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Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 3-01292


Atto n. 3-01292 (con carattere d'urgenza)

Pubblicato il 14 ottobre 2014, nella seduta n. 330

DE CRISTOFARO , DE PETRIS , BAROZZINO , CERVELLINI , PETRAGLIA , STEFANO , URAS - Al Presidente del Consiglio dei ministri e ai Ministri degli affari esteri e della cooperazione internazionale e dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. -

Premesso che, per quanto risulta agli interroganti:

l'art. 2, comma 186-bis, della legge n. 191 del 2009 (introdotto dall'art. 1, comma 1-quinquies del decreto-legge n. 2 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 42 del 2010), ha soppresso le Autorità d'ambito territoriale di cui agli articoli 148 e 201 del decreto legislativo n. 152 del 2006 con decorrenza dal 31 marzo 2011 (termine poi prorogato fino al 31 dicembre 2012 con decreto-legge n. 216 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 14 del 2012), demandando alle Regioni la ridefinizione delle attribuzioni in materia: "le regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza";

allo spirare del termine previsto dalla normativa nazionale per la soppressione delle Autorità d'ambito (31 dicembre 2012), la Regione Campania non si era ancora dotata della disciplina legislativa in materia di servizi idrici e tale vuoto legislativo, a giudizio degli interpellanti incredibilmente, permane ancora a distanza di 21 mesi;

nelle more dell'approvazione della nuova disciplina regionale, la Giunta della Campania ha emanato la delibera n. 813/2012, con cui è stato disposto il commissariamento per 6 mesi delle Autorità d'ambito esistenti;

a tale delibera hanno fatto seguito i decreti presidenziali di nomina dei commissari straordinari liquidatori, nelle persone dei presidenti uscenti delle Autorità d'ambito emanati il 21 gennaio 2013;

la delibera di Giunta n. 813 del 27 dicembre 2012 ha previsto che: «1. nelle more dell'emanazione di apposita normativa regionale, per ciascuna Autorità di Ambito le funzioni sono affidate a Commissari Straordinari incaricati di avviare le procedure di liquidazione e assicurare lo svolgimento delle attività necessarie a garantire l'ordinaria amministrazione; 2. Di demandare al Presidente della Giunta Regionale la nomina dei Commissari Straordinari da individuarsi negli attuali Presidenti delle Autorità d'Ambito; 3. Di stabilire che gli incarichi di Commissario regionale decorrono dal 1 gennaio 2013 e terminano all'atto di insediamento degli organi dei nuovi soggetti istituzionali individuati dalla legge regionale di riordino dei rispettivi settori, in corso di definizione, e, comunque, entro sei mesi dall'adozione dei provvedimenti di cui al punto 2»;

negli stessi decreti di nomina dei commissari (n. 12, n. 13, n. 14 e n. 15 del 2013), emanati il 21 gennaio 2013 dal presidente della Giunta, è espressamente chiarito che "la durata dell'incarico di cui al punto 1, decorre dal 1 gennaio 2013, fino all'effettiva operatività dei nuovi soggetti istituzionali individuati dalle leggi regionali di riordino dei rispettivi settori, in corso di definizione e, comunque, non oltre sei mesi dalla adozione del presente decreto";

in seguito, la Regione Campania con il comma 137 dell'art. 1 della legge regionale n. 5 del 2013 (finanziaria regionale) ha confermato quanto disposto con le delibere ed i decreti prevedendo che "I commissari nominati per la liquidazione delle autorità di ambito, soppresse ai sensi dell'articolo 2, comma 186-bis, della legge 191/2009, esercitano sino al definitivo conferimento disposto dalla normativa regionale, per un periodo non superiore a sei mesi, le funzioni di cui all'articolo 148 del decreto legislativo 152/ 2006";

riguardo a tale normativa che commissariava provvisoriamente le Autorità d'ambito è stata presentata un'interrogazione parlamentare (5-00595) con cui il deputato Luigi Gallo ed altri chiedevano al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, tra l'altro, le motivazioni della mancata impugnazione (in via diretta) alla Corte costituzionale del comma 137 dell'art. 1 della legge finanziaria regionale campana per violazione delle "funzioni fondamentali dei comuni" previste dall'art. 117, lettera p), della Costituzione, tra le quali rientra anche quella relativa al servizio idrico integrato;

il sottosegretario di Stato per l'ambiente Cirillo, il 17 settembre 2013, presso l'VIII Commissione permanente (Ambiente, territorio e lavori pubblici) della Camera, ha risposto affermando che «per quanto riguarda la mancata impugnativa dell'articolo 1, comma 137 della legge regionale che dispone "i commissari nominati per la liquidazione delle autorità di ambito, soppresse ai sensi dell'articolo 2, comma 186-bis, della legge 191/2009, esercitano sino al definitivo conferimento disposto dalla normativa regionale, per un periodo non superiore a sei mesi, le funzioni di cui all'articolo 148 del decreto legislativo 152/ 2006", si fa presente che, per quanto attiene al profili ambientale, non si è ritenuto di sollevare la censura per illegittimità costituzionale in coerenza con quanto deciso per norme analoghe di altre regioni, considerata la transitorietà della disposizione»;

alla scadenza dei 6 mesi previsti dalla normativa regionale (ossia il 21 luglio 2013), il Consiglio regionale della Campania non aveva (come ancora non ha) provveduto ad approvare la legge di riordino del servizio idrico integrato;

incredibilmente il commissariamento delle Autorità d'ambito è stato prorogato sine die in virtù di una semplice nota (n. 483990 del 4 luglio 2013) inviata ai commissari straordinari dal dirigente dell'Ufficio acquedotto regionale, Michele Palmieri, nella quale si afferma del tutto arbitrariamente che "in riferimento alla legge regionale n. 5 del 6 maggio 2013, si rappresenta che, nelle more dell'approvazione della normativa regionale di riordino del servizio idrico integrato, l'art. 1, comma 137, stabilisce che "i commissari nominati per la liquidazione delle autorità di ambito, soppresse ai sensi dell'articolo 2, comma 186-bis, della legge 191/2009, esercitano sino al definitivo conferimento disposto dalla normativa regionale, per un periodo non superiore a sei mesi, le funzioni di cui all'articolo 148 del decreto legislativo 152/ 2006". Codesti commissari, pertanto, vorranno continuare ad espletare le funzioni ed i compiti assegnati dalla suddetta legge regionale, per un periodo non superiore a sei mesi dall'approvazione della normativa regionale di riassetto del SII;

inoltre, la legge regionale n. 16 pubblicata sul Bollettino ufficiale il 7 agosto 2014 prevede che "nelle more dell'approvazione della legge per il riordino del Servizio Idrico Integrato al fine di agevolare l'attuazione degli atti di pianificazione ed i relativi procedimenti amministrativi riguardanti il cielo integrato delle acque è costituita. presso la Giunta regionale, una Struttura di Missione con il compito istituzionale di coordinamento dei piani strategici regionali finalizzati all'utilizzazione dei fondi regionali, nazionali ed europei. orientando gli investimenti ad una efficace ed efficiente gestione della risorsa idrica regionale. nonché assicurando il migliore raccordo con le autorità di bacino" (art. 1, comma 92);

al comma 93, prevede che a tale struttura di missione siano attribuiti centrali funzioni amministrative quali: a) la pianificazione dei lavori e la realizzazione delle opere infrastrutturali per l'adeguamento e/o il rifacimento delle reti e degli impianti, comprese le attività di manutenzione, con priorità per quelle destinate ad aumentare gli standard di sicurezza, la tutela della salute pubblica, la sostenibilità ambientale e l'uso efficiente delle risorse; b) allo svolgimento delle attività di competenza della Regione finalizzate alla determinazione delle tariffe: c) alla revisione delle concessioni in corso all'entrata in vigore della presente legge, al fine di perseguire meccanismi di riequilibrio economico e salvaguardia dell'interesse pubblico; d) alla vigilanza sulla gestione delle reti e degli impianti. nonché al coordinamento ed al controllo tecnico-contabile dell'esecuzione dei contratti. anche attraverso il ricorso a idonee forme di garanzia a carico dei concessionari; e) al monitoraggio sullo stato di attuazione degli accordi con gli enti pubblici e i soggetti coinvolti nella gestione del ciclo integrato delle acque, anche ai fini dell'eventuale rivisitazione dei rapporti negoziali; f) alla ricognizione ed eliminazione dei contenziosi in essere, anche mediante il ricorso a tecniche di risoluzione alternativa delle dispute; g) all'accelerazione delle attività e delle procedure finalizzate alla riscossione dei canoni di spettanza della Regione connessi alla gestione della risorsa idrica e del ciclo integrato delle acque;

in particolare, la lettera a) del comma 93 trasferisce alla struttura di missione incardinata presso la Giunta della Regione Campania le funzioni di "pianificazione dei lavori e la realizzazione delle opere infrastrutturali per l'adeguamento e/o il rifacimento delle reti e degli impianti, comprese le attività di manutenzione", funzioni chiaramente riservate agli enti locali in virtù del combinato disposto degli artt. 147 (come modificato dal decreto-legge "sblocca Italia" in via di pubblicazione) e 149 del decreto legislativo n. 152 del 2006 (codice dell'ambiente);

nella fattispecie, l'art. 147 stabilisce che gli enti locali partecipano obbligatoriamente all'ente d'ambito individuato, per ciascun ambito territoriale ottimale, dalla competente regione. All'ente è trasferito l'esercizio delle competenze spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la programmazione delle infrastrutture idriche di cui all'articolo 143, comma 1, mentre ex art. 149 l'Autorità d'ambito provvede alla predisposizione e/o aggiornamento del piano d'ambito, che è costituito dai seguenti atti: a) ricognizione delle infrastrutture; b) programma degli interventi; c) modello gestionale ed organizzativo e d) piano economico finanziario, e che «Il programma degli interventi individua le opere di manutenzione straordinaria e le nuove opere da realizzare, compresi gli interventi di adeguamento di infrastrutture già esistenti, necessarie al raggiungimento almeno dei livelli minimi di servizio, nonché al soddisfacimento della complessiva domanda dell'utenza. Il programma degli interventi, commisurato all'intera gestione, specifica gli obiettivi da realizzare, indicando le infrastrutture a tal fine programmate e i tempi di realizzazione»;

fa sorgere molte perplessità anche la lettera c) del comma 93 che prevede la possibilità per tale struttura di missione di provvedere alla "revisione delle concessioni in corso all'entrata in vigore della presente legge, al fine di perseguire meccanismi di riequilibrio economico e salvaguardia dell'interesse pubblico", in quanto non specifica di quali concessioni si dovrebbe trattare e lasciando (volutamente) lo spazio giuridico per procedere alla revisione delle concessioni stipulate dagli enti d'ambito con i gestori concessionari del servizio rispetto alle quali la Regione non dovrebbe poter intervenire se non nella misura di individuare linee guida e convenzioni, come per disciplinare le convenzioni con i concessionari;

anche le altre attribuzioni, le determinazioni tariffarie (lett. b)), il controllo tecnico contabile sull'esecuzione dei contratti (lett. d)) e il monitoraggio sullo stato di attuazione degli accordi tra enti pubblici e soggetti coinvolti nella gestione del ciclo integrato delle acque, anche ai fini della rivisitazione dei rapporti negoziali (lett. e)) fanno sorgere più di un dubbio sulla volontà di sconfinamento della Regione e della struttura di missione dalla stessa istituita in competenze che sono ad esclusivo appannaggio degli enti locali;

pertanto, le attribuzioni affidate alla struttura di missione appaiono estese ad aspetti che nulla hanno a che fare con i compiti di legislazione concorrente e programmazione istituzionalmente attribuiti alle Regioni dall'ordinamento;

considerato che:

la Regione Campania, a distanza di 2 anni dall'abolizione delle Autorità d'ambito (art. 148 del decreto legislativo n. 152 del 2006) non ha ancora provveduto a riattribuire agli enti locali (Comuni, Province e Città metropolitana) le funzioni relative al servizio idrico integrato secondo quanto disposto dall'art. 2, comma 186-bis della legge n. 191 del 2009 ("le regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza");

in definitiva, dal gennaio 2013 le funzioni amministrative relative al servizio sono affidate a commissari nominati dalla Presidenza della Regione, ufficialmente con compiti liquidatori e che, al contrario, gestiscono ordinariamente il servizio pubblico in sostituzione degli enti locali costituzionalmente competenti (art. 1, comma 137, della legge finanziaria regionale n. 5 del 2013)

i commissari sarebbero dovuti cessare entro 6 mesi (così come dichiarato anche dal Governo risposta all'interrogazione 5-00595 della Camera) e, al contrario, rimangono ancora in funzione a distanza di 21 mesi dalla scadenza degli enti d'ambito in virtù di un'assurda e arbitraria interpretazione data dalla stessa Regione al comma 137 dell'art. 1 della finanziaria regionale 2013;

la creazione di una struttura di missione finalizzata al coordinamento del servizio idrico ed alla pianificazione e realizzazione degli investimenti di tutta la regione, ed il contemporaneo e duraturo commissariamento regionale degli enti d'ambito territoriali crea una concentrazione di poteri in capo alla Regione ed una sottrazione di competenze agli enti locali senza precedenti, in contrasto con il dettato costituzionale secondo cui "le competenze comunali in ordine al servizio idrico sia per ragioni storico-normative sia per l'evidente essenzialità di questo alla vita associata delle comunità stabilite nei territori comunali devono essere considerate quali funzioni fondamentali degli enti locali" (Corte costituzionale sentenza n. 307 del 2009, ribadita da ultimo dalla Consulta con sentenza n. 22 del 2014);

la legislazione statale in merito al Servizio idrico integrato è chiara nel delineare le sfere di competenza degli enti coinvolti stabilendo che «Nel quadro delle competenze definite dalle norme costituzionali, e fatte salve le competenze dell'Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti [oggi trasferite all'AEEG], il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare esercita le funzioni e i compiti spettanti allo Stato nelle materie disciplinate dalla presente sezione. Le regioni esercitano le funzioni e i compiti ad esse spettanti nel quadro delle competenze costituzionalmente determinate e nel rispetto delle attribuzioni statali di cui al comma 1, ed in particolare provvedono a disciplinare il Governo del rispettivo territorio. Gli enti locali, attraverso l'Autorità d'ambito di cui all'articolo 148, comma 1, svolgono le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta della forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento della gestione e relativo controllo, secondo le disposizioni della parte terza del presente decreto», secondo quanto stabilito dall'art. 142 del decreto legislativo n. 152 del 2006;

al contrario di quanto stabilito nel codice dell'ambiente, la Regione Campania, non ottemperando all'obbligo legislativo di riattribuire le funzioni relative al servizio ai Comuni attraverso il varo della relativa legislazione regionale, commissariando sine die le Autorità d'ambito e costituendo la struttura di missione incardinata all'interno della Giunta regionale sta, di fatto, modificando l'assetto istituzionale della gestione del servizio idrico integrato, arrogandosi, oltre alle funzioni legislative e di coordinamento (che sono proprie della Regione), anche quelle più strettamente gestionali ed amministrative riservate agli enti locali, in contrasto con l'art. 117, lettera p), della Costituzione;

tale concentrazione di funzioni e poteri in capo alla Regione è dichiaratamente finalizzata a fungere da cabina di regia "dei piani strategici regionali finalizzati all'utilizzazione dei fondi regionali, nazionali ed europei. orientando gli investimenti ad una efficace ed efficiente gestione della risorsa idrica regionale. nonché assicurando il migliore raccordo con le autorità di bacino", in maniera da eludere completamente gli enti locali nella pianificazione e gestione amministrativa degli investimenti infrastrutturali (su cui, al contrario, gli enti locali dovrebbero avere piena competenza) relegandoli al ruolo di attori passivi di una pianificazione e di un'organizzazione delle opere che si stabilisce altrove, ossia nella cabina di regia istituita in Regione;

il Consiglio dei ministri ha già provveduto ad impugnare, seppur parzialmente, e a parere degli interroganti, in maniera insufficiente, gli articoli della legge regionale n. 16 nella parte riguardante il servizio idrico integrato e, in particolare ha affermato che "nonostante l'intervenuta abrogazione delle AATO, infatti, non è venuta meno la competenza degli enti locali in materia di regolazione, controllo e vigilanza del servizio idrico integrato a livello locale, competenza che non può essere avocata dalla regione solo perché la stessa non ha provveduto all'individuazione di un soggetto di governo locale che avrebbe dovuto sostituire le ex autorità d'ambito", come si legge nelle motivazioni della delibera del Consiglio dei Ministri del 6 ottobre 2014;

è evidente che la mancata legiferazione in merito al Servizio idrico integrato in Campania sia finalizzata a costituire una formula di gestione amministrativa accentrata e verticistica in violazione del dettato costituzionale e legislativo che riserva ai Comuni le competenze amministrative in materia;

considerato inoltre che:

l'art. 120, comma secondo, della Costituzione prevede che «Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione»;

per ciò che riguarda la mancata legiferazione regionale sul Servizio idrico integrato, al Governo è attribuito il dovere di intervenire varando una normativa sostitutiva che restituisca agli enti locali il proprio ruolo sottrattogli illegittimamente dalla Regione (quindi a tutela dell'unità giuridica della nazione), ex art. 3-bis del decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011 e successive modificazioni e integrazioni, secondo la procedura prevista dall'art. 8 della legge n. 131 del 2003 (cosiddetta legge La Loggia);

in particolare, l'art. 8 della legge n. 131 del 2003 prevede che "Nei casi e per le finalità previsti dall'articolo 120, secondo comma, della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento",

si chiede di sapere:

vista la mancata ottemperanza della Regione Campania riguardo all'approvazione della legislazione di sua competenza, se il Governo abbia provveduto ad assegnare il termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari alla Regione, ai sensi dell'art. 8, comma 1, della legge "La Loggia", così come previsto dall'art. 3-bis del decreto-legge n. 138 del 2011;

in caso negativo, quando il Governo intenda esercitare i poteri sostitutivi previsti dal medesimo articolo 3-bis, tenuto conto della gravissima situazione e delle incontrollabili conseguenze dell'attuale inerzia della Regione Campania relativa alla restituzione delle competenze agli enti locali riguardanti il servizio idrico integrato.