2007

La sentenza n. 171 del 2007 rappresenta un elemento di innovazione nell'ambito della giurisprudenza costituzionale in tema di presupposti della decretazione d'urgenza. Come notato da uno dei primi commentatori della pronuncia (A.Celotto), si tratta infatti del primo caso in cui la Corte ha dichiarato l'incostituzionalità di un decreto-legge non a motivo della sua reiterazione - al contrario, in questo caso il d.l. era stato convertito dalle Camere - bensì per la mancanza dei presupposti di cui all'articolo 77, comma secondo della Costituzione ("casi straordinari di necessità e urgenza").
Prima di passare ad esaminare i principi posti dalla sentenza a base della declaratoria di illegittimità costituzionale, può essere opportuno soffermarsi sulla disciplina positiva della decretazione d'urgenza e sulle articolazioni della pregressa giurisprudenza in materia.

1. La disciplina costituzionale, regolamentare e ordinaria della decretazione d'urgenza

L'articolo 77 della Costituzione stabilisce che:
- in casi straordinari di necessità e di urgenza il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, che deve il giorno stesso presentare per la conversione alle Camere; queste ultime, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni;
- i decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.

L'articolo 134 della Costituzione annovera fra le attribuzioni della Corte costituzionale il giudizio sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli "atti aventi forza di legge" dello Stato e delle Regioni.

Il Regolamento del Senato, in tema di presupposti della decretazione, prevede che (articolo 78):
1. il disegno di legge di conversione sia deferito alla 1^ Commissione permanente, la quale trasmette il proprio parere alla Commissione competente entro cinque giorni dal deferimento. Qualora la 1^ Commissione permanente esprima parere contrario per difetto dei presupposti richiesti dall'articolo 77, secondo comma, della Costituzione o dei requisiti stabiliti dalla legislazione vigente, tale parere deve essere immediatamente trasmesso, oltre che alla Commissione competente, al Presidente del Senato, che lo sottopone entro cinque giorni al voto dell'Assemblea. Nello stesso termine il Presidente sottopone il parere della Commissione al voto dell'Assemblea ove ne faccia richiesta, entro il giorno successivo a quello in cui il parere è stato espresso, un decimo dei componenti del Senato;
2. se l'Assemblea si pronunzia per la non sussistenza dei presupposti richiesti dall'articolo 77, secondo comma, della Costituzione o dei requisiti stabiliti dalla legislazione vigente, il disegno di legge di conversione si intende respinto. Qualora tale deliberazione riguardi parti o singole disposizioni del decreto-legge o del disegno di legge di conversione, i suoi effetti operano limitatamente a quelle parti o disposizioni, che si intendono soppresse.

Tale disciplina, peraltro, è integrata da una pronuncia della Giunta per il Regolamento (parere reso in data 8 novembre 1984), che ha stabilito quanto segue:

«Quando il Senato, in sede di valutazione dei presupposti, giudica per un decreto-legge sussistenti i requisiti richiesti dell'articolo 77 della Costituzione, accetta che al provvedimento sia riservato un tragitto preferenziale, con la garanzia che per questo tragitto non si debbano far passare ipotesi normative del tutto svincolate dalla necessità e dalla urgenza che giustificarono l'emanazione del decreto-legge.
Pertanto, in sede di conversione di un decreto-legge, la norma del primo comma dell'articolo 97 del Regolamento - secondo la quale non sono proponibili emendamenti che siano estranei all'oggetto della discussione - deve essere interpretata in modo particolarmente rigoroso, che tenga conto anche della indispensabile preservazione dei caratteri di necessità e di urgenza già verificati con la procedura prevista dall'articolo 78 del Regolamento, con riferimento sia al decreto-legge che al disegno di legge di conversione».

Il Regolamento della Camera, relativamente ai presupposti e alla emendabilità dei decreti-legge, dispone che (articolo 96-bis):

- nella relazione del Governo, che accompagna il disegno di legge di conversione, deve essere dato conto dei presupposti di necessità e urgenza per l'adozione del decreto-legge e vanno descritti gli effetti attesi dalla sua attuazione e le conseguenze delle norme da esso recate sull'ordinamento;
- la Commissione, alla quale il disegno di legge di conversione è assegnato può chiedere al Governo di integrare gli elementi forniti nella relazione, anche con riferimento a singole disposizioni del decreto-legge;
- il disegno di legge è altresì deferito al Comitato per la legislazione, che esprime parere alle Commissioni competenti, anche proponendo la soppressione delle disposizioni del decreto-legge che contrastino con le regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto dei decreti-legge previste dalla vigente legislazione;
- sui presupposti costituzionali può essere chiamata a pronunciare l'Assemblea, attraverso la proposizione di questioni pregiudiziali;
- il Presidente dichiara inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che non siano strettamente attinenti alla materia del decreto-legge (al riguardo, può decidere di consultare l'Assemblea, che decide senza discussione per alzata di mano).

La differenza fra il sistema di scrutinio dei presupposti previsto dalla Camera e quello valevole per il Senato risiede pertanto nel fatto che solo nel secondo ramo vi è un controllo preliminare accentrato nella 1^ Commissione; alla Camera tale controllo spetta anzitutto alla singola Commissione di merito.

Al livello della legislazione ordinaria, la legge 400 del 1988 stabilisce che (articolo 15):
a) i provvedimenti provvisori con forza di legge ordinaria adottati ai sensi dell'articolo 77 della Costituzione sono presentati per l'emanazione al Presidente della Repubblica con la denominazione di "decreto-legge" e con l'indicazione, nel preambolo, delle circostanze straordinarie di necessità e di urgenza che ne giustificano l'adozione;
b) i decreti devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo;
c) le modifiche eventualmente apportate al decreto-legge in sede di conversione hanno efficacia dal giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di conversione, salvo che quest'ultima non disponga diversamente;
d) il Ministro di grazia e giustizia cura che del rifiuto di conversione o della conversione parziale, purché definitiva, nonché della mancata conversione per decorrenza del termine sia data immediata pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Non possono adottarsi decreti-legge, in base alla normativa di livello ordinario in esame, per: conferire deleghe legislative al Governo; provvedere nelle materie in cui vi è "riserva di Assemblea" [Ossia, in base all'articolo 72 della Costituzione, nelle seguenti materie, relativamente alle quali deve essere seguita la procedura d'esame normale: materia costituzionale ed elettorale, delegazione legislativa, autorizzazione a ratificare trattati internazionali, approvazione di bilanci e consuntivi.]; rinnovare le disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la conversione in legge con il voto di una delle due Camere; regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti; ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento.

Va conclusivamente rammentato che la disciplina posta dalla legge 400 del 1988, ancorché di livello ordinario, è stata ritenuta dalla Presidenza della Repubblica avente carattere "ordinamentale" (v. infra); inoltre essa - come segnalato in precedenza - è in qualche modo richiamata anche dai regolamenti parlamentari, laddove essi prevedono si debba verificare, in sede di conversione, la sussistenza dei requisiti posti dalla "legislazione vigente" (art. 78 R.S. e art. 96-bis R.C.).


2. La giurisprudenza costituzionale prima della sentenza 171/2007 e il recente intervento della Presidenza della Repubblica in tema di decretazione d'urgenza

Le numerose sentenze della Corte costituzionale in tema di applicazione dell'articolo 77, comma secondo Cost., sembrano riconducibili a due indirizzi interpretativi fondamentali.

Secondo un orientamento più risalente, deve negarsi la possibilità di sindacare la sussistenza dei presupposti costituzionali della decretazione quando le Camere abbiano effettuato la conversione in legge, in quanto quest'ultima va configurata come vera e propria "novazione" della fonte (si vedano le sentenze n. 108 del 1986, n. 243 del 1987, nn. 808, 810, 1033, 1035 e 1060 del 1988, n. 263 del 1994).
In altri termini, alla stregua di tale indirizzo, l'avvenuta conversione in legge determina la sostituzione, con efficacia ex-tunc, della legge di conversione al decreto impugnato, ciò che fa venir meno "sin dall'inizio" l'atto oggetto delle censure ex art. 77 Cost., che divengono così inammissibili.

In base ad un diverso orientamento, inaugurato dalla sentenza n. 29 del 1995, il controllo sulla sussistenza dei presupposti spetta alla Corte anche in caso di conversione del decreto-legge, ancorché nel limite della "evidente" mancanza del caso di straordinaria necessità e urgenza. Alla base di tale impostazione, tesa a negare effetti sananti alla conversione, vi è la considerazione che il difetto della straordinaria necessità ed urgenza costituisce vizio formale, attinente al procedimento di conversione e come tale trasmissibile all'atto parlamentare di conversione; ove macroscopica, la mancanza dei presupposti è quindi sindacabile dalla Corte (anche) come vitium in procedendo della legge di conversione.
Tale orientamento ritiene pertanto, nei limiti detti, censurabile dalla Corte il difetto dei presupposti sia con riguardo ai decreti-legge ancora in corso di conversione (cfr. sent. n. 161 del 1995 e n. 270 del 1996) sia rispetto a decreti-legge convertiti in legge (cfr. sent. n. 330 del 1996), mentre esclude lo scrutinio in relazione alle disposizioni aggiunte dalle Camere in sede di conversione [La Corte ha statuito che "La valutazione preliminare dei presupposti della necessità e dell'urgenza investe, infatti, secondo il disposto costituzionale, soltanto la fase della decretazione di urgenza esercitata dal Governo, nè può estendersi alle norme che le Camere, in sede di conversione del decreto-legge, possano avere introdotto come disciplina "aggiunta" a quella dello stesso decreto: disciplina imputabile esclusivamente al Parlamento e che - a differenza di quella espressa con la decretazione d'urgenza del Governo - non dispone di una forza provvisoria, ma viene ad assumere la propria efficacia solo al momento dell'entrata in vigore della legge di conversione".
Si veda, al riguardo, il parere reso dalla Giunta per il regolamento del Senato nel 1984 (supra, par. 1). ]
(cfr. sent. n. 391 del 1995).

I due citati indirizzi hanno convissuto nella successiva giurisprudenza della Corte costituzionale [Va segnalato che la Corte, in linea con alcune posizioni dottrinali, sembra giunta anche a operare una distinzione tra il fenomeno della decretazione in assenza dei presupposti costituzionali e quello, analogo ma non identico, della reiterazione. Secondo la dottrina, infatti, mentre nel primo caso il Governo agisce in vera e propria carenza di potere "in concreto", nel secondo esso fa un "cattivo uso" di un potere legittimamente attivato. Pertanto il fenomeno della reiterazione appare meno grave di quello della mancanza dei presupposti, tanto che la conversione può far ritenere sanati i vizi determinati dalla reiterazione (sentenza n. 360 del 1996), ma non anche quelli dovuti alla carenza dei presupposti (cfr in particolare sentenza n. 398 del 1998). ]

Anche recentemente, infatti, vi sono state pronunce che hanno fatto propria la tesi dell'efficacia sanante della legge di conversione, con i relativi corollari (cfr. sentt. n. 419 del 2000, n. 376 del 2001 e n. 16 e 29 del 2002) [Nell'ultima delle sentenze citate, ad esempio, la Corte afferma che "eventuali vizi attinenti ai presupposti della decretazione d'urgenza devono ritenersi sanati in linea di principio dalla conversione". ]

In altre occasioni, peraltro, la Consulta è tornata ad affermare la possibilità del sindacato sui presupposti di necessità e urgenza del decreto-legge - ancorché solo nei limiti dell' "evidente mancanza"- anche dopo la conversione in legge (cfr. sent. n. 341 del 2003; n. 6, 178, 196, 285 e 299 del 2004; n. 2, 62 e 272 del 2005).

In materia di decreti-legge vi è stato nel corso della passata legislatura anche un intervento della Presidenza della Repubblica, che ha fornito alcune indicazioni sul corretto utilizzo di tale fonte del diritto.
Il Capo dello Stato pro tempore, nel messaggio di rinvio alle Camere della legge di conversione del d.l. 25 gennaio 2002, n. 4 [Disposizioni urgenti finalizzate a superare lo stato di crisi per il settore zootecnico, per la pesca e per l'agricoltura. ]
(Doc. I, n. 1 della XIV legislatura), ha tra l'altro sottolineato che la legge 400/1988 "pur essendo una legge ordinaria, ha valore ordinamentale in quanto è preposta all'ordinato impiego della decretazione d'urgenza e deve quindi essere (..) rigorosamente osservata". In tema di requisiti della decretazione d'urgenza, in particolare, il Presidente della Repubblica ha invitato: 1) il Governo a seguire criteri rigorosi nella predisposizione dei decreti-legge e a vigilare in sede di conversione al fine di evitare che il testo originario venga trasformato fino a divenire non più rispondente ai presupposti costituzionali e ordinamentali; 2) i competenti organi parlamentari - segnatamente le Commissioni competenti in sede primaria e consultiva - a svolgere identica e rigorosa vigilanza durante l'esame della legge di conversione.

È nel quadro di tale articolata giurisprudenza che si inserisce la sentenza n. 171 del 2007.


3. La sentenza n. 171 del 2007

La questione di legittimità costituzionale sottoposta alla Corte costituzionale - giudicata da quest'ultima fondata - ineriva all'articolo 7, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 80 [Disposizioni urgenti in materia di enti locali, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2004, n. 140.]
, recante modifiche all'art. 58, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL).
La novella aveva l'effetto di eliminare una causa di incandidabilità alla carica di sindaco. Prima della modifica testuale, costituiva causa ostativa alla candidabilità la condanna definitiva per entrambi i reati previsti dall'articolo 314 c.p. (peculato e peculato d'uso); dopo la novella, si era incandidabili solo se condannati definitivamente per il reato di peculato.

La vicenda che ha dato origine alla decisione della Corte e che da questa viene esposta può così riassumersi.
Un sindaco, nel 2002, è condannato in secondo grado per il reato di peculato d'uso. Nelle more della definizione del procedimento penale, il sindaco si ricandida e viene rieletto alla medesima carica (29 maggio 2003). Sopravviene in data 5 giugno 2003 condanna definitiva per il reato imputato, e sono quindi proposte diverse azioni popolari per ottenere la declaratoria di decadenza dell'eletto dalla carica di sindaco. I relativi ricorsi sono, dapprima, respinti dal Tribunale; poi accolti dalla Corte d'appello, che dichiara la decadenza dalla carica con sentenza del 3 dicembre 2003. Avverso detta sentenza è proposto ricorso per cassazione e, prima dell'udienza di discussione, viene pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 marzo 2004 il d.l. n. 80 del 2004, il cui art. 7, comma 1, lettere a), modifica nel senso già chiarito l'art. 58, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 267 del 2000. La prima sezione civile della Corte di cassazione, con ordinanza del 17 aprile 2004, solleva, in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., questione di legittimità costituzionale del citato art. 7, per palese insussistenza del requisito del "caso straordinario di necessità e urgenza". Preso atto della conversione con modifiche del decreto - nel frattempo intervenuta - la Consulta dispone (ord. 2/2005) la restituzione degli atti al giudice a quo per una nuova delibazione. La Corte di cassazione ritiene di dover nuovamente sollevare la questione - nell'anzidetta formulazione - assumendo che il denunciato vizio si è trasferito sulla legge che, pur nella manifesta carenza del predetto requisito, ha ugualmente provveduto alla conversione del decreto-legge.

Il primo nucleo di argomentazioni svolte dalla Corte costituzionale è volto a definire l'inquadramento costituzionale del proprio potere di sindacare i presupposti della decretazione d'urgenza.

Al riguardo, la Corte sottolinea come l'assetto delle fonti normative sia uno dei principali elementi che caratterizzano la forma di governo nel sistema costituzionale, elemento correlato alla tutela dei valori e diritti fondamentali.
In particolare, nei sistemi ispirati al principio della separazione dei poteri e della soggezione della giurisdizione e dell'amministrazione alla legge l'adozione delle norme primarie spetta agli organi o all'organo il cui potere deriva direttamente dal popolo.
Proprio al principio di separazione vanno ricondotte la previsioni di cui agli articoli 70 e 77 della Costituzione, dalle quali si desume che il potere governativo di emanare decreti-legge ha carattere derogatorio rispetto all'essenziale attribuzione al Parlamento della funzione di porre le norme primarie nell'ambito delle competenze dello Stato centrale.
Sulla scorta di tale premessa, la Corte conferma la giurisprudenza inaugurata dalla sentenza n. 29 del 1995, in base alla quale l'esistenza dei requisiti della straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza può essere oggetto di scrutinio di costituzionalità, anche a seguito della conversione. Confermata, peraltro, è anche la limitazione di detto scrutinio ai soli profili di "evidente" mancanza dei presupposti, posto che occorre tener distinto il ruolo delle Camere da quello del Giudice delle leggi. Mentre il Parlamento in sede di conversione svolge un controllo in cui "le valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti", la Corte esercita il proprio scrutinio al fine di preservare l'assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito è predisposto. La diversità delle funzioni svolte dai due organi costituzionali importa che si debba mantenere un certo margine di elasticità nell'applicazione dell'articolo 77, comma secondo della Costituzione. Così, se le Camere in sede di conversione possono valutare la pluralità di situazioni legittimanti la decretazione d'urgenza senza fare riferimento a "rigidi parametri, valevoli per ogni ipotesi", la Corte nel suo controllo successivo può sindacare solo gli aspetti di macroscopica mancanza dei presupposti costituzionali.

Con riguardo poi alla questione della eventuale "efficacia sanante" della legge di conversione (sull'articolata giurisprudenza in materia, v. sopra), la Corte ritiene di tenere fermo l'indirizzo secondo cui il difetto dei requisiti del "caso straordinario di necessità e d'urgenza", una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge.
Pertanto la Corte dà continuità all'orientamento secondo cui, per così dire, non è la legge di conversione a sanare il d.l. viziato, ma, al contrario, è la patologia che affligge il provvedimento d'urgenza a trasmettersi alla legge che lo ha convertito.
La negazione dell'efficacia sanante della legge di conversione si basa in particolare su due considerazioni:

a) affermare che la legge di conversione sana in ogni caso i vizi del decreto significherebbe attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie;
b) le disposizioni della legge di conversione in quanto tali - nei limiti, cioè, in cui non incidano in modo sostanziale sul contenuto normativo delle disposizioni del decreto - non possono essere valutate, sotto il profilo della legittimità costituzionale, autonomamente da quelle del decreto stesso.

Tanto premesso in punto di diritto, la Corte ha rilevato - sulla base di elementi sia intrinseci che estrinseci alla disposizione impugnata - che nel caso di specie mancavano in maniera "evidente" i presupposti costituzionali della decretazione d'urgenza.
Innanzitutto, la Consulta ha sottolineato che la disposizione censurata si connota per la sua evidente estraneità rispetto alla materia disciplinata dalle altre disposizioni del decreto-legge in cui è inserita, inerendo in realtà alla materia elettorale e non alla materia della disciplina degli enti locali. Ciò ha costituito un primo indice, in relazione anche al preambolo del provvedimento, così formulato: "Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni in materia di enti locali, al fine di assicurarne la funzionalità, con particolare riferimento alle procedure di approvazione dei bilanci di previsione, alle difficoltà finanziarie dei comuni di ridotta dimensione demografica ed al risanamento di particolari situazioni di dissesto finanziario".

In secondo luogo, con particolare riguardo alle motivazioni addotte in sede di relazione illustrativa del ddl di conversione, la Corte ha precisato che l'utilizzazione del decreto-legge "non può essere sostenuta dall'apodittica enunciazione dell'esistenza delle ragioni di necessità e di urgenza, né può esaurirsi nella constatazione della ragionevolezza della disciplina che è stata introdotta".
In sostanza - dice la Corte - non basta la (sola) affermazione che la norma è necessaria e urgente, né il fatto che la norma sia di per sé ragionevole, per rendere costituzionalmente legittimo l'uso del decreto-legge.

Sulla base di tali motivazioni, la Corte ha quindi dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, lettera a), del decreto-legge n. 80 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 140 del 2004.

Si tratta - giova conclusivamente rammentarlo - del primo caso in cui la Corte ha cassato un d.l. non perché reiterato, ma per ragioni legate all'insussistenza dei presupposti costituzionali.