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Minerva Web
Bimestrale della Biblioteca 'Giovanni Spadolini'
A cura del Settore orientamento e informazioni bibliografiche
n. 55 (Nuova Serie), gennaio 2020

Le costituzioni federali tra common law e civil law dell'Africa (seconda parte). Gli Stati federali del Corno d'Africa: Somalia ed Etiopia

Abstract

Nella penisola del Corno d'Africa, realtà di particolare complessità politica, economica e sociale, l'opzione federalista adottata dalle costituzioni della Repubblica Somala e dalla Repubblica Etiope rappresentano due tentativi diversi di rispondere alla comune esigenza di pacificazione e di unità di territori e popolazioni segnate da profonde divisioni interne. Se le fratture per la Somalia riguardano il conflitto tra clan rivali per l'espansione delle rispettive zone d'influenza e s'intrecciano al motivo religioso, per l'Etiopia esse hanno radici antiche e corrono lungo i variegati confini delle comunità etniche. I paragrafi che seguono ripercorrono brevemente la vicenda costituzionale dei due Paesi, mettendone in evidenza le rispettive peculiarità.

1. Premessa

2. La Repubblica federale di Somalia

3. La Repubblica democratica federale dell'Etiopia

4. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. Premessa

Importante punto di snodo dei flussi commerciali, postazione privilegiata per il controllo delle rotte marittime che regolano i traffici di merci, la penisola del Corno d'Africa costituisce un'area geopolitica di particolare complessità. Le migliaia di chilometri di costa e i grandi porti si sono rivelati fattori di sviluppo economico soltanto per alcune realtà; più spesso l'apertura di quei territori agli influssi e agli interessi internazionali ha fortemente condizionato il processo di costruzione degli Stati insistenti nell'area e le loro reciproche relazioni fin dai primi anni seguenti la decolonizzazione. Alle divisioni tra clan rivali e alle rivendicazioni etniche che costituiscono la causa prima della fragilità delle strutture istituzionali, si sono aggiunti negli anni ulteriori elementi di destabilizzazione sociale e politica: il traffico di clandestini, di armi e di rifiuti tossici, la pirateria, la penetrazione ideologica e l'infiltrazione da parte di gruppi di ispirazione qaedista (al-Shabaab) hanno messo una pesante ipoteca sul possibile, futuro sviluppo democratico di società le cui popolazioni sono orami ridotte allo stremo dalla povertà e dalle continue guerre civili. Vedremo nelle pagine che seguono come i sistemi federali adottati in Somalia e in Etiopia costituiscano due diverse risposte ai gravi problemi politici, sociali ed economici che i due Stati si trovano ad affrontare.

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bandiera2. La Repubblica federale di Somalia

• Cenni storici

La Somalia costituisce, tra gli Stati del Corno d'Africa, il paese economicamente più povero e politicamente più instabile. Ottenuta l'indipendenza il 1° luglio del 1960 in seguito all'unificazione dei territori dell'ex colonia del Regno d'Italia con quelli sottoposti all'amministrazione del Commonwealth britannico, la Repubblica somala vive una prima stagione politica sotto il governo del movimento nazionalista della Lega della Gioventù Somala. Nel 1969 un colpo di stato militare rovescia il governo costituzionale: Siad Barre, autore del golpe, resterà al potere per venti anni. Quando nel 1991 il regime, ormai internazionalmente isolato, viene abbattuto dai movimenti antigovernativi, la situazione è al collasso politico ed economico: il governo provvisorio, che si instaura all'indomani della caduta della dittatura, non riuscirà ad ottenere i consensi necessari per avviare la ricostruzione dell'apparato statale e, nonostante il riconoscimento internazionale, sarà costretto all'esilio. Da allora il territorio resterà sotto il controllo di fatto delle varie fazioni in lotta: da un lato i c.d. "signori della guerra", capi clan dotati di milizie armate che dominano intere regioni della Somalia e che sopravvivono attraverso il saccheggio, i rapimenti, la pirateria e i traffici illeciti; dall'altro le Corti Islamiche, autorità religiose sostenute dalla popolazione locale che, in seguito agli scontri con i warlords per il controllo di Mogadiscio e dei territori limitrofi, si sono dotate anch'esse di milizie armate, offrendo il fianco ad infiltrazioni da parte di gruppi integralisti di ispirazione qaedista (al-Shabaab).

• Il processo costituente

La Conferenza di Riconciliazione Nazionale tenutasi a Nairobi del 2003 e l'istituzione nel 2004 del Governo Federale di Transizione rappresentano un punto di svolta importante nel caotico panorama politico somalo. L'accordo raggiunto dalle parti in conflitto - Governo transitorio, Capi clan e alcuni esponenti più moderati delle Corti islamiche - permette la stesura di un primo documento - la Carta Nazionale di Transizione - che delinea una bozza di struttura istituzionale con la creazione di un Parlamento di 275 membri (scelti tra i rappresentanti dei clan e dei consiglieri delle shura islamiche della Somalia), di un Primo Ministro di fiducia parlamentare e la designazione di un Presidente della Repubblica. La Carta dà inoltre mandato alla neonata Commissione Indipendente della Costituzione Federale di redigere una nuova costituzione per la Somalia da sottoporre a referendum popolare. Avviata la soluzione politica, resta da risolvere la questione territoriale: la riconquista, anche se ad oggi ancora parziale, del territoro avverrà grazie alla revoca da parte dell'Onu dell'embargo delle armi al governo provvisorio che, affiancato dalle truppe etiopi, nel 2007 rientra a Mogadiscio costringendo le Corti islamiche a ritirarsi nella regione al confine con il Kenia, mentre si procede ad una contestuale e progressiva dispersione delle milizie facenti capo ai diversi warlords.

• La struttura della Federazione

La Costituzione transitoria della Repubblica federale, ratificata a Mogadiscio dall'Assemblea Costituente Nazionale il 1° agosto 2012, si presenta come una struttura ancora fragile ad elevato grado di astrattezza e generalità. Molti degli organi in essa disciplinati, infatti, non sono stati ancora concretamente istituiti: tra questi la Upper House, la seconda Camera del Parlamento che dovrebbe rappresentare gli Stati membri a livello federale. La stessa camera politica, la House of the People, è tutt'ora costituita da membri nominati e non eletti direttamente dal popolo somalo, non essendosi ancora provveduto ad elaborare una legge elettorale. Si tratta, in ultima analisi, di una cornice istituzionale che stabilisce principi e diritti, individua organi, regole e meccanismi che dovranno disciplinare i loro reciproci rapporti senza che vi sia stata, ancora a tre anni dalla ratifica, alcuna concreta verifica della sua effettiva vigenza.

Ciò premesso, la Carta si compone di 143 articoli divisi in 15 capi. Il principio federale viene solennemente affermato al comma 4 dell'articolo 3 in cui si dichiara che la Repubblica Federale della Somalia adotta tra i sui principi fondamentali la divisione del potere tipica dei sistemi federali. La fisionomia della struttura viene delineata dagli articoli del capitolo 5 della Costituzione. Sono previsti due livelli di governo: il governo centrale e i governi degli Stati membri, che a loro volta dovranno dotarsi di costituzioni compatibili con quella adottata per lo Stato Federale. Per quanto riguarda la struttura dei governi degli Stati federati, la norma costituzionale non stabilisce né il numero, né i confini delle entità federate, rinviando ad una futura Commissione nazionale nominata dalla House of the People la loro definizione. Puntuali sono invece le disposizioni relative ai principi che dovranno essere applicati nelle relazioni tra i vari livelli di governo e nell'esercizio dei rispettivi poteri: la sussidiarietà, la mutua cooperazione e collaborazione, la disponibilità alla risoluzione pacifica delle controversie.

Decisamente più articolate sono le norme che la Costituzione dedica all'organizzazione del governo centrale. La forma prescelta è di tipo parlamentare, in cui il potere esecutivo è esercitato congiuntamente dal Consiglio dei Ministri e dal Primo Ministro che devono ottenere la fiducia della Camera del Popolo. Al vertice della Repubblica è il Presidente che svolge il ruolo di garante del sistema, di custode della Costituzione e di simbolo dell'unità nazionale. Il Capo dello Stato viene eletto dal Parlamento in seduta comune e dura in carica per quatto anni.

Al Parlamento federale spetta infine il potere legislativo. Esso si compone di due camere che durano in carica quattro anni. La House of the People è la camera politica formata da 275 membri la cui elezione da parte del popolo dovrà essere regolata in futuro da una legge federale. La Upper House, attualmente non ancora costituita, è la Camera di rappresentanza delle entità federali e dovrà essere composta da non più di 54 membri, equamente divisi tra gli Stati.

• Riparto delle competenze e delle risorse finanziarie

Secondo l'articolo 54 della Costituzione, la Federazione ha competenza esclusiva nelle materie concernenti la politica estera, la difesa nazionale, la politica monetaria, la cittadinanza e l'immigrazione. Per quel che riguarda tutte le altre materie, la competenza legislativa è di tipo concorrente, ovvero negoziata e concordata con gli Stati membri ai quali dovranno essere attribuiti tutti i mezzi finanziari necessari a farvi fronte. Dal punto di vista della distribuzione dei servizi e delle risorse, le norme costituzionali prevedono che esse vengano equamente assegnate dalla Federazione ad ogni Stato, mentre viene stabilito il principio per il quale il gettito derivante dalla fiscalità locale debba essere reinvestito nei territori oggetto del prelievo.

• La Corte Costituzionale e il procedimento di revisione costituzionale

Al vertice del sistema giurisdizionale della Repubblica Somala vi è la Corte costituzionale. Essa è composta da 5 giudici scelti dal Parlamento da una lista proposta da una Commissione indipendente (Judicial Service Commission). Ad essa, tra gli altri, spettano compiti particolarmente rilevanti a garanzia delle norme costituzionali e, in particolare, del principio federale da queste tutelato. La Corte ha infatti competenza esclusiva nel dichiarare l'illegittimità costituzionale di una legge e di annullarla e può esercitare tale potere anche su di un progetto di legge non ancora adottato, qualora ne facciano richiesta un Ministro, una Commissione parlamentare o dieci membri di ciascuna Camera del Parlamento federale. Spetta inoltre alla Corte la decisione sui conflitti, di competenza e di attribuzione, insorgenti tra gli Stati membri o tra questi e la Federazione. Più delicata si presenta la competenza della Corte riguardo alla sua funzione di interprete della Costituzione dove al criterio di legittimità costituzionale si unisce obbligatoriamente la conformità delle norme con i precetti della legge islamica. La gerarchia delle fonti stabilita nel documento costituzionale, infatti, pone al vertice non la Costituzione, ma la Shari'ha, principio questo espressamente enunciato al terzo comma dell'articolo 2 della Carta fondamentale in cui si afferma che nessuna legge [ivi compresa la Costituzione] che non sia conforme ai principi generali e agli obbiettivi della Shari'ha può entrare in vigore. Tale principio condiziona, di fatto, non soltanto il potere legislativo, ma anche il potere giudiziario e, in ultima istanza, il potere della stessa Corte costituzionale alla quale, su determinate questioni, potrebbe essere sottratta la giurisdizione.

Il carattere transitorio della Costituzione ha comportato l'inserimento nella Carta fondamentale di una serie di norme dedicate alle procedure previste per la sua definitiva approvazione. Il processo ordinario di revisione è comunque disciplinato all'articolo 132, che esordisce al primo comma con un esplicito divieto: i principi fondamentali del capitolo 1 della Costituzione - e pertanto, tra gli altri, anche la forma federale dello Stato - non possono essere oggetto di revisione costituzionale. La procedura prevede diverse fasi: la proposta di modifica del testo può essere indifferentemente presentata ad una delle due Camere del Parlamento; se la Camera investita approva a maggioranza, viene nominata una Commissione bicamerale composta da 20 membri (10 provenienti dalla Upper House e 10 dalla House of the People) che esamineranno il testo della modifica, informando la popolazione e sollecitando un dibattito pubblico. Compito della Commissione è di coinvolgere nella valutazione i parlamenti degli Stati Federati al fine di considerare la compatibilità della modifica proposta con gli interessi dei membri della Federazione. Entro due mesi dalla nomina, la Commissione presenta un resoconto alle due Camere che potranno esprimersi sulla modifica proposta non prima che siano trascorsi tre mesi. L'emendamento verrà adottato se approvato da entrambe le Camere da una maggioranza dei due terzi degli aventi diritto al voto e se otterrà la maggioranza dei voti espressi da un referendum popolare.

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bandiera3. La Repubblica democratica federale dell'Etiopia

• Cenni storici

Erede del Regno di Axum, di cui v'è testimonianza nei testi dei classici greci e giustinianei, l'Etiopia è uno dei pochi tra gli attuali Stati africani a poter vantare una lunga tradizione politica. Già prima della conquista italiana, il re dei re Hailé Selassiè aveva governato l'impero in modo illuminato, promuovendo la modernizzazione del paese, dotandolo di una costituzione e di una assemblea parlamentare. Primo Paese del continente ad ottenere, nel 1923, un seggio presso la Società delle Nazioni, nel 1936 esso viene occupato dal Regno d'Italia e successivamente annesso alle colonie dell'Africa Orientale Italiana: Hailé Selassiè parte per l'esilio per rientrare in patria soltanto nel 1941 con la disfatta delle truppe di Mussolini ad opera dell'esercito britannico. La politica riformatrice dell'imperatore continuerà fino al 1974 quando verrà di fatto esautorato da una rivolta militare. La dittatura instaurata dal Comitato di salute pubblica (Derg) dominato dalla figura di Menghistu Hailé Mariam impone all'Etiopia un regime del terrore, caratterizzato da repressioni spietate e da continui tentativi da parte delle organizzazioni ribelli di rovesciare il governo. Nel 1991 Menghistu è costretto a lasciare il paese da una coalizione di forze antigovernative (il Fronte Democratico Rivoluzionario del Popolo Etiope). Viene formato un governo provvisorio presieduto da Meles Zenawi ed elaborata nel 1994 una nuova Costituzione che, riconoscendo le varie nazionalità ed etnie costituenti la Repubblica dell'Etiopia inaugurerà una forma inedita di federalismo etnico. Con la sua adozione si pongono le fondamenta della vita democratica della Repubblica africana, la cui evoluzione sarà comunque condizionata da alterne vicende politiche, ma soprattutto si prende definitivamente atto della peculiare articolazione del popolo etiope. Esistono infatti nel paese 84 gruppi etnici di cui due, gli Oromo e gli Amhara, raccolgono più del 62% della popolazione mentre il terzo gruppo etnico in ordine di grandezza (il Tigray), pur comprendente il 6% dei cittadini del paese, si è politicamente affermato, dal 1991 in poi, come etnia dominante.

• La struttura della Federazione

È nel Preambolo della Costituzione, entrata in vigore il 1° agosto del 1995 e tuttora vigente, che si trovano le ragioni del patto federale in virtù del quale le nazioni, le nazionalità e i popoli dell'Etiopia hanno liberamente deciso, in base al principio di autodeterminazione, di associarsi: costruire una comunità politica fondata sul governo della legge, capace di assicurare la pace, di garantire l'ordinamento democratico e di far progredire lo sviluppo economico e sociale dei suoi componenti. Il pluralismo etnico diventa il principio organizzativo della struttura statale dando luogo ad una forma federale che coniuga il modello classico con elementi di assoluta originalità. È nei principi, piuttosto che nell'equilibrio predisposto dalle norme costituzionali tra i due livelli di governo, che emerge la propensione a spostare il centro della sovranità in capo alle entità federate: essa, recita l'art. 8, risiede nelle nazioni, nelle nazionalità e nei popoli della Repubblica etiope e la supremazia della Costituzione all'interno della gerarchia delle fonti ne rappresenta la garanzia al pari della proclamata autonomia della Federazione da ogni interferenza di tipo religioso. Agli Stati che compongono la Federazione vengono poi riconosciuti una serie di diritti - classificati nella Carta come diritti democratici - quali il diritto a mantenere la propria lingua, alla tutela della propria storia e cultura, il diritto all'autogoverno e ad un eguale rappresentanza politica a livello di governo federale. Tra questi diritti emerge per novità e rilevanza la previsione della libertà di secessione riconosciuto ai singoli Stati membri e puntualmente disciplinato all'articolo 39.

La Federazione dunque è composta dal Governo Federale e dagli Stati membri ciascuno dei quali è legittimo detentore dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario. La costituzione elenca 9 Stati regionali, dotati ciascuno di una propria costituzione e creati sulla base del gruppo etnico predominante, ad eccezione dello Stato del Southern Nations, Nationalities and Peoples, formato da 46 gruppi etnici. Membri della Federazione sono anche i due territori federali di Addis Abeba e Dire Dawa. Le disposizioni costituzionali prevedono comunque una clausola di apertura rispetto al numero degli Stati, sancendo il diritto di ogni etnia a formare un proprio Stato autonomo. Spetta invece alla House of Federation il potere di dirimere ogni controversia relativa ai loro confini territoriali.

A livello centrale, la Federazione pone al suo vertice il Presidente della Repubblica: eletto dalle due Camere in seduta congiunta a maggioranza di due terzi, il Capo dello Stato dura in carica per 6 anni per un massimo di due mandati. La forma di governo adottata è di tipo parlamentare ed è previsto che la formazione dell'organo spetti al partito o alla coalizione politica uscita vincente dalle elezioni. L'Esecutivo è composto dal Primo Ministro e dal Consiglio dei Ministri, collegialmente responsabili dinanzi alla House of Peoples' Representatives.

Fulcro del sistema sono infine le due Camere della Federazione: la House of the Peoples' Representatives e la House of Federation. La House of Peoples' Representatives è la camera politica e rappresenta l'intera nazione etiope: dura in carica per 5 anni e i suoi membri sono eletti direttamente dal popolo a suffragio universale in numero proporzionale alla consistenza delle varie etnie. Ad essa spettano il potere legislativo nelle materie di competenza federale, il potere di dichiarare lo stato di emergenza e di controllo sugli atti dell'Esecutivo.

La House of Federation rappresenta invece gli interessi comuni delle nazioni, della nazionalità e dei popoli degli Stati. Il numero dei suoi membri è variabile in quanto la norma costituzionale dispone che essa sia formata da almeno un rappresentante per ciascun gruppo etnico esistente con l'aggiunta di un rappresentante conteggiato per ogni milione di persone censito per ogni singola etnia.

I territori federali di Addis Abeba e Dire Dawa non hanno rappresentanti. La Camera della Federazione non ha poteri legislativi. Il suo compito principale è la salvaguardia e la tutela del principio federativo: ad essa spetta pertanto il potere di interpretare la Costituzione, di decidere sulle questioni inerenti gli Stati (in particolare sul diritto di autodeterminazione e di secessione), di dirimere le controversie eventualmente insorgenti tra gli Stati e tra questi e la Federazione. Essa infine ha il potere di attivare l'intervento del Governo Federale in tutti i casi in cui vengano messi in atto da parte degli Stati membri comportamenti in violazione del dettato costituzionale e dunque tali da mettere in pericolo l'ordine costituzionale stesso.

• Risorse finanziarie e riparto delle competenze legislative

Particolare rilevanza assume la House of Federation nella distribuzione delle risorse economiche tra gli Stati membri e la Federazione. È la stessa Costituzione infatti che le affida il compito di suddividere tra le entità federate i redditi derivanti dai prelievi fiscali statali e federali e i sussidi che il Governo Federale mette a disposizione degli Stati. La distribuzione delle risorse finanziarie è un tema al quale il legislatore costituzionale riserva una particolare attenzione, disciplinando nel dettaglio (articoli 94 - 99 Cost.) tutte le risorse spettanti alla Federazione e tutte quelle di spettanza dei singoli Stati membri

Per quanto attiene, infine, la divisione delle competenze, spetta alla Federazione l'esercizio dell'attività legislativa su di un numero stabilito e limitato di materie che si trovano elencate all'articolo 51 della Costituzione, restando di competenza legislativa esclusiva degli Stati tutte le materie non espressamente attribuite dal documento costituzionale alla competenza esclusiva o concorrente della Federazione. È stabilito, inoltre, che il Governo federale possa, in caso di necessità, delegare agli Stati poteri e funzioni attribuite ad esso dallo stesso articolo 51 della Costituzione.

• Il controllo di costituzionalità delle leggi e il procedimento di revisione costituzionale

Contrariamente a quanto accade in genere nei sistemi federali, la giurisdizione di costituzionalità è affidata dalla Carta costituzionale etiope non ad una Corte costituzionale, ma alla stessa House of Federation la quale, oltre a svolgere l'importante funzione di interprete del dettato costituzionale, è chiamata a decidere su ogni controversia in materia costituzionale. Il Council for Constitutional Inquiry, previsto all'art. 84, è un organo con funzioni sostanzialmente istruttorie: spetta infatti ai suoi membri verificare la fondatezza della questione prima di sottoporre il caso al giudizio della House of Federation.

La garanzia del principio federale è oltremodo evidente anche nel processo di revisione costituzionale. Tenuto conto del principio generale per il quale tutte le proposte di modifica della Costituzione debbano essere presentate e sottoposte alla valutazione del popolo, la procedura ordinaria stabilisce che l'emendamento presentato potrà essere accolto se approvato dalla maggioranza dei due terzi dei membri delle due Camere Federali riunite in seduta congiunta e dalla maggioranza dei due terzi dei Consigli degli Stati membri della Federazione. Un procedimento rinforzato è invece previsto in caso di modifica degli articoli della parte terza della Costituzione dedicati ai diritti e alle libertà o delle norme stabilite per la revisione costituzionale. In questo caso è necessaria, perché la modifica venga approvata, l'approvazione unanime di tutti i Consigli degli Stati nonché l'approvazione da parte delle due Camere federali, ciascuna delle quali dovrà esprimersi con una maggioranza non inferiore ai due terzi dei voti validi.

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4. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Le costituzioni federali tra common law e civil law dell'Africa (seconda parte). Gli Stati federali del Corno d'Africa: Somalia ed Etiopia.Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca.

Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca.

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