AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

MERCOLEDÌ 24 GENNAIO 2001
623ª Seduta

Presidenza del Presidente
VILLONE

        Intervengono i sottosegretari di Stato per gli affari esteri Danieli e per l’interno Lavagnini.

        La seduta inizia alle ore 14,45.

IN SEDE REFERENTE

(838) MINARDO. – Norme per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani all’estero
(1170) LAURICELLA ed altri. – Modalità di voto e di rappresentanza dei cittadini italiani residenti all’estero
(1200) MELUZZI e DE ANNA. – Norme per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero
(1962) COSTA. – Norme per l’esercizio del diritto di voto all’estero dei cittadini italiani residenti oltreconfine
(2222) MARCHETTI ed altri. – Norma per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani non residenti nel territorio della Repubblica
(4010) LA LOGGIA ed altri. – Norme per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani all’estero
(4157) DE ZULUETA ed altri. – Delega al Governo per l’esercizio del diritto di voto da parte dei cittadini italiani temporaneamente all’estero
(Seguito dell’esame congiunto e rinvio)

        Prosegue l’esame congiunto sospeso nella seduta del 17 gennaio  2001.

        Il presidente VILLONE ricorda che nella seduta di ieri si era convenuto sulla opportunità dell’intervento per la seduta di oggi dei Sottosegretari per gli affari esteri e per l’interno al fine di evitare ogni dilazione dell’iter del provvedimento.

        Il senatore SCHIFANI, pur convenendo su quanto deciso nel corso della seduta di ieri, ribadisce la richiesta per un intervento dei responsabili dei due Dicasteri, segnalando il rilievo politico dei problemi applicativi della disciplina in esame, che richiedono una precisa assunzione di responsabilità da parte dei Ministri competenti, sin dalla fase di elaborazione del testo, in cui sono evidenti i problemi di ordine costituzionale e internazionale.

        La senatrice PASQUALI ritiene invece che i Sottosegretari competenti possano, in questa fase, fornire elementi informativi sufficienti per la elaborazione di un provvedimento di cui ribadisce la estrema urgenza. Questo provvedimento è infatti atteso dall’opinione pubblica interna e dai connazionali residenti all’estero.

        Il senatore D’ONOFRIO ritiene che, pur essendo ampiamente condivisa la necessità di approvare al più presto i disegni di legge in titolo, il rilievo delle implicazioni di ordine costituzionale e internazionale impone la partecipazione alla discussione dei Ministri competenti.

        Il presidente VILLONE rileva che la impossibilità di garantire la partecipazione dei Ministri alle sedute di questa settimana non può risolversi in un ritardo nell’esame del provvedimento, che può dunque proseguire oggi con la presenza dei Sottosegretari. Si farà comunque interprete verso i Ministri competenti della richiesta di una loro partecipazione ai lavori della Commissione.

        Prende quindi la parola il sottosegretario DANIELI, il quale manifesta la propria disponibilità a fornire tutti i chiarimenti necessari per un approfondimento dei problemi sottesi alla prima applicazione del provvedimento. Il testo unificato proposto dalla relatrice (pubblicato in allegato al resoconto del 17 gennaio) suscita infatti una serie di perplessità, in primo luogo quanto ai tempi e alle scadenze che esso prevede. Già in occasione della prima Conferenza degli italiani nel mondo era stata sottolineata l’esigenza di approvare questa disciplina entro il 2000 e al contempo la necessità di provvedere a una rapida definizione del disegno di legge (A.S. 4721) relativo all’assunzione di 250 contrattisti per aggiornare le anagrafi consolari. Purtroppo quest’ultimo provvedimento, pur essendo stato già esaminato dalla Commissione esteri fin dallo scorso autunno, non è stato ancora inserito nel calendario dei lavori dell’Assemblea del Senato. In mancanza di quei contrattisti, le operazioni di revisione delle anagrafi consolari risultano particolarmente complesse, mentre l’anagrafe degli italiani residenti all’estero fornisce dati che rispecchiano solo parzialmente e spesso in maniera incompleta e inesatta la dislocazione effettiva dei connazionali all’estero.
        Quanto alle questioni emerse nel corso del dibattito in Commissione si sofferma preliminarmente sul problema dei tempi necessari per l’approntamento delle strutture e per l’attuazione delle procedure da parte della rete diplomatica e consolare. Si tratta di operazioni difficili da gestire e sicuramente complesse, che coinvolgono le amministrazioni dell’interno e degli esteri nonché le amministrazioni comunali, cui spetta aggiornare le liste elettorali anche con riferimento ai residenti all’estero.
        Si sofferma quindi analiticamente sulle singole fasi delle procedure presupposte dal provvedimento in titolo. Si tratta di stampare circa 3 milioni di cartoline per l’opzione cui devono essere apposti gli indirizzi dei cittadini italiani residenti all’estero e dei relativi consolati. Queste cartoline vanno confezionate in sacchi da inoltrare ai consolati con corriere diplomatico aereo. Occorre poi predisporre il materiale elettorale (dalle schede, agli elenchi delle liste dei candidati che vanno confezionati in plichi da indirizzare ai singoli elettori).
        Spetta in particolare al Ministero degli esteri predisporre la documentazione di accompagnamento di tutto questo materiale, il cui arrivo a destinazione non potrebbe comunque avvenire prima di una settimana dalla consegna dello stesso materiale da parte dell’amministrazione dell’interno.
        Si sofferma, quindi, sugli adempimenti che spettano alle rappresentanze diplomatiche e consolari; in primo luogo, la conclusione di intese con i Governi interessati per regolare lo svolgimento in loco della campagna elettorale, intese cui dovrà seguire un comunicato governativo da pubblicare nella Gazzetta ufficiale, secondo quanto previsto dall’articolo 25 della legge 24 gennaio 1979, n. 18, cui fa espresso rinvio l’articolo 17 del testo unificato predisposto dalla relatrice. In proposito, ricorda che la legge del 1979 fa esclusivo riferimento ai paesi della comunità europea, mentre le procedure per la realizzazione di intese con paesi non europei saranno sicuramente più complesse e gravose.
        Passa quindi ad esaminare le implicazioni organizzative della scelta, prevista nel testo della relatrice, di ripartire in più aree geografiche la circoscrizione Estero. A questo proposito osserva che tale ripartizione sicuramente aumenta il lavoro organizzativo ed allunga di una o due settimane i tempi del procedimento, occorrendo stampare elenchi differenti per ciascuna delle ripartizioni. Ricorda quindi che i Governi australiano e canadese hanno a suo tempo informalmente sciolto le loro riserve sulla partecipazione delle rispettive comunità italiane alle operazioni di voto per corrispondenza, soltanto a seguito delle assicurazioni loro date dal Governo italiano circa l’istituzione di un’unica circoscrizione Estero.

        Il senatore BESOSTRI e il presidente VILLONE osservano che l’unico vincolo che sembra derivare dagli accordi con i governi australiano e canadese risiede nella esclusione di ripartizioni elettorali che comprendano un unico paese.

        Il sottosegretario DANIELI, riprendendo la sua esposizione, condivide quest’ultima valutazione, rilevando che non vi sono ostacoli a una suddivisione in ripartizioni della circoscrizione Estero, purché esse non coincidano con singoli Stati. Quanto ai dubbi sollevati nel corso del dibattito circa la limitazione dell’elettorato passivo, prevista all’articolo 8 del testo unificato, dichiara, a titolo personale, di ritenere che la ratio stessa della revisione dell’articolo 48 della Costituzione sia nel senso di garantire ai cittadini italiani residenti all’estero un’autonoma rappresentanza nel Parlamento nazionale. Ricorda tuttavia che la legislazione portoghese – che conosce un istituto simile a quello previsto dalla nuova formulazione dell’articolo 48 della Costituzione – non prevede alcun limite all’elettorato passivo per l’elezione dei rappresentanti dei portoghesi residenti al di fuori del territorio nazionale.
        In conclusione, ribadisce la necessità di accelerare l’iter parlamentare del disegno di legge sul completamento e l’aggiornamento della rilevazione dei cittadini italiani residenti all’estero (A.S. 4721), e assicura che l’amministrazione degli affari esteri sta lavorando per adempiere puntualmente a tutte le previsioni ipotizzate nel testo unificato dei provvedimenti in titolo. In particolare, ricorda che l’anagrafe consolare ha trasmesso i dati in suo possesso all’amministrazione dell’interno per agevolare la verifica dell’attualità dei dati dell’AIRE, che allo stato risultano solo parzialmente attendibili. Infatti, da un recente controllo incrociato, il numero di cittadini iscritti nelle anagrafi consolari supera di circa un milione quello degli iscritti all’AIRE.

        Il sottosegretario LAVAGNINI rileva che l’applicazione della normativa contenuta nel testo unificato predisposto dalla relatrice potrebbe presentare alcuni inconvenienti nella sua prima applicazione. Da un lato per la difficoltà di assicurare la correttezza del voto per corrispondenza, che necessita di una serie di operazioni di verifica, dall’altro per la scarsità del tempo a disposizione. Quanto al primo ordine di problemi, rileva la difficoltà di individuare in modo esatto il corpo elettorale, con particolare riguardo ai nominativi e agli indirizzi dei cittadini residenti all’estero aventi diritto al voto. I registri della AIRE contengono i nomi degli italiani che risiedono all’estero, senza alcuna indicazione circa la rispettiva capacità elettorale. Sarebbe pertanto necessaria una verifica di questi dati; altrimenti, si potrebbe ripristinare il sistema previsto nella precedente stesura del testo unificato elaborata dalla relatrice (pubblicata in allegato al resoconto del 28 giugno), che stabiliva l’esercizio della facoltà di opzione e la presentazione della domanda d’iscrizione nell’elenco tenuto dal Ministero dell’interno per gli elettori che avessero scelto il voto per corrispondenza. Occorre rilevare, inoltre, che la richiesta di opzione per l’esercizio del voto potrebbe determinare una disparità di trattamento riguardo ai cittadini italiani residenti nel territorio nazionale, che invece non devono fare alcuna domanda.
        Un altro aspetto problematico riguarda le modalità e i termini procedurali previsti nel disegno di legge, che appaiono di difficile compatibilità con i tempi a disposizione per le prossime elezioni politiche. Ad esempio, il termine previsto dal comma 3 dell’articolo 4 del testo unificato predisposto dalla relatrice verrebbe a cadere il prossimo 8 febbraio e potrebbe essere ridotto solo con difficoltà, tenuto conto degli ulteriori adempimenti richiesti. Si sofferma quindi su altri termini previsti dal testo unificato (in particolare negli articoli 4, 8 e 10) che appaiono non coordinati a quelli stabiliti dalle disposizioni vigenti.
        Nel testo della relatrice, inoltre, non sono previste misure sufficienti per evitare ipotesi di doppio voto nel caso di voto per corrispondenza, in particolare quanto alla possibilità, per l’elettore che non ha ricevuto il plico elettorale per l’esercizio del voto per corrispondenza, di farne richiesta all’ufficio consolare senza produrre alcuna ricevuta (articolo 10, comma 3). In proposito, sembra opportuno eliminare la disposizione che prevede l’esibizione della ricevuta della domanda di iscrizione nell’elenco, non essendo prevista, per il voto per corrispondenza, la presentazione di alcuna domanda; prevedendo, invece, l’opzione nel caso di voto per corrispondenza, l’elettore potrebbe esibire la ricevuta della domanda di iscrizione nell’elenco.
        Quanto alla ripartizione della circoscrizione Estero in grandi aree geografiche, osserva che appare necessario fissare i criteri di assegnazione dei seggi, che potrebbero essere individuati con riferimento alla popolazione italiana residente nei vari paesi.
        Al senatore Rotelli, che chiede i dati relativi alla distribuzione dei cittadini italiani tra i vari continenti, il Sottosegretario risponde che, dai dati dell’AIRE, risulta la seguente distribuzione: 1.695.334 in Europa; 18.695 in Asia; 42.472 in Africa; 430.705 nell’America settentrionale e centrale; 448.596 nell’America meridionale; 127.781 in Australia ed Oceania.
        Si sofferma quindi criticamente sulla formulazione dell’articolo 1 del testo unificato rilevando la opportunità di chiarire che gli italiani residenti all’estero iscritti all’AIRE ed aventi capacità elettorale, ove non sono presenti rappresentanze diplomatiche possono comunque esprimere il proprio voto per le circoscrizioni nazionali. Sembra anche opportuno togliere il riferimento al referendum, che non appare in armonia con la nuova formulazione dell’articolo 48 della Costituzione.
        Esprime quindi perplessità sulla disposizione che subordina la produzione degli effetti della legge al momento della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale delle intese con i paesi stranieri; una previsione questa di difficile attuazione, che inoltre sembra in contrasto con quanto previsto dall’articolo 21 del testo unificato.
        Infine, sottolinea l’esigenza di coordinare le disposizioni del provvedimento in titolo con la disciplina del procedimento elettorale stabilita per l’elezione delle due Camere sul territorio nazionale. Occorre infatti rivedere quest’ultima normativa non solo nella parte relativa alla ripartizione dei seggi della quota proporzionale, ma anche per quanto riguarda i termini previsti per l’espletamento delle operazioni che precedono le votazioni: essi appaiono difficilmente compatibili con le esigenze poste dallo svolgimento delle operazioni necessarie per consentire il voto dei cittadini italiani residenti all’estero.

        Il senatore SCHIFANI chiede ai rappresentanti del Governo di voler mettere a disposizione della Commissione la documentazione concernente le questioni appena rappresentate.

        I sottosegretari DANIELI e LAVAGNINI forniscono assicurazioni al riguardo.

        Il presidente VILLONE, nel dare la parola a quanti chiedono di poter formulare ulteriori richieste di chiarimento, invita a concentrare l’attenzione sui problemi di rilevanza più immediata, considerando che ad esempio le intese con gli Stati esteri per lo svolgimento delle campagne elettorali potrebbero essere non necessarie in sede di prima applicazione della legge.

        Il senatore CORRAO ricorda il disegno di legge n. 4721, recante dispositivi diretti all’assunzione di un numero congruo di personale a contratto e l’acquisto dei necessari mezzi tecnici per aggiornare tempestivamente gli elenchi dei cittadini di cui si tratta, che fu esaminato con sollecitudine dalla Commissione esteri del Senato e il cui contenuto è pregiudiziale a molte delle questioni di carattere operativo esposte dal sottosegretario Danieli. Domanda ai rappresentanti del Governo, quindi, se si possa ritenere eludibile la questione delle intese con gli Stati esteri per lo svolgimento delle campagne elettorali, giacché da esse deriveranno le garanzie necessarie per assicurare pari condizione tra gli elettori e tra i candidati. A suo avviso, peraltro, le procedure per le intese avrebbero potuto essere già avviate in base alle prescrizioni contenute nelle recenti leggi costituzionali approvate in materia di diritto di voto dei cittadini residenti all’estero.

        Il sottosegretario DANIELI obietta che l’ultima di quelle leggi costituzionali contiene una norma transitoria che subordina l’attuazione della nuova disciplina proprio alla approvazione della legge di cui si discute.

        Il presidente VILLONE rileva che secondo le argomentazioni del senatore Corrao non solo sarebbe necessario ottenere le intese prima della prossime elezioni, ma sarebbe anche necessario che esse siano concluse con tutti i paesi in cui risiedono i cittadini italiani: ciò non sarebbe obiettivamente possibile.

        Il senatore CORRAO rammenta che si tratta di diritti fondamentali.

        Il senatore SCHIFANI manifesta vivo interesse per le indicazioni puntuali ed esaurienti fornite dai rappresentanti del Governo: ne emergono a suo avviso espliciti elementi di perplessità, anzitutto sul ritardo ormai irrecuperabile nei tempi di approvazione della legge. Altro elemento critico è dato dalla mancata approvazione del disegno di legge n. 4721: presso la Commissione esteri del Senato il relatore su quel testo, il senatore Corrao, affermava già nello scorso autunno che non si sarebbe potuto votare nella circoscrizione Estero senza il necessario aggiornamento degli elenchi degli elettori. Si tratta, in sostanza, di un problema capitale nel contesto in esame, quello della individuazione del corpo elettorale. Occorre domandarsi, quindi, se allo stato le amministrazioni competenti sono in grado di individuare con certezza gli aventi diritto. Nella stessa occasione, il sottosegretario Danieli rilevava l’irriducibile difformità tra i dati contenuti nelle anagrafi consolari e quelli dell’anagrafe degli italiani residenti all’estero tenuta dal Ministero dell’interno. Poiché vi è una differenza che ammonta a circa un milione di iscritti e considerato che per l’esercizio del diritto di voto secondo la normativa vigente rileva l’iscrizione nell’AIRE, è lecito domandarsi se tra le centinaia di migliaia di cittadini in più iscritti nelle anagrafi consolari non vi sia un numero consistente di aventi diritto al voto che tuttavia, non essendo iscritti nell’AIRE non potrebbero esercitare tale diritto. Il Governo opportunamente ha sollecitato il Parlamento a disporre le risorse necessarie perché gli elenchi in questione siano resi attendibili e aggiornati ma già in occasione dell’esame del citato disegno di legge n. 4721 presso la Commissione esteri del Senato lo stesso sottosegretario Danieli osservò che comunque anche con le risorse disposte da quel provvedimento per l’adempimento in questione sarebbero stati necessari sei mesi. Occorre allora domandarsi come si possa conciliare quella valutazione con lo scenario attuale, considerato che il disegno di legge n. 4721 non è stato ancora approvato, che i citati elenchi di cittadini non collimano e che non si potrebbero recapitare le cartoline elettorali a un corpo elettorale non identificato. Nel complesso, dalle indicazioni dei Sottosegretari emergono problemi rilevanti e oggettivi ed egli concorda con il senatore Corrao sulla necessità delle intese con gli Stati esteri per poter garantire lo svolgimento di una campagna elettorale in condizioni compatibili con le prescrizioni costituzionali, circa la libertà e l’uguaglianza del voto di ogni elettore. Quanto alle valutazioni di ordine politico, si riserva di intervenire successivamente affermando intanto che la limitazione dell’elettorato passivo ai soli cittadini residenti all’estero appare assai discutibile e ritenendo che una limitazione dei diritti costituzionalmente garantiti possa derivare solo da una deroga di rango costituzionale.

        Il senatore BESOSTRI ritiene che la questione principale riguardi i tempi connessi agli adempimenti necessari e dunque i termini del procedimento elettorale: al riguardo ricorda che in base all’articolo 61 della Costituzione le prossime elezioni politiche potrebbero svolgersi fino al 16 luglio. A suo avviso, dunque, se si reputa importante assicurare l’esercizio del diritto di voto ai cittadini residenti all’estero i termini del procedimento possono essere articolati tenendo presente quella data. Quanto all’elettorato passivo, l’articolo 51 della Costituzione prescrive una condizione di eguaglianza e perciò la limitazione proposta nel testo in esame potrebbe essere compatibile con il precetto costituzionale, solo in caso di reciprocità per le elezioni in territorio italiano, nel senso che di conseguenza dovrebbe essere inibita la candidatura in Italia del cittadino residente all’estero. D’altra parte, poiché la ratio dell’istituto della circoscrizione Estero è quella di assicurare ai cittadini residenti fuori del territorio nazionale una rappresentanza propria, occorre valutare anche il problema della doppia cittadinanza, all’origine anche delle rammentate riserve di governi australiano e canadese, considerando che la limitazione all’elettorato passivo dovrebbe riferirsi anche al requisito della cittadinanza italiana esclusiva. Non è però vietato, e ciò ripropone la compatibilità all’articolo 51 della Costituzione, la candidatura in Italia del cittadino con doppia cittadinanza. Quanto alle ripartizioni nell’ambito della circoscrizione Estero, è necessario adottare un criterio fondato sulla diffusione e l’insediamento delle diverse comunità di italiani nei paesi stranieri.

        Il senatore D’ONOFRIO ringrazia i sottosegretari Danieli e Lavagnini per le notizie fornite alla Commissione e richiama l’attenzione su un problema che ha suscitato scarsa riflessione in sede di revisione costituzionale, quello della possibilità o meno di svolgere nello stesso giorno le elezioni in Italia e nella circoscrizione Estero. Mentre alcune questioni possono essere risolte con norme transitorie, ad esempio quella delle intese per lo svolgimento delle campagne elettorali, altri problemi restano tali anche nella legislazione definitiva, in primo luogo il coordinamento dei diversi procedimenti elettorali, secondo che si voti in Italia o all’estero. Di conseguenza, potrebbe essere opportuno considerare la necessità di prevedere lo svolgimento delle elezioni all’estero in un momento diverso, anticipato rispetto al voto in Italia, fermo restando che i risultati di quei voti sarebbero resi noti insieme agli altri. Non di meno, ritiene che il problema resterebbe irrisolto, o comunque sarebbe risolvibile con maggiore difficoltà, in caso di elezioni anticipate. Altro problema, già ricordato, è quello della discrepanza tra i due tipi di elenchi dei cittadini residenti all’estero, che evidentemente deriva dai diversi criteri seguiti per la redazione e desunti dalla normativa vigente: al riguardo, sarebbe dunque opportuno adottare un criterio unico, allo scopo di identificare con certezza il corpo elettorale.

        Il presidente VILLONE osserva che resta comunque necessario distinguere tra le prossime elezioni e la disciplina per le elezioni successive.

        Il senatore ANDREOLLI rileva negli interventi dei rappresentanti del Governo la manifestazione palese di tutti quei dubbi che già da tempo circondavano l’applicabilità in concreto, sin dalle prossime elezioni, delle nuove norme costituzionali. D’altra parte alcune delle questioni appena esaminate sarebbero di ardua risoluzione anche in assenza di quelle riforme costituzionali, ad esempio la discrepanza tra gli elenchi consolari e l’AIRE. Tuttavia, poiché l’esercizio del diritto di voto è connesso all’iscrizione nell’AIRE, sarebbe necessario verificare reciprocamente i dati contenuti nei diversi elenchi risolvendo ogni differenza, ed evitando comunque ogni possibile disparità tra gli aventi diritto. Chiede dunque ai rappresentanti del Governo di indicare quali siano le modifiche al testo della relatrice ritenute necessarie perché esso sia reso compatibile con l’esigenza di risolvere almeno i problemi più urgenti e domanda inoltre se il Governo ritenga che vi sia il tempo disponibile per approvare una legge utile per le prossime elezioni. Quanto alle intese con gli Stati esteri, esse dovrebbero concludersi in primo luogo con i governi di quei paesi in cui vi sono le più consistenti comunità di italiani, in particolare quelli europei, anche al fine di identificare esattamente il corpo elettorale.

        Su proposta del presidente VILLONE si conviene di proseguire l’esame nella seduta di domani, alle ore 14,30.

INTEGRAZIONE DELL’ORDINE DEL GIORNO

        Il presidente VILLONE propone di integrare l’ordine del giorno dei lavori della Commissione, sin dalla seduta successiva, con la discussione in sede deliberante del disegno di legge n. 4917, recante modifiche alla legge n. 178 del 1951, in materia di onorificenze della Repubblica.

        La Commissione consente.

CONVOCAZIONE DELLA SEDUTA ANTIMERIDIANA DI DOMANI

        Il PRESIDENTE avverte che la Commissione è convocata per una seduta ulteriore domani, giovedì 25 gennaio, alle ore 8,45, allo scopo di concludere l’esposizione dei pareri della relatrice, senatrice Dentamaro, sugli emendamenti al disegno di legge n.3236, in materia di conflitto di interessi.

        La Commissione prende atto.

        La seduta termina alle ore 16,30.