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Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00383


Atto n. 1-00383

Pubblicato il 24 febbraio 2015, nella seduta n. 397

BUEMI , LONGO Fausto Guilherme , FRAVEZZI , LANIECE , MATTESINI , SCILIPOTI ISGRO' , FASIOLO , MASTRANGELI , SILVESTRO

Il Senato,

premesso che:

il parere 2/13 della Corte di giustizia dell'Unione europea (seduta plenaria) 18 dicembre 2014, avente ad oggetto una domanda di parere ai sensi dell'articolo 218, paragrafo 11, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), presentata il 4 luglio 2013 dalla Commissione europea, ha respinto la proposta del Gruppo di lavoro sul trattato di adesione dell'Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950; vi si sottolinea come non sia adeguatamente affrontato, nella proposta di trattato, il problema della "geometria variabile" dei 2 strumenti di tutela, cioè la Convenzione europea dei diritti umani e delle libertà fondamentali del 1950 e la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 2000 (detta Carta di Nizza);

le due norme speculari che prevedono il trattato di adesione dell'Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (articolo 6 del Trattato sull'Unione europea, in vigore dal 1° dicembre 2009 col Trattato di Lisbona; articolo 17 del Protocollo n. 14 alla CEDU, in vigore dal 1° giugno 2010) sono state delimitate, quanto ad efficacia, dal Protocollo (n. 8) al Trattato sull'Unione europea (TUE) e al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, secondo cui l'accordo relativo all'adesione dell'Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, previsto dall'articolo 6, paragrafo 2, del TUE deve garantire che siano preservate le caratteristiche specifiche dell'Unione e del diritto dell'Unione, in particolare per quanto riguarda: a) le modalità specifiche dell'eventuale partecipazione dell'Unione agli organi di controllo della convenzione europea, b) i meccanismi necessari per garantire che i procedimenti avviati da Stati non membri e le singole domande siano indirizzate correttamente, a seconda dei casi, agli Stati membri e/o all'Unione. Vi si prevede anche che l'accordo deve garantire che l'adesione non incida né sulle competenze dell'Unione né sulle attribuzioni delle sue istituzioni, né sulla situazione particolare degli Stati membri nei confronti della convenzione europea (e, in particolare, riguardo ai suoi protocolli, alle misure prese dagli Stati membri in deroga alla convenzione europea ai sensi del suo articolo 15 e a riserve formulate dagli Stati membri nei confronti della convenzione europea ai sensi del suo articolo 57);

i vincoli contenuti nel Protocollo n. 8 e le ulteriori delimitazioni, sofferte dal Gruppo di lavoro in sede negoziale, hanno dato luogo ad una proposta di trattato vistosamente inadeguata, nella quale ci si è limitati a prevedere: come aggiungere a Strasburgo il seggio di un giudice dell'Unione; come eleggerlo in seno all'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa; come convenire solidalmente l'Unione nel giudizio dinanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo; come renderla partecipe alla funzione di controllo esercitata dal Comitato dei ministri. Si è trattato di un approccio che, senza sormontare le prevedibili complessità del processo di ratifica a 47 Stati, ha ignorato problematiche più vaste, a partire dal rapporto tra le due Corti (quella della Convenzione, con sede a Strasburgo, e quella dell'Unione, con sede a Lussemburgo), con le relative platee differenziate di Stati parte e con i diversi sistemi per adirle (compresa la diversa declinazione del principio di complementarietà rispetto alle giurisdizioni nazionali) ed il diverso tipo di pronunce (compresa la differenza tra i loro effetti);

considerato che:

il meccanismo prefigurato nella proposta di adesione dell'Unione europea al sistema della Convenzione europea dei diritti dell'uomo segue una falsa visione prospettica, riferendosi agli obblighi gravanti sull'Unione dall'adesione come riferiti ai suoi soli organi centrali. In tal maniera si ignora che, come ripetutamente dichiarato dalla Corte di giustizia (si vedano, in particolare, le sentenze van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, pag. 23, e Costa, 6/64, EU:C:1964:66, pag. 1144, nonché parere 1/09, EU:C:2011:123, punto 65), i trattati fondativi dell'Unione hanno dato vita, diversamente dai trattati internazionali ordinari, ad un ordinamento giuridico nuovo, che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati, ma anche i cittadini degli stessi;

meglio hanno saputo cogliere tale potenziale ricaduta i giudici costituzionali italiani, quando hanno già evocato «i problemi che l'entrata in vigore del Trattato pone nell'ambito dell'ordinamento dell'Unione e degli ordinamenti nazionali» (sentenza n. 138 del 2010). La difesa più immediata, quella secondo cui è dirimente la «circostanza che al momento l'Unione europea non è parte della CEDU», per cui si esclude una generale "comunitarizzazione" delle norme della CEDU (sentenza n. 349 del 2007), è stata ribadita dalla Corte costituzionale ancora con la sentenza n. 80 del 2011; ma è difesa sempre meno solida, come si desume dalla posizione italiana, espressa nelle "osservazioni" del 3 maggio 2011 al Gruppo di lavoro incaricato di avanzare la proposta di adesione;

le citate osservazioni italiane sono state disattese nel testo finale, il che rende evidente come sia stato sostanzialmente ignorata, nel progetto, l'imprescindibile necessità di migliorare la scansione multilivello della tutela, come faticosamente conseguita dalla giurisprudenza delle 2 Corti. Essa si imperniava sull'articolo 53 della Carta di Nizza, secondo cui nessuna disposizione di quest'ultima deve essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti fondamentali riconosciuti, nel rispettivo ambito di applicazione, dal diritto dell'Unione, dal diritto internazionale e dalle convenzioni internazionali delle quali l'Unione o tutti gli Stati membri sono parti, in particolare dalla CEDU, nonché dalle costituzioni degli Stati membri. Orbene, la Corte di giustizia ha interpretato tale disposizione nel senso che l'applicazione di standard nazionali di tutela dei diritti fondamentali non deve compromettere il livello di tutela previsto dalla Carta, né il primato, l'unità e l'effettività del diritto dell'Unione (sentenza Melloni, EU:C:2013:107, punto 60);

il parere 2/13 della Corte di giustizia lamenta l'assenza (paragrafo 190), nell'accordo previsto, di una norma intesa a garantire il coordinamento non già tra gli organi, ma tra gli standard di tutela. In particolare, la Corte segnala (paragrafo 189) che l'articolo 53 della CEDU riserva, in sostanza, la facoltà per le parti contraenti di prevedere standard di tutela dei diritti fondamentali più elevati di quelli garantiti da tale Convenzione. Se ne potrebbe addirittura ricavare che, senza assicurare il coordinamento tra tale norma e l'articolo 53 della Carta di Nizza (come interpretato dalla Corte), il progetto di accordo potrebbe essere foriero di una regressione rispetto all'esistente conseguimento pretorio;

senza affrontare la questione degli standard di tutela, si ricade in un circolo vizioso ermeneutico: ai sensi dell'articolo 53 della Convenzione "nessuna delle disposizioni della presente Convenzione puo? essere interpretata in modo da limitare o pregiudicare i diritti dell'uomo e le liberta? fondamentali che possano essere riconosciuti in base alle leggi di ogni Parte contraente o in base a ogni altro accordo al quale essa partecipi". La facoltà concessa dall'articolo 53 della CEDU agli Stati membri resta quindi limitata, per quanto riguarda i diritti riconosciuti dalla Carta di Nizza corrispondenti a diritti garantiti dalla citata Convenzione - a quanto è necessario per evitare di compromettere il livello di tutela previsto dalla Carta medesima, nonché il primato, l'unità e l'effettività del diritto dell'Unione: operazione interpretativa che, compiuta in punto di rito in base al principio kompetenz/kompetenz, sollecita una valutazione della stessa Corte di Strasburgo, il che comporta sempre il pericolo di un contrasto con la Corte chiamata a conoscere il diritto dell'Unione europea, cioè quella di Lussemburgo;

valutato che:

occorre spezzare il circolo vizioso che ha prodotto lo stallo: ciò non può avvenire che prendendo risolutamente parte per uno dei 2 poli, in cui si esprime la dialettica interna alla disciplina dell'accessione della UE alla CEDU. In particolare, occorre far prevalere il paragrafo 3, dell'articolo 6 del TUE, secondo cui "i diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali". Non si tratta di una reale forzatura, considerando che già attualmente la Carta di Nizza, nella parte in cui garantisce traguardi più avanzati della CEDU, che fu stipulata oltre mezzo secolo prima, prevale nel caso di contrasto (in virtù della presunzione di tutela equivalente di cui il diritto dell'Unione beneficia da parte della giurisprudenza della Corte di Strasburgo: sentenza della Corte EDU, Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret anonim ?irketi c. Irlanda, n. 45036/98, § 155, 30 giugno 2005), oltre ad essere addirittura utilizzata dalla Corte di Strasburgo per interpretare "evolutivamente" le previsioni della stessa CEDU (si vedano le sentenze Corte EDU 11 gennaio 2006 nel caso Sørensen e Rasmussen c. Danimarca e 23 febbraio 2012 nel caso Hirsi Jamaa ed altri c. Italia). A soccombere sarà, comunque, il citato Protocollo n. 8, che rende pressoché impossibile instaurare un principio di vasi comunicanti più efficace di quello sin qui affermato in via pretoria;

per affermare risolutamente e credibilmente che l'articolo 53 della CEDU si applica anche al diritto di azione di cui agli articoli 6 e 13 della CEDU (che, direttamente o indirettamente, porta alla pronuncia della Corte di giustizia dell'Unione europea) occorre dare alla Carta di Nizza una prevalenza "interna", rispetto ad altre porzioni del diritto dell'Unione europea che, attualmente, nella giurisprudenza della Corte di giustizia, rischiano di avere un rilievo maggiore della stessa Carta di Nizza. Infatti, attraverso una serie di clausole "in bianco" contenute già nel citato articolo 6 del TUE ("Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell'Unione definite nei trattati"... "L'Unione aderisce alla Convenzione... tale adesione non modifica le competenze dell'Unione definite nei trattati") è il sistema giurisdizionale dell'Unione stesso ad essere chiamato in causa. È alla composizione, ai poteri ed alle funzioni della Corte di giustizia che occorre dunque rivolgersi, per mettere in campo un'attività di revisione più efficace di quella sin qui tentata con il fallito progetto di accordo di adesione;

una valutazione competenziale di due organi diversi (per quanto affidata ai precedenti) è sempre revocabile o suscettibile di antinomie, a seconda dei diversi modi di valutare la tutela del diritto di azione; essa deve dipendere, invece, da un percorso che porti all'unificazione dei due sistemi giurisdizionali, partendo dal profilo soggettivo. Occorre che la nomofilachia sia raggiunta, quanto meno, per il momento, sotto il profilo pratico, dalla sicurezza che viene alla Corte di Strasburgo dall'essersi pronunciata (in tema di diritti e libertà fondamentali all'interno dell'Unione europea) quella che di fatto sarebbe, quanto a composizione, una sua vera e propria sezione "territoriale" (sia pure con procedure e con poteri diversi e più incisivi);

l'occasione renderebbe maggiormente democratico anche il procedimento di selezione dei giudici della Corte di giustizia dell'Unione europea, che passerebbe dall'attuale espressione dei Governi al metodo di selezione proprio di un'Assemblea parlamentare quale quella del Consiglio d'Europa, che già da ora provvede all'elezione dei giudici CEDU su terne fornite dai rispettivi Governi. Gli esecutivi comunque manterrebbero il vecchio sistema di selezione per i giudici del tribunale di prima istanza;

una revisione della composizione della Corte di giustizia, ed un suo subentro quale giudice di ultima istanza (nei confronti dell'Unione e dei suoi Stati membri) anche nelle competenze della Corte europea dei diritti dell'uomo, dovrebbe necessariamente accompagnarsi ad un'ibridazione dei suoi poteri con quelli attribuiti dall'articolo 41 della CEDU in tema di equo indennizzo, rendendo in tal guisa più efficace anche il processo di adempimento della sentenza di accertamento e di esecuzione di quella di condanna;

il processo di revisione sarebbe assai meno complesso di quello della proposta di protocollo addizionale della CEDU, per il minor numero di Stati parte e per la maggiore omogeneità dei componenti dell'Unione europea;

ritenuto che, per raggiungere gli obiettivi sopra illustrati, occorre che il Governo sottoponga al Consiglio dell'Unione un progetto volto a modificare alcune disposizioni del TFUE nei termini di seguito riportati:

"Articolo 253 (ex articolo 223 del TCE)

I giudici della Corte di giustizia sono i giudici eletti alla Corte europea dei diritti dell'uomo dall'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa in relazione a ciascuna Alta Parte contraente che sia anche membro dell'Unione europea. Gli avvocati generali della Corte di giustizia sono scelti tra personalità che offrano tutte le garanzie di indipendenza e che riuniscano le condizioni richieste per l'esercizio, nei rispettivi paesi, delle più alte funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza, sono nominati di comune accordo per sei anni dai governi degli Stati membri, previa consultazione del comitato di cui all'articolo 255. Ogni tre anni si procede a un rinnovo parziale degli avvocati generali, alle condizioni previste dallo statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea. I giudici designano tra loro, per tre anni, il presidente della Corte di giustizia. Il suo mandato è rinnovabile. Gli avvocati generali uscenti possono essere nuovamente nominati. La Corte di giustizia nomina il proprio cancelliere, di cui fissa lo statuto. La Corte di giustizia stabilisce il proprio regolamento di procedura. Tale regolamento è sottoposto all'approvazione del Consiglio";

"Articolo 255

È istituito un comitato con l'incarico di fornire un parere sull'adeguatezza dei candidati all'esercizio delle funzioni di avvocato generale della Corte di giustizia e di giudice del Tribunale, prima che i governi degli Stati membri procedano alle nomine in conformità degli articoli 253 e 254. Il comitato è composto da sette personalità scelte tra ex membri della Corte di giustizia e del Tribunale, membri dei massimi organi giurisdizionali nazionali e giuristi di notoria competenza, uno dei quali è proposto dal Parlamento europeo. Il Consiglio adotta una decisione che stabilisce le regole di funzionamento di detto comitato e una decisione che ne designa i membri. Esso delibera su iniziativa del presidente della Corte di giustizia";

"Articolo 260 (ex articolo 228 del TCE)

1. Quando la Corte di giustizia dell'Unione europea riconosca che uno Stato membro ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù dei trattati, tale Stato è tenuto a prendere i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte comporta. Se l'accertamento include la violazione di uno dei diritti riconosciuti dalla Carta di cui all'articolo 6 paragrafo 1 del Trattato sull'Unione europea, la sentenza accorda anche un equo indennizzo al soggetto privato, persona fisica o giuridica, in essa individuato come parte lesa, che sia intervenuto nel giudizio. 2. Se ritiene che lo Stato membro in questione non abbia preso le misure che l'esecuzione della sentenza della Corte comporta‚ la Commissione, dopo aver posto tale Stato in condizione di presentare osservazioni, può adire la Corte. Essa precisa l'importo della somma forfettaria o della penalità, da versare da parte dello Stato membro in questione, che essa consideri adeguato alle circostanze. La Corte, qualora riconosca che lo Stato membro in questione non si è conformato alla sentenza da essa pronunciata, può comminargli il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità, specificando quanta parte debba essere poi versata dall'Unione al soggetto leso di cui al secondo periodo del paragrafo 1 a titolo di equo indennizzo. Questa procedura lascia impregiudicate le disposizioni dell'articolo 259. 3. La Commissione, quando propone ricorso dinanzi alla Corte in virtù dell'articolo 258 reputando che lo Stato membro interessato non abbia adempiuto all'obbligo di comunicare le misure di attuazione di una direttiva adottata secondo una procedura legislativa, può, se lo ritiene opportuno, indicare l'importo della somma forfettaria o della penalità da versare da parte di tale Stato che essa consideri adeguato alle circostanze. Se la Corte constata l'inadempimento, può comminare allo Stato membro in questione il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità entro i limiti dell'importo indicato dalla Commissione, salva l'applicazione del secondo periodo del paragrafo 1. Il pagamento è esigibile alla data fissata dalla Corte nella sentenza";

"Articolo 262 (ex articolo 229 A del TCE)

Fatte salve le altre disposizioni dei trattati, il Consiglio, deliberando all'unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo, può adottare disposizioni intese ad attribuire alla Corte di giustizia dell'Unione europea, nella misura da esso stabilita, la competenza a pronunciarsi su controversie connesse con l'applicazione degli atti adottati in base ai trattati che creano titoli europei di proprietà intellettuale e la sua armonizzazione con il diritto alla conoscenza. Tali disposizioni entrano in vigore previa approvazione degli Stati membri, conformemente alle rispettive norme costituzionali";

"Articolo 264 (ex articolo 231 del TCE)

Se il ricorso è fondato, la Corte di giustizia dell'Unione europea dichiara nullo e non avvenuto l'atto impugnato. Tuttavia la Corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dell'atto annullato che devono essere considerati definitivi. Salva l'applicazione dell'articolo 340, secondo comma, se l'accertamento di cui all'articolo 263 include la violazione di uno dei diritti riconosciuti dalla Carta di cui all'articolo 6 paragrafo 1 del Trattato sull'Unione europea, la sentenza accorda anche un equo indennizzo al soggetto privato, persona fisica o giuridica, in essa individuato come parte lesa, che sia autore del ricorso o che sia intervenuto nel giudizio";

"Articolo 266 (ex articolo 233 del TCE)

L'istituzione, l'organo o l'organismo da cui emana l'atto annullato o la cui astensione sia stata dichiarata contraria ai trattati sono tenuti a prendere i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea comporta. Tale obbligo non pregiudica quello eventualmente risultante dall'applicazione dell'articolo 340, secondo comma, né quello all'equo indennizzo di cui all'articolo 264, terzo paragrafo. In caso di condanna ad una somma forfettaria o ad una penalità per l'inesecuzione della sentenza, la Corte di giustizia specifica quanta parte debba essere poi versata dall'Unione al soggetto leso";

"Articolo 274 (ex articolo 240 del TCE)

Fatte salve le competenze attribuite alla Corte di giustizia dell'Unione europea dai trattati, le controversie nelle quali l'Unione sia parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni nazionali. Le competenze attribuite alla Corte di giustizia dell'Unione europea, in termini di accertamento della violazione dei diritti fondamentali riconosciute dalla Carta di cui all'articolo 6 paragrafo 1 del Trattato sull'Unione europea, costituiscono accordo tra Alte Parti contraenti, ai sensi dell'articolo 53 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo",

impegna il Governo a sottoporre al Consiglio dell'Unione, ai sensi dell'articolo 48, paragrafo 1, del Trattato sull'Unione europea, la proposta di abrogazione del Protocollo n. 8 unitamente ad un progetto inteso a modificare il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea nei termini illustrati in premessa.