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Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00195


Atto n. 1-00195

Pubblicato il 18 dicembre 2013, nella seduta n. 154

STEFANO , DE PETRIS , D'ONGHIA , BRUNI , CERVELLINI , URAS , PETRAGLIA , DE CRISTOFARO , BAROZZINO

Il Senato,

premesso che:

il sistema agroalimentare italiano è una delle più importanti risorse da salvaguardare e potenziare perché rappresenta l'eccellenza dei nostri territori, essendo non solamente un settore destinato alla produzione di alimenti, ma anche identificando un patrimonio unico di valori e tradizioni di cultura e qualità di notevoli potenzialità;

il valore della produzione agroalimentare può essere tutelato solo attraverso la promozione della qualità, della tracciabilità degli alimenti e dall'ampliamento delle informazioni ai consumatori, anche al fine di contrastare il dilagare delle pratiche commerciali sleali e di contraffazione dei prodotti agroalimentari;

analizzando il comparto dell'agroalimentare italiano a livello sia nazionale che internazionale, emerge il dato che ad essere maggiormente premiato è il prodotto genuino; infatti, le cifre dicono che il comparto agroalimentare vale più del 15 per cento di prodotto interno lordo nazionale e ogni anno arriva a muovere 245 miliardi di euro fra consumi, export, distribuzione ed indotto;

la quota del made in Italy destinata all'esportazione, secondo i dati forniti dalla Confederazione italiana agricoltori, nel 2012 ha raggiunto una percentuale record del 20 per cento. Ad essere maggiormente presenti sul mercato sono i prodotti tipici e di qualità certificata;

l'Italia vanta il primato, fra i Paesi dell'Unione europea, di una tutela della qualità delle produzioni agroalimentari elevata: si pensi che l'Italia ha il maggior numero di prodotti a marchio registrato come la denominazione d'origine protetta (DOP), l'indicazione geografica protetta (IGP) e la specialità tradizionale garantita (STG), che sono oggetto di numerosi e sofisticati tentativi di contraffazione;

il 25 settembre 2013 la Camera dei deputati ha nuovamente istituito, nell'intento di proseguire il lavoro istruttorio svolto nel corso della XVI Legislatura, una Commissione d'inchiesta sui fenomeni della contraffazione, della pirateria in campo commerciale e del commercio abusivo;

la XIII Commissione (Agricoltura) della Camera ha iniziato l'esame di talune proposte sul tema dell'obbligatorietà dell'indicazione di origine della materia agricola nell'etichetta, del coordinamento e rafforzamento dei controlli per la tutela dei prodotti agricoli di qualità, nonché della promozione di prodotti provenienti da "filiera corta" o a "chilometro zero";

in merito all'indicazione in etichetta dell'origine del prodotto, gli interventi del legislatore italiano si sono scontrati nel corso degli anni con l'impostazione, ancora prevalente in sede europea, tendente a ritenere incompatibile con il mercato unico la presunzione di qualità legate alla localizzazione nel territorio nazionale di tutto o di parte del processo produttivo di un prodotto alimentare. Rispetto a tale principio hanno fatto eccezione solo le regole relative alle denominazioni di origine DOP e alle indicazioni di provenienza IGP;

per i restanti prodotti alimentari è stato sinora fissato il principio che l'indicazione del luogo d'origine o di provenienza possa essere resa obbligatoria solo nell'ipotesi che l'omissione dell'indicazione stessa possa indurre in errore il consumatore circa l'origine o la provenienza effettiva del prodotto alimentare (art. 3 della direttiva 2000/13/CE, recepito dall'art. 3 del decreto legislativo n. 181 del 2003 che ha modificato il decreto legislativo n. 108 del 1992). Il principio è stato confermato anche con il regolamento (UE) n. 1169/2011 che, in sostituzione della precedente direttiva, ha, tuttavia, esteso a talune carni l'obbligo di indicarne l'origine (art. 26, par. 2);

il legislatore nazionale ha tradizionalmente attribuito, invece, grande rilievo alla possibilità di definire una legislazione che consentisse di indicare l'origine nazionale della produzione agroalimentare. La produzione nazionale alimentare è considerata una delle eccellenze, e, pertanto, il suo legame territoriale è stato ritenuto costantemente elemento di pregio, quindi degno di segnalazione al consumatore anche per le produzioni che non fossero "a denominazione protetta";

con l'approvazione dell'articolo 1-bis del decreto-legge n. 157 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 204 del 2004, venne introdotto per la prima volta l'obbligo generalizzato di indicare il luogo di origine della componente agricola incorporata in qualsiasi "prodotto alimentare", trasformato e non trasformato. Alla luce, tuttavia, della legislazione europea, la circolare del 1° dicembre 2004 del Ministero delle politiche agricole rilevò che il decreto-legge "conteneva molteplici principi e disposizioni richiedenti una corretta interpretazione"; pertanto non potevano ritenersi immediatamente operative le disposizioni sull'indicazione obbligatoria in etichetta dell'origine dei prodotti;

nella XVI Legislatura, la Commissione Agricoltura della Camera, in sede legislativa, nel corso della seduta del 18 gennaio 2011 ha approvato all'unanimità la legge n. 4 del 3 febbraio 2011 in materia di etichettatura e di qualità dei prodotti alimentari. Il testo della legge risulta, pertanto, incentrato sull'esigenza di promuovere il sistema produttivo nazionale nel quale la qualità dei prodotti è frutto del legame con i territori di origine, e sulla pari necessità di trasmettere al consumatore le informazioni sull'origine territoriale del prodotto, alla base delle dette qualità. Il fine di assicurare una completa informazione ai consumatori è, infatti, alla base delle norme (artt. 4 e 5) che dispongono l'obbligo, per i prodotti alimentari posti in commercio, di riportare nell'etichetta anche l'indicazione del luogo di origine o di provenienza. Specificatamente, per i prodotti alimentari non trasformati, il luogo di origine o di provenienza è il Paese di produzione dei prodotti; per i prodotti trasformati la provenienza è da intendersi come il luogo in cui è avvenuta l'ultima trasformazione sostanziale, il luogo di coltivazione e allevamento della materia prima agricola prevalente utilizzata nella preparazione o nella produzione. L'etichetta deve altresì segnalare l'eventuale utilizzazione di ingredienti in cui vi sia presenza di organismi geneticamente modificati (Ogm), dal luogo di produzione iniziale fino al consumo finale. Le norme, che demandano sostanzialmente alle Regioni l'attività di controllo, sono peraltro rafforzate da disposizioni sanzionatorie (così il comma 10 dell'articolo 4), che prevedono l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria compresa fra 1.600 e 9.500 euro per i prodotti non etichettati correttamente. Le modalità applicative dell'indicazione obbligatoria d'origine sono state demandate a decreti interministeriali chiamati a definire, all'interno di ciascuna filiera alimentare, quali prodotti alimentari saranno assoggetti all'etichettatura d'origine;

i decreti attuativi non sono stati a tutt'oggi emanati da parte dei Ministeri delle politiche agricole e dello sviluppo economico, proprio a causa della difficile applicazione dell'asserita "obbligatorietà" dell'indicazione di provenienza, laddove le norme europee prevedono, allo stato, solo regimi "facoltativi". Le disposizioni nazionali non possono, infatti che essere coerenti con la normativa approvata dall'Europa che, prima con la direttiva 2000/13/CE, poi con il regolamento (UE) n. 1169/2011, ha disciplinato le modalità e i contenuti informativi da trasmettere ai consumatori. In particolare l'articolo 26 stabilisce le condizioni e le modalità dell'indicazione del Paese d'origine o luogo di provenienza degli alimenti; l'articolo 45 regola poi la procedura con la quale le norme nazionali devono essere notificate alla Commissione europea e agli altri Stati membri;

per sollecitare l'attuazione dell'articolo 4 della legge n. 4 del 2011, e, quindi, l'introduzione dell'obbligo di indicazione dell'origine del prodotto nell'etichetta, sul finire della XVI Legislatura è stato presentato un disegno di legge, approvato dal Senato e trasmesso alla Camera (atto Camera 5559), nel quale si stabiliva, tra l'altro, che i decreti attuativi dovessero essere adottati entro 2 mesi dall'entrata in vigore del provvedimento. La fine anticipata della Legislatura non ha consentito la conclusione dell'iter parlamentare;

recentemente l'Unione europea ha apportato, in tema di indicazioni, delle modifiche al regime di etichettatura dei prodotti agroalimentari. In particolare, il regolamento (UE) n. 1169/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, relativo alla fornitura d'informazioni sugli alimenti ai consumatori ha modificato la precedente normativa, al fine di semplificarla e migliorare il livello d'informazione e di protezione dei consumatori europei. Le nuove disposizioni, di cui è prevista l'entrata in vigore dal 13 dicembre 2014 (ad eccezione delle disposizioni relative all'etichettatura nutrizionale che entreranno in vigore a partire dal 13 dicembre 2016), rispondono alla necessità di aumentare la chiarezza e la leggibilità delle etichette. Il regolamento si applica a tutti gli operatori del settore alimentare in tutte le fasi della catena e a tutti gli alimenti destinati al consumo finale, compresi quelli forniti dalle collettività (ristoranti, mense, catering) e quelli destinati alla fornitura delle collettività. Esso introduce alcune novità di rilievo, quali l'obbligo di indicare la provenienza e l'origine dei prodotti, la leggibilità dell'etichetta, e consente agli Stati membri di adottare "disposizioni ulteriori" (art. 39 del regolamento) per specifici motivi: protezione della salute pubblica e dei consumatori, prevenzione delle frodi, repressione della concorrenza sleale, protezione dei diritti di proprietà industriale e commerciale e tutela delle indicazioni di provenienza e denominazioni di origine controllata. Lo Stato membro che voglia introdurre un provvedimento nazionale dovrà notificare il progetto alla Commissione europea e attendere 3 mesi per approvarlo, salvo parere negativo della stessa;

l'esigenza di una ricomposizione tra le regole del mercato interno comunitario e la protezione della qualità delle produzioni locali è stata esplicitata nella risposta fornita dal Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali pro tempore ad una serie di interrogazioni presentate sull'argomento durante la seduta del 20 settembre 2012 nell'Aula del Senato, in cui ha affermato che: "Occorre tener presente che la legge n. 4 del 2011 sull'etichettatura dei prodotti agroalimentari si inserisce in un quadro normativo regolato a livello sovrastante dall'Unione europea e che quindi la redazione dei decreti attuativi pone problemi di compatibilità con la normativa comunitaria vigente". Il Ministro ha annunciato, in tale occasione, di aver predisposto il decreto attuativo per il settore lattiero-caseario (sul latte a lunga conservazione, UHT, pastorizzato microfiltrato e latte pastorizzato ad elevata temperatura), il più importante segmento di mercato tra quelli nei quali non è già in vigore un obbligo di indicazione dell'origine e che sarebbe stato di prossima definizione un altro decreto per le carni lavorate. Il processo si è poi interrotto perché la Commissione europea, comunicatole lo schema di decreto per il settore lattiero-caseario, con decisione del 28 agosto 2013 (C(2013) 5517), ha ritenuto che le giustificazioni fornite dall'Italia, legate all'esigenza comunitaria di protezione degli interessi dei consumatori e di prevenzione e repressione delle frodi, non risultassero sufficientemente dimostrabili;

la Commissione Agricoltura della Camera dei deputati ha ripreso nel corso della XVII Legislatura la problematica in esame inserendo in calendario l'esame di due proposte di legge (atti Camera 1173 e 427) le quali intervengono nuovamente proprio sul problema dei tempi di emanazione dei decreti attuativi della legge n. 4 del 2011, prevedendo, anche in questo caso, che gli stessi siano emanati entro il termine perentorio di 2 mesi dalla data di entrata in vigore delle medesime proposte di legge;

numerose associazioni, fondazioni e realtà legate al mondo agricolo hanno già introdotto delle proposte utili a facilitare la lettura in etichetta da parte del consumatore e rendere il prodotto immediatamente visibile;

inoltre, accanto alle indicazioni previste dalla legge, è da considerare la possibilità di avvalersi dell'"etichetta narrante", che fornisce informazioni precise sui produttori, sulle loro aziende, sulle varietà vegetali o le razze animali impiegate, sulle tecniche di coltivazione, allevamento e lavorazione, sul benessere animale, sui territori di provenienza e sul dato di non utilizzare pesticidi in dosi massicce, con limiti e regolamentazioni conformi, anche se non certificate, ai disciplinari dell'agricoltura biologica o biodinamica. Le aziende che non si certificano biologiche, ma adottano tale etichetta sono sottoposte a controlli da parte delle autorità competenti per dimostrare la veridicità delle informazioni riportate nella stessa etichetta;

il 19 giugno 2013 il Dipartimento della salute britannico ha annunciato l'introduzione di un nuovo sistema volontario di etichettatura nutrizionale basato sulla colorazione semaforica (verde-giallo-rosso) del packaging dei prodotti alimentari sulla base del contenuto di sale, zucchero, grassi e grassi saturi presente in 100 grammi di prodotto, che ha destato molte critiche e disapprovazioni;

lo schema inglese del "semaforo" si basa sulla schedatura degli alimenti: verde uguale cibo "buono", rosso uguale cibo "cattivo", mettendo a rischio i prodotti di qualità e non considerando il fatto che non esistono cibi "buoni" o "cattivi" ma solo regimi alimentari corretti o scorretti;

schedare cibi e bevande in questo modo, a parere dei firmatari del presente atto di indirizzo, è pericoloso e fuorviante, perché si offre al consumatore soltanto un'informazione parziale ed erronea che non tiene più conto della dieta complessiva e soprattutto non considera il regime alimentare nel suo insieme e, quindi, il modo in cui gli alimenti vengono integrati fra loro;

il Governo britannico, peraltro, non ha notificato all'Unione europea l'introduzione del nuovo sistema di etichettatura;

contro l'introduzione di questo sistema si sono espresse le maggiori sigle dei produttori alimentari italiani e anche associazioni di altri Paesi, in particolare del sud Europa;

ovviamente, questo scenario vede penalizzati innanzitutto i prodotti alla base della dieta mediterranea, il cui valore come "patrimonio immateriale dell'umanità" è stato ufficialmente riconosciuto dall'Unesco nel 2010: un vero attacco alla tradizione agroalimentare del Sud;

al fine di verificare la compatibilità del sistema di etichettatura nutrizionale inglese con la normativa europea e per la tutela dei prodotti agroalimentari italiani, la XII Commissione (Affari sociali) e la XIII Commissione (Agricoltura) della Camera dei deputati hanno adottato una risoluzione unitaria (8-00018) in data 23 ottobre 2013;

in data 4 dicembre 2013 la Coldiretti ha promosso una forte campagna di protesta e sensibilizzazione nei confronti delle istituzioni governative italiane ed europee per il continuo e spregiudicato attacco da parte di altri Paesi europei al made in Italy nell'agroalimentare. La protesta è consistita con il blocco dei TIR, sul passo del Brennero, provenienti dall'Austria, che trasportavano prodotti agroalimentari con l'etichettatura made in Italy, i cui prodotti agroalimentari non erano stati prodotti in Italia. Si pensi che l'uso improprio del marchio made in Italy, conosciuto come italian sounding, costa al nostro sistema di impresa del settore primario oltre 60 miliardi di euro di perdite all'anno,

impegna il Governo:

1) a promuovere in sede comunitaria le idonee iniziative al fine di poter consentire al nostro Paese di tutelare il made in Italy con un sistema di etichettatura dei prodotti agroalimentari che consenta di salvaguardare la biodiversità agroalimentare nella sua interezza culturale;

2) ad avviare nelle opportune sedi europee tutte le trattative politico-istituzionali al fine di veder riconosciuta all'Italia la possibilità di utilizzare le "disposizioni ulteriori" stabilite dall'articolo 39 del regolamento (UE) n. 1169/2011 per specifici motivi quali la protezione della salute pubblica e dei consumatori, la prevenzione delle frodi, la repressione della concorrenza sleale, la protezione dei diritti di proprietà industriale e commerciale, nonché la tutela delle indicazioni di provenienza e denominazioni di origine controllata;

3) a procedere speditamente all'emanazione dei decreti attuativi della legge n. 4 del 2011 affinché si possa applicare l'obbligatorietà dell'indicazione di provenienza, laddove le norme europee prevedono, allo stato, solo regimi "facoltativi";

4) ad assumere le opportune iniziative con la Commissione europea sulla compatibilità del sistema di etichettatura inglese ("etichettatura semaforica") con la normativa europea relativa alle indicazioni nutrizionali degli alimenti, in particolare con i criteri previsti dall'articolo 35 del citato regolamento, sul rispetto da parte del Governo inglese dell'obbligo di previa notifica previsto per l'introduzione di nuove regolamentazioni in materia di etichettatura;

5) a chiedere alle autorità europee la sospensione del sistema di "etichettatura semaforica" della Gran Bretagna in quanto il sistema si basa su considerazioni che non tengono conto del mix di alimenti che quotidianamente forniscono i nutrienti di cui l'essere umano ha bisogno, ma si basa su criteri di definizione e indicazione apodittici e privi di qualsivoglia dato empirico, posto che tutto questo distrugge la caratteristica principale dei prodotti agroalimentari italiani che hanno quale "humus organolettico" la biodiversità del territorio nazionale;

6) a tutelare in ogni modo l'immagine e il valore culturale ed economico dell'export agroalimentare dei prodotti made in Italy, evitando che i sistemi di etichettatura volontaria vengano utilizzati a fini discriminatori e distorsivi del mercato nei confronti delle imprese agricole e agroalimentari italiane;

7) a farsi garante ed essere attore attivo nelle campagne di sensibilizzazione contro le contraffazioni dei prodotti italiani attraverso le sedi estere della televisione pubblica nazionale, promuovendo in modo più incisivo il vero made in Italy;

8) a difendere e tutelare giuridicamente il valore indisponibile e immateriale della "dieta mediterranea" quale patrimonio dell'umanità così come dichiarato nel 2010 dall'Unesco;

9) a rafforzare il sistema normativo vigente, di carattere amministrativo e fiscale, che rende possibile la tracciabilità dei passaggi in tutte le fasi della filiera, anche sotto il profilo della sicurezza alimentare;

10) a mantenere, in particolare, la disposizione che obbliga i produttori agricoli "minimi" alla comunicazione annuale dell'elenco "clienti-fornitori", che, nel far emergere dall'anonimato un valore della produzione commercializzata di 3 miliardi di euro, costituisce un efficace strumento di lotta all'evasione fiscale e alla contraffazione;

11) a prevedere l'introduzione nell'etichettatura dell'indicazione facoltativa di qualità denominata "prodotto di fattoria", finalizzata ad agevolare nell'etichettatura la comunicazione delle proprietà dei prodotti agricoli e di prima trasformazione immessi in commercio direttamente al consumatore finale da parte dei soggetti di cui all'art. 2135 del codice civile.