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Il Presidente: Discorsi

Relazione sull’attività della Commissione di garanzia sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali

Discorso pronunciato nella Sala Koch di Palazzo Madama

18 Giugno 2019

Signor Presidente della Repubblica,
Autorità, gentili ospiti,
porgo a tutti voi il più sincero benvenuto in Senato in occasione della presentazione della Relazione della Commissione di garanzia sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali per l'anno 2018.

Questo appuntamento annuale rappresenta un momento di grande significato sul piano istituzionale perché la trasparenza e il confronto democratico sono essenziali allo svolgimento dei compiti di vigilanza e garanzia affidati alle Autorità indipendenti.
Dal 1990 ad oggi, questa Commissione è stata chiamata ad operare un delicato bilanciamento tra diritti costituzionali: l'esercizio del diritto di sciopero e i diritti fondamentali dei cittadini correlati alla fruizione dei servizi "essenziali".

Da un lato, vi è la concreta realizzazione del modello costituzionale dello sciopero-diritto, raggiunto grazie al sacrificio e alle rivendicazioni di lavoratori che nelle epoche precedenti chiedevano essenzialmente dignità ed equità. Una conquista che, come evidenziato da Piero Calamandrei, segna un grande traguardo: il tramonto degli schemi dello sciopero-reato e dello sciopero-libertà.
Dall'altro lato, è innegabile che nella società contemporanea si sia progressivamente imposta anche la prospettiva del diritto come responsabilità; in particolare con riferimento alla tutela degli utenti formalmente estranei al "conflitto" sindacale, coloro che in prima persona subiscono gli effetti negativi dello sciopero.
Di questa "terziarizzazione" del conflitto nei servizi essenziali la Commissione è il principale garante. Una funzione che si concretizza anche attraverso il tentativo di composizione di istanze difficilmente comprimibili dal punto di vista costituzionale, ma allo stesso tempo non semplici da conciliare sul piano fattuale.
Un'attività rivolta quindi contemporaneamente a: lavoratori, datori di lavoro, cittadini-utenti.

Al Presidente e ai tutti i componenti della Commissione rivolgo pertanto un sentito ringraziamento per il rigore e la passione con cui ogni giorno sanno interpretare ed attuare questo difficile compito.
Mi piace ricordare che l'esigenza di tutelare i destinatari dei servizi quale parte "debole" era emersa già nei lavori dell'Assemblea Costituente.

Lo si legge chiaramente nella relazione alla Commissione per la Costituzione sul diritto di associazione e sull'ordinamento sindacale di Giuseppe Di Vittorio, uno dei massimi esponenti del movimento sindacale italiano, vero protagonista della lotta per il riscatto dei lavoratori.
"Dato (…) che lo sciopero in un servizio pubblico può danneggiare un gran numero di persone estranee alla vertenza" - affermava l'onorevole Di Vittorio - "occorre una remora che ne freni l'uso e ne eviti gli abusi".
La remora cui si riferiva Di Vittorio è oggi una realtà concreta ed è sostanzialmente la prima e più importante missione di questa Commissione.
L'esercizio del diritto di sciopero deve quindi essere conciliato con l'esigenza di assicurare un nucleo di servizi incomprimibili, in quanto strumentali alla tutela di interessi e bisogni primari.
Ai cittadini deve inoltre essere garantito pieno accesso alle informazioni sulle condizioni di esercizio dello sciopero, perché solo attraverso una comunicazione completa e trasparente è possibile offrire agli utenti concrete alternative e opportunità di autotutela.

Negli ultimi anni sono stati conseguiti risultati importanti in questa direzione, pur in presenza di significativi cambiamenti in corso nella società italiana.
La crisi della rappresentanza, spesso evocata per la politica, ha certamente coinvolto anche l'intero ambito dei corpi intermedi. Sta di conseguenza cambiando anche la natura stessa delle rivendicazioni, non di rado poste in essere da organizzazioni autonome, portatrici di istanze micro-settoriali. Un fenomeno che non può non ripercuotersi soprattutto sugli utenti finali, a partire dalle fasce sociali più deboli, spesso quelle maggiormente danneggiate.
Dinamiche quindi esterne al normale perimetro di confronto, a conferma di un quadro che in alcuni contesti appare tuttora di difficile definizione.
Anche perché, per quanto attiene invece alle relazioni tradizionali con le parti sociali, tutte le statistiche confermano che la Commissione si è affermata come interlocutore strategico al fine di perseguire quella che viene definita la "civilizzazione" del conflitto.

Attraverso gli strumenti offerti dalla legge n. 146 del 1990, le parti hanno imparato a canalizzare la conflittualità, partecipando in maniera costruttiva alle decisioni e interpretando il diritto di sciopero con senso di crescente responsabilità.
Non a caso - senza voler anticipare la relazione del Presidente - nel settore dei servizi pubblici essenziali, in linea con un andamento che si sta consolidando negli anni, la diminuzione degli scioperi nel corso del 2018 è risultata particolarmente significativa.
Se per quanto riguarda le proteste proclamate si è scesi dalle 2.448 del 2017 a 2.109, per gli scioperi effettivamente svolti si è passati da 1.616 ai 1.389 del 2018.
I benefici di questa riduzione sono di immediata percezione per i cittadini, sia sotto il profilo del risparmio e della razionalizzazione delle risorse, sia rispetto all'immagine e alla competitività dell'intero sistema Paese.

Agli aspetti più strettamente quantitativi va poi aggiunta una considerazione sulle modalità delle agitazioni e delle astensioni dal servizio.
Garantire infatti che gli scioperi si svolgano all'interno di una cornice regolatoria ben definita, che impedisca l'effetto sorpresa, che limiti la durata delle azioni di protesta e che ne vieti la reiterazione improvvisa, riduce quella prospettiva dello "sciopero selvaggio" che in passato ha generato forti contrapposizioni tra le diverse parti.

Tutti aspetti che, in particolare nell'era digitale e della società interconnessa, diventano fondamentali per la salvaguardia dell'autorevolezza dei corpi intermedi e di tutti i soggetti coinvolti. Rispetto al passato oggi possiamo infatti avere in tempo reale sia la mappatura dei servizi interessati dalle rivendicazioni, sia il dettaglio delle motivazioni.
È anche per questo che azioni strumentali o proteste proclamate con intenti che nulla hanno a che vedere con le giuste tutele dei lavoratori, finiscono irrimediabilmente per creare un solco tra tali organizzazioni e i cittadini-utenti.
E allora può venir meno quella "reputazione" che è alla base di una corretta interazione tra lavoratori, parti sociali e collettività.

Un tema che impatta quindi direttamente sugli aspetti relativi alla frammentazione della rappresentanza che, soprattutto in alcuni comparti, rappresenta un ulteriore e oggettivo elemento di criticità.
Rispetto a queste tendenze, molto è stato oggettivamente fatto negli ultimi anni per migliorare la governance sindacale, anche grazie al senso di responsabilità delle parti sociali.
La legge 146, nel dare piena realizzazione al modello prefigurato nell'articolo 40 della Costituzione, ha infatti rappresentato un importante traguardo sul cammino della regolazione dell'ordinamento intersindacale e del dialogo sociale, un segnale concreto di una maturazione che solo pochi decenni prima sarebbe stata impensabile.

È evidente però che possono esserci elementi esterni che, al di là dell'attività quotidiana della Commissione, devono essere tenuti in considerazione dalle istituzioni.
Penso al comparto dei trasporti, dei servizi pubblici locali, dell'igiene ambientale e agli altri settori in cui criticità aziendali e difficoltà nell'erogazione dei servizi hanno certamente contribuito ad incrementare la litigiosità e le rivendicazioni.
Mi riferisco alla qualità e alla tempestività nel rinnovo dei contratti, alla questione della regolamentazione degli appalti nell'ambito dei servizi pubblici locali - a partire dalla disciplina dei sub-appalti e dalla disposizione di aggiudicazione legata al massimo ribasso -, alla ragionevole tempistica dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni.

Tutti elementi che contribuiscono ad alimentare la conflittualità sociale, traducendosi in un triplice danno per il Paese: più disservizi per gli utenti rispetto ai livelli europei; gravi danni indiretti al sistema produttivo che dipende dai servizi, come ad esempio il settore turistico; perdita di competitività dei nostri fornitori nel contesto di mercati aperti e altamente concorrenziali.
In un effetto a catena, la propensione allo sciopero può trasformarsi in un limite all'efficienza, al benessere dei cittadini, alla crescita.

Affrontare questi problemi significa quindi confrontarsi, a 360 gradi, con i fattori che impediscono una sempre più effettiva governance del conflitto. A quasi trent'anni dall'entrata in vigore della legge n. 146 del 1990, possiamo pertanto riconoscere che questa riforma ha introdotto un metodo virtuoso, anche se resta aperto il dibattito sulle ragioni strutturali che ancora oggi fanno dello sciopero il principale strumento di manifestazione del disagio.
Da questo punto di vista, l'interazione tra la legge n. 146 e l'articolo 39 della Carta costituzionale sull'organizzazione sindacale rimane una priorità assoluta. La regolazione dello sciopero nel settore dei servizi continua infatti a scontare la non completa attuazione del modello di regolazione delle relazioni sindacali, basato su due capisaldi: il sindacato, organizzato con un ordinamento interno a base democratica secondo le condizioni di legge; e il contratto collettivo con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alla categoria.
Confrontarsi con il perdurare di questa lacuna costituzionale è un compito che spetta a tutte le istituzioni rappresentative e che investe direttamente Parlamento e Governo.
In questa chiave di lettura, la presentazione delle relazioni annuali può diventare l'occasione non solo per un rendiconto sull'attività svolta, ma anche per individuare insieme, in chiave propositiva, le riforme necessarie per migliorare la 'macro' regolazione del settore.

Oggi il Presidente Santoro Passarelli ci consegna una Relazione estremamente stimolante e ricca di dati e sollecitazioni.
Nel congratularmi con il Presidente, i componenti della Commissione e il personale per la qualità del lavoro svolto, auspico che le competenti commissioni parlamentari discutano in maniera approfondita e concreta il documento, con l'intento di trarne gli stimoli e gli indirizzi necessari per l'azione legislativa e di controllo.
Sono certa che, con la Commissione di garanzia, sapremo insieme lavorare in maniera costruttiva ed efficace per rendere possibile questa prospettiva.
Vi ringrazio per l'attenzione.

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