2007

1. Un decennio di riforme

Il rapporto OCSE ricorda che negli ultimi dieci anni circa metà dei paesi OCSE hanno intrapreso riforme di ampio respiro o hanno adottato una serie di piccole riforme che, nel complesso, hanno prodotto conseguenze sostanziali sui diritti pensionistici futuri.

Nello studio sono considerati quattro effetti che vengono perseguiti tramite le riforme.

• Il primo è l'effetto finanziario: quanto saranno ridotte le pensioni dei lavoratori che entrano oggi sul mercato rispetto a quelle delle passate generazioni.
• Il secondo è l'effetto distributivo: come influiranno queste riforme sui diversi gruppi sociali.
• Il terzo aspetto riguarda la struttura del sistema pensionistico: in quale misura la responsabilità di assicurare le pensioni è stata suddivisa tra il sistema pubblico e quello privato.
• Quarto effetto è la capacità del sistema di incentivare i lavoratori a restare attivi più a lungo.

1.1 Sguardo d'insieme sulle riforme nei paesi OCSE

Aumento dell'età pensionabile

Uno dei principali strumenti adottati per le riforme pensionistiche nei paesi considerati è l'aumento dell'età pensionabile. Nella maggior parte dei paesi OCSE l'età 'standard' per la pensione è fissata a 65 anni. In Islanda, Norvegia e USA è 67 anni. Legislazione mirante ad aumentare l'età pensionabile è in corso di adozione in paesi come Danimarca, Germania, Regno Unito.

Il paese che ha l'età pensionistica più bassa è la Francia, dove si va in pensione a 60 anni. In alcuni paesi è in corso un processo di livellamento delle età pensionabili di uomini e donne; dopo le riforme previste solo in Italia, Messico, Polonia e Svizzera resterà una differenziazione dell'età di pensionamento in base al sesso. In Rep. Ceca le donne maturano l'età della pensione anche in base al numero di figli. Comunque in molti paesi l'età pensionabile è stata elevata per tutti: uomini e donne indistintamente.

L'aumento dell'età pensionabile contribuisce ad aumentare la sostenibilità finanziaria dei sistemi pensionistici e gli incentivi al pensionamento. Può anche avere dei costi sociali, però, in quanto penalizza coloro che sono costretti a ritirarsi dalla vita attiva in anticipo per motivi che non dipendono dalla loro volontà.

Aumento degli incentivi al proseguimento della vita attiva oltre l'età pensionabile

Alcuni sistemi presentano penalizzazioni del ricorso al pensionamento anticipato, o ricorrono all'aumento del numero di anni di contribuzione necessari per godere del massimo importo della pensione. Altri hanno aumentato o introdotto 'bonus' per i lavoratori che restano al loro posto anche dopo il raggiungimento dell'età pensionabile. Questi strumenti sono volti a ridurre le prestazioni dovute ai baby pensionati in misura corrispondente sia al minore livello di contributi versati, sia al più lungo periodo di pensionamento previsto.

Questi incentivi per i pensionati che restano attivi dovrebbero migliorare la sostenibilità finanziaria del sistema ed anche avere positivi effetti distributivi e sociali.

Variazioni nelle modalità di calcolo dei salari come base per il calcolo delle prestazioni pensionistiche

In molti sistemi collegati al reddito si calcolava l'entità delle prestazioni pensionistiche mettendole in relazione solamente all'ultimo periodo di lavoro e al corrispondente più alto livello di reddito. O - in alternativa - calcolando i periodi in cui era stato percepito il reddito più alto. Ampie riforme in molti paesi hanno portato a spostare questi limiti e a finire per tener conto di periodi che corrispondono, se non a tutta la vita lavorativa, almeno ad una buona parte di essa.

L'effetto di queste variazioni nella misurazione dei redditi in rapporto all'entità delle pensioni dipende molto da quanto tali redditi possano crescere nell'arco della carriera di un lavoratore. Se i redditi sono abbastanza stabili la misura non ha forti conseguenze, ma se i redditi hanno una crescita elevata l'impatto può essere rilevante.

Estendere all'indietro il periodo durante il quale vengono considerati i redditi tende a ridurre i livelli delle prestazioni, dato che solitamente negli ultimi anni di carriera si percepisce il reddito più alto. Questo tipo di strumento favorisce la sostenibilità finanziaria del sistema, ma ha anche complessi effetti sociali. Gli individui il cui reddito cresce di più in rapporto all'età sono quelli più interessati da questa riforma. Si tratta di lavoratori di livello alto, ben pagati, di solito uomini. I lavoratori con impieghi di livello basso, pagati di meno, spesso di sesso femminile, sono meno colpiti dagli effetti di questa misura.

Variazione nel valore attribuito ai redditi passati

In tutti i sistemi pensionistici pubblici collegati ai redditi, questi ultimi vengono rivalutati per tener conto dei cambiamenti negli standard di vita tra il periodo in cui i diritti vengono maturati e quello in cui vengono rivendicati. Questo processo viene qui chiamato 'valutazione' ed è anche conosciuto come indicizzazione pre-pensionamento.

La maggioranza dei paesi OCSE con sistemi pensionistici collegati al reddito rivaluta gli stipendi passati in linea con la crescita generale dei salari nel sistema economico. Tuttavia diversi paesi si sono allontanati da questo sistema negli anni recenti. In alcuni paesi la rivalutazione viene effettuata applicando un criterio che tiene conto sia della crescita dei salari sia della crescita dei prezzi; riforme recenti hanno cambiato il 'peso' della rispettiva inflazione di prezzi e salari.

La modalità di valutazione dei redditi passati ha ampi effetti sul valore delle prestazioni pensionistiche. Un esempio serve ad illustrare l'impatto delle diverse 'scelte' di valutazione: se si assume una crescita media dei salari reali del 2%, ed un'inflazione dei prezzi del 2,5%, questo implica una crescita annuale dei redditi nominali del 4,5%. Per un lavoratore che ha il massimo dell'anzianità (45 anni) è stato calcolato che la valutazione dei redditi passati in base ai soli prezzi si risolva in una prestazione pensionistica, al momento del pensionamento, più bassa del 40% rispetto ad una pensione valutata con criteri allineati alla crescita complessiva dei redditi. Ciò è dovuto all'effetto dell' "interesse composto". Nella valutazione dei loro redditi passati questi lavoratori 'perdono' gli anni di carriera in paragone all'evoluzione dei loro salari.

Inoltre, la sostenibilità finanziaria viene favorita da una procedura di rivalutazione meno generosa. Gli effetti sociali sono opposti rispetto a quelli prodotti dall'estensione del periodo di calcolo della pensione in relazione allo stipendio. Quelli che hanno profili di crescita del reddito più veloci in rapporto all'età tendono a subire minori perdite nel passaggio ad un criterio di rivalutazione in base ai prezzi rispetto a coloro che registrano redditi relativamente costanti. Ciò perché la rivalutazione in base ai prezzi attribuisce un peso minore agli stipendi dei primi anni di lavoro.

Collegamento delle pensioni alle cresciute aspettative di vita

Riforme sistematiche che istituiscono schemi a contribuzione definita, o meccanismi di aggiustamento delle prestazioni pensionistiche alle accresciute aspettative di vita sono state proposte o attuate in circa metà dei paesi OCSE.

Gli schemi a contribuzione definita provocano aggiustamenti automatici delle prestazioni all'aspettativa di vita. Il capitale pensionistico viene accumulato in un conto individuale e deve essere trasformato in un versamento pensionistico regolare, in rendita, al momento del ritiro. La rendita annuale sarà tanto minore quanto più lunga è l'aspettativa di vita al momento della pensione. Sono numerosi i paesi che, in una forma o nell'altra, hanno modificato i loro sistemi per adeguarli alle mutate aspettative di durata della vita.

Se l'aspettativa di vita aumenta e restano invariati altri parametri, il rapporto tra il numero di pensionati e il numero di lavoratori attivi aumenta e decrescono le prestazioni per le pensioni. L'impatto di tale fenomeno può essere controbilanciato incrementando il numero dei lavoratori attivi (quindi con politiche di crescita dell'occupazione). Un altro sistema consiste nell'allungare il periodo lavorativo alzando il limite minimo di età pensionabile o aumentando il numero di anni di versamento necessari per godere dei trattamenti pensionistici migliori, in linea con la prolungata aspettativa di vita.

La riduzione delle prestazioni, che riflette la maggiore durata del periodo di erogazione previsto, migliora la sostenibilità finanziaria del sistema, ma può avere effetti sociali controversi. Esiste un nesso tra aspettativa di vita da una parte e condizioni socio-economiche, reddito e ricchezza dall'altro. Ciò significa anche che aumenti dell'età pensionabile o riduzioni delle prestazioni motivate da una maggiore aspettativa di vita danneggiano in modo sproporzionato i lavoratori a basso reddito.

Introduzione di fondi a contribuzione definita

Come si è visto, alcuni paesi OCSE hanno introdotto fondi a contribuzione definita per sostituire in parte lo schema pensionistico pubblico collegato alle variazioni di reddito.

Normalmente, alcuni o tutti i lavoratori avevano la possibilità di scegliere se restare nel sistema pensionistico pubblico legato al reddito oppure optare per un sistema complementare misto pubblico/privato a contribuzione definita. L'orientamento verso uno schema pensionistico a contribuzione definita è la più importante riforma che sposta l'equilibrio tra il settore pubblico e quello privato nell'erogazione delle pensioni.

Gli effetti finanziari di questo fenomeno sono complessi. Non si verifica - nei fondi a contribuzione definita - un trasferimento diretto da coloro che contribuiscono a coloro che traggono beneficio, come accade nel sistema redistributivo (pay as you go). Tuttavia permane un trasferimento di risorse tra generazioni, dai lavoratori ai pensionati, e così l'effetto finanziario complessivo rimane incerto. Gli effetti sociali invece dipendono da com'è organizzato il sistema, in particolare dall'interazione con altre prestazioni pensionistiche pubbliche.

Variazione dell'indicizzazione delle pensioni in pagamento

L'indicizzazione si riferisce alla rivalutazione delle pensioni in pagamento in rapporto alle variazioni dei prezzi o dei salari.

Negli anni recenti molti paesi OCSE si sono spostati da un meccanismo di indicizzazione delle pensioni basato sui salari ad un meccanismo più o meno puro di indicizzazione ai prezzi. Ciò mantiene il potere d'acquisto delle pensioni, ma implica che i pensionati non possano godere della crescita complessiva del livello di vita.

Alcuni paesi rivalutano le pensioni applicando un indice misto composto dalla crescita salariale e dall'inflazione.

In Italia le pensioni più alte sono cresciute meno dell'inflazione dei prezzi (in un rapporto variabile tra il 75% e il 90%), mentre le pensioni più basse e di medio livello sono direttamente proporzionate ai prezzi.

L'aumento delle pensioni è un classico esempio di politica ad hoc. Anche se la maggior parte dei sistemi pensionistici oggi sono strettamente collegati ai prezzi, l'indicizzazione viene spesso sospesa come misura di emergenza allo scopo di alleggerire la forte pressione finanziaria sul sistema pensionistico. L'indicizzazione delle pensioni, quando tende a tenerle basse migliora la sostenibilità finanziaria del sistema, ma nel lungo termine può sollevare problemi sociali e anche politici.

Contributi pensionistici

Uno dei motivi della recente ondata di riforme dei sistemi pensionistici nei paesi dell'OCSE risiede nella preoccupazione degli effetti dell'elevata tassazione sul lavoro dipendente. In una decina di paesi osservati nello studio la percentuale di stipendio dei lavoratori dipendenti destinata a contribuire al sistema pensionistico pubblico è rimasta sostanzialmente invariata nel corso del decennio 1994 - 2004, e cioè attorno al 20% (in Italia, però, vi è stato un incremento maggiore).

Apparentemente il fenomeno sembra contraddittorio, ma vi sono delle spiegazioni. In primo luogo, può darsi che i governi abbiano voluto bilanciare l'aumento del costo delle pensioni con finanziamenti dai bilanci pubblici piuttosto che con contributi individuali. Secondariamente i tassi di contribuzione potrebbero essere rimasti invariati mentre gli introiti relativi sarebbero cresciuti per effetto di un ampliamento della base contributiva. In terzo luogo il profilo dell'invecchiamento demografico suggerisce che l'aumento della pressione sul costo delle pensioni deve ancora verificarsi. Può darsi, infine, che siano state proprio le riforme a tenere sotto controllo l'incremento dei costi. Ad ogni modo gli studi condotti dall'OCSE sull'andamento della spesa sociale hanno mostrato che la spesa pubblica per le prestazioni pensionistiche di anzianità e di reversibilità sono passate in media dal 6,7% del PIL nel 1990 al 7,7% nel 2003. Gli incrementi maggiori si sono registrati in Italia, Giappone, Polonia, Portogallo e Rep. Slovacca.

Spesa pubblica per le pensioni nei paesi OCSE (1990-2003) (% PIL)

	1990	1995	2000	2003	1990/2003 variazione
Australia	3,7	4,2	4,5	4,1	0,4
Austria	11,9	12,8	12,8	13,2	1,3
Belgio	9,1	9,4	9,1	9,3	0,2
Canada	4,3	4,8	4,4	4,4	0,1
Rep. Ceca	6,1	6,5	8,0	8,0	1,8
Danimarca	7,4	8,4	7,1	7,2	-0,2
Finlandia	8,1	6,8	5,9	6,4	-1,7
Francia	10,9	12,2	12,0	12,3	1,4
Germania	10,2	10,9	11,2	11,7	1,5
Grecia	11,1	10,8	12,2	12,4	1,3
Ungheria	-	-	8,0	8,7	-
Islanda	3,5	3,8	3,6	4,2	0,6
Irlanda	4,2	3,7	3,45	3,7	-0,5
Italia	10,2	11,4	13,7	13,9	3,6
Giappone	5,0	6,3	8,0	9,3	4,3
Corea	0,8	1,3	1,5	1,4	0,6
Lussemb.	9,6	10,3	7,8	6,5	-3,1
Messico	0,6	0,8	0,9	1,2	0,7
Paesi Bassi	7,0	6,1	5,6	5,8	-1,2
N. Zelanda	7,4	5,7	5,0	4,5	-2,9
Norvegia	7,6	7,5	6,8	7,4	-0,3
Polonia	5,3	9,6	10,9	12,4	7,2
Portogallo	5,4	7,9	8,7	10,5	5,1
Rep. Slovacca	-	6,6	6,6	6,5	6,5
Spagna	8,1	9,2	8,8	8,4	0,3
Svezia	9,3	10,7	10,0	10,8	1,5
Svizzera	5,8	6,9	6,9	7,2	1,3
Turchia	3,2	3,7	-	-	-
Regno Unito	5,3	6,0	5,9	6,1	0,8
USA	6,1	6,3	6,0	6,3	0,2
OCSE	6,7	7,3	7,4	7,7	1,0

(Fonte OCSE, dati sulla spesa sociale)

1.2. L'impatto delle riforme

Le riforme dei sistemi pensionistici, che siano state profonde e radicali oppure parziali e di piccola portata, hanno provocato cambiamenti nei criteri di valutazione e nel complesso delle regole nazionali dei paesi in cui sono state applicate.

E' difficile comparare la natura di queste riforme basandosi solo sull'informazione fornita dalle istituzioni. Le grandezze macroeconomiche e le previsioni a lungo termine elaborate basandosi su di esse devono essere bilanciate e completate da un esame degli indicatori microeconomici dei sistemi pensionistici che hanno subito riforme.

Tassi di sostituzione per lavoratori a medio reddito

Le riforme intraprese a partire dagli anni '90 hanno avuto un forte impatto sul tasso di sostituzione per i lavoratori a reddito medio. Questi tassi hanno subito riduzioni per effetto delle riforme in tutti i paesi (fa eccezione l'Ungheria, dove però le pensioni vengono calcolate in base al reddito precedente al netto della tassazione).

Bisogna dire che quasi sempre le riforme miranti a ridurre le prestazioni pensionistiche o ad alzare l'età pensionabile si sono rese necessarie perché i sistemi nazionali incontravano difficoltà finanziarie destinate ad aggravarsi nel futuro.

I sistemi pensionistici precedenti le riforme promettevano infatti livelli di prestazioni che nella realtà non avrebbero potuto essere erogate.

Tassi lordi di sostituzione per i lavoratori a medio reddito - comparazione tra il regime precedente le riforme pensionistiche e il regime successivo

Paesi OCSE che hanno attuato riforme di ampia portata dagli anni '90 in poi

	Prima della riforma	Dopo la riforma	Prima della riforma	Dopo la riforma
	Uomini		Donne
Austria	90,0	80,1	80,0	80,1
Finlandia	66,3	63,4
Francia	64,7	51,2
Germania	48,7	39,9
Ungheria	57,7	76,9	52,7	76,9
Italia	90,0	67,9	80,0	52,8
Giappone	40,7	34,4
Corea	69,3	66,8
Messico	72,5	35,8	72,5	29,7
Nuova Zelanda	39,7	39,7
Polonia	62,2	61,2	57,3	44,5
Portogallo	90,1	54,1
Rep. Slovacca	59,5	56,7
Svezia	78,9	62,1
Turchia	107,6	72,5	102,8	72,5
Regno Unito	30,8	30,8

Rivalutazione delle prestazioni per i lavoratori a basso reddito

I livelli relativi delle pensioni (cioè le prestazioni pensionistiche considerate come quota dei redditi percepiti in media nell'intera economia nazionale) rappresentano un buon modo di indicare l'adeguatezza delle prestazioni, perché mostrano quanto siano distanti i percettori di pensioni basse dal livello medio di vita dei lavoratori attivi e indicano anche il rischio di povertà per i pensionati più deboli.

Le riforme applicate ai sistemi pensionistici dei paesi OCSE considerati nello studio (ne vengono descritti 16) solo in pochi di essi hanno evitato che la condizione dei pensionati appartenenti alle fasce più deboli peggiorasse. In questi casi sono stati adottati meccanismi di varia natura che hanno permesso di 'proteggere' le categorie sfavorite. Ma in molti paesi, tra cui l'Italia, si è verificato una flessione dei livelli delle prestazioni, anche per i pensionati più poveri, che in alcuni casi ha raggiunto percentuali del 10 per cento e oltre.

Effetti dei cambiamenti nel metodo di calcolo della pensione in rapporto al salario percepito nel periodo precedente

I modelli pensionistici presuppongono che i redditi individuali abbiano una crescita in linea con un valore medio nazionale reale (del 2% circa all'anno). I tassi di sostituzione vengono misurati in rapporto al reddito individuale rivalutato in proporzione alla crescita media dei redditi nel sistema economico nazionale, al momento del pensionamento, e facendo una media dei livelli nell'arco della carriera lavorativa.

Alcuni paesi hanno cambiato il metodo in base a cui sono 'pesati' i salari medi individuali per determinare la misura delle prestazioni pensionistiche, di solito estendendo l'arco di tempo posto come fondamento del calcolo delle prestazioni.

In Francia, per esempio, l'estensione del periodo di calcolo delle pensioni pubbliche da 10 a 25 anni è mirato a ridurre del 13,2% le prestazioni per un lavoratore il cui salario evolva seguendo la media dell'economia nazionale, a causa della rivalutazione dei salari iniziali indicizzata ai prezzi.

In Portogallo il nuovo criterio di misurazione del valore dei salari prevede l'arco di tutta la vita lavorativa, rivalutato in base ad un indice composto per il 25% dall'aumento dei salari e per il 75% dall'inflazione dei prezzi. La riduzione delle prestazioni pensionistiche prevista in base a questo meccanismo è del 27%.

Altri paesi hanno modificato il periodo di calcolo dei salari come base del valore della pensione. Gli effetti, però, non sempre sono uguali.

I percettori di un reddito che cresca ad un ritmo maggiore di quello della media nazionale sono danneggiati dal cambiamento del metodo di calcolo.

Effetti delle modificazioni nel sistema di calcolo dell'importo delle prestazioni pensionistiche in rapporto al livello salariale precedente

E' cambiato, quindi, il legame che teneva uniti il livello del reddito lavorativo e il livello della pensione. Non soltanto in senso relativo, con riferimento alla posizione dei pensionati più deboli, ma in senso generale, con riferimento alla redistribuzione delle risorse tra i diversi livelli di pensionati.

L'indice di progressività delle prestazioni pensionistiche è una misura in base alla quale un sistema che paga a tutti la stessa prestazione è progressivo puro al 100%. Un sistema che eroga prestazioni variabili a ciascuno in proporzione ai contributi versati è privo di progressività, perché il tasso di sostituzione è uguale per tutti, ed è dunque pari a 0.

I paesi OCSE si collocano in varie posizioni rispetto a questo schema, in base alla maggiore o minore progressività che applicano. Le riforme pensionistiche che hanno cercato di perseguire una maggiore progressività sono quelle dove si cerca di attuare una maggiore redistribuzione. Nel Regno Unito, per esempio, il livello di redistribuzione più alto è il risultato di nuove regole che proteggono le prestazioni per i pensionati più deboli. Altri paesi come Francia, Austria, Germania, hanno introdotto vari livelli di progressività, conservando misure di protezione sociale per i più bassi redditi e riducendo l'entità delle prestazioni.

Come ci si può facilmente aspettare, i maggiori incrementi di progressività si osservano nei sistemi pensionistici dei paesi che hanno introdotto in tutto o in parte schemi figurativi o fondi a contribuzione definita, collegando strettamente il trattamento pensionistico all'andamento dei salari nel periodo precedente.

In Italia la riforma delle pensioni ha abolito le pensioni minime che esistevano prima, anche se restano in vigore delle prestazioni assistenziali come forma di tutela sociale. Il legame tra trattamento pensionistico e salari era già stretto prima della riforma. Per questo motivo la riforma non ha modificato molto l'aspetto progressivo del sistema, nonostante l'introduzione di un nuovo schema figurativo a contribuzione definita. Tra i paesi che hanno spinto di più in senso della progressività dei rispettivi sistemi pensionistici vi sono alcuni paesi dell'Europa dell'Est: Polonia, Ungheria, Rep. Slovacca, in cui il criterio distributivo è stato quasi eliminato.

Riequilibrio delle erogazioni tra sistema pubblico e privato

Alcuni paesi hanno adottato aggiustamenti nell'equilibrio tra schemi pensionistici pubblici e privati. Questo tipo di riforma ha interessato la composizione del livello medio delle pensioni e del livello medio della ricchezza pensionistica, tra fonti pubbliche e private.

La misura estrema del riequilibrio tra le due fonti si è registrata nel Messico, dove il sistema pensionistico, da interamente pubblico, è diventato quasi completamente fondato su risorse private, conservando solo piccole componenti pubbliche. Altri paesi che hanno introdotto sistemi a forte componente privata in rapporto al precedente regime pubblico sono l'Ungheria, la Rep. Slovacca, la Polonia.

Adattamento dei sistemi pensionistici alle variazioni delle aspettative di durata della vita

Nei paesi che hanno introdotto fondi a contribuzione definita o conti figurativi nei loro sistemi pensionistici si verificano adattamenti automatici alle aspettative di vita. Altri paesi hanno introdotto o hanno proposto di introdurre nei loro sistemi pubblici tradizionali a prestazione definita forme di collegamento alle aspettative di vita. Queste ultime sono in crescita, soprattutto nei paesi dell'Europa centrale ed orientale.

In ogni caso il collegamento con l'attesa di vita riduce i livelli medi delle pensioni. Il decremento medio dovuto a questo fattore è di circa il 10% nei paesi considerati. Allo stesso tempo si prevede che la ricchezza pensionistica cresca, poiché non tutte le componenti del sistema pensionistico sono interessate dal fattore della durata della vita. L'Italia, il Messico e la Polonia hanno il minor incremento della ricchezza pensionistica, il che riflette il forte legame tra la durata della vita e le pensioni.

Riduzione della promessa pensionistica a lungo termine

Uno dei principali obiettivi delle riforme pensionistiche dei paesi OCSE è stato quello di tagliare la spesa pubblica per le pensioni e rendere i sistemi pensionistici finanziariamente sostenibili a fronte dell'invecchiamento della popolazione. E i più diffusi strumenti di modifica di tali sistemi, come una indicizzazione o rivalutazione meno generose, ritocchi nel limite di età pensionabile, variazioni nei metodi di misurazione dei livelli salariali, e così via, hanno avuto proprio questo effetto.

Val la pena di osservare che se un sistema pensionistico ammette in teoria determinate condizioni favorevoli ai pensionati, ciò non significa che nel lungo termine possa garantirle. L'indicatore della promessa di pensione illustra la portata dei cambiamenti necessari a riportare i sistemi pensionistici su un piano di maggior stabilità finanziaria a lungo termine. La promessa di pensione è misurata tramite la ricchezza pensionistica media ponderata.

Sostanzialmente, i maggiori tagli di spesa per le pensioni sono ottenuti nel passaggio da un sistema prevalentemente a prestazioni definite ad un sistema a contribuzione definita; le donne in questo sistema sono svantaggiate perché hanno una maggiore aspettativa di vita.

Comunque, tra tutti i paesi OCSE, solo il Regno Unito ha sperimentato una crescita della ricchezza pensionistica media, per l'applicazione di tassi di sostituzione particolarmente favorevoli ai pensionati più deboli.

1.3 Conclusioni

Il rapporto OCSE rileva che quasi tutti i 30 paesi dell'OCSE hanno sperimentato riforme o almeno piccoli cambiamenti nei loro sistemi pensionistici dal 1990. Ci sono state in almeno metà di essi riforme radicali che cambieranno in misura significativa le prestazioni pensionistiche future. Alcuni strumenti adottati in questi paesi, come l'aumento del limite di età, sono stati molto controversi e hanno colpito l'opinione pubblica, altri sono risultati meno comprensibili perché più tecnici, ma non sono meno rilevanti nel produrre conseguenze sulle prestazioni.

Nonostante la complessità delle caratteristiche dei sistemi pensionistici e le differenze tra di essi, si osserva una tendenza comune a ridurre la promessa pensionistica per i lavoratori attuali rispetto alle generazioni passate. Nei sedici paesi esaminati per lo studio si è rilevato un decremento della promessa di pensione, che è passata da una misura di 10,7 volte il reddito annuo per gli uomini a 8,4 (una riduzione del 22%). Per le donne la riduzione è stata ancora più rilevante, da 13 volte il reddito annuo a 9,7: una riduzione pari al 25%.

Sei paesi europei con la più alta percentuale di spesa pensionistica pubblica hanno affrontato profonde riforme. Si tratta (in ordine di grandezza della spesa) di Austria, Francia, Germania, Italia, Svezia e Finlandia. Un gruppo di nazioni non hanno apportato alcuna riforma al loro sistema pensionistico, o si sono limitate a riforme marginali. Si parla di Grecia, Lussemburgo, Belgio e Spagna. Anche paesi come Giappone, Corea, Messico e Turchia, che invece avevano la più bassa percentuale di spesa pensionistica pubblica, hanno riformato profondamente i loro sistemi previdenziali. In Giappone, in particolare, la necessità del cambiamento derivava dal ritmo e dalla portata della trasformazione demografica. Negli altri paesi i sistemi pensionistici sono meno maturi e le situazioni demografiche più favorevoli, anche se l'invecchiamento della popolazione è un fenomeno atteso in rapida crescita.

Le riforme intraprese nei paesi OCSE hanno anche profonde implicazioni sociali e redistributive. La risposta alla domanda su come tali riforme influiranno sugli individui è complicata. Alcuni paesi si stanno orientando verso una maggior concentrazione delle risorse pubbliche pensionistiche verso le categorie di lavoratori più deboli (Francia, Regno Unito, Portogallo). Altri tendono a collegare più strettamente il diritto alla pensione al livello di reddito nel intento di migliorare gli incentivi al lavoro. Ciò ha significative implicazioni per la riqualificazione in futuro dei redditi pensionistici per i lavoratori a basso reddito.

In alcuni paesi (Germania, Giappone, Messico, Polonia) l'ammontare della pensione per un lavoratore a fine carriera percettore di un reddito basso (la metà della media) era circa il 41% del suo salario medio, mentre in seguito alle riforme approvate in questi paesi si calcola che possa scendere addirittura al 32,5%. Esiste perciò un rischio molto concreto di ritorno della povertà tra gli anziani pensionati, in molti paesi.

All'opposto, Francia, Finlandia, Ungheria, Nuova Zelanda e Corea hanno protetto i lavoratori a reddito basso dai tagli alle prestazioni pensionistiche derivanti dalle riforme.

Riformare i sistemi pensionistici è indubbiamente una questione controversa e una sfida importante, perché riguarda una programmazione di lungo termine e contemporaneamente deve far fronte a forti pressioni nell'immediato. Le riforme non sono, tuttavia, politicamente impossibili.

2. Ruolo delle pensioni integrative private nella formazione di rendite pensionistiche di anzianità

L'analisi dei regimi pensionistici non può ignorare il ruolo importante e sempre crescente della previdenza complementare privata. In un gran numero di paesi il regime privato provvede a integrare le disposizioni obbligatorie relative alle pensioni d'anzianità e si sta diffondendo largamente il ricorso volontario a fondi pensionistici privati.

Nel passato la previdenza complementare era gestita dai datori di lavoro ed era del tipo a prestazione definita (in cui il diritto alla prestazione dipende in qualche misura dal reddito individuale e dagli anni di anzianità di servizio).

In alcuni paesi però le pensioni a prestazione definita tendono a scomparire per essere sostituite da programmi a contribuzione definita. Le prestazioni pensionistiche nei sistemi a contribuzione definita dipendono dal valore dei contributi versati dal datore di lavoro e dai soggetti interessati, dal rendimento degli investimenti e dal tempo che ci mette il capitale accumulato per la pensione ad essere trasformato in un flusso di provvidenze pensionistiche.

L'analisi dell'equilibrio tra componente obbligatoria e volontaria misura l'entità del 'risparmio pensionistico', cioè del ruolo che le pensioni complementari volontarie possono avere quando il livello delle prestazioni obbligatorie in regime pubblico è relativamente basso.

La porzione di reddito da destinare a contributi previdenziali per colmare il divario dovuto al livello troppo basso delle pensioni pubbliche dipende sensibilmente dal numero di anni di contribuzione e dal tasso di rendimento dei fondi investiti nei piani pensionistici.

Copertura delle pensioni private.

Dati sulla copertura della previdenza complementare privata possono essere estremamente difficili da ottenere e spesso è difficile effettuare comparazioni tra i paesi, a causa di differenze istituzionali tra i mercati del risparmio a lungo termine.

Un terzo circa dei paesi dell'OCSE hanno introdotto piani pensionistici privati obbligatori o quasi obbligatori.

Otto di essi hanno pensioni private di tipo a contribuzione definita. Nei Paesi Bassi il 97% degli aderenti a fondi pensione aziendali semi obbligatori sono coperti da un programma a prestazione definita (e il rimanente da schemi a contribuzione definita).

I sistemi pensionistici obbligatori e semi-obbligatori riguardano il 90% dei lavoratori dipendenti. In alcuni paesi solo i lavoratori più giovani e quelli che sono appena entrati nel mercato del lavoro devono aderire ai fondi pensione privati. I lavoratori già anziani hanno potuto scegliere tra rimanere nel sistema esclusivamente pubblico collegato al livello di reddito oppure optare per una soluzione mista pubblica/privata a contribuzione definita. Lo schema è stato dunque introdotto gradualmente.

Il ricorso alla previdenza complementare privata volontaria implica il fatto che i datori di lavoro non sono obbligati creare fondi pensione aziendali, né i lavoratori sono obbligati a sottoscrivere programmi individuali.

In quattro paesi (Germania, Irlanda, Regno Unito e USA) la copertura pensionistica privata e volontaria riguarda oltre la metà della forza lavoro.

Si attua prevalentemente con iniziative che partono dai datori di lavoro, ma anche l'iniziativa personale è diffusa. In Belgio, Giappone e Norvegia le pensioni private volontarie sono molto diffuse, interessando il 45% circa della forza lavoro. All'estremo opposto si collocano paesi come Finlandia, Italia, Portogallo e Spagna dove meno del 10% dei lavoratori ricorrono a schemi pensionistici privati volontari.

Tuttavia, misurare la copertura delle pensioni private, personali volontarie è sempre inesatto perché i relativi dati sono più difficili da reperire e perché le differenze istituzionali tra un paese e l'altro sono più significative di quanto possa verificarsi per le pensioni di tipo volontario occupazionale.

Tassi di sostituzione delle pensioni obbligatorie e differenziali del risparmio pensionistico.

Il tasso di sostituzione lordo per i lavoratori a medio reddito a fine carriera, nella media OCSE, è pari al 58%. Nei paesi che hanno i tassi di sostituzione più bassi, sotto la media, quali livelli di contribuzione privata volontaria sono necessari per garantire complessivamente un tasso di sostituzione lordo pari alla media OCSE? Una risposta a questa domanda può servire a indicare dei parametri di misurazione oggettivi per i paesi dell'Organizzazione, anche per quelli che hanno i tassi di sostituzione più elevati.

La differenza tra il tasso di sostituzione obbligatorio nazionale e la media OCSE è qui indicato come 'differenziale del risparmio pensionistico' (retirement-savings gap). Il tasso di sostituzione è sotto la media OCSE in undici paesi: Australia, Nuova Zelanda, Canada, Irlanda, Regno Unito, USA, Germania, Rep. Ceca, Francia, Belgio e Giappone. Più basso è il tasso di sostituzione, più alto dovrà essere il ricorso alla previdenza complementare privata per colmare il divario tra il tasso di sostituzione nazionale e il tasso di sostituzione medio OCSE, e per avere livelli di pensione il più possibile simili al reddito pre-pensionamento.

Tassi di sostituzione delle pensioni obbligatorie e copertura delle pensioni private

La risposta ai bassi tassi di sostituzione del sistema pensionistico obbligatorio può consistere nel ricorso all' accantonamento privato su base volontaria. Osservando la

distribuzione dei valori del ricorso alla copertura pensionistica privata si nota che vi è un certo numero di paesi, soprattutto del sud Europa, ma anche la Finlandia e la Polonia, che hanno un tasso di copertura derivante da pensioni private inferiore al 10%. Queste nazioni hanno anche tassi di sostituzione obbligatoria per i percettori di reddito medio relativamente alti rispetto alla media OCSE.

Vi sono invece altre nazioni con tassi di sostituzione obbligatoria molto più bassi (si tratta prevalentemente dei paesi anglosassoni, ma anche Rep. Ceca, Germania e Giappone), che presentano valori del ricorso alla copertura privata piuttosto elevati, intorno al 50%. Alcuni governi puntano chiaramente ad incrementare la quota di ricorso a pensioni private, perché rendere tale sistema obbligatorio appare - dall'esperienza internazionale - l'unico modo per convincere la maggioranza dei lavoratori ad aderirvi.

Entità della contribuzione e 'differenziale del risparmio pensionistico'

Il paragone tra sistemi pensionistici obbligatori viene fatto con il presupposto che i lavoratori abbiano versato contributi ogni anno, iniziando da 20 anni fino alla fine della carriera lavorativa prevista dalla legislazione nazionale come massimo. I lavoratori tuttavia possono scegliere se ricorrere alla previdenza complementare su base volontaria e in che misura.

All'opposto, i sistemi pensionistici obbligatori riguardano tutti i lavoratori, che vogliano o no; in questi sistemi l'entità della contribuzione non dipende dalla volontà del lavoratore, ma è prefissata. Infine, per l'applicazione di meccanismi che coprono i periodi di mancata contribuzione come la maternità o la disoccupazione, immaginare una carriera contributiva 'piena' è spesso un assunto non realistico.

E' chiaro che più è alta l'età in cui si inizia a versare contributi, più questi dovranno essere elevati per colmare il differenziale di risparmio pensionistico, cioè per arrivare ad un livello complessivo di prestazione pensionistica (tra regime obbligatorio e regime volontaristico) che sia almeno pari al tasso di sostituzione obbligatorio della media OCSE.

Tassi di rendimento reali degli investimenti e ' pensions savings gap'

Il valore delle pensioni a contribuzione definita percepite durante l'età pensionabile dipende sensibilmente dal tasso di rendimento degli investimenti, come dall'ammontare dei contributi versati. Variazioni dei tassi di rendimento portano variazioni dell'entità dei contributi richiesti per colmare il divario di risparmio pensionistico.

Quello che conta, per stabilire il tasso di sostituzione in un regime pensionistico a contribuzione definita, è il differenziale tra il tasso reale di rendimento degli investimenti e la crescita reale dei salari. Un tasso di rendimento più basso significa ovviamente che le persone dovranno versare contributi privati più sostanziosi per colmare il divario tra tasso di sostituzione nazionale garantito dal sistema pubblico obbligatorio e tasso di sostituzione medio OCSE.

Il tasso di sostituzione per il sistema obbligatorio (solitamente pubblico) è relativamente basso e lascia largamente spazio al ricorso a forme pensionistiche private complementari e volontarie. Nella maggior parte dei paesi OCSE con i più bassi tassi di sostituzione la previdenza complementare privata è molto diffusa. In questi paesi circa metà dei lavoratori dipendenti ha aderito a fondi pensione privati. Nonostante ciò anche in questi paesi rimane un differenziale 'potenziale' nei tassi di sostituzione, soprattutto per i lavoratori che godevano, nel periodo attivo, dei redditi più alti o medio-alti. Presumibilmente i percettori di bassi salari, coperti già da forme di assistenza sociale contro la povertà, non hanno interesse a privarsi di parte del loro reddito per aggiudicarsi tassi di sostituzione più alti.

Inoltre la rilevazione dei dati sulla contribuzione volontaria privata in un dato momento non indica la reale consistenza del fenomeno né la sua permanenza nel tempo (se in un determinato momento viene rilevato che il dato sulla copertura privata è il 50%, questo non spiega se il 50% della forza lavoro versa contributi privati per l'intera vita lavorativa o se il totale della forza lavoro versa contributi privati per il 50% della vita lavorativa). Le conseguenze sulla politica pensionistica sono molto diverse se l'obiettivo che si persegue è quello di portare più persone a contribuire, o lo stesso numero di persone a contribuire per un tempo più lungo.

Il modo tradizionale per incoraggiare il risparmio pensionistico individuale è quello degli incentivi fiscali. Questi tuttavia potrebbero essere costosi e ci sono prove che essi siano anche inefficaci, nella misura in cui i risparmi previdenziali si sarebbero avuti anche senza incentivi fiscali. Essi sono validi per i percettori di redditi più alti.

Nuove modalità di incentivare il risparmio pensionistico privato possono puntare solo sullo studio delle teorie economiche comportamentali, tenute in conto le naturali condizioni di inerzia dei protagonisti.

Devono dunque puntare su forme di persuasione 'leggera', o di adesione tacita alla previdenza complementare, dove la scelta debba essere, semmai, quella di non aderire.