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Minerva Web
Bimestrale della Biblioteca 'Giovanni Spadolini'
A cura del Settore orientamento e informazioni bibliografiche
n. 56 (Nuova Serie), aprile 2020

Le costituzioni federali di civil law dell'America Latina (Prima parte): gli Stati Uniti Messicani

Abstract

Gli Stati federali dell'America Latina vengono in genere classificati come federazioni virtuali. La definizione nasce dalla contraddizione esistente tra i principi sanciti dalle Costituzioni e le forme di governo concretamente adottate. Alla radice dell'anomalia stanno un modello da imitare (la costituzione degli Stati Uniti d'America), l'eredità di un sistema coloniale fortemente accentrato, le difficoltà di avviare un processo di democratizzazione, e dunque di autentica federalizzazione, delle istituzioni vigenti. Nei paragrafi che seguono si tratteggeranno brevemente le ragioni storiche e politiche che hanno portato tali Paesi ad assumere questa particolare configurazione, passando attraverso la vicenda costituzionale della Federazione che per prima prenderemo in considerazione nel nostro viaggio all'interno degli Stati federali del continente sudamericano: gli Stati Uniti Messicani.

bandiera1. Premessa

2. Gli Stati Uniti Messicani

3. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. Premessa

I sistemi federali dell'America latina rappresentano un caso di studio particolare. L'atipicità dei loro caratteri rispetto al modello ha indotto gli studiosi a definire come "virtuale" il federalismo latino-americano, mettendo in evidenza la forte contraddizione esistente tra l'adozione del principio - sancito esplicitamente dalle Costituzioni di quei Paesi - e la concreta pratica politica ispirata ad una gestione fortemente centralizzata del potere.

Le ragioni storiche di un tale contrasto - che può riassumersi nel paradosso di un "federalismo centralizzato" - hanno origini diverse che possono ricondursi alla commistione di fatto avvenuta nel tempo tra piani diversi di realtà: la dominazione coloniale iberica del continente con l'imposizione di un sistema fortemente centralizzato di gestione del potere; il modello d'ispirazione costituzionale rappresentato dagli Stati Uniti d'America; l'esistenza all'interno dei vasti territori di province e di centri abitati detentori di autonomi spazi di libertà, ma dominati da caudillos, leaders locali - figure tipiche della tradizione latino americana - riconosciuti dal gruppo sociale quali capi popolo.

Sulla base di tali premesse, lo sviluppo dei sistemi federali sudamericani successivo alla proclamazione dell'indipendenza ha avuto uno avvio lento e difficile, ostacolato in certa misura dalla scelta della forma presidenziale di governo quale rielaborazione in chiave moderna dell'antico fenomeno del caudillismo: al Presidente spetta l'esercizio del potere esecutivo, ma in quanto rappresentante della Nazione e della Federazione ad esso è comunque riconosciuta l'autorità, attraverso l'uso e, talvolta l'abuso, dei poteri emergenziali, di rompere il principio della separazione dei poteri e dunque di sconfinare nelle competenze attribuite dalla Costituzione al Legislativo e al Giudiziario. Questa capacità di prevalenza del momento politico su quello giuridico ha portato diversi esperti in materia a considerare gli ordinamenti giuridici degli Stati dell'America Latina come appartenenti ad una famiglia a se stante: sebbene, infatti, essi siano riconducibili al raggruppamento degli ordinamenti di civil law, le diverse contaminazioni rispetto alle suggestioni provenienti dal sistema statunitense e dagli assetti della tradizione e della dominazione coloniale iberica ne sembrano configurare la struttura in modo del tutto originale.

Attualmente gli Stati federali del continente sudamericano hanno avviato un processo di democratizzazione che corre in parallelo con una più decisa applicazione del principio federale. Nelle pagine che seguono tratteggeremo caratteri e linee di sviluppo della vicenda costituzionale della Federazione degli Stati Uniti Messicani, che costituisce dunque la prima tappa del nostro viaggio attraverso i federalismi del continente latino-americano.

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2. Gli Stati Uniti Messicani

Il federalismo ha rappresentato per il Messico, fin dagli albori della sua storia costituzionale, uno dei principali punti di riferimento della sua organizzazione giuridica e politica. Adottata per la prima volta nella costituzione del 1824 durante i moti per l'indipendenza dalla Spagna, la forma di stato federale - ad eccezione della breve parentesi rappresentata dalla Costituzione del 1843 - ha caratterizzato la fisionomia istituzionale del Paese latino-americano fino ai nostri giorni e costituisce attualmente uno degli elementi cardine della Costituzione vigente.

Alle origini della scelta federale stanno, oltre alle inevitabili influenze dei vicini Stati Uniti d'America, l'eredità della suddivisione amministrativa coloniale in Deputazioni provinciali nonché la complessità e vastità di un territorio altrimenti difficile da governare. E' da registrare che all'impianto federale dello Stato messicano ha fatto riscontro un sistema ed una dinamica politica dal segno diametralmente opposto: lungo l'arco del XX secolo una serie di "governi del Presidente" dal carattere fortemente illiberale e diretta espressione del partito in quegli anni dominante (Partito Rivoluzionario Istituzionale), ha monopolizzato la vita politica del Paese, neutralizzando di fatto il potere di veto degli altri attori politico-istituzionali (Parlamento, apparato giudiziario e autonomie locali) e, con esso, gran parte delle garanzie federali previste dalla Costituzione del 1917.

Oggi il Paese della "dittatura perfetta" - così definita negli anni '90 dallo scrittore peruviano Mario Vargas Llosa (Vargas Llosa, 1994, p. 373) - sembra aver intrapreso un nuovo corso politico. La riorganizzazione del sistema in più partiti in concorrenza tra loro, la cessazione del monopolio del legislativo ad opera di un'unica parte politica, la riaffermazione dell'ambito di sovranità spettante alle entità federate (con il ripristino di fatto della dialettica democratica tra organi e i diversi livelli di governo) sono tutti elementi di un cambiamento avviato verso il progressivo ritorno alla normalità costituzionale e all'affermazione di un "nuovo federalismo" rispetto all'esperienza dei decenni precedenti.

• La struttura della Federazione

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del 1917, attualmente in vigore, è stata oggetto, come si è accennato, di importanti trasformazioni che la hanno allontanata per molti aspetti dal disegno originario previsto dalla Convenzione Costituente del 1916. Composta da 136 articoli divisi in nove titoli, la Costituzione messicana rientra tra le carte c.d. "lunghe", ovvero intese a disciplinare - per principio o nel dettaglio - l'ambito, il più ampio possibile, dell'esercizio del potere pubblico. Un tale grado di costituzionalizzazione formale dell'ordinamento giuridico ha determinato negli anni l'intervento del legislatore costituzionale - oltre 200 le leggi di revisione intervenute dal 1917 ad oggi - al fine di adeguare il testo alle mutate esigenze storiche. Si tratta di una Carta rigida, la cui supremazia rispetto a tutte le altre fonti del diritto (comprese le costituzioni degli Enti federati) è sancita all'art. 133 Cost. È interessante notare come la disposizione di chiusura sull'inviolabilità della Costituzione (art. 136) contempli implicitamente come unica possibilità di cessazione della sua vigenza la convocazione di un nuovo potere costituente: non altrimenti infatti potrebbe leggersi la norma costituzionale, secondo la quale

«Questa Costituzione non perderà la sua forza e la sua validità anche se per un evento rivoluzionario dovesse interrompersi la sua osservanza. Nel caso in cui per un qualsiasi rivolgimento dell'ordine pubblico si stabilisca un governo contrario ai principi che essa sancisce, appena il popolo riacquisti la sua libertà, si ristabilirà la sua osservanza, e conformemente ad essa e alle leggi che in virtù di essa siano state stabilite, saranno giudicati sia coloro che hanno partecipato al governo costituito dalla rivolta quanto coloro che hanno collaborato con essa». (T.d.A)

Il disegno costituzionale si ispira fondamentalmente a due principi: la separazione dei poteri e il federalismo. Nel più generale quadro dell'articolo 2 Cost. che definisce la nazione messicana come unica ed indivisibile, si delinea all'articolo 40 il profilo di una Repubblica rappresentativa, democratica e laica composta da Stati liberi e sovrani, uniti in Federazione secondo i principi stabiliti dalla Legge fondamentale. La costituzione stabilisce pertanto due distinti e divisi livelli di governo: la Federazione, con i suoi poteri e le sue specifiche competenze da un lato, gli Stati federati, dotati di autonomia costituzionale, politica ed amministrativa, posti tra di loro in posizione paritaria, dall'altra. L'organizzazione politica delle entità federate (Stati membri e Distretto Federale) è regolata direttamente, nelle sue linee fondamentali, dall'art. 116 Cost.: il potere esecutivo spetta ad un Governatore eletto a suffragio universale per un mandato di massimo sei anni, mentre il potere legislativo è affidato a un organo rappresentativo monocamerale per la cui composizione la norma costituzionale prevede una soglia minima di deputati a seconda del numero degli abitanti di ciascuna entità federata. Meno penetrante e più di principio è invece la disciplina costituzionale in materia giudiziaria, la cui organizzazione è lasciata alle Costituzioni e alle leggi dei singoli Stati membri. Uno status particolare in quanto sede dei poteri dell'Unione (art. 122) è attribuito invece al Distretto Federale, costituito dal territorio della capitale, Città del Messico: sebbene dotato di organi politici elettivi, esso non ha autonomia costituzionale e il suo statuto è definito con legge dal Congresso federale.

È da dire che la Carta costituzionale prevede, all'art. 115, un ulteriore livello di decentramento costituito, all'interno dei singoli Stati, dai liberi Municipi ai quali è sostanzialmente affidato l'esercizio delle competenze amministrative all'interno del territorio statale. All'elencazione di tali competenze si affianca in Costituzione anche la previsione della loro garanzia per la quale, in caso di conflitto, è consentito ai Municipi di adire direttamente la Corte costituzionale.

A livello centrale, analogamente a quanto prescritto in Costituzione per gli Stati Membri, la forma di governo della Federazione è di tipo presidenziale. Il Presidente della Repubblica degli Stati Uniti Messicani è dunque al tempo stesso Capo dello Stato e Capo del governo: eletto direttamente dal popolo a suffragio universale e diretto, il Presidente rappresenta la nazione ed esercita il potere esecutivo conferitogli dalle norme costituzionali. I ministri (Segretari di Stato) sono direttamente nominati e revocati dal Capo dell'esecutivo. Il mandato dura sei anni e non è rinnovabile per il principio sancito in Costituzione della non rieleggibilità delle cariche pubbliche. Spettano al Presidente del Messico, oltre che a tutti poteri relativi al governo della Federazione, l'iniziativa legislativa (ad esclusione delle materie di spesa e di bilancio), la promulgazione delle leggi, e il potere di veto sospensivo (superabile da parte del Congresso dell'Unione tramite l'approvazione a maggioranza di due terzi del testo in questione). In quanto vertice delle Forze Armate e capo della sicurezza interna, rientra nei poteri del Presidente dichiarare la guerra e intervenire militarmente in caso di invasione esterna o di conflitto interno a uno Stato membro dell'Unione. In ottemperanza al principio federale, tuttavia, l'intervento all'interno del territorio di uno Stato federato deve necessariamente seguire una richiesta esplicita in tal senso da parte del Parlamento statale o del suo Governatore. Una particolare limitazione al potere del Presidente è operata dal Senato, camera di rappresentanza degli Stati federati che, insieme alla Camera dei deputati, formano il Congresso dell'Unione, detentore della funzione legislativa. Composto da 128 membri (4 senatori per ogni Stato) in carica per sei anni e non immediatamente rieleggibili, il Senato opera una serie di controlli sull'esecutivo, che esercita sia in qualità di titolare - insieme alla Camera - del potere legislativo, sia nella sua funzione di garante del principio federale. Spetta alla Camera degli Stati l'espressione del proprio parere sulla politica estera governativa, l'assenso alla conclusione dei trattati internazionali sottoposti in seguito a procedura di ratifica, la manifestazione esplicita di consenso a tutta una serie di nomine presidenziali. È inoltre di sua competenza l'elezione dei giudici della Corte Suprema e la presa in carico di questioni relative alla vacanza dei poteri o al conflitto tra organi all'interno di una entità federata: nel primo caso, il Senato nomina, a maggioranza di due terzi dei suoi componenti, un Governatore provvisorio; nel secondo, in caso di contrasti politici gravi e apparentemente insanabili tra organi, il Senato interviene d'ufficio o su richiesta di una delle parti in conflitto.

Riparto delle competenze e delle risorse finanziarie

La Costituzione messicana accoglie il principio federale classico in ordine al riparto delle competenze legislative tra i diversi livelli di governo. Secondo l'articolo 73 spetta alla Federazione la regolazione di una serie elencata di materie. La previsione di una clausola sui poteri impliciti consente tuttavia di aggiungere ad esse la titolarità in capo alla Federazione di un ulteriore potere normativo da esplicitarsi in tutti gli ambiti che essa ritenga necessari per l'attuazione delle competenze ad essa attribuite dalle disposizioni costituzionali. Occorre dire in proposito che il concreto esercizio dei poteri impliciti si è raramente verificato, in quanto ogni volta che si è posta la questione sulla legittimità del loro esercizio si è sempre preferito ricorrere ad una riforma del testo costituzionale.L'art. 124 stabilisce invece la competenza residuale degli Stati. Una particolarità della Carta messicana riguarda poi una sorta di conferimento a contrario del potere di legiferare, per il quale la norma pone divieti espliciti per la Federazione o per gli Stati a che disciplinino determinate materie: l'articolo 24 della Costituzione, ad esempio, fa divieto al Congresso dell'Unione di legiferare nel senso di ammettere o vietare fedi religiose.Accanto alla sfera di competenza legislativa esclusiva, la Costituzione prevede una competenza concorrente in virtù della quale le diverse entità federate possono legittimamente disciplinare una medesima materia: tale attività presuppone, tuttavia, l'esistenza di una legge federale generale che abbia stabilito a priori le forme di partecipazione spettanti ai singoli enti.

Esiste infine una terza sfera di competenze chiamata in dottrina "coincidente": essa si verifica in via eccezionale quando la Costituzione prevede su di una particolare materia la doppia possibilità di emanare norme giuridiche per la sua disciplina sia alla Federazione sia agli Stati (c. d. parallelismo delle competenze). La coincidenza può poi essere relativa, nei casi in cui la Costituzione attribuisca per una stessa materia la competenza alla Federazione per alcuni profili, per altri agli Stati (come in materia sanitaria); oppure assoluta, come quella che concerne le misure contro l'alcoolismo. L'esistenza di competenze legislative parallele nel sistema messicano ha creato non pochi dubbi interpretativi in caso di conflitto tra la norma federale e norma statale in una determinata materia. Non esiste infatti nella Costituzione messicana una disposizione che stabilisca il principio per il quale in caso di conflitto il diritto federale prevale su quello statale. Tuttavia in caso di contrasto la prassi è per la prevalenza del diritto federale.

Un'ultima annotazione riguarda il Distretto Federale. Il suo ordinamento è diverso da quello degli altri stati federati per quanto riguarda il riparto delle competenze. La sua assemblea legislativa ha competenze nelle materie indicate dall'art. 122 della Costituzione: «su tutte le altre la competenza spetta al Congresso dell'Unione, ma non come organo legislativo federale, perché questo implicherebbe che le sue competenze siano esclusivamente quelle previste dell'articolo 73 e non altre, ma come organo di produzione di legislazione statale con una clausola di apertura su qualsiasi materia, ad eccezione ovviamente di quelle che spettano all'Assemblea (art. 122 A.II). In questo modo il distretto federale presenta un doppio organo legislativo: uno di carattere federale, composto da rappresentanti eletti su tutto il territorio nazionale e un altro statale, costituitosi in seguito al voto dei cittadini del Distretto federale». (Carbonell, 2001, pp. 511-512).

Per quanto riguarda la materia fiscale, esiste una sostanziale preminenza del livello federale sulle entità federate: la dipendenza economico-fiscale del livello statale è andata con il tempo accentuandosi a causa della progressiva espansione della capacità impositiva tributaria della Federazione a discapito dei poteri locali. Ciò ha determinato una vera e propria "sudditanza" politica degli stati rispetto al potere del governo centrale, già istituzionalmente in posizione di primazia per la forte leadership presidenziale, per l'esistenza di un monopartitismo di fatto nonché per la frequenza dell'uso di poteri "emergenziali" da parte del governo implicanti la conseguente compressione dei poteri spettanti alle autonomie locali. Il quadro non è sostanzialmente mutato con l'avvio del nuovo corso politico: circa l'80% degli introiti fiscali sono controllati dal Governo federale per poi ritornare in parte alle entità federate sotto forma di trasferimenti attraverso un sistema di fondi. Tali risorse sono destinate alla spesa degli Stati e dei Municipi: la gran parte dei finanziamenti tuttavia risulta vincolata al sostegno di aree di azione pubblica già definite, restando di gran lunga inferiore rispetto alla prima l'entità delle risorse di libera destinazione trasferite agli Stati a garanzia della propria autonomia di spesa.

La Corte Costituzionale e il procedimento di revisione costituzionale

La giustizia costituzionale in Messico rientra in un sistema misto, coesistendo in un modello "accentrato" modalità "diffuse" di controllo di costituzionalità delle leggi. È infatti consentito a tutti i giudici, indipendentemente dalla giurisdizione statale o federale di appartenenza, di non applicare una legge al caso in giudizio ove ne abbiano ravvisato il contrasto con la Costituzione.

Organo di vertice del sistema è la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cui è affidato il compito principale di "difendere" la Costituzione da ogni possibile minaccia. Il collegio è formato da 11 membri eletti dal Senato a maggioranza di due terzi: essi durano in carica 15 anni con mandato non rinnovabile (art.94 Cost.). Le sue decisioni vengono prese a maggioranza semplice: tuttavia, quando oggetto del giudizio è la costituzionalità di una legge federale o statale o di norme di Costituzioni statali è prescritta la maggioranza qualificata di 8 voti su 11. La garanzia giurisdizionale del principio federale esercitata dalla Corte si esprime principalmente attraverso l'acción de inconstitucionalidad e le controversias constitucionales. Nel primo caso essa giudica sulla legittimità costituzionale delle leggi federali o statali. Da notare che l'azione di incostituzionalità può essere avviata da una percentuale definita (33%) di parlamentari, e che i senatori, in particolare, possono proporre ricorso anche su norme di Trattati internazionali ratificati dall'Unione. Nel secondo caso la Corte è chiamata a dirimere i conflitti di competenza che possono sorgere tra le entità federate tassativamente elencate all'art. 105, paragrafo I della Costituzione: in tali ipotesi il giudizio può avere ad oggetto norme giuridiche anche non di grado costituzionale. Le sentenze emesse in questo ambito hanno efficacia diversa a seconda della maggioranza con la quale sono state adottate: se la decisione è presa a maggioranza qualificata, la norma che ha prodotto l'incompetenza sarà definitivamente espulsa dall'ordinamento giuridico cui appartiene; se invece la maggioranza è inferiore, la sentenza avrà efficacia soltanto tra le parti e per il caso specifico.

Per quanto riguarda, infine, il procedimento di revisione costituzionale, l'articolo 135 prevede che la proposta sia approvata dai due terzi dei membri del Congresso dell'Unione nonché dalla maggioranza dei legislativi degli Stati federati. La Costituzione tace su eventuali limiti al potere di revisione, esercitato del resto con particolare frequenza rispetto al testo vigente. A questo proposito è stato rilevato che la maggioranza prescritta per l'approvazione delle proposte di revisione da parte degli Stati non rappresenta un reale ostacolo visto che risulta sufficiente l'assenso delle Assemblee legislative di 17 Stati su 32.

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3. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Le costituzioni federali di civil law dell'America Latina (1° parte): gli Stati Uniti Messicani. Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca.

Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca.

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