messe in discussione da interventi settoriali e frammentati del legislatore. Osserva peraltro che la struttura stessa dello schema sembra essere fatta apposta per non essere commentata, non essendo stata compiuta una puntuale, e a suo avviso necessaria, opera di individuazione delle disposizioni di legge che rifluiscono nel testo unico.
Quanto al merito del provvedimento, osserva che esso si limita a collazionare la normativa sull'ordinamento degli enti locali, tacendo sulle funzioni attribuite ai medesimi.

Il senatore ELIA, a questo proposito, osserva che oggi è difficile definire un quadro completo delle funzioni degli enti locali trasferite dalle cosiddette "leggi Bassanini".

Il senatore ROTELLI, riprendendo la sua esposizione, ritiene che il Ministero dell'interno avrebbe comunque dovuto compiere lo sforzo di individuare, anche se non in modo esaustivo, le funzioni degli enti locali, che avrebbero potuto essere oggetto di un allegato al testo in esame, che appare invece monco di una parte essenziale. L'incompletezza del quadro normativo contenuto nello schema in titolo è accentuata dal mancato riferimento - certo non imputabile ai redattori del testo - alla riforma dei servizi pubblici locali.
Si sofferma quindi, in via semplificativa, sulla imperfetta formulazione di alcune disposizioni, richiamando in primo luogo il comma 1 dell'articolo 1 che accomuna, impropriamente, in un'unica previsione il riferimento ai "princìpi" con quello alle "disposizioni", ed utilizza inoltre la espressione "in materia di" che reputa del tutto generica. Quanto al successivo comma 2, osserva l'improprietà della previsione secondo la quale le leggi regionali "si conformano ai princìpi" stabiliti nello schema in esame.
Osserva quindi che il titolo II sembra, nella sua scansione, porre su un medesimo piano le aree metropolitane e le comunità montane con i comuni e le province, mentre la Costituzione menziona solo questi due enti. Tutti gli enti citati, invece, sono indistintamente considerati, dal testo in esame, "enti locali", con conseguenze a suo avviso non definite sull'ordinamento giuridico, ed in particolare sul complesso di disposizioni che interessano agli enti locali.
La rubrica dell'articolo 3, facendo riferimento al "sistema regionale delle autonomie locali", finisce per legificare una nozione teorica assai discussa; ad essa è funzionale la collocazione, come primo comma di tale articolo, della disposizione secondo la quale le regioni "organizzano l'esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province". Questa previsione apre il varco ai pericoli del centralismo regionale sui quali, autorevolmente, il Capo dello Stato ha richiamato l'attenzione.

A quest'ultimo riguardo, il senatore ELIA osserva che il richiamo del Capo dello Stato è da intendersi come un richiamo all'incompleto processo di devoluzione, da parte delle regioni, di funzioni amministrative agli enti locali.

Il senatore ROTELLI, riprendendo la sua esposizione, ribadisce che da queste disposizioni emerge chiaramente la visione regionalistica che ha ispirato i redattori dello schema in esame. Si sofferma quindi criticamente sulla prima delle osservazioni contenute nel parere approvato dalla competente Commissione della Camera dei deputati, che propone l'inserimento, nell'articolo 5, comma 2, del riferimento alle "leggi generali di cui all'articolo 128 della Costituzione", osservando che il testo unico in esame dovrebbe essere considerato la sola ed essenziale legge generale ai sensi dell'articolo 128 della Costituzione.
Ritiene quindi che potrebbero essere fatte molte altre osservazioni sulla formulazione del testo, di cui essenzialmente lamenta la mancata attenzione alle funzioni degli enti locali. Ribadisce quindi che questo provvedimento avrebbe potuto essere concepito in modo diverso e più adeguato ai fini di una completa conoscenza delle attribuzioni, oltre che dell'organizzazione, degli enti locali.

Il senatore PASTORE, consapevole della limitatezza degli interventi sull'ordinamento che possono essere compiuti con l'approvazione del testo in esame, richiama l'attenzione della Commissione sui rilievi contenuti nel parere del Consiglio di Stato circa la ripetizione, in alcune disposizioni, della normativa generale in materia di rapporto di pubblico impiego. Questa ripetizione dà vita ad una normativa parallela e può divenire fonte di complicazioni, nel caso di modifiche delle norme di origine non accompagnata dalla parallela correzione delle norme transitate nel testo unico. Una simile evenienza potrebbe produrre una scissione del regime generale del rapporto di lavoro pubblico rispetto alla disciplina del lavoro pubblico negli enti locali; un esito questo del tutto in contrasto con le esigenze di chiarezza e coordinamento della normazione.
Un'analoga dissociazione si produrrebbe, a suo avviso, per effetto dell'approvazione dell'articolo 62 che riproduce parzialmente, con puntuale riferimento ai soli sindaci e presidenti delle province, la normativa generale sulle condizioni di ineleggibilità e incompatibilità di deputati e senatori. Anche in questo caso, oltre ai rischi di una difforme interpretazione, vi potrebbe essere il rischio di un'evoluzione separata e non coordinata delle normative in un ambito particolarmente delicato.
Passa quindi a considerare l'articolo 26 che ripropone, al primo comma, una formulazione sulla quale erano state avanzate perplessità nel corso dell'esame della legge n. 265 del 1999.
Con riferimento invece all'articolo 29, osserva che, nel primo comma, si richiamano alcune disposizioni il cui contenuto viene poi, a suo avviso, inopportunamente ripetuto pedissequamente.
Quanto agli articoli 107 e seguenti, valuta che occorre individuare puntualmente ipotesi di potere sostitutivo nel caso di inerzia dei dirigenti.
Infine richiama l'articolo 110 che, al primo comma, contiene un riferimento ai contratti di "diritto pubblico" che, a suo avviso, dovrebbe essere eliminato perché superato dalla più recente evoluzione della legislazione in materia.

Il relatore BESOSTRI, alla luce dei rilievi emersi nel corso del dibattito, si riserva di proporre nella prossima seduta un'articolata proposta di parere.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE

Il presidente VILLONE avverte che le sedute della prossima settimana saranno essenzialmente dedicate all'esame dei disegni di legge in materia elettorale (nn. 3812 e connessi) e di quelli concernenti il voto degli italiani all'estero (nn. 838 e connessi) nonché al seguito dell'esame, in sede consultiva, dello schema di testo unico in materia di ordinamento degli enti locali. Si riprenderà inoltre l'esame dei disegni di legge nn.3236 e 236 sul conflitto d'interesse .
Avverte quindi che sono stati assegnati alle Commissioni riunite 1a e 4a due schemi di decreti legislativi concernenti il riordino dell'Arma dei Carabinieri. Al riguardo si riserva di concordare con la presidenza della 4a Commissione la convocazione di un'eventuale seduta delle Commissioni riunite la prossima settimana.

Il senatore BESOSTRI richiama l'attenzione sulla opportunità di riprendere l'esame del disegno di legge recante misure per la prevenzione dei fenomeni di corruzione (n. 3015-B), mentre la senatrice BUCCIARELLI sollecita la ripresa dell'esame, da parte delle Commissioni riunite 1a e 6a, dei disegni di legge relativi all'istituzione di case da gioco (nn. 232 e connessi). A quest'ultima richiesta si associa il senatore MAGNALBO'.

La senatrice PASQUALI chiede quindi che venga prorogato alle ore 13 di mercoledì 26 luglio il termine per la presentazione degli emendamenti al testo unificato dei disegni di legge nn. 838 e connessi, relativi all'esercizio del diritto di voto degli italiani all'estero.

La Commissione conviene con questa proposta.


La seduta termina alle ore 17.

EMENDAMENTO AL DISEGNO DI LEGGE N. 4538

Art. 2


Al comma 3, sostituire le parole da: "nonché" sino a: "provvederà" con la seguente: "contribuirà".

2.1 PASTORE