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Minerva Web
Bimestrale della Biblioteca 'Giovanni Spadolini'
A cura del Settore orientamento e informazioni bibliografiche
n. 55 (Nuova Serie), gennaio 2020

Le costituzioni federali di civil law dell’America latina (Quarta parte): la Repubblica Federale del Brasile

Abstract

L'articolazione in tre livelli di governo prevista dal sistema federale brasiliano disegnato dalla Costituzione del 1988 - attualmente vigente - rappresenta un elemento di indubbia novità rispetto al modello federale classico. Esso tuttavia si inserisce in una realtà complessa nella quale dimensione politica, asimmetria economica delle regioni federate, ampiezza territoriale e attenzione costituzionale alla tutela dei diritti sociali rendono problematico il suo dispiegamento, ostacolando di fatto l'affermazione del carattere cooperativo del principio federale richiamato in tanti aspetti dalla Carta costituzionale.

1. Premessa

2. La struttura della Federazione

3. Riparto delle competenze e delle risorse finanziarie

4. Il Supremo Tribunale Federale e il procedimento di revisione costituzionale

5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. Premessa

La Repubblica Federale del Brasile è uno dei Paesi più grandi al mondo. Colonia portoghese nel XVI secolo, conquista la propria indipendenza nel 1822 per volontà di Pietro - figlio di Giovanni IV all'epoca re del Portogallo - che assumerà la corona del nuovo impero del Brasile con il nome di Pietro I. Il nuovo Stato mantiene la forma di monarchia ereditaria e, nel 1824, si dota della sua prima costituzione che, sebbene affidi all'imperatore il potere esecutivo e un "potere moderatore" di ultima istanza su tutti gli altri organi, prevede comunque forme indirette di rappresentanza politica. L'epoca imperiale tramonterà nel 1888 quando, sotto il governo illuminato di Pietro II, verrà abolita la schiavitù: il provvedimento priverà infatti la Corona del sostegno dei grandi proprietari terrieri e determinerà in breve tempo (1889) la caduta dell'Impero e la proclamazione della Repubblica con la promulgazione, nel 1891, della prima costituzione brasiliana ad impianto federale e dalla forma di governo presidenziale.

La storia politica del Brasile sarà costellata per tutto il XX secolo da periodi di democrazia costituzionale e da colpi di stato civili e militari. Dal 1964 fino alla fine degli anni '70 del Novecento, in particolare, il Paese vivrà forse il periodo più oscuro della sua storia con la dittatura militare instaurata dal maresciallo Humberto de Alencar Castelo Branco. Il regime imposto dalla Giunta militare si distinguerà per la durezza della repressione nei confronti degli esponenti dei partiti di opposizione (arrestati o comunque costretti all'esilio), per l'abolizione dei diritti civili e politici, per la chiusura del Parlamento e, in generale, per la sospensione di tutte le garanzie costituzionali. Sarà soltanto nel 1979, con l'avvento alla Presidenza del generale J.B. Figueiredo, che prenderà avvio un lento processo di democratizzazione della vita politica del Paese. La gravissima crisi economico-finanziaria e il venir meno dell'appoggio internazionale al regime inducono infatti i militari a ritirarsi gradualmente dalla scena politica per cedere definitivamente la responsabilità di governo ad esponenti della società civile: nel 1985 il nuovo Presidente designato Tancredo Neves e il suo vice - e di lì a breve successore - José Sarney reintrodurranno nell'ordinamento brasiliano l'elezione diretta del Presidente della Repubblica, la legalizzazione di tutti i partiti politici (compreso il partito comunista) e il diritto di voto agli analfabeti, mentre in parallelo si avvierà un processo costituente che culminerà con la promulgazione nel 1988 della nuova costituzione federale, a tutt'oggi vigente. Un profondo cambiamento del panorama politico del Brasile si avrà nel gennaio del 2003 con l'elezione a capo dello Stato di Luiz Inácio Lula da Silva, detto Lula. Il nuovo presidente, il primo di estrazione proletaria nella storia del Brasile, muterà il corso della politica neo liberista dei suoi predecessori per avviare un programma di riforme economiche e sociali volte a migliorare la condizione dei ceti più poveri e della classe media attraverso misure finalizzate ad una più equa distribuzione del reddito e al sostegno dell'educazione e della sanità pubblica.

Il Brasile vive oggi un nuovo periodo di turbolenza politica, dovuto in gran parte al rovesciamento della felice congiuntura economica che aveva accompagnato gli anni della presidenza Lula. Il suo successore Dilma Rousseff, eletta nel 2010 e già al suo secondo mandato, è stata di recente accusata di gravi atti di corruzione e sottoposta a procedura di impeachment dal voto del Senato federale del 12 maggio 2016. Al suo posto è salito alla Presidenza il vice Michel Temer, il cui programma di governo tuttavia, improntato all'austerità e orientato a limitare fortemente la protezione offerta dalla Costituzione allo stato sociale (come dimostra la proposta di emendamento costituzionale n. 241 che vuole ridurre il tetto delle risorse pubbliche da destinare alle politiche sociali), sembra aver innestato nella società un sentimento di crescente inquietudine i cui effetti politici e costituzionali non tarderanno a manifestarsi.

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2. Struttura della federazione

Promulgata il 5 ottobre del 1988 ed emendata più volte nel corso degli anni, l'attuale Costituzione federale del Brasile - la settima in ordine cronologico - si compone di 250 articoli suddivisi in nove Titoli a cui si aggiungono 94 disposizioni costituzionali transitorie. Le complesse condizioni politiche e la grave situazione economica esistenti nel Paese durante il periodo di transizione dalla dittatura alla democrazia e che presiedettero alla sua stesura, rendono in gran parte conto del carattere compromissorio della Carta, che tuttavia presenta aspetti profondamente innovatori sia per ciò che attiene all'amplissimo decalogo dei diritti - costituzionalmente riconosciuti e protetti - in essa contenuti, sia per la nuova configurazione dell'originaria formula federale di tipo dualistico e presente - anche se solo formalmente - fin dall'elaborazione della prima Costituzione repubblicana del 1891. Il principio federale, sancito dalla Costituzione del 1988 come costituzionalmente immodificabile (art. 1), viene infatti ad essere articolato in tre livelli di governo per cui, accanto all'Unione, ai 26 Stati federati e al Distretto Federale, sono riconosciuti a pieno titolo quali enti costitutivi la Federazione gli oltre 5.000 Municipi in cui è diviso l'immenso territorio brasiliano. Tale previsione ha profondamente modificato l'assetto federale, mutando gli equilibri esistenti e operando una compressione dell'autonomia degli Stati a tutto vantaggio dei governi locali. Se da un lato, infatti, tale scelta ha voluto rispondere alla crescente domanda di partecipazione democratica nella formazione delle politiche nazionali attraverso una più stretta relazione tra centro e periferia, il modello cooperativo adottato per la sua realizzazione stenta ancora oggi a trovare concreta applicazione sia per la mancata attuazione di raccordi istituzionali tra i livelli di governo, sia per la frammentazione della rappresentanza politica a fronte di un Esecutivo federale dal forte potere accentratore, sia, infine, per la sostanziale asimmetria delle relazioni tra gli enti federati determinata dalle gravi disuguaglianze economiche presenti all'interno delle diverse realtà regionali. Un ulteriore spunto di riflessione sul federalismo brasiliano sta nella mancata previsione di una rappresentanza autonoma dei Municipi presso il Senato federale e questo dato, insieme alla storica tendenza del Governo dell'Unione all'accentramento dei poteri, richiederebbe approfondimenti ulteriori in sede di studio per una più attenta valutazione del profilo federale del Paese.

La Costituzione disciplina puntualmente al Titolo III gli enti federati che compongono la Repubblica. Per quanto riguarda l'organizzazione dei poteri a livello centrale, la forma di governo è di tipo presidenziale. Il Presidente è al tempo stesso capo dello Stato e organo di vertice dell'Esecutivo e viene eletto direttamente dal popolo con un sistema elettorale di tipo maggioritario. Il suo mandato dura 4 anni ed è rinnovabile per una sola volta. Il Presidente esercita l'attività di governo coadiuvato da un Vice-Presidente, dai Ministri di Stato - dei quali ha potere esclusivo di nomina e di revoca -, e da due organi consultivi (di cui fanno parte come membri di diritto i presidenti delle due Camere legislative) - il Consiglio della Repubblica e il Consiglio di Difesa Nazionale - che lo affiancano in tutte le decisioni riguardanti la stabilità delle istituzioni democratiche e quelle relative alla sovranità nazionale e alla difesa dello Stato. Il Presidente partecipa della funzione legislativa nelle forme classiche dell'iniziativa (a carattere esclusivo nelle materie elencate dall'art. 61, c. 1), del potere di veto (superabile solo con il voto a maggioranza assoluta sia della Camera che del Senato) e della promulgazione delle leggi, ma può disporre, anche se solo in casi costituzionalmente previsti, della facoltà di emanare misure provvisorie con forza di legge, di fatto un vero e proprio potere normativo che, esercitato nel passato senza troppe remore, ha indotto il Parlamento brasiliano nel 2001 ad approvare una modifica costituzionale atta a regolarne in senso restrittivo il ricorso (emendamento n. 32).

É al Congresso Nazionale, infatti, che spetta il potere legislativo dell'Unione. Esso viene esercitato congiuntamente dalle due Camere di cui si compone: la Camera dei deputati e il Senato Federale. La Camera è formata da 513 membri eletti a suffragio universale con sistema proporzionale. Il suo Presidente rappresenta la terza carica dello Stato, dopo il Presidente della Repubblica e il Vice presidente. Tra le competenze di sua spettanza esclusiva è l'autorizzazione ad instaurare un processo contro il Presidente e in genere i componenti dell'Esecutivo federale e l'elezione dei membri del Consiglio della Repubblica. Custode del principio federale è invece il Senato che è composto da 81 senatori eletti con sistema maggioritario dai 26 Stati federati e dal Distretto federale. Il loro mandato è di otto anni, ma essi vengono rinnovati ogni quattro anni per uno o due terzi in coincidenza con le elezioni presidenziali. Alla Camera Alta la Costituzione affida lo svolgimento della procedura di impeachment nei confronti del Presidente, dei membri dell'Esecutivo e delle Forze Armate, nonché il giudizio sui membri del Supremo Tribunale Federale, sul Procuratore Generale e sull'Avvocato Generale dell'Unione, in caso di reati di malversazione. Spettano infine al Senato attribuzioni particolarmente rilevanti ai fini del mantenimento dell'equilibrio federale quali, ad esempio, il potere di sospendere l'esecuzione, in tutto o in parte, di una legge dichiarata incostituzionale con decisione definitiva del Supremo Tribunale Federale e l'approvazione di provvedimenti nelle materie riguardanti il credito e il sistema tributario di spettanza dell'Unione e degli enti federati.

Per quanto riguarda gli Stati, il Distretto Federale e i Municipi, le norme costituzionali attribuiscono loro piena autonomia politica, riconoscendo la facoltà di darsi una propria costituzione con l'unico limite del rispetto dei principi contenuti nella Costituzione Federale e, per i Municipi, anche di quelli contenuti nelle Costituzioni degli Stati Federati cui territorialmente appartengono. Per ciascuno di essi la Costituzione definisce, in modo puntuale, gli organi di governo, la durata del mandato, le modalità di elezione del legislativo, le immunità e le indennità dei suoi membri, i beni e le risorse di rispettiva pertinenza.

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3. Riparto delle competenze e delle risorse finanziarie

La Costituzione brasiliana attribuisce all'Unione (art. 22) e ai Municipi (art. 30) la competenza a legiferare in via esclusiva su una serie di materie tassativamente elencate, mentre lascia agli Stati e al Distretto Federale la competenza legislativa residuale. Questa previsione dell'ordinamento brasiliano restringe di fatto l'ampiezza stabilita in via di principio di una competenza generale assegnata agli Stati, in quanto l'attribuzione anche alle realtà comunali di una serie di materie di spettanza esclusiva limita fortemente lo spazio normativo delle entità federali di tipo statale. Inoltre è da considerare che l'ambito di intervento legislativo riservato dalla Costituzione all'Unione copre settori molto ampi, riguardanti in particolare il credito e la finanza pubblica e questo dato, insieme alla varietà delle forme normative in cui tale potestà può esprimersi, ha indotto molti studiosi ad evidenziare il carattere "centralista" del federalismo brasiliano.

Nella materie di sua esclusiva spettanza, l'Unione può delegare - con legge complementare ovvero approvata dal Congresso a maggioranza assoluta - gli Stati a legiferare su singole questioni specifiche. L'articolo 23 della Costituzione elenca poi una serie di tematiche rispetto alle quali viene riconosciuta una competenza legislativa comune a tutti gli enti federati: la protezione dei principi democratici, la difesa dell'ambiente e la promozione dei programmi per il libero accesso all'istruzione, alla cultura, alla sanità pubblica - ad esempio - possono essere disciplinate da più fonti normative che dovranno comunque rispondere ai criteri prefissati da una legge complementare del Congresso Nazionale. La sfera relativa alla legislazione concorrente è infine delineata all'art. 24 della Costituzione: all'Unione spetta la definizione delle norme generali, agli enti federati la disciplina specifica. In caso di difformità tra i provvedimenti, comunque, a prevalere è sempre la legge federale.

Per quanto attiene infine alla ripartizione delle risorse tributarie, vale la norma generale secondo la quale a ciascun ente federato resta la disponibilità del gettito dei propri tributi. La Costituzione (Titolo VI, Sezione VI) disciplina puntualmente la suddivisione delle entrate tributarie, la determinazione delle quote del gettito complessivo di spettanza dell'Unione da trasferirsi agli Stati e, con riguardo al gettito dei secondi, da questi ai Municipi, nonché l'individuazione delle percentuali sul totale complessivo delle entrate dell'Unione da destinarsi a determinati Fondi e Programmi. É da notare come la Costituzione economica dell'ordinamento brasiliano abbia stabilito dei precisi vincoli di bilancio a favore dei diritti sociali e come questi abbiano avuto un riflesso sostanziale nel riassetto distributivo delle risorse tributarie. La facoltà, attribuita all'Unione, di legiferare in tale ambito al fine di porre rimedio ad evidenti disuguaglianze e di implementare finanziariamente i programmi di riforma ha determinato - di fatto - un crescente controllo federale sull'autonomia finanziaria degli Stati membri ed una conseguente riduzione della loro capacità di autoregolamentazione in tale ambito.

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4. Il Supremo Tribunale Federale e il procedimento di revisione costituzionale

La Costituzione brasiliana del 1988 presenta i caratteri della immodificabilità di taluni principi fondamentali e della rigidità delle norme in essa contenute. Per quanto attiene al primo punto, l'art. 60, paragrafo 4, del testo costituzionale sancisce il divieto di presentare emendamenti che abbiano ad oggetto - o che tendano ad abolire - la forma federativa dello Stato; il voto diretto, segreto, universale e periodico; la separazione dei poteri e i diritti e le garanzie individuali. Ciò significa che l'alterazione di tali principi potrebbe essere determinata soltanto da una nuova Assemblea costituente, ovvero da un potere costituente originario, il solo in grado di stilare un nuovo patto tra governanti e governati. Il carattere "rigido" dipende invece, com'è noto, dalla procedura aggravata prevista in Costituzione per la modifica delle sue norme. In linea con il principio federale, il procedimento di revisione costituzionale prevede che i titolari dell'iniziativa di modifica siano, oltre il Presidente della Repubblica o un terzo dei membri di ciascuna Camera del Congresso, anche la metà più uno delle Assemblee Legislative delle unità della Federazione che deliberino per la revisione a maggioranza semplice. Non è invece prevista la partecipazione diretta degli Stati federati all'iter del procedimento di revisione: saranno infatti i due rami del Congresso Nazionale - la Camera dei deputati e il Senato Federale - a discutere e votare, in due turni, la proposta di modifica, che si considererà approvata se otterrà, in entrambe le votazioni, i tre quinti dei voti dei rispettivi membri.

Per quanto riguarda il controllo della legittimità costituzionale delle leggi e degli atti della pubblica amministrazione, l'ordinamento brasiliano prevede sia il controllo diffuso che quello accentrato. Nel primo caso ciascun giudice delle corti dei diversi enti federati può dichiarare, nel corso di un giudizio, l'incostituzionalità di una legge, disapplicandola al caso in oggetto. Il controllo accentrato viene invece operato dal Supremo Tribunale Federale, organo di vertice dell'ordinamento giudiziario, al quale la costituzione attribuisce espressamente il compito di salvaguardare la Costituzione (art. 102). Ad esso spettano, infatti, l'azione diretta di incostituzionalità di legge o atto normativo federale o statale, l'azione dichiaratoria di incostituzionalità o costituzionalità di legge o atto normativo federale e, infine, la competenza a dirimere i conflitti che possono insorgere tra gli enti federati. Il sistema tuttavia presenta una serie di peculiarità di particolare rilevanza nell'ambito degli equilibri esistenti all'interno dell'ordinamento e che riguardano sia le relazioni tra organi costituzionali centrali, sia i rapporti tra le entità federate. In questo senso è da valutare il numero elevato di soggetti ai quali la Costituzione attribuisce la titolarità dell'azione diretta di incostituzionalità: sono infatti competenti a promuoverla il Presidente della Repubblica, gli organi direttivi rispettivamente della Camera, del Senato e delle Assemblee legislative statali, il Governatore di Stato, il Pubblico Ministero, il Procuratore Generale della Repubblica, il Consiglio Federale dell'Ordine degli Avvocati e da ultimo, ogni partito politico o confederazione sindacale presente in ambito nazionale. Un secondo aspetto va poi individuato nelle due forme della dichiarazione di costituzionalità e del controllo di incostituzionalità per omissione. I due strumenti hanno in effetti finalità diverse: con il primo - su iniziativa del Presidente della Repubblica, della Camera, del Senato e del Procuratore Generale della Repubblica - si richiede una pronuncia del Supremo Tribunale Federale il cui effetto sarà di sancire la costituzionalità di una legge federale e, conseguentemente, di obbligare tutti gli organi del Potere Giudiziario e del Potere Esecutivo ad applicarla; con la dichiarazione di incostituzionalità per omissione di un provvedimento necessario a rendere effettiva una norma costituzionale invece, le conseguenze della pronuncia del Tribunale saranno l'invito al Potere competente ad adottare il suddetto provvedimento in caso di atto normativo, l'intimazione ad adempiere entro 30 giorni in caso di atto amministrativo.

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5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Le costituzioni federali di civil law dell'America Latina (Quarta parte): la Repubblica Federale del Brasile. Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca.

Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca.

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