AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

MARTEDI' 5 DICEMBRE 2000
607ª Seduta

Presidenza del Presidente
VILLONE
indi del Vice Presidente
MARCHETTI

Intervengono i sottosegretari di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Cananzi e Franceschini e per gli affari esteri Danieli.

La seduta inizia alle ore 18,25.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE

Il senatore LA LOGGIA lamenta la sovrapposizione dei lavori della Commissione con le sedute della 5ª Commissione dedicate all'esame dei documenti di bilancio. Invita dunque il Presidente a ridefinire il calendario dei lavori così da evitare simili sovrapposizioni che impediscono ai senatori di seguire i lavori delle due Commissioni.

Si associa il senatore GUBERT, il quale ricorda che gli emendamenti ai documenti di bilancio, se non sostenuti dai proponenti o fatti propri da altri senatori in Commissione, decadono e non possono essere riproposti in Assemblea.

Anche il senatore CASTELLI lamenta la sovrapposizione dei lavori della Commissione con quelli della Commissione bilancio. Chiede quindi una nuova programmazione dei lavori della Commissione cogliendo l'occasione per lamentare la convocazione, la settimana scorsa, di una seduta notturna, mercoledì 29 novembre, al posto della prevista seduta fissata per la mattina di giovedì 30 novembre. Nel ribadire quindi la richiesta di evitare simili sovrapposizioni, ricorda che vi è una consolidata prassi al riguardo e si riserva comunque di sottoporre la questione alla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari.

Prende quindi la parola il senatore D'ONOFRIO, che manifesta il suo interesse a seguire i lavori della Commissione bilancio in questa delicata fase dell'esame della manovra finanziaria invitando il Presidente a definire un calendario dei lavori che eviti le lamentate sovrapposizioni.

Agli intervenuti replica il presidente VILLONE il quale ricorda che anche in passato la Commissione ha tenuto sedute durante i lavori della Commissione bilancio dedicati all'esame della manovra finanziaria. Più in particolare, osserva che, questa settimana, molte altre Commissioni sono state convocate. Ritenendo tuttavia meritevoli di considerazione le richieste avanzate e tenendo conto del numero e del rilievo dei temi all'ordine del giorno della Commissione, che impediscono una pura e semplice sospensione dei lavori, assicura che non verranno trattati, in questa e nelle prossime sedute della Commissione, materie controverse (come ad esempio i disegni di legge di riforma del sistema elettorale) in orari che coincidano con i lavori della Commissione bilancio.

La Commissione prende atto di tali assicurazioni.

Prende quindi la parola il senatore PREIONI che propone di sospendere l'esame dei disegni di legge in materia elettorale sino alla fine della sessione di bilancio.

Il senatore SCHIFANI, nel rilevare che i segnalati problemi di sovrapposizione dei lavori della Commissione con quelli della Commissione bilancio vi sono solo in questa settimana, ritiene soddisfacente la soluzione avanzata dal Presidente.


IN SEDE CONSULTIVA

(4903) Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 20 ottobre 2000, n. 295, recante disposizioni urgenti a sostegno del processo di stabilizzazione e sviluppo della Repubblica Federale di Jugoslavia, approvato dalla Camera dei deputati.
(Parere alla 3ª Commissione, ai sensi dell'articolo 78, comma 3, del Regolamento. Esame: parere favorevole)

Riferisce alla Commissione il presidente VILLONE il quale, illustrato il contenuto del provvedimento, osserva che esso appare necessario per rendere immediatamente disponibile una linea di finanziamento a favore della Repubblica federale della Jugoslavia, a sostegno di interventi di emergenza e di progetti per la ricostruzione del paese. Propone pertanto la formulazione di un parere favorevole.

Il senatore PASTORE, senza entrare nel merito del provvedimento, ritiene discutibile l'uso dello strumento del decreto-legge. Più in generale, coglie l'occasione per lamentare il frequente ricorso a provvedimenti d'urgenza negli ultimi due anni, che sembra riproporre i fenomeni di abuso della decretazione conosciuti in passato.

Condivide questi rilievi il senatore PREIONI, il quale ritiene discutibile utilizzare lo strumento del decreto-legge per disporre di risorse pubbliche da utilizzare al di fuori del territorio nazionale. Al riguardo, crede che un simile uso distorto dello strumento del decreto-legge possa essere oggetto di un conflitto di attribuzioni da sollevare dinanzi alla Corte costituzionale.

Prende quindi la parola il senatore BORNACIN il quale, dato conto delle modifiche introdotte nel corso dell'esame del provvedimento da parte della Camera dei deputati, manifesta perplessità sulla destinazione di risorse finanziarie a favore di un paese estero, risorse che potrebbero essere, a suo avviso, più opportunamente utilizzate per far fronte agli eventi calamitosi che hanno colpito alcune regioni settentrionali italiane.

Il senatore PELLICINI, ricordati i molti interventi realizzati dall'Italia a favore dei paesi balcanici, lamenta l'uso distorto dello strumento del decreto-legge in una materia delicata, riguardante scelte essenziali di politica estera che dovrebbero essere riservate al Parlamento.

Agli interventi replica il relatore VILLONE, il quale preliminarmente ricorda che in più occasioni è stato usato lo strumento del decreto-legge per finanziare interventi al di fuori del territorio nazionale. La delicata situazione politica della repubblica di Jugoslavia consiglia e giustifica, inoltre, un intervento tempestivo attraverso l'adozione di un provvedimento di urgenza.
Quanto al pericolo presentato di un abuso dello strumento del decreto-legge, ricorda che la situazione attuale non è paragonabile con quanto avvenuto in passato, quando si ricorreva a decreti-legge, più volte reiterati, per introdurre nell'ordinamento discipline organiche e complesse.

Prende quindi la parola il sottosegretario DANIELI, che dichiara di concordare con le considerazioni del relatore ricordando come più volte si sia fatto ricorso allo strumento del decreto-legge per garantire la copertura finanziaria ad importanti interventi di politica estera. Nel caso di specie reputa sussistenti le condizioni di necessità e di urgenza del provvedimento; a fronte infatti dell'esito delle recenti elezioni in Jugoslavia il Governo italiano ha assunto precisi impegni in occasione del Consiglio europeo di Biarritz, che si traducono negli interventi finanziari previsti dal decreto in titolo. Più in particolare ricorda che 60 dei 100 miliardi previsti dall'articolo 1 sono destinati ad opere di ricostruzione, mentre la restante parte del finanziamento è volta a garantire alla Repubblica federale di Jugoslavia risorse per importare dall'Italia prodotti energetici al fine di riattivare, in quel paese, servizi essenziali con particolare riguardo alle esigenze connesse all'imminente stagione invernale. Quanto al coinvolgimento del Parlamento nelle scelte di politica estera, ricorda che con la modifica introdotta dalla Camera al testo del provvedimento in titolo il Governo viene impegnato a riferire al Parlamento sulle iniziative realizzate.

Il senatore PELLEGRINO dichiara il proprio voto favorevole sulla proposta del relatore. Occorre infatti considerare la delicatezza della partita politica che si sta giocando, oggi, nei Balcani, che coinvolge non solo i rapporti tra i paesi della NATO e la Russia, ma anche i rapporti tra paesi europei e Stati Uniti, nonché i rapporti tra gli stessi paesi dell'Unione europea ed in particolare i rapporti tra Italia e Germania.

Accertata la presenza del prescritto numero di senatori, la proposta di parere favorevole è infine approvata dalla Commissione.

IN SEDE REFERENTE

(4860) Deputato CERULLI IRELLI - Norme generali sull'attività amministrativa, approvato dalla Camera dei deputati.
(Esame e rinvio)

Il relatore PELLEGRINO ricorda anzitutto che nelle elaborazioni della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali fu tra l'altro introdotta la disposizione di principio secondo la quale le pubbliche amministrazioni agiscono di norma secondo il diritto privato: una scelta sostenuta da ampio consenso politico e coerente all'altra, introdotta nello stesso contesto, riguardante la giurisdizione amministrativa; in quel disegno essa veniva equiordinata a quella ordinaria, secondo una ripartizione fondata su gruppi omogenei di materie e non più sulla tradizionale dicotomia tra le posizioni soggettive da tutelare, diritti e interessi legittimi. Una volta venuta meno la possibilità di una organica riforma costituzionale, la legislazione ordinaria ha tuttavia compiuto notevoli progressi negli ultimi anni seguendo a un diverso livello normativo indirizzi sostanzialmente analoghi, sin dal decreto legislativo n. 80 del 1998, che ampliò in misura notevole la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per blocchi di materie. Si rinviene dunque in un impulso oggettivo e univoco una tendenza evolutiva del sistema diretta ad abbandonare quella distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi, che appare sempre meno valida anche per il processo di omologazione europea, nel quale si può riscontrare che anche per gli ordinamenti a diritto amministrativo il criterio di riparto giurisdizionale non è mai quello fondato sulla natura delle posizioni soggettive. Un ulteriore fattore evolutivo consiste nel progressivo avvicinamento delle funzioni amministrative tra i diversi paesi dell'Unione europea, con particolare riguardo a quelle potestà pubbliche che investono direttamente le comunità degli interessi e degli affari, manifestandosi sempre più in forme di azione di natura privatistica. Emerge, inoltre, un'ampia zona intermedia tra diritto pubblico e diritto privato, definita da taluni come area del diritto privato di interesse pubblico nella quale, ad esempio, una società di capitali può ricorrere liberamente alle diverse forme contrattuali, ma quando si tratta di una società a capitale misto pubblico e privato, nella scelta dei contraenti, in particolare per i contratti di appalto, essa deve seguire una procedura a evidenza pubblica. Anche nel diritto privato, peraltro, l'amministrazione pubblica non opera mai compiutamente secondo i canoni dell'autonomia negoziale, ma esercita pur sempre quelle funzioni discrezionali connaturate al perseguimento di un interesse pubblico. Nella legislazione nazionale, un altro elemento innovativo è stato introdotto dalla legge n. 205 del 2000, di riforma del processo amministrativo, che ha riscosso un successo notevole, si potrebbe dire straordinario, essendo stata accolta positivamente da tutte le categorie di operatori, magistrati, avvocati, esperti di diritto amministrativo. Ciò è dovuto in larga misura alla circostanza che le istituzioni processuali tendono spontaneamente ad autoregolarsi, cosicchè una riforma normativamente modesta, sostanzialmente diretta a sanzionare tendenze già affermatesi nella prassi, diventa per ciò stesso una buona riforma.
Nella medesima direzione si muove complessivamente il disegno di legge in esame, a partire dal principio generale che le pubbliche amministrazioni agiscono di norma secondo il diritto privato, in modo da adeguare la legislazione in materia di attività amministrativa alle tendenze evolutive già affermatesi in concreto, in piena simmetria a quanto si è già verificato per il processo amministrativo. Al riguardo l'articolo 2 integra quell'affermazione di principio confermando che in ogni caso le amministrazioni pubbliche agiscono per la realizzazione dei pubblici interessi. L'articolo 3, quindi, prevede una maggiore tutela per i cittadini quando le amministrazioni pubbliche agiscono mediante procedimenti amministrativi, in particolare con l'affermazione di principio secondo cui l'azione amministrativa si conforma a criteri di ragionevolezza, proporzionalità e sussidiarietà rispetto all'autonomia dei privati. Vi sono, inoltre, garanzie essenziali riguardanti i provvedimenti amministrativi, come l'obbligo di comunicazione integrale ai destinatari previsto dall'articolo 4. Quanto all'invalidità degli atti amministrativi, egli ricorda che nella formulazione iniziale del disegno di legge vi era una certa eccessiva estensione dei casi di nullità non pienamente compatibile – a suo avviso – con l'impianto fondamentale della giurisdizione amministrativa, che presuppone una tendenziale celerità dell'atto nel raggiungimento dei requisiti di inoppugnabilità: osserva, infatti, che se l'atto è nullo e dunque inefficace dall'origine in casi sempre più numerosi, la tutela giurisdizionale per ottenere l'annullamento dell'atto invalido diventa vana. Tuttavia il testo approvato dalla Camera dei deputati riconduce i casi di nullità a una dimensione fisiologica, sino al punto di incorrere in una sorta di tautologia, come si evince dall'analisi dell'articolo 8. In merito alla disciplina dell'annullabilità dei provvedimenti amministrativi, esprime invece una riserva di principio quanto alla rilevanza del vizio di competenza, limitata ai soli casi in cui il provvedimento è adottato da organi di amministrazioni pubbliche diverse da quelle alle quali il relativo potere è attribuito nonché, nell'ambito della stessa amministrazione, in violazione delle norme sulla ripartizione della competenza tra gli organi di direzione politica e gli organi amministrativi. In tali confini, ad esempio, non sarebbe viziato per incompetenza il piano regolatore generale adottato dal sindaco invece che dal consiglio comunale, e ciò non appare certamente commendevole. Va invece approvata la possibilità, coerente anche ad esperienze straniere come quella francese, di regolarizzare il vizio di incompetenza anche in pendenza di ricorso giurisdizionale nonché l'esclusione del vizio che conduce all'annullabilità per violazione di norme sul procedimento o sulla struttura formale dell'atto, quando il contenuto del medesimo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Ad esempio, la concessione edilizia denegata a causa di un vincolo espropriativo, una volta decaduto quel vincolo può restare comunque inibita per altro motivo, come l'insistenza del progetto edificativo su una zona interna dell'abitato. Conclusivamente, il relatore considera il testo in esame come il coronamento di una positiva serie di riforme riguardanti l'amministrazione pubblica e il processo amministrativo e si dichiara sin d'ora disponibile ad accogliere ogni sollecitazione che sarà formulata nella discussione generale, riservandosi di predisporre, quando ciò sarà ritenuto utile e opportuno, anche un numero limitato di emendamenti al testo della Camera dei deputati.

Si apre la discussione generale.

Il senatore ELIA esprime un giudizio positivo sul testo in esame, invitando peraltro a riflettere sull'articolo 5 che, al comma 2, prevede in via generale una disciplina di rango regolamentare sulla base dei principi stabiliti dalla legge per il procedimento di esecuzione d'ufficio di obblighi fungibili. Una simile prescrizione, a suo avviso, non è del tutto conforme all'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, che rimette il potere abrogativo delle norme legislative concernenti materia delegificata a puntuali disposizioni contenute nella stessa legge di delegificazione o, quanto meno, nei regolamenti derivanti dalla stessa delegificazione. L'articolo 9, inoltre, al comma 6 contiene una disposizione formulata in modo equivoco e contraddittorio laddove sarebbe preferibile riferirsi all'efficacia e non già alla retroattività dell'annullamento.

Concorda il relatore PELLEGRINO.

Il senatore PELLICINI apprezza la formulazione complessivamente chiara e univoca del testo in esame e dichiara in proposito il consenso del Gruppo di Alleanza nazionale.

Il senatore PREIONI osserva che in alcune delle riforme più importanti in materia di amministrazioni pubbliche intervenute agli inizi degli anni 90, come ad esempio le legge n. 142 e n. 241 del 1990, furono introdotti elementi di forte ambiguità nel sistema, che hanno determinato inconvenienti notevoli sia di ordine funzionale sia di carattere normativo. In particolare l'istituto delle società a capitale misto pubblico e privato costituisce a suo parere un fenomeno aberrante che determina conflitti permanenti tra lo strumento operativo e l'interesse pubblico e ha provocato anche fenomeni di cattiva gestione nonché, a volte, casi di vera e propria corruzione. Molte attività amministrative sono dunque regolate in modo incerto e in tale confusione normativa si realizza una sorta di inversione del principio di sussidiarietà, cosicchè la potestà pubblica è prescelta tutte le volte che non convenga affidare quell'attività all'autonomia privata, intendendosi per convenienza quella intesa come tale dagli amministratori pubblici e dai rispettivi referenti politici. Una forma di composizione più equilibrata tra le diverse esigenze in questione esige comunque un adeguamento legislativo, che potrebbe essere realizzato anche dal disegno di legge in esame, sul quale si riserva peraltro un giudizio più compiuto a nome del proprio Gruppo.

Interviene quindi il sottosegretario CANANZI, anticipando alcune considerazioni di ordine generale, con riserva di fornire ulteriori elementi in sede di replica: dichiaratosi d'accordo con le valutazioni esposte dal relatore circa le ragioni che hanno condotto all'iniziativa in esame nonché le sue prospettive nel quadro di riferimento normativo vigente e nelle tendenze evolutive che vi si manifestano, ritiene che l'articolo 8 sia formulato in modo soddisfacente; in tema di annullabilità, invece, sarebbe utile un approfondimento, rammentando in proposito che la posizione espressa dal Governo alla Camera dei deputati postulava il vizio di incompetenza anche per il caso del provvedimento adottato da un organo diverso da quello competente, pur nell'ambito della stessa amministrazione e non solo nel caso in cui i due organi siano l'uno di direzione politica l'altro di natura amministrativa.

Su proposta del presidente VILLONE, quindi, si conviene di fissare per martedì 19 dicembre il termine per la presentazione degli emendamenti.

Il seguito dell'esame è infine rinviato.

La seduta termina alle 19,40.