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Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00421


Atto n. 1-00421

Pubblicato il 21 maggio 2015, nella seduta n. 455
Riformulato

GIROTTO , CASTALDI , CAPPELLETTI , CIOFFI , DE PETRIS , DI BIAGIO , BULGARELLI , PETROCELLI , VACCIANO , SCIBONA , PUGLIA , SERRA , MUSSINI , GAETTI , PAGLINI , BUCCARELLA , PUPPATO , BOTTICI , BERTOROTTA , DONNO , ROMANI Maurizio , MORONESE , DALLA ZUANNA , MONTEVECCHI , GIARRUSSO , STEFANO , FUCKSIA , CRIMI , MORRA , TREMONTI , TAVERNA , MARTON , SANTANGELO , BUEMI , AIROLA , BLUNDO , MOLINARI , CATALFO , CARIDI , CIAMPOLILLO , COTTI , ENDRIZZI , MARGIOTTA , FATTORI , LEZZI , LUCIDI , BISINELLA , MANGILI , ROSSI Maurizio , NUGNES , MARTELLI , BOCCHINO , BIGNAMI

Il Senato,

premesso che:

i commi da 344 a 349 dell'articolo unico della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria per il 2007) hanno introdotto l'agevolazione per la riqualificazione energetica degli edifici. Successivamente la normativa in materia è stata più volte modificata con riguardo, in particolare, alle procedure da seguire per avvalersi correttamente delle agevolazioni. Tale agevolazione, chiamata "ecobonus", consiste nel riconoscimento di detrazioni d'imposta nella misura (originariamente) del 55 per cento delle spese sostenute, da ripartire in rate annuali di pari importo, entro un limite massimo di detrazione, diverso in relazione a ciascuno degli interventi previsti. Si tratta di riduzioni dall'imposta sul reddito delle persone fisiche (Irpef) e dall'imposta sul reddito delle società (Ires) concesse per interventi che aumentino il livello di efficienza energetica degli edifici esistenti, con consistenti limiti massimi (da 30.000 euro per riqualificazioni parziali fino a 100.000 euro per riqualificazioni globali);

successivamente la normativa in materia è stata più volte modificata con riguardo, in particolare, alle procedure da seguire per avvalersi correttamente delle agevolazioni. L'articolo 1, comma 48, della legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità per il 2011) ha stabilito una proroga per usufruire delle detrazioni per le spese sostenute e documentate sino al 31 dicembre 2011 o, per i soggetti con periodo d'imposta non coincidente con l'anno solare, fino al periodo d'imposta in corso alla predetta data. L'articolo 4, comma 4, del decreto-legge n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 244 del 2011, ha prorogato fino al 31 dicembre 2012 la detrazione Irpef del 55 per cento delle spese di riqualificazione energetica del patrimonio edilizio. La stessa norma ha esteso la detrazione del 55 per cento anche alle spese per interventi di sostituzione di scaldacqua tradizionali con scaldacqua a pompa di calore dedicati alla produzione di acqua calda sanitaria, nel limite massimo di 30.000 euro. A decorrere dal 1° gennaio 2013 era previsto che per tutti gli interventi descritti si applicasse la detrazione del 36 per cento, come modificata dal nuovo articolo 16-bis del TUIR (testo unico delle imposte sui redditi, di cui alla legge n. 917 del 1986) ma successivamente il decreto-legge n. 83 del 2012 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012) ha prorogato l'applicazione della detrazione del 55 per cento sino al 30 giugno 2013;

il decreto-legge n. 63 del 2013 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 90 del 2013), all'articolo 14, ha prorogato le detrazioni fiscali per interventi di efficienza energetica fino al 31 dicembre 2013, elevando la misura al 65 per cento, per le spese sostenute dal 6 giugno 2013 (data di entrata in vigore del provvedimento). Inoltre, con riferimento agli interventi di riqualificazione energetica relativi a parti comuni degli edifici condominiali o che interessino tutte le unità immobiliari del singolo condominio, la norma prevede l'applicazione della detrazione d'imposta del 65 per cento per le spese sostenute dall'entrata in vigore del decreto (6 giugno 2013) sino al 30 giugno 2014. La legge di stabilità per il 2014 (articolo 1, comma 139 della legge n. 147 del 2013) ha previsto un'ulteriore proroga. Per il risparmio energetico le detrazioni in esame si applicano nella misura del 65 per cento per le spese sostenute dal 6 giugno 2013 (data di entrata in vigore del decreto-legge n. 63 del 2013) al 31 dicembre 2014. Dal 1° gennaio 2015 al 31 dicembre 2015 è previsto che la misura della detrazione scenda al 50 per cento per le spese sostenute;

con l'articolo 1, comma 47, della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità per il 2015) viene prorogata di un anno la misura della detrazione al 65 per cento prevista sino al 31 dicembre 2014, mentre viene abrogata la disposizione che prevede che la detrazione si applica nella misura del 50 per cento per l'anno 2015. Sono stati inoltre previsti due ulteriori tipi di spese agevolabili, per la riqualificazione energetica, con la detrazione del 65 per cento: le spese sostenute, dal 1° gennaio 2015 fino al 31 dicembre 2015, per l'acquisto e posa in opera delle schermature solari, nel limite massimo di detrazione di 60.000 euro; le spese sostenute, dal 1° gennaio 2015 fino al 31 dicembre 2015, per l'acquisto e posa in opera degli impianti di climatizzazione invernale dotati di generatori di calore alimentati da biomasse combustibili, nel limite massimo di detrazione di 30.000 euro;

considerato che:

la misura dell'"ecobonus", negli anni, ha determinato effetti positivi per il risparmio energetico, per l'ambiente, per la salute, l'economia e l'occupazione;

l'Enea ha presentato al Ministero dello sviluppo economico il rapporto 2012 dal titolo "Le detrazioni fiscali del 55 per cento per la riqualificazione energetica del patrimonio edilizio esistente", che fornisce il quadro complessivo degli interventi realizzati sugli edifici residenziali secondo la normativa vigente. Facendo riferimento al periodo 2007-2012, si osserva un totale di oltre 1.500.000 pratiche inviate e un valore cumulato di investimenti superiore a 17.5 miliardi di euro. Il risparmio energetico in energia primaria attribuibile agli interventi di riqualificazione energetica che nel 2012 hanno beneficiato degli incentivi fiscali previsti è stato di circa 1.260 GWh/anno, con una conseguente riduzione di anidride carbonica emessa in atmosfera stimabile in 270 kt/anno;

il numero delle pratiche inviate nel 2013, secondo i dati ENEA, ha superato le 355.000, con un aumento di circa il 35 per cento rispetto al 2012. Altrettanto positivi possono essere considerati i risultati in termini di investimenti, che raggiungono quasi i 3,5 miliardi di euro e mostrano un aumento di circa il 20 per cento. Il risparmio energetico in energia primaria attribuibile agli interventi di riqualificazione energetica che nel 2013 hanno beneficiato degli incentivi fiscali previsti è stato di circa 1.550 GWh/anno, con una conseguente riduzione di anidride carbonica emessa in atmosfera stimabile in 338 kt/anno;

negli ultimi anni l'attenzione si è concentrata sull'efficienza energetica nel patrimonio edilizio. Il 40 per cento dei consumi energetici nazionali sono, infatti, attribuibili agli edifici. Gli interventi di efficientamento energetico sugli edifici permetterebbero quindi una riduzione dei consumi energetici nazionali, alleggerendo la bilancia dei pagamenti sull'acquisto di energia primaria dall'estero con la conseguente riduzione dei costi di approvvigionamento energetico, nonché il miglioramento della sicurezza energetica perseguita dalla Commissione europea con la "Energy Union". Studi di settore affermano che, mediamente, un edificio disperde il 60 per cento dell'energia immessa sia d'inverno per riscaldare che d'estate per raffreddare;

con riferimento agli aspetti economici, l'ecobonus si mostra come uno strumento anticongiunturale che ha ridotto in modo consistente l'impatto della crisi in edilizia in questi anni. L'articolo de "Il Sole-24 ore", a firma di Giorgio Santilli, dal titolo "Lavori casa, dai bonus spinta per 28,5 miliardi", pubblicato ad aprile 2015, mostra chiaramente, sulla base dei dati del CRESME (Centro ricerche economiche e sociologiche e di mercato nell'edilizia), quanto incide il contributo dell'ecobonus sull'economia. Dal 2007 al 2014 risultano presentate 2.258.489 richieste per la concessione di agevolazioni, per un investimento complessivo di 26.099 milioni di euro;

il contributo all'occupazione calcolato dal Cresme stima che, grazie agli investimenti effettuati, sia stato possibile dare lavoro a 283.200 persone nel settore dell'edilizia. La cifra sale a 424.800 persone se si considera l'indotto;

l'accordo tra Confindustria e le confederazioni CGIL, CISL e UIL, siglato nel 2011, stima che la proroga strutturale fino al 2020 degli interventi di sostegno all'efficienza energetica, attraverso una normativa orientata a promuovere l'uso di tecnologie più efficienti, può avere un effetto di "aumento della produzione diretta e indiretta a livello nazionale di quasi 240 miliardi di euro con la creazione di oltre 1,6 milioni di posti di lavoro con un incremento del PIL dello 0,6 per cento annuo. In termine di benessere sociale il risparmio cumulato fino al 2020 per le bollette energetiche è di oltre 25 miliardi di euro.";

secondo una stima effettuata da Nomisma, riportata in un articolo del 2 febbraio 2015 su "Corriere Economia" (inserto del "Corriere della Sera"), per rendere efficiente la parte più vecchia del patrimonio abitativo, ossia 2,4 milioni di edifici su un totale di 11,8, sono necessari 100 miliardi di euro. Il rientro dell'investimento, grazie ai risparmi energetici, avverrebbe in 7 anni, tenuto conto che su tali immobili grava una bolletta pari a 45 miliardi di euro tra elettricità e riscaldamento, ma che i costi possono essere ridotti di un terzo;

tra i benefici delle misure per la riqualificazione energetica devono essere altresì considerati anche gli effetti positivi in termini di contenimento della grave crisi economica attraversata dal settore delle costruzioni (nello specifico imprese edili e produttori di materiali), che ha conosciuto un calo degli investimenti negli ultimi anni maggiore del 30 per cento, nonché gli effetti sul rilancio della riqualificazione di cui necessita il parco edilizio esistente (ed in particolare della riqualificazione energetica). Numerose ricerche effettuate hanno portato a stimare nel +6 per cento l'incremento di prezzo che gli acquirenti sono disponibili a sostenere per un immobile recentemente riqualificato;

rilevato che:

numerosi studi (Cresme, Confartigianato, Confindustria) asseriscono che il saldo economico tra le risorse utilizzate dallo Stato per sostenere la misura e quelle generate (IVA, IRPEF/IRES, IRAP, IVA) è positivo con un'elevata emersione dell'economia sommersa;

l'onere per il bilancio dello Stato ai fini dell'erogazione delle agevolazioni deve essere esaminato anche in chiave di opportunità. In particolare, l'impatto delle agevolazioni del 65 per cento sul bilancio dello Stato andrebbe letto e interpretato anche in relazione ai ricavi, monetizzabili, derivati all'intero sistema Paese. Dalle valutazioni ENEA, nel bilancio dello Stato, per il periodo di funzionamento degli incentivi 2007-2010, considerando il flusso di cassa globale, risulta un saldo complessivo di più 3,4 miliardi di euro;

l'Italia vanta, inoltre, una consolidata tradizione industriale in molti settori strettamente correlati all'efficienza energetica (caldaie, motori, inverter, smart grid, edilizia). Le imprese che si occupano di impianti e prodotti attinenti agli interventi di efficientamento energetico sono cresciute sensibilmente fra il 2007 e il 2010. A conferma di quanto detto, basti pensare che le imprese operanti nel settore degli impianti termici hanno registrato un aumento del 19 per cento; quelle operanti nel settore delle coperture e tetti, un aumento del 6 per cento; quelle operanti nel settore delle energie rinnovabili, un incremento del 340 per cento; quelle operanti nel settore infissi, un aumento del 18 per cento. Rimane tuttavia un potenziale di miglioramento importante;

valutato che:

nella comunicazione dell'8 marzo 2011 della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, "Una tabella di marcia verso un'economia competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050", viene indicato che "per operare la transizione verso un'economia competitiva a basse emissioni di carbonio l'UE deve prepararsi ad abbattere le proprie emissioni interne dell'80 per cento entro il 2050 rispetto al 1990." Sull'intero arco di 40 anni, si stima che l'efficienza energetica e il passaggio a fonti d'energia a bassa intensità di carbonio prodotte internamente consentiranno di ridurre i costi medi dei carburanti in misura compresa tra 175 e 320 miliardi di euro annui;

secondo la comunicazione della Commissione europea citata, investire tempestivamente nell'economia a bassa intensità di carbonio stimolerebbe progressivamente un cambiamento strutturale dell'economia e genererebbe nuovi posti di lavoro, in termini netti, sia nel breve che nel medio periodo. Il suo rilancio potrebbe essere significativamente stimolato da un intervento incisivo per accelerare la ristrutturazione e la costruzione di alloggi efficienti sotto il profilo energetico. Il piano di efficienza energetica europeo conferma l'alto potenziale occupazionale insito nella promozione di investimenti in impianti più efficienti;

nell'ambito della direttiva 2009/28/CEE l'Italia è impegnata a raggiungere, entro il 2020, l'obiettivo della riduzione del 20 per cento dei consumi energetici e l'obiettivo della riduzione del 20 per cento delle emissioni in atmosfera;

considerato, inoltre, che:

oltre all'esame dei vari provvedimenti normativi che si sono succeduti nel corso degli anni e di cui si è dato conto, il Parlamento ha svolto un'intensa attività di indirizzo, anche nelle precedenti legislature, in relazione alla materia delle detrazioni fiscali per interventi di recupero edilizio e riqualificazione energetica. Tale attività di indirizzo si è svolta non solo nell'ambito dell'esame degli ordini del giorno ad alcuni dei provvedimenti succitati, ma anche nelle competenti Commissioni parlamentari, che hanno approvato risoluzioni. Alcuni di tali atti di indirizzo sono peraltro intervenuti nell'ambito del dibattito che ha caratterizzato negli anni la proroga e la stabilizzazione degli incentivi o la loro estensione a specifici ambiti, impegnando il Governo all'adozione di norme in tal senso;

relativamente agli atti di indirizzo della XVII Legislatura, si segnala la risoluzione 8-00014, approvata dalle Commissioni riunite VI (Finanze) e VIII (Ambiente, territorio e lavori pubblici) della Camera dei deputati, nella seduta del 26 settembre 2013, con cui le Commissioni hanno impegnato il Governo a dare stabilità all'agevolazione fiscale del 65 per cento prevista dal decreto-legge n. 63 del 2013, per un verso, mantenendo la differenza di 15 punti percentuali fra la predetta agevolazione fiscale (cosiddetto ecobonus) e quella riconosciuta per gli ordinari interventi di ristrutturazione edilizia e, per l'altro, ampliando i soggetti fruitori dell'agevolazione medesima. Le Commissioni parlamentari hanno avuto modo di esprimere orientamenti in tal senso anche in occasione dell'esame degli allegati al Documento di economia e finanza (DEF) recanti lo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas-serra, in coerenza con gli obblighi internazionali assunti dall'Italia in sede europea e internazionale, e i relativi indirizzi (cosiddetto "Allegato Kyoto");

da ultimo, il parere al Documento di economia e finanza 2015, approvato dalla 10a Commissione permanente (Industria, commercio, turismo) del Senato, esprime la necessità di garantire il sostegno e la stabilizzazione alle misure, quali ad esempio l'ecobonus, volte a perseguire il risparmio e l'efficienza energetica, assicurando l'impegno a evitare nuovi sussidi a imprese o gruppi di imprese a carico dei consumatori;

in un'intervista pubblicata sul numero 34 di aprile 2015 di "Elementi", periodico del Gestore dei servizi energetici, consultabile sul sito istituzionale del Gestore, il vice ministro dell'economia e delle finanze, Enrico Morando, ha affermato di essere "d'accordo a decidere che l'ecobonus duri per un orizzonte più lungo di quello annuale, diciamo tre anni, per gli investimenti che riguardano realtà edilizie che non sono di proprietà di un'unica famiglia, come condomini o palazzi dove ci sono diversi proprietari";

il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, Gian Luca Galletti, a margine degli Stati generali dell'efficienza energetica tenutosi a Verona Fiere, ha dichiarato: "L'ecobonus non va solo confermato per il 2015, come abbiamo deciso di fare, ma va reso strutturale nel panorama degli incentivi italiani". Il Ministro ha spiegato che gli introiti realizzati in termini di maggiori imposte con l'economia sono superiori ai contributi erogati e ha definito l'operazione "in attivo, vantaggiosa per lo Stato, le famiglie e l'ambiente", e ha altresì affermato: "ora dobbiamo continuare anche con più forza, rendendola stabile, perché famiglie e imprenditori hanno bisogno di conoscere per tempo i settori in cui si può investire e fare business ". L'efficienza energetica, stando alle parole del Ministro, è "il futuro del campo ambientale: fa risparmiare le famiglie, abbassa le bollette, permette allo Stato di fare spending review. Nel decreto 91 abbiamo stanziato 350 milioni per l'efficientamento energetico degli edifici pubblici, partendo dalle scuole. Abbiamo un ritorno in termini di risparmi per lo Stato fortissimo, possiamo risparmiare fino al 40 per cento di quanto spendiamo oggi per elettricità e gas. Sono molti soldi";

nel corso del convegno "Regole e mercato dell'efficienza energetica", organizzato dal Gestore dei servizi energetici il 15 maggio 2015, il presidente di Confindustria, Giorgio Squinzi, ha ribadito che le detrazioni per l'efficienza energetica degli edifici "anziché essere rinnovate di anno in anno dovrebbero diventare strutturali su base pluriennale almeno fino al 2020". Intervenendo al medesimo convegno, il Ministro dell'ambiente e il Sottosegretario di Stato allo sviluppo economico, Vicari, hanno dichiarato che il bonus fiscale per promuovere l'efficienza potrà diventare strutturale;

valutato che:

per l'importante ruolo di stimolo alla crescita e alla ripresa economica del Paese, la proposta di stabilizzare al 2020 il meccanismo dell'ecobonus è fortemente condivisa e sostenuta da tutte le realtà produttive e non coinvolte nel settore: dall'industria, all'artigianato, al commercio, alle banche, ai sindacati e alle associazioni ambientaliste. La strategia perseguita sinora dai Governi succedutisi, però, è stata quella di prorogare il meccanismo annualmente. Un cambio di passo in tale ambito garantirebbe una spinta importante anche nel campo della ricerca e dell'innovazione tecnologica da parte dei produttori di materiali e impianti;

attraverso la diversificazione delle aliquote e il tetto di spesa per tipologia di interventi è possibile contenere drasticamente l'onere in bilancio per lo Stato e permettere un uso più mirato del meccanismo di incentivazione;

è necessario, quindi, stimolare una combinazione efficace di finanziamenti pubblici e investimenti privati al fine di sfruttare il potenziale economico del raggiungimento degli obiettivi al 2020,

impegna il Governo:

1) ad attivarsi , nell'ambito della propria competenza, per l'adozione di ogni opportuna iniziativa di carattere legislativo volta a promuovere la stabilizzazione della misura di detrazione fiscale per gli interventi di riqualificazione energetica degli edifici, prevedendo l'estensione delle agevolazioni fino al 31 dicembre 2020, anche attraverso una riduzione annuale o biennale della percentuale di detrazione;

2) a prevedere la rimodulazione delle tipologie di intervento ammesse ad agevolazione fiscale, predisponendo un meccanismo di premialità per i lavori caratterizzati da maggiore efficacia in termini di risparmio energetico ed introducendo dei valori limite di controllo alla spesa sostenuta (costo massimo per metro quadrato e per chilowattora, costo spese tecniche);

3) a prevedere l'obbligo della redazione dell'attestato di prestazione energetica al fine di accedere alla misura dell'ecobonus, riducendo il numero di rate annuali da 10 a 5 al fine di minimizzare il tempo di ritorno degli investimenti;

4) ad attivarsi, per quanto di competenza, affinché l'accesso all'ecobonus venga riconosciuto tramite la richiesta di documentazione tecnica dettagliata per ogni tipologia di intervento, certificata da tecnici abilitati;

5) a prevedere l'istituzione di un meccanismo sanzionatorio efficace per le dichiarazioni incongruenti, conferendo un ruolo attivo all'ENEA nella fase di validazione e di controllo della documentazione;

6) a favorire maggiori investimenti in programmi di riqualificazione di edifici pubblici e di edilizia sociale;

7) a favorire lo sviluppo dell'industria dei prodotti ad alto contenuto tecnologico per l'efficienza energetica, anche attraverso la previsione di specifici crediti di imposta per l'attività di ricerca e sviluppo che preveda la partecipazione di enti di ricerca;

8) ad introdurre strumenti di supporto e incentivazione alle imprese che esportano su mercati internazionali prodotti, sistemi e servizi che favoriscono l'efficienza energetica;

9) a rafforzare le attività di comunicazione sui temi dell'efficienza energetica al fine di migliorare la fruibilità e la trasparenza delle informazioni, anche attraverso l'organizzazione di iniziative mirate a favorire comportamenti energeticamente consapevoli e la predisposizione di linee guida per la definizione di metodologie educative condivise sul risparmio e l'efficienza energetica.