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Minerva Web
Bimestrale della Biblioteca 'Giovanni Spadolini'
A cura del Settore orientamento e informazioni bibliografiche
n. 56 (Nuova Serie), aprile 2020

L'informazione giuridica per il cittadino: brevi note sugli sviluppi e le incongruenze della situazione italiana

Abstract

Il brano ripercorre i progressi nel campo della disponibilità in rete dell'informazione giuridica italiana. A tale disponibilità non corrisponde ancora un concreto utilizzo da parte dei cittadini, sprovvisti di adeguate competenze digitali, né da parte di giornalisti e politici, tendenti entrambi a privilegiare l'enfasi comunicativa rispetto all'approfondimento documentale. Ne resta sacrificata la divulgazione giuridica che dovrebbe trovare in rete uno strumento primario.

logo bice cnr aibPubblichiamo un contributo che ci proviene dal Dr. Fernando Venturini, Consigliere parlamentare della Biblioteca della Camera dei deputati. L'articolo è una rielaborazione dell'intervento tenuto dallo stesso Dr. Venturini al seminario "La DFP è in biblioteca: la documentazione di fonte pubblica online come risorsa informativa per i cittadini", svoltosi presso la Biblioteca Centrale "Guglielmo Marconi" del CNR lo scorso 15 febbraio.

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1. La documentazione giuridica è sempre più disponibile in rete

2. Ma i cittadini sono in grado di utilizzarla?

3. Alla ricerca di una vera divulgazione giuridica in rete

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1. La documentazione giuridica è sempre più disponibile in rete

Quasi dieci anni fa, in occasione del decennale del repertorio DFP (Documentazione di fonte pubblica in rete), la redazione della DFP e l'Associazione italiana biblioteche (AIB) organizzarono una giornata di studio dal titolo "L'informazione pubblica dalla produzione alla disponibilità", che si svolse presso la Biblioteca del Senato [n.d.r.: su ciò si veda l'articolo su MinervaWeb di ottobre 2007].

In quell'occasione, la redazione preparò un documento di indirizzi denominato Stato e necessità della documentazione di fonte pubblica in rete sui contenuti dell'informazione di fonte pubblica disponibile tramite Internet. Rileggendolo oggi, ci si può rendere conto di quali enormi passi in avanti sono stati fatti nel campo dell'informazione giuridica in rete. Si può dire che tutti gli obiettivi indicati dalla redazione della DFP nella sezione Raccomandazioni relative all'informazione giuridica e amministrativa di quel documento sono stati raggiunti. Proviamo a riassumere, in breve, la situazione italiana come si presenta oggi (un quadro sinottico è fornito dalla Tabella della documentazione giuridica sul sito DFP).

Per quanto riguarda le fonti normative, è pienamente disponibile, in tutte le sue serie, la Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana senza alcun embargo così come la versione digitale della Gazzetta ufficiale dal 1860 al 1946 (Au.G.U.Sto., Automazione Gazzetta Ufficiale Storica). Sono liberamente disponibili in full text praticamente tutti i bollettini ufficiali delle regioni mentre i bollettini ufficiali dei ministeri sono accessibili dal sito della Biblioteca virtuale Pubblicazioni ufficiali dello Stato dell'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato. Internet è diventato anche il luogo della pubblicità legale, tramite i bollettini ufficiali telematici e l'albo pretorio telematico. Infatti un buon numero di regioni, con apposita legge, ha assegnato al proprio bollettino ufficiale online il valore di pubblicità legale (si veda, in merito, l'analisi di Barbara Malaisi, pubblicata su Federalismi.it). Ma il traguardo più importante è stata l'apertura di Normattiva, cioè di un portale della normativa in testo vigente utilizzando, proprio come si chiedeva nel 2007, gli archivi prodotti dall'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato. Si tratta di un portale che in questo momento garantisce il testo in multivigenza della legislazione italiana dal 1935.

Per quanto riguarda la giurisprudenza, gli archivi di Italgiure Web sono rimasti riservati ad un'utenza professionale ma la Corte di Cassazione ha di recente aperto il sito Sentenze Web con il full text delle sentenze civili e penali dal 2011 e, da tempo, sono disponibili gli archivi della giurisprudenza costituzionale e amministrativa presso la Corte costituzionale, la Corte dei conti e il sito Giustizia amministrativa. Anche le iniziative private a libero accesso assumono dimensioni più importanti e sfruttano la ricchezza dei documenti in rete, come nel caso del recente sito JurisWiki, piattaforma collaborativa che raccoglie la giurisprudenza resa disponibile dalle principali corti italiane.

Non mi soffermo sulla documentazione parlamentare perché da tempo gli atti parlamentari correnti sono integralmente pubblicati in rete dalle due Camere. Ricordo solo che, da qualche anno, in particolare dall'anniversario dei 150 anni dell'unità d'Italia, sono disponibili anche le collezioni storiche degli atti parlamentari dall'Assemblea costituente in poi e, per quanto riguarda la Camera dei deputati, anche i resoconti stenografici del periodo statutario, dal 1848 (Portale storico, per la Camera; Sito storico, per il Senato).

Quello che è poi sorprendente è la vastità della documentazione che le amministrazioni devono rendere disponibile nella sezione "Amministrazione trasparente" dei propri siti web in base al cosiddetto "Decreto trasparenza" e cioè il Decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 "Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni". Si va dai documenti sull'organizzazione ai documenti di bilancio, dai bandi di gara e contratti ai provvedimenti amministrativi, dai documenti della pianificazione territoriale e urbanistica alla documentazione in materia ambientale fino ai provvedimenti adottati in caso di calamità naturali o altre emergenze. L'art. 5 del decreto prevede il cosiddetto "Accesso civico" cioè la possibilità per chiunque di richiedere i dati e i documenti previsti dal decreto stesso se non sono pubblicati. Come è noto, è attualmente al parere delle Camere uno Schema di decreto legislativo, attuativo della legge n. 124 del 2015 di riforma delle pubbliche amministrazioni, che trasforma questo accesso civico in una sorta di Freedom of information act e cioè, sul modello americano, nel diritto di chiunque di accedere a tutti i documenti posseduti dalle amministrazioni sia pure con limitazioni derivanti dalla tutela dei dati personali e dal rispetto di alcuni interessi nazionali. L'art. 6 dello schema di decreto legislativo prevede infatti che "Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti".

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2. Ma i cittadini sono in grado di utilizzarla?

Eppure, nonostante questa grande ricchezza, si può affermare che i riferimenti ai documenti giuridici siano diffusi nel dibattito pubblico? E' difficile dare una risposta. Tuttavia non si può fare a meno di notare, per esempio, che nelle testate giornalistiche online, sono completamente assenti i link ai documenti pubblici e, nello specifico, ai disegni di legge, alle leggi, alle sentenze di cui pure i giornali parlano quotidianamente e che poi rimbalzano nei social media. Si può constatare che, quando è proprio necessario, i documenti sono duplicati sui server dei quotidiani.

L'impressione è che le banche dati di cui abbiamo parlato siano, alla fine dei conti, utilizzate prevalentemente da professionisti, da operatori, dalle stesse amministrazioni. I cittadini le usano molto poco così come i mass media che privilegiano le informazioni provenienti dagli uffici stampa. Anche la banca dati Normattiva che dovrebbe essere il pane quotidiano di chiunque fa riferimenti alla normativa nazionale, non sembra così largamente utilizzata come ci si aspetterebbe (si può utilizzare il comando link di Google per avere un'idea dei collegamenti esterni alla banca dati). Le stesse pubbliche amministrazioni non la usano costantemente, nonostante l'art. 12 del Decreto trasparenza imponga di pubblicare sui siti istituzionali "i riferimenti con i relativi link alle norme di legge statale pubblicate nella banca dati Normattiva che ne regolano l'istituzione, l'organizzazione e l'attività".

Se questa impressione ha un fondamento, quali sono le cause?

A parte i fenomeni di analfabetismo di ritorno (cfr. G. Solimine, Senza sapere: il costo dell'ignoranza in Italia, Bari, Laterza, 2014), vi sono certamente motivazioni di carattere generale, legate alla diffusione delle competenze digitali tra i cittadini e alle caratteristiche del dibattito pubblico italiano. Nel documento reso noto il 3 marzo 2015 dall'Agenzia digitale italiana relativo alla strategia per la crescita digitale 2014-2020, si segnala la "situazione di estrema debolezza nell'utilizzo dei servizi in rete da parte di cittadini e imprese italiani". Infatti gli utenti regolari di Internet sono solamente il 56% della popolazione di età compresa tra i 16 e i 74 anni, contro una media europea pari al 72%. e sono 34% gli italiani che non hanno mai utilizzato contro il 21% medio europeo (p. 12). E' poi evidente la povertà e la radicalizzazione del dibattito pubblico italiano - anche per le caratteristiche monopolistiche e lottizzate del sistema mediatico - che certamente non favorisce la citazione delle fonti e l'uso dei documenti. In un recente studio comparato sulla grande stampa italiana, francese e spagnola (I media e le politiche: come i giornali raccontano le scelte pubbliche che riguardano la vita dei cittadini, a cura di L. Bobbio e F. Roncarolo, Bologna, Il Mulino, 2015), si è potuta documentare l'attenzione preponderante del giornalismo italiano - con l'eccezione de "Il sole 24 ore" - alla "politica" (intesa come dibattito, polemica, propaganda) a scapito delle "politiche", cioè delle concrete decisioni e della loro realizzazione in termini di atti normativi e amministrativi. Il "documento" preferito dai giornali italiani è la dichiarazione o l'intervista dell'uomo politico assai più della legge, della direttiva, dell'atto amministrativo. A questo si aggiunge la tendenza della politica italiana a privilegiare la comunicazione e l'uso simbolico dei provvedimenti, anche a costo di rendere opaca la sostanza delle decisioni. Questo rende spesso preponderante, nella comunicazione istituzionale, l'uso di documenti di divulgazione dei provvedimenti molto sintetici, fino al limite dello slogan, che assumono, da qualche anno, la forma delle slides powerpoint di cui si fa un uso smodato, non solo in sede di annuncio ma anche quando il provvedimento è stato formalizzato a conclusione del previsto iter. Anche l'uso del web appare spesso piuttosto povero nel senso che in alcuni casi i siti costruiti per accompagnare e sostenere una determinata politica privilegiano il momento comunicativo rispetto all'approfondimento documentale, anche quando i provvedimenti attuativi della politica sono stati adottati. Si veda ad esempio il sito dedicato a "La buona scuola", dove l'approvazione della legge 107 del 13 luglio 2015 non emerge e si riesce ad arrivare al testo solo in seconda battuta, dal sito del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca. Ancora più evidente è il sito "Passodopopasso", esempio interessante di monitoraggio del programma di governo ma dove tutte le politiche si racchiudono in documenti di sintesi e infografiche e scarseggiano i riferimenti ai testi normativi. approvati.

Naturalmente, non si deve dimenticare che i documenti giuridici primari sono di per sé complessi, in Italia come altrove. A ciò si aggiungono, in Italia, le complesse procedure che sfociano in testi di assai difficile leggibilità, frutto di maxiemendamenti, decreti legge oggetto di modifiche parlamentari, decreti legislativi a pioggia successivi a leggi delega, emendamenti "canguro", "supercanguro", ecc. Ne deriva, in sintesi, che il documento legislativo è ritenuto adatto solo ad un pubblico di addetti ai lavori.

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3. Alla ricerca di una vera divulgazione giuridica in rete

Accanto a queste motivazioni di carattere generale - già di per sé sufficienti - ve ne sono altre che riguardano le caratteristiche dell'informazione giuridica in rete. In primo luogo, le banche dati normative e giurisprudenziali ad accesso libero presentano interfaccia quasi sempre molto vecchie, spesso immutate rispetto alle banche dati professionali da cui derivano. Il caso tipico è Normattiva, dove le modalità di gestione della vigenza nel tempo e la faticosa presentazione grafica delle modifiche testuali non sono certo user friendly. Inoltre, nelle banche dati di normativa e giurisprudenza, è quasi sempre assente la possibilità di ricerca per materia, cioè la ricerca più adatta all'utente poco informato. Paradossalmente, sono i prodotti professionali dell'informazione giuridica ad essere più fruibili da un'utenza generica perché, negli ultimi anni, le interfacce si sono allineate agli strumenti generalisti della ricerca in rete (cosiddette interfacce Google like), implementando la gestioni dei sinonimi, i suggerimenti dei termini di ricerca, i risultati per rilevanza, i filtri a faccette, ecc.

Il cittadino italiano non ha l'ausilio, inoltre, di un sistema adeguato di portali dedicati che forniscano un'informazione giuridica "in pillole" rinviando, per approfondimenti, alla documentazione delle banche dati. Come è noto, il portale del cittadino Italia.gov non esiste più. Alcuni contenuti sono rifluiti nel sito Linea amica incentrato, peraltro, sulle domande e le risposte derivanti dal servizio di informazione telefonica. Anche in questo caso, il successo del servizio telefonico mette in risalto, in una sorta di circolo vizioso, lo scarso interesse, da parte di chi cerca e di chi offre informazione, per i documenti e per le fonti nonché la scarsa dimestichezza del cittadino italiano con l'uso della rete per recuperare la documentazione relativa ai propri diritti e doveri di cittadino.

In sintesi, si conferma che in Italia sembra mancare l'interesse ad una reale divulgazione giuridica che, come è stato notato, è un'attività con caratteristiche specifiche, scarsamente appetibile per operatori privati, che necessita di investimenti e di una strategia comunicativa che trova nella rete un luogo privilegiato ma che deve essere "realmente multimediale ed onnicomprensiva dell'intero vasto panorama dei mass media più diffusi", come osserva Barbara Malaisi, nel saggio Per una teoria giuridica della divulgazione delle regole del diritto, in "Diritto e società", 2005, n. 2, p.189.

Negli ultimi anni, il patrimonio delle banche dati giuridiche pubbliche è stato reso in gran parte disponibile ma tutti noi abbiamo coltivato l'illusione che fosse direttamente fruibile. Fatto ciò, l'attenzione e le risorse si sono concentrate sui dati aperti, sulla disponibilità di "materia prima", intento meritorio, ma che sembra privilegiare il riutilizzo economico e quindi la valorizzazione di alcuni dati rispetto ad altri. Infatti il riutilizzo dei dati aperti - tra cui quelli giuridici - per garantire la trasparenza delle attività politiche e amministrative e la partecipazione ai processi decisionali, necessita di un tessuto di mediatori (giornalismo, ricerca, professioni) che siano in grado di farne uso, altrimenti la disponibilità di materia prima finisce con il rispondere prevalentemente a necessità professionali. Per esempio, un recente, interessante servizio privato che aggrega dati giurisprudenziali liberi, è anch'esso, di fatto, destinato ad un'utenza professionale: http://juriswiki.it/. Che la sostenibilità economica di questi servizi sia difficile è dimostrato dal fatto che dopo aver tentato, con scarso successo, la strada della contribuzione volontaria da parte degli utenti, Openparlamento, il sito che utilizza i dati aperti parlamentari per finalità di cittadinanza attiva, si sta orientando su servizi aggiuntivi finalizzati ad aziende, private o pubbliche, che seguono continuativamente i lavori parlamentari (cfr. http://www.forumpa.it/pa-digitale/openparlamento-dot-it-le-tecnologie-aprono-nuovi-spazi-di-democrazia).

Rischiano in ogni caso di essere sacrificate le esigenze della divulgazione giuridica. Chi usa la rete e ha bisogno di avere informazioni giuridiche "preconfezionate" ma non per questo incomplete o fuorvianti, oppure vuole essere aggiornato sulle novità legislative e giurisprudenziali in un certo settore, deve cercare un po' a caso in una disordinata offerta di contenuti come ad esempio le voci del portale "Diritto" di Wikipedia, le pagine giuridiche di molti siti di enti pubblici settoriali o di associazioni private, fondazioni, studi legali, ecc. A questi si affiancano ormai i siti freemium di divulgazione attivati dagli stessi editori giuridici che cercano, in questo modo, di attirare utenza a cui proporre poi i servizi professionali. Non troverà invece un portale (o un sistema di portali) dell'informazione giuridica a livello dello Stato e sarà condannato a muoversi faticosamente tra i serbatoi professionali di documenti o di dati primari, i grandi siti parlamentari, il sito del Governo e i messaggi orientati della comunicazione politica.

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Ringraziamo il Dr. Venturini per la collaborazione. Per un approfondimento, relativo soprattutto alla definizione delle caratteristiche dei destinatari dell'informazione giuridica, segnaliamo dello stesso autore Il diritto per pochi, il diritto per tutti: mito e realtà della biblioteca digitale giuridica tra professionisti e cittadini, relazione presentata al Convegno delle Stelline 2015 "Digital library/La biblioteca partecipata: collezioni/connessioni/comunità", Milano, 12/13 marzo 2015.

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