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Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00292


Atto n. 1-00292

Pubblicato il 21 luglio 2014, nella seduta n. 285

MATTESINI , MATURANI , LUMIA , DE BIASI , DIRINDIN , BIANCO , BIANCONI , CAPACCHIONE , CASSON , CIRINNA' , CUCCA , DALLA ZUANNA , FALANGA , FILIPPIN , GINETTI , GRANAIOLA , LO GIUDICE , PADUA , ROMANI Maurizio , ROMANO , SILVESTRO , TAVERNA , ZUFFADA , AMATI , BARANI , BENCINI , BOCCHINO , COMPAGNONE , DI GIORGI , FATTORINI , FERRARA Elena , FILIPPI , GHEDINI Rita , GOTOR , GUERRA , LUCHERINI , MANASSERO , MASTRANGELI , ORRU' , PALERMO , PEZZOPANE , PUGLISI , RUTA , SCALIA , SCAVONE , SOLLO , STEFANO

Il Senato,

premesso che:

il terzo comma dell'articolo 27 della Costituzione recita "Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato";

a causa del sovraffollamento che da anni si registra nelle carceri italiane (a fronte di una capienza di 45.568 posti dei 206 istituti di pena si sono registrate fino a 66.271 persone detenute) la Corte europea dei diritti dell'uomo, con la «sentenza Torreggiani» dell'8 gennaio 2013, ha condannato lo Stato italiano per la violazione dell'articolo 3 della Convenzione europea dei diritti umani (CEDU) che, sotto la rubrica "proibizione della tortura", pone il divieto di pene e di trattamenti disumani o degradanti;

per quanto riguarda i rimedi di "carattere strutturale e sistemico del sovraffollamento carcerario" in Italia, la Corte ha richiamato la raccomandazione del Consiglio d'Europa "a ricorrere il più possibile alle misure alternative alla detenzione e a riorientare la loro politica penale verso il minimo ricorso alla carcerazione, allo scopo, tra l'altro, di risolvere il problema della crescita della popolazione carceraria";

l'8 febbraio 2013, il Presidente della Repubblica ha inviato un messaggio alle Camere sulla questione carceraria in cui ha ribadito come la sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo «rappresenti "una mortificante conferma della perdurante incapacità del nostro Stato a garantire i diritti elementari dei reclusi in attesa di giudizio e in esecuzione di pena e nello stesso tempo una sollecitazione pressante da parte della Corte a imboccare una strada efficace per il superamento di tale ingiustificabile stato di cose"» e come il sovraffollamento carcerario incida «in modo assai negativo sulla possibilità di assicurare effettivi percorsi individualizzati volti al reinserimento sociale dei detenuti. Viene così ad essere frustrato il principio costituzionale della finalità rieducativa della pena, stante l'abisso che separa una parte - peraltro di intollerabile ampiezza - della realtà carceraria di oggi dai principi dettati dall'art. 27 della Costituzione»;

fra i rimedi prospettati nel messaggio del Presidente della Repubblica per superare il gravoso problema del sovraffollamento carcerario si ricorda «l'attenuazione degli effetti della recidiva quale presupposto ostativo per l'ammissione dei condannati alle misure alternative alla detenzione carceraria»;

a tal fine l'attuale Governo si è attivato per risolvere il problema del sovraffollamento carcerario attraverso provvedimenti volti, tra le altre finalità, a incentivare l'utilizzo di misure alternative alla detenzione;

il 5 giugno 2014 il Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa sulla risoluzione del problema del sovraffollamento carcerario ha riconosciuto i "significativi risultati" ottenuti dall'Italia e ha accolto "positivamente l'impegno delle autorità italiane" attraverso "le varie misure strutturali adottate per conformarsi alle sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo";

nonostante questo importante risultato, per l'effettiva ed efficace attuazione dei vari interventi legislativi tesi ad incentivare l'utilizzo delle misure alternative alla detenzione sono necessari il rafforzamento e la diffusione territoriale delle strutture alternative al carcere, nonché il potenziamento dei servizi sociali del sistema giudiziario (gli uffici per l'esecuzione penale esterna UEPE e il servizio sociale minorile) e lo sviluppo delle politiche di coordinamento istituzionale e funzionale tra i Ministeri interessati ed il sistema delle autonomie locali, quali un'adeguata programmazione e coprogrammazione, un'idonea rete dei servizi coordinata e una solerte presa in carico dei soggetti;

premesso inoltre che:

secondo quanto sostenuto nel quarto libro bianco sugli effetti della cosiddetta legge Fini-Giovanardi (decreto-legge n. 272 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 49 del 2006), presentato presso la Camera dei deputati da "La Società della ragione", "Forum droghe", "Antigone" e il "Coordinamento nazionale comunità di accoglienza", la legge, oggetto della sentenza n. 32 del 12 febbraio 2014 della Corte costituzionale, ha inciso fortemente sul numero dei detenuti considerato che il 40 per cento della popolazione carceraria è composto da soggetti detenuti per reati connessi alla tossicodipendenza;

il tema delle dipendenze è un fenomeno di grande rilevanza sociale caratterizzato da progressivi e profondi cambiamenti legati ai nuovi stili di consumo (policonsumo e polidipendenze) che riguardano in particolar modo i giovani fra i 15 e i 19 anni;

a questi cambiamenti non ha corrisposto una sufficiente pianificazione di investimenti da parte dello Stato e delle Regioni con il conseguente indebolimento delle attività di prevenzione, formazione e presa in carico;

a tutt'oggi esiste infatti una grande differenziazione nell'organizzazione dei servizi e delle politiche di prevenzione, formazione e presa in carico tra le diverse Regioni del nostro Paese, molte delle quali sono rimaste legate a modelli ancorati al passato incapaci di cogliere i mutamenti nell'uso delle sostanze stupefacenti e negli effetti delle dipendenze;

attenzione prioritaria va dedicata ai minori che compiono reati per i quali le norme finalizzate alla rieducazione e al reinserimento si pongono l'obiettivo primario di ridurre "i rischi di ricaduta nel reato";

una recente ricerca effettuata dal Dipartimento della giustizia minorile del Ministero della giustizia, intitolata "La recidiva nei percorsi penali dei minori autori di reato", ha messo in evidenza come avere una famiglia in cui sono presenti entrambi i genitori con un rapporto funzionale riduce il rischio di recidiva che aumenta, tuttavia, se in famiglia ci sono componenti con precedenti penali e, quindi, sono altrettanto importanti interventi di supporto e di affiancamento alle famiglie per rispondere al disagio di un ragazzo che sfocia nel compimento di atti illegali. Questo implica azioni di rafforzamento e di ampliamento del personale socio-educativo, da tempo in sofferenza per il mancato ingresso di nuove unità;

la ricerca invita soprattutto a riflettere sulla "necessità di una forte strategia educativa in area penale minorile, con adeguati investimenti sulle risorse professionali di servizio sociale, che come evidenziato, sarebbero comunque meno onerosi e sicuramente più redditizi in termini di risultati raggiunti";

nel corso della ricerca si evidenzia più volte come la recidiva costituisca un buon parametro per la misurazione del successo dell'attività rieducativa: a conferma di questo basti pensare che un minore condannato recidiva di più (63 per cento) di un minore con la misura della sospensione del processo e messa alla prova (22 per cento), misura finalizzata al ripristino di una progettualità di vita fuori dal circuito penale;

indica quindi in maniera evidente come l'investimento, in termini sia di costi economici che di risultati educativi, va nella direzione di interventi di servizio sociale ed educativi nell'area penale esterna;

una maggiore collaborazione tra il sistema penale ed i diversi attori del sistema del welfare rappresenta una reale ed efficace opportunità per avviare azioni di tutela e percorsi di reinserimento scolastico, lavorativo, sociale, che oggi, stante l'arretramento della rete dei servizi, sono sempre più difficili da intraprendere;

tenuto conto che:

i provvedimenti di revisione della spesa che interessano l'organizzazione del Ministero della giustizia, con conseguente riduzione degli uffici dirigenziali e delle dotazioni organiche del personale civile dell'amministrazione penitenziaria, stanno incidendo fortemente sul personale dell'area trattamentale e sociale;

dal 2006 ad oggi vi è stata una riduzione degli assistenti sociali pari al 35 per cento con il serio rischio di depotenziare l'efficacia e l'organizzazione delle misure alternative alla detenzione;

gli uffici competenti per le esecuzioni penali esterne sono gli UEPE per gli adulti e gli USSM (uffici servizi sociali minorili) per i minori che, garantendo la tempestività e la continuità degli interventi, anche in collaborazione con i servizi del territorio, hanno assicurato la validità e l'efficacia dei progetti avviati, riscontrata dallo scarso numero di recidive, contribuendo così all'affermazione della validità delle misure alternative;

le disposizioni che incentivano il ricorso alle misure alternative alla detenzione necessitano di una rete professionale adeguata a supportarle, nell'interesse del condannato e della collettività;

anche a seguito della legge di riforma del Titolo V della Costituzione che ha assegnato alle Regioni specifiche competenze in ambito sanitario e sociale e di politiche attive del lavoro e della formazione, si registrano forti disomogeneità tra le Regioni nell'ambito delle offerte di integrazione socio-sanitaria e di strutture necessarie alla piena applicazione dell'esecuzione delle misure alternative alla detenzione;

considerato infine che:

nella relazione resa al Parlamento dal Dipartimento delle politiche antidroga della Presidenza del Consiglio dei ministri sull'uso di sostanze stupefacenti e stato delle tossicodipendenze in Italia (su dati 2012 e primo semestre 2013) emerge chiaramente "la necessità di sfruttare maggiormente le opportunità esistenti relativamente all'attivazione di misure alternative al carcere (art. 94 DPR 309/90) da parte dei servizi per le tossicodipendenze delle Regioni e Province Autonome";

nella relazione si denuncia infatti uno scarso ricorso alle misure alternative al carcere, ma soprattutto il fatto che molto spesso le persone tossicodipendenti recluse aventi diritto non escono dal carcere, nonostante la presenza dei requisiti richiesti dalla legge, per mancanza di budget dedicato a queste attività;

per questi motivi il Dipartimento ha ritenuto necessaria una riverifica puntuale delle reali cause e motivazioni nello specifico (al di là della semplicistica affermazione della cronica "carenza di fondi") che portano alcune amministrazioni regionali a ridurre il budget in disponibilità dei Ser.T. per queste attività di recupero;

contemporaneamente, si legge nella relazione, sarebbe necessario valutare l'esistenza di una reale e concreta organizzazione (in termini sia di programmi e processi specifici dedicati, sia di strutture e operatori coinvolti direttamente in questa assistenza in carcere), che dovrebbe quotidianamente attuare quanti più interventi possibili alternativi al carcere per queste persone;

esistono infatti modelli già sperimentati con successo che potrebbero essere attuati a livello nazionale che permetterebbero, già durante i processi per direttissima, di offrire ed attivare percorsi alternativi alle persone tossicodipendenti che hanno commesso reati, evitando quindi fin da subito l'entrata in carcere,

impegna il Governo:

1) ad adottare le iniziative necessarie a garantire l'utilizzo efficiente ed efficace delle misure alternative alla detenzione prevedendo a tale scopo l'azione coordinata dei Ministeri competenti e della Conferenza Stato-Regioni, anche al fine di superare la disomogeneità di servizi offerti nei diversi territori;

2) a utilizzare, a tal fine, anche le risorse derivanti dall'applicazione delle misure alternative alla detenzione, con l'obiettivo di garantire il funzionamento dei servizi e delle strutture adibite a prendere in carico le persone, con particolare riferimento a quei servizi destinati all'assistenza, alla rieducazione e al reinserimento di tossicodipendenti e minorenni autori di reato;

3) a rafforzare le strutture dei Servizi per le dipendenze con adeguati investimenti economici al fine di affrontare in modo adeguato l'annoso problema della carenza di personale a fronte dell'aumento di competenze;

4) a dotare gli UEPE e gli USSM delle risorse economiche ed umane necessarie allo svolgimento delle loro delicate funzioni.