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Affari europei - Elementi di approfondimento

L'attività legislativa del Senato italiano in ambito europeo

Le modalità di partecipazione dell'Italia alla formazione delle decisioni e alla predisposizione degli atti dell'Unione europea, nonché l'adempimento degli obblighi e l'esercizio dei poteri derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, in coerenza con gli articoli 11 e 117 della Costituzione italiana, sulla base dei principi di attribuzione, di sussidiarietà, di proporzionalità, di leale collaborazione, di efficienza, di trasparenza e di partecipazione democratica, sono regolati principalmente dalla legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante "Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea". Il provvedimento, che ha abrogato la legge 4 febbraio 2005, n. 11, introduce una riforma organica delle norme che regolano la partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa europea, tenuto conto delle rilevanti modifiche intervenute nell'assetto dell'Unione a seguito dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona, soprattutto per quanto riguarda il controllo da parte dei Parlamenti nazionali del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.

La fase ascendente

La legge 234/2012 si pone l'obiettivo di un maggior coinvolgimento del Parlamento italiano nella partecipazione alla formazione del diritto dell'Unione europea (la cd. "fase ascendente").

In particolare, l'art. 3 prevede espressamente che il Parlamento partecipi al processo decisionale dell'Unione, intervenendo, in coordinamento con il Governo, nella fase di formazione delle normative e delle politiche europee, secondo quanto previsto dal trattato sull'Unione europea e dal trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

L'art. 4 ribadisce gli obblighi di informazione e consultazione da parte del Governo, il quale deve illustrare alle Camere la posizione che intende assumere prima che si svolgano le riunioni del Consiglio europeo, tenere conto degli eventuali indirizzi da queste formulati e, su loro richiesta, riferire anche in merito alle riunioni del Consiglio dell'Unione europea. Il Governo deve informare tempestivamente le Commissioni su iniziative o su questioni relative alla politica estera e di difesa comune presentate al Consiglio dell'Unione o in corso di esame. Deve trasmettere alle Camere le relazioni e le note informative predisposte dalla Rappresentanza permanente d'Italia relative a: riunioni del Consiglio dei Ministri dell'Unione europea, riunioni informali a livello ministeriale, riunioni del Comitato dei rappresentanti permanenti, riunioni di comitati e gruppi di lavoro del Consiglio; riunioni dei triloghi fra Parlamento europeo, Consiglio e Commissione nell'ambito di procedure legislative; atti o progetti di atti adottati dalle istituzioni o organi dell'Unione europea; altre iniziative o questioni relative alle istituzioni o alle politiche dell'Unione europea; procedure di precontenzioso e contenzioso avviate nei confronti dell'Italia. La Rappresentanza permanente d'Italia deve altresì fornire assistenza documentale e informativa agli uffici della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica presso le istituzioni europee, secondo modalità stabilite d'intesa fra il Presidente del Consiglio e i Presidenti delle Camere (art. 3, comma 3).

Le Camere devono inoltre essere informate e consultate periodicamente dal Governo in merito al coordinamento delle politiche economiche e di bilancio e al funzionamento dei meccanismi di stabilizzazione finanziaria.

Il Governo è tenuto a informare tempestivamente le Camere anche di ogni iniziativa volta alla conclusione di accordi fra gli Stati membri dell'Unione europea che prevedano l'introduzione o il rafforzamento di regole in materia finanziaria o monetaria o comunque producano conseguenze rilevanti sulla finanza pubblica, assicurando che la posizione rappresentata dall'Italia nella fase di negoziazione degli accordi tenga conto degli atti di indirizzo adottati dalle Camere (art. 5).

L'art. 6 della legge 234/2012 precisa gli obblighi informativi del Governo connessi agli atti oggetto di trasmissione, ribadendo che i progetti di atti dell'Unione europea, gli atti preordinati alla formulazione degli stessi e le loro modificazioni, nonch√© i documenti di consultazione predisposti dalla Commissione europea, quali libri verdi, libri bianchi e comunicazioni, vengano trasmessi alle Camere dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro per gli affari europei, contestualmente alla loro ricezione, accompagnati, nei casi di particolare rilevanza, da una nota illustrativa della valutazione del Governo e dall'indicazione della data presunta per la loro discussione o adozione, con segnalazione degli eventuali profili di urgenza o, in caso di pi√Ļ atti, del grado di priorit√† indicato per la loro trattazione.

Nel caso di progetti di atti legislativi, l'art. 6, comma 4, prevede che il Governo assicuri alle Camere un'informazione "qualificata e tempestiva", curandone il costante aggiornamento, anche in relazione agli sviluppi del processo decisionale. Entro venti giorni dalla trasmissione di un progetto di atto legislativo, l'amministrazione con competenza prevalente nella materia è tenuta a elaborare una relazione incentrata sui seguenti elementi: il rispetto da parte del progetto stesso del principio di attribuzione, con particolare riguardo alla correttezza della base giuridica, e la conformità ai principi di sussidiarietà e proporzionalità; una valutazione complessiva del progetto e delle sue prospettive negoziali; l'impatto finanziario del progetto e i suoi effetti sull'ordinamento nazionale, sulle competenze regionali e delle autonomie locali, sull'organizzazione delle pubbliche amministrazioni e sulle attività dei cittadini e delle imprese.

Su tali atti, nonché su ogni altra questione portata alla loro attenzione ai sensi della legge 234/2012, i competenti organi parlamentari possono adottare atti di indirizzo al Governo (art. 7). La posizione rappresentata dall'Italia in sede di Consiglio dell'Unione europea e di altre istituzioni od organi dell'Unione dovrà essere coerente con tali indirizzi. In caso contrario, il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro competente riferirà tempestivamente alle Commissioni, fornendo le adeguate motivazioni della posizione assunta.

Inoltre, ciascuna Camera può esprimere, secondo le modalità previste nel rispettivo Regolamento, ai sensi del Protocollo n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato sul funzionamento dell'Unione europea, un parere motivato sulla conformità al principio di sussidiarietà dei progetti di atti legislativi dell'Unione europea, o delle proposte di atti basate sull'articolo 352 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (relativo ai cd. poteri impliciti) (art. 8).

Le Camere partecipano, infine, al dialogo politico con le istituzioni dell'Unione europea. possono infatti far pervenire a queste, e contestualmente al Governo, ogni documento utile alla definizione delle politiche europee, tenuto conto di eventuali osservazioni e proposte formulate dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano (art. 9).

La legge 234/2012 mantiene l'istituto della riserva parlamentare (art. 10), prevedendo che, qualora le Camere abbiano iniziato l'esame dei progetti normativi dell'Unione o degli altri atti inviati dal Governo, quest'ultimo potrà procedere agli atti di propria competenza nell'ambito della fase ascendente solo a conclusione di tale esame o comunque trascorsi trenta giorni senza che le Camere si siano espresse. Tale termine decorre dalla data di comunicazione alle Camere, da parte del Governo, circa l'apposizione della riserva di esame parlamentare in sede di Consiglio dell'Unione europea. Tale riserva potrà inoltre essere apposta dal Governo anche per i progetti normativi o gli atti che rivestono una particolare importanza politica, economica e sociale.

Conformemente a quanto prefigurato dal trattato di Lisbona, il Parlamento italiano è inoltre coinvolto nelle procedure semplificate di modifica di norme dei trattati (art. 11) e nel meccanismo del cd. "freno d'emergenza" (art. 12). Quest'ultimo prevede che, in relazione alle proposte legislative presentate ai sensi degli articoli 48, secondo comma, 82, paragrafo 3, e 83, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, colui che rappresenta l'Italia nel Consiglio dell'Unione europea è tenuto a chiedere che la proposta sia sottoposta al Consiglio europeo, nel caso in cui entrambe le Camere abbiano adottato un atto di indirizzo in tal senso. Le proposte per le quali il freno di emergenza può essere attivato sono quindi quelle in materia di libera circolazione dei lavoratori (qualora uno Stato membro ritenga incidano su aspetti fondamentali del suo sistema di sicurezza sociale o ne alteri l'equilibrio finanziario), quelle intese a facilitare il riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e la cooperazione di polizia e giudiziaria nelle materie penali aventi dimensione transnazionale (qualora uno Stato membro ritenga incidano su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale), quelle contenenti norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni (qualora uno Stato membro ritenga incidano su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale). Analogamente, nei casi previsti dall'articolo 31, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea (ovvero per questioni di politica estera e di sicurezza comune sulle quali il Consiglio delibera a maggioranza qualificata), colui che rappresenta l'Italia nel Consiglio dell'Unione europea è tenuto ad opporsi a una decisione per specificati e vitali motivi di politica nazionale ove entrambe le Camere adottino un atto di indirizzo motivato in tal senso.

Per quanto riguarda l'art. 11 sulle procedure semplificate di modifica di norme dei trattati, questo disciplina anche altre decisioni dell'Unione europea la cui entrata in vigore è subordinata all'approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali, prescrivendo che il Governo fornisca contestualmente alle Camere gli elementi utili ai fini dell'esercizio dei loro poteri e le informi sullo stato di approvazione di tali decisioni.

La fase discendente

Per quanto riguarda le procedure di attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea, la legge 234/2012 adegua l'ordinamento nazionale alle modifiche intervenute con l'entrata in vigore del trattato di Lisbona.

Il Capo VI disciplina l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. La legge comunitaria (un disegno di legge, da presentarsi entro il 31 gennaio di ogni anno, recante "disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee"), così come regolata dalla previgente legge n. 11 del 2005, viene sostituita da due distinte leggi, la legge di delegazione europea e la legge europea, che si prevede assicurino il periodico adeguamento dell'ordinamento nazionale all'ordinamento dell'Unione europea.

Secondo l'art. 29, la legge di delegazione europea,che deve essere presentata alle Camere entro il 28 febbraio di ogni anno, è un disegno di legge recante "delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea". E' corredata di una relazione illustrativa, aggiornata al 31 dicembre dell'anno precedente, in cui il Governo dà conto delle motivazioni che lo hanno indotto all'inclusione delle direttive dell'Unione europea in uno degli allegati, con specifico riguardo all'opportunità di sottoporre i relativi schemi di atti normativi di recepimento al parere delle competenti Commissioni parlamentari; riferisce sullo stato di conformità dell'ordinamento interno al diritto dell'Unione europea e sullo stato delle eventuali procedure d'infrazione, dando conto, in particolare, della giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea relativa alle eventuali inadempienze e violazioni da parte della Repubblica italiana di obblighi derivanti dal diritto dell'Unione europea; fornisce l'elenco delle direttive dell'Unione europea recepite o da recepire in via amministrativa; dà conto delle ragioni dell'eventuale omesso inserimento delle direttive dell'Unione europea il cui termine di recepimento è già scaduto e di quelle il cui termine di recepimento scade nel periodo di riferimento; fornisce l'elenco delle direttive dell'Unione europea recepite con regolamento e gli estremi degli eventuali regolamenti di recepimento già adottati; fornisce l'elenco dei provvedimenti con i quali nelle singole regioni e province autonome si è provveduto a recepire le direttive dell'Unione europea nelle materie di loro competenza. Un'ulteriore legge di delegazione europea, completata dalla dicitura "secondo semestre", e senza relazione illustrativa, può essere presenta alle Camere, entro il 31 luglio di ogni anno, nel caso in cui il Governo ritenga siano emerse nuove esigenze di adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea.

La legge di delegazione europea assicura quindi il periodico adeguamento dell'ordinamento nazionale a quello dell'Unione europea mediante:

- disposizioni per il conferimento al Governo di delega legislativa volta esclusivamente all'attuazione delle direttive europee e delle decisioni quadro da recepire nell'ordinamento nazionale;

- disposizioni per il conferimento al Governo di delega legislativa, diretta a modificare o abrogare disposizioni statali vigenti, limitatamente a quanto indispensabile per garantire la conformità dell'ordinamento nazionale ai pareri motivati indirizzati all'Italia dalla Commissione europea ai sensi dell'articolo 258 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea o al dispositivo di sentenze di condanna per inadempimento emesse della Corte di giustizia dell'Unione europea;

- disposizioni che autorizzano il Governo a recepire in via regolamentare le direttive;

- delega legislativa al Governo per la disciplina sanzionatoria di violazioni di atti normativi dell'Unione europea;

- delega legislativa al Governo limitata a quanto necessario per dare attuazione a eventuali disposizioni non direttamente applicabili contenute in regolamenti europei;

- disposizioni che, nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, conferiscono delega al Governo per l'emanazione di decreti legislativi recanti sanzioni penali per la violazione delle disposizioni dell'Unione europea recepite dalle regioni e dalle province autonome;

- disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le province autonome esercitano la propria competenza normativa per recepire o per assicurare l'applicazione di atti dell'Unione europea nelle materie di cui all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione;

- disposizioni che, nell'ambito del conferimento della delega legislativa, autorizzano il Governo a emanare testi unici per il riordino e per l'armonizzazione di normative di settore, nel rispetto delle competenze delle regioni e delle province autonome;

- delega legislativa al Governo per l'adozione di disposizioni integrative e correttive (art. 30, comma 2).

La legge europea, per la quale non è indicato un termine specifico di presentazione, reca "disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea". Comprende:

- disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti in contrasto con gli obblighi derivanti dall'Unione europea;

- disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti oggetto di procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea nei confronti della Repubblica italiana o di sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea;

- disposizioni necessarie per dare attuazione o per assicurare l'applicazione di atti dell'Unione europea;

- disposizioni occorrenti per dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne dell'Unione europea;

- disposizioni emanate nell'esercizio del potere sostitutivo di cui all'articolo 117, quinto comma, della Costituzione (art. 30, comma3).

L'adeguamento alla normativa dell'Unione è infine assicurato mediante lo strumento delle "misure urgenti" di cui all'art. 7 e mediante l'attuazione diretta di atti normativi dell'Unione, prevista dall'art. 38 nei casi di particolare importanza politica, economica e sociale.

Regolamento del Senato

Il Capo XVIII del Regolamento del Senato è dedicato alle "procedure di collegamento con l'Unione europea e con organismi internazionali".

La disposizione principale relativa alla fase ascendente è l'art. 144 ("Esame degli atti normativi e di altri atti di interesse dell'Unione europea"), il quale prevede che le Commissioni, nelle materie di loro competenza, esaminino gli atti preparatori della legislazione dell'Unione europea, comunicati dal Governo o pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea, nonché le relazioni informative del Governo sulle relative procedure e sullo stato di conformità delle norme vigenti nell'ordinamento interno alle prescrizioni contenute nella normativa europea, acquisendo i pareri della Commissione Affari esteri e della Commissione Politiche dell'Unione europea. E' competenza della 14a Commissione permanente esaminare tali atti quando riguardino le istituzioni o la politica generale dell'Unione europea.

Le Commissioni possono votare risoluzioni volte a indicare i principi e le linee che debbono caratterizzare la politica italiana, esprimendosi sugli indirizzi generali manifestati dal Governo su ciascuna politica dell'Unione europea, sui gruppi di atti normativi in via di emanazione riguardanti la stessa materia, oppure sui singoli atti normativi di particolare rilievo di politica generale.

L'art. 29 del Regolamento prevede altresì che il programma e il calendario dei lavori di ciascuna Commissione siano predisposti in modo tale da assicurare il tempestivo esame degli atti preparatori della legislazione dell'Unione europea.

Per quanto riguarda la fase discendente, l'articolo 144-bis del Regolamento del Senato prevede l'assegnazione contestuale del disegno di legge comunitaria e della Relazione annuale del Governo alla Commissione per le politiche dell'Unione europea in sede referente e, per l'esame delle parti di rispettiva competenza, alle Commissioni competenti per materia. L'esame dei due documenti procede contestualmente fino all'approvazione del disegno di legge e delle risoluzioni sulla Relazione da parte dell'Assemblea.

Strumento rilevante per il controllo parlamentare sul diritto dell'Unione europea è la disposizione prevista dall'articolo 144-ter del Regolamento, che prevede la trasmissione alla Commissione competente per materia e alla Commissione per le politiche dell'Unione europea della sentenze di maggior rilievo della Corte di giustizia delle Comunità europee. La Commissione competente, esaminati contenuti e implicazioni della sentenza con l'intervento di un rappresentante del Governo e di un relatore designato dalla Commissione per le politiche dell'Unione europea, può adottare una risoluzione pronunciandosi sulla necessità di iniziative e adempimenti da parte delle autorità nazionali.

Infine, a norma dell'articolo 144-quater del Regolamento, le Commissioni, in rapporto a questioni di loro competenza, possono acquisire elementi informativi da rappresentanti del Parlamento europeo e della Commissione europea.

Il ruolo delle regioni

La legge 234/2012 disciplina la procedura atta a garantire la partecipazione delle regioni, delle province autonome e delle autonomie locali alla fase ascendente del processo normativo dell'Unione europea (capo IV).

L'art. 24 stabilisce che i progetti di atti normativi dell'Unione europea e i documenti di consultazione siano inviati dal Governo, contestualmente alla loro ricezione, anche alla Conferenza delle regioni e delle province autonome e alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e province autonome. Viene specificato che, in relazione a progetti di atti legislativi dell'Unione europea che rientrano nelle materie di competenza delle regioni e delle province autonome, il Governo deve assicurare alla Conferenza delle regioni e province autonome e alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative un'informazione "qualificata e tempestiva". Ai fini della formazione della posizione italiana su tali progetti, le regioni e le province autonome, nelle materie di loro competenza, entro trenta giorni dalla data del loro ricevimento, possono trasmettere al Governo eventuali osservazioni dandone contestuale comunicazione alle Camere, alla Conferenza delle regioni e alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative.

Analogamente a quanto avviene per il Parlamento, è stata mantenuta la riserva di esame introdotta dalla previgente legge n. 11/2005, la quale può essere apposta dal Governo, su richiesta della Conferenza Stato-regioni, nel caso in cui un progetto di atto normativo dell'Unione europea riguardi una materia di competenza legislativa delle regioni o delle province autonome. In tal caso, il Governo potrà procedere alle attività legate alla fase ascendente solo al termine dell'esame da parte della Conferenza Stato-regioni o in caso di mancata pronuncia della stessa entro trenta giorni. Tale termine decorre dalla data di comunicazione, da parte del Governo, circa l'apposizione della riserva di esame in sede di Consiglio dell'Unione.

Per quanto riguarda la partecipazione alla verifica, da parte delle regioni e delle province autonome, del rispetto del principio di sussidiarietà introdotto dal trattato di Lisbona, l'art. 25 prevede che queste possano far pervenire le loro osservazioni alla Camere in tempo utile per l'esame parlamentare, dandone contestuale comunicazione alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e province autonome. Tuttavia, come specificato nell'art. 8, le Camere hanno la facoltà, ma non l'obbligo, di consultare i consigli regionali.

Ai sensi dell'art. 22, la sessione europea della Conferenza permanente Stato-regioni e province autonome costituisce la sede principale in cui vengono trattati gli aspetti delle politiche dell'Unione europea di interesse regionale e provinciale, al fine di raccordare le linee della politica nazionale con le esigenze rappresentate da regioni e province autonome. I pareri espressi riguardano, in particolare: gli indirizzi generali relativi all'elaborazione e all'attuazione degli atti dell'Unione europea che riguardano le competenze delle regioni e delle province autonome; i criteri e le modalità per conformare l'esercizio delle funzioni delle regioni e delle province autonome all'osservanza e all'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea; schemi di disegni di legge attuativi di direttive e degli altri obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri deve convocare la Conferenza almeno ogni quattro mesi e, per la trattazione degli aspetti delle politiche dell'Unione europea di interesse degli enti locali, la Conferenza Stato-città ed autonomie locali almeno due volte all'anno (art. 23).

Per quanto concerne l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, la legge n. 234/2012 prescrive che le regioni e province autonome, nelle materie di propria competenza legislativa, provvedano al recepimento delle direttive europee, fermo restando i poteri sostitutivi che lo Stato può attivare in caso di eventuale inerzia da parte delle regioni stesse (artt. 29, 40 e 41).

Anche a livello costituzionale (nel Titolo V della Costituzione della Repubblica italiana, relativo alle regioni, alle province e ai comuni) viene riconosciuto il ruolo delle regioni nella fase ascendente e discendente del diritto dell'Unione europea. L'art. 117 prescrive, infatti, che lo Stato e le regioni siano cotitolari della potestà legislativa, nel rispetto della Costituzione nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea e dagli obblighi internazionali. Viene anche previsto che, nelle materie di loro competenza, le regioni (e le province autonome) partecipino alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi dell'Unione europea e provvedano alla loro attuazione ed esecuzione, nel rispetto delle norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

Il ruolo delle regioni è precisato dalla legge n. 131/2013, agli articoli 5 e 6 che danno attuazione ai commi 5 e 9 dell'art. 117 della Costituzione. Si prevede, fra l'altro, la partecipazione delle regioni, nell'ambito delle delegazioni del Governo, alle attività dei gruppi di lavoro e dei comitati del Consiglio e della Commissione, e la possibilità che, nel caso in cui si discuta di materie di competenza regionale, l'Italia sia rappresentata a livello europeo da un rappresentante regionale. Nelle materie di propria competenza, le regioni e le province autonome possono inoltre chiedere che il Governo proponga ricorso davanti alla Corte di giustizia al fine di denunciare la contrarietà di un atto normativo dell'Unione europea alle disposizioni dei trattati. Infine, viene disciplinata l'attività internazionale delle regioni attraverso la stipula di accordi con altri Stati, o intese con enti territoriali di altro Stato, nelle materie di propria competenza.

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