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Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00172


Atto n. 1-00172

Pubblicato il 29 ottobre 2013, nella seduta n. 133

LUCHERINI , ZANDA , FEDELI , GHEDINI Rita , TONINI , SUSTA , STEFANO , ASTORRE , CASSON , CIRINNA' , CORSINI , FRAVEZZI , GIACOBBE , LO GIUDICE , MARINO Mauro Maria , MICHELONI , MOSCARDELLI , PAGLIARI , PEGORER , PEZZOPANE , SCALIA , SOLLO , SPILABOTTE , DE MONTE

Il Senato,

premesso che:

la comunicazione del 6 dicembre 2012 della Commissione europea al Parlamento europeo e al Consiglio, relativa ad un piano d'azione per rafforzare la lotta alla frode fiscale e all'evasione fiscale COM (2012) 722, afferma gli obiettivi che il piano di azione intende raggiungere. Ovvero, fornire, a livello di Unione europea, una risposta efficace all'evasione fiscale e alla pianificazione fiscale aggressiva. Il piano prevede, altresì, un complesso di misure da attuare al fine di aiutare gli Stati membri della UE a tutelare la propria base imponibile;

la raccomandazione della Commissione europea del 6 dicembre 2012 sulla pianificazione fiscale aggressiva C(2012) 8806, adottata a corredo della comunicazione, fornisce una definizione di "pianificazione fiscale aggressiva" da intendersi quale pratica, tecnicamente legale, di "ingegneria" fiscale con la quale le multinazionali e le grandi imprese sfruttano a proprio vantaggio alcuni aspetti tecnici di un sistema fiscale o i disallineamenti (mismatching) tra più giurisdizioni fiscali, con il precipuo obiettivo di ridurre l'ammontare dell'imposta dovuta. Essendo le strutture di pianificazione fiscale sempre più elaborate e sofisticate, la Commissione con tale raccomandazione invita gli Stati membri ad adottare una norma antiabuso generale (General anti-abuse rule-GAAR) al fine di contrastare tali strutture, nei confronti delle quali i legislatori nazionali non dispongono di strumenti sufficientemente adeguati. La raccomandazione, inoltre, incoraggia gli Stati membri a prevedere nelle loro convenzioni contro le doppie imposizioni misure volte a porre rimedio ai casi, sempre più frequenti, di doppia non imposizione;

la raccomandazione del 6 dicembre 2012 concernente misure destinate a incoraggiare i Paesi terzi ad applicare norme minime di buona governance in materia fiscale C(2012) 8805, adottata anch'essa a corredo della citata comunicazione, stabilisce criteri che consentono di identificare i Paesi terzi che non rispettano le norme minime di buona governance fiscale, prevedendo una serie di misure che gli Stati membri possono adottare nei confronti dei Paesi terzi che non ottemperano a dette norme e a favore di quelli che le soddisfano. Originando dalla percezione che l'esistenza di legislazioni fiscali differenti è conseguenza naturale della sovranità fiscale di ciascuno Stato, e che alcuni Paesi terzi abbiano sistemi fiscali caratterizzati da un basso livello di imposizione, la Commissione europea, con la seguente raccomandazione, sottolinea la coincidenza generalmente esistente tra politiche fiscali "blande", adottate dai Paesi terzi, e l'assenza di trasparenza o di scambio di informazioni con gli altri Stati. Simili politiche consentono agli Stati terzi che le applicano di attrarre investimenti e capitali mobili, offrendo ai non residenti un rifugio per determinati tipi di redditi la cui esistenza viene in tal modo occultata all'amministrazione fiscale del rispettivo Stato di residenza. Inoltre, tali politiche fiscali da un lato erodono la base imponibile degli Stati che le subiscono, dall'altro, e ciò è valido in particolar modo nell'ambito della UE, misure che prevedono bassi o nulli livelli di imposizione fiscale, pregiudicano il buon funzionamento del mercato interno poiché contribuiscono a generare flussi artificiali di capitali e di contribuenti;

la decisione della Commissione del 23 aprile 2013 è volta ad istituire un gruppo di esperti della Commissione denominato "Piattaforma sulla buona governance fiscale, la pianificazione fiscale aggressiva e la doppia imposizione" (2013/C 120/07). Tra le principali funzioni della "piattaforma" si annoverano: la promozione del dialogo tra imprese, società civile e esperti delle autorità tributarie nazionali su temi relativi alla buona governance in materia fiscale, all'aggressive tax planning e alla doppia imposizione; la comunicazione alla Commissione delle informazioni utili ad individuare le priorità nelle materie citate; il sostegno volto all'applicazione e all'attuazione delle raccomandazioni richiamate; la trasmissione alla Commissione delle informazioni necessarie per la preparazione della relazione sull'attuazione delle raccomandazioni riguardanti le misure destinate ad incoraggiare i Paesi terzi ad applicare standard minimi di good governance fiscale;

in materia di doppie imposizioni la Commissione europea, con la comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo COM (2011) 712, ha messo in luce il ruolo negativo della doppia imposizione transfrontaliera per il corretto funzionamento del mercato interno. Infatti, in un contesto transfrontaliero, la doppia imposizione, conseguenza di un'interazione non coordinata dei regimi fiscali nazionali, costituisce un grave impedimento per un più concreto sviluppo del mercato interno, per una libera concorrenza e per un pieno svolgimento delle attività economiche da parte di imprese e cittadini. Nonostante vi sia la consapevolezza, da parte degli Stati membri, di eliminare la doppia imposizione, e nonostante siano in vigore diverse convenzioni contro le doppie imposizioni tra vari Stati membri, gli strumenti vigenti per l'eliminazione della doppia imposizione appaiono ancora insufficienti e non sempre funzionano in modo efficace;

il rapporto "Addressing base erosion and profit shifting" (BEPS), realizzato dall'OCSE, organizzazione internazionale alla quale aderiscono 21 dei 28 Paesi membri della UE, su richiesta dei Paesi del G20, e pubblicato in data 12 febbraio 2013, testimonia come molte multinazionali approntano strategie fiscali che, sebbene tecnicamente legali, consentono loro di ridurre considerevolmente la propria base imponibile, falsando così la libera concorrenza e frenando la competitività delle imprese. Sfruttando le incongruenze tra le diverse giurisdizioni fiscali, molte multinazionali riescono a proteggere i loro redditi da qualsiasi imposizione fiscale traendo uno sleale vantaggio competitivo nei confronti delle piccole e medie imprese. Il rapporto, tra le principali cause dell'erosione della base imponibile, annovera il fenomeno noto con il nome di "profit shifting", ovvero lo spostamento, da parte delle imprese multinazionali, dei loro redditi in quegli Stati dove vige un regime fiscale più vantaggioso;

in data 19 luglio 2013, sulla base di quanto emerso dal citato rapporto BEPS e sulla scorta delle riflessioni maturate a margine del G20 dei Ministri delle finanze del 15 e 16 febbraio 2013 tenutosi a Mosca, l'OCSE ha pubblicato un documento dal titolo "Action plan on base erosion and profit shifting". In un contesto economico sempre più interconnesso, le amministrazioni fiscali dei singoli Paesi faticano a tenere il passo con le grandi multinazionali, con una crescente fluidità di capitali, con uno sviluppo dell'economia digitale sempre rapido e sofisticato, nonché con una crescente importanza della proprietà intellettuale, dello sviluppo tecnologico e del settore dell'ICT. Pertanto, in un ambiente economico siffatto, le norme nazionali in materia di tassazione internazionale e gli standard concordati a livello internazionale non sono più in grado di contrastare in maniera efficace il fenomeno dell'erosione della base imponibile e dello spostamento dei profitti nei cosiddetti paradisi fiscali. Sulla base di tali considerazioni il piano d'azione prevede una serie di misure volte a riallineare i principi regolatori della fiscalità internazionale e ad adattarla all'attuale contesto economico, globalizzato e interconnesso. Il piano, inoltre, definisce anche un timing per la sua attuazione, previsto entro i successivi 18-24 mesi a partire dalla data della sua pubblicazione;

al fine di contrastare più efficacemente l'evasione e la frode fiscale, la Commissione europea, in data 12 giugno 2013 ha presentato una proposta al Consiglio (Proposal for a council directive amending directive 2011/16/EU as regards mandatory automatic exchange of information in the field of taxation) con la quale si intende modificare la direttiva 2011/16/UE sulla cooperazione amministrativa fiscale. La Commissione ha proposto di ampliare il campo delle categorie di reddito soggette allo scambio automatico di informazioni all'interno dell'Unione europea, a partire dal 1° gennaio 2015. In particolare lo scambio automatico di informazioni riguarderà non solo le categorie di reddito previste dalla direttiva 2011/16/UE, ma sarà esteso anche ai dividendi, ai guadagni di capitale, ai redditi generati da attività detenute in conti finanziari, nonché a qualsiasi importo rispetto al quale l'istituto finanziario è l'obbligato o il debitore, inclusi i pagamenti di rimborsi, come pure i saldi dei conti;

a livello internazionale, il modello di accordo sullo scambio di informazioni è disciplinato dalla normativa FATCA (Foreign account tax compliance act) adottata dal Governo USA il 18 marzo 2010. L'Italia, insieme con altri Paesi europei quali: Germania, Francia, Spagna e Regno Unito (Fatca partners) e unitamente agli Stati Uniti ha adottato, nel luglio 2012, il suddetto modello internazionale di accordo in ambito fiscale, sulla base del quale dovranno essere stipulati accordi bilaterali aventi l'obiettivo di garantire la tax compliance transfrontaliera e rendere effettiva la trasparenza fiscale nei rapporti tra le amministrazioni finanziarie degli Stati parte dell'accordo. Inoltre, detti accordi bilaterali, oltre ad essere improntati al principio di reciprocità e a sancire uno scambio automatico di informazioni, prevedono meccanismi intesi a semplificare gli adempimenti e a ridurre i costi per le istituzioni finanziarie interessate degli Stati parte dell'accordo;

a livello europeo Francia, Germania, Spagna, Regno Unito e Italia hanno dato l'abbrivio ad un'iniziativa, alla quale hanno successivamente aderito altri 12 Paesi membri ed aperta a tutti i Paesi dell'Unione, che trae ispirazione dalla normativa FATCA. Tale iniziativa, "accordo-pilota multilaterale sullo scambio di informazioni", che ha l'ambizione di far assumere all'Europa un ruolo di guida nella promozione dello scambio automatico di informazioni e di porsi come modello standard a livello europeo in tema di contrasto della frode ed evasione fiscali, consiste nella predisposizione di un modello di accordo multilaterale per lo scambio di informazioni automatico a livello europeo. Tale modello ha come obiettivo primario la lotta all'evasione fiscale mediante la trasparenza bancaria, da realizzarsi, su base reciproca, relativamente a conti bancari, investimenti e redditi all'estero dei residenti negli Stati parte dell'accordo;

a livello nazionale è in corso di esame in Parlamento il disegno di legge (AS 1058) recante delega al Governo per la revisione del sistema fiscale. Tra le varie misure, esso prevede norme in materia di evasione, erosione ed elusione fiscale, nonché in materia di abuso del diritto, da considerarsi, quest'ultimo, quale uso distorto di strumenti giuridici al fine prevalente di ottenere un risparmio di imposta;

considerato che:

la frode fiscale e l'evasione fiscale compromettono gravemente le esigenze di bilancio di ogni singolo Stato. Si stima, invero, che la perdita di gettito fiscale annuale causata dalla frode, dall'evasione ed elusione fiscali, nonché dalla pianificazione fiscale aggressiva raggiunga la preoccupante cifra di 1.000 miliardi di euro, che rappresenta un costo pari a circa 2.000 euro per ogni cittadino europeo. In Italia l'evasione fiscale raggiunge l'enorme valore di 120-130 miliardi circa, quasi il 10 per cento del Pil, ragione per cui l'Italia è stata, insieme con altri partner europei, la destinataria di specifiche raccomandazioni da parte della Commissione europea, intese ad invitare gli Stati destinatari delle suddette raccomandazioni ad adottare misure volte a conferire poteri più incisivi alle amministrazioni fiscali;

la lotta contro la frode e l'evasione fiscale non rappresenta soltanto una questione di "entrate", ma anche una questione di equità e giustizia fiscale. L'erosione della base imponile costringe gli Stati a comprimere l'erogazione di servizi pubblici essenziali come la sanità, l'istruzione e le infrastrutture da un lato, dall'altro induce gli stessi, soprattutto in momenti di difficoltà economiche come quelli attuali, ad aumenti supplementari di imposizione fiscale, che gravano pesantemente sui contribuenti onesti per compensare le perdite di gettito causate dagli evasori;

la dannosa concorrenza fiscale, che pratiche evasive ed elusive generano, è certamente contraria ai principi ispiratori del mercato unico,

impegna il Governo:

1) ad adottare le misure necessarie al fine di dare piena e completa attuazione alle raccomandazioni C(2012) 8806 sulla pianificazione fiscale aggressiva e C(2012) 8805 concernente misure destinate a incoraggiare i Paesi terzi ad applicare norme minime di buona governance in materia fiscale;

2) ad adottare i provvedimenti legislativi, regolamentari e amministrativi necessari per recepire nell'ordinamento giuridico nazionale, nei tempi previsti, le disposizioni della direttiva 2011/16/UE del Consiglio relativa alla cooperazione amministrativa nel settore fiscale e che abroga la direttiva 77/99/CEE, con particolare riguardo allo scambio automatico di informazioni;

3) a promuovere a livello europeo, alla luce del semestre italiano di Presidenza del Consiglio dei ministri dell'Unione europea, il dibattito intorno al tema del rafforzamento della cooperazione amministrativa in materia fiscale tra gli Stati membri;

4) a sostenere, in Europa, il completamento del quadro delle Convenzioni contro le doppie imposizioni, soffermandosi in particolare su aspetti quali: l'introduzione nelle convenzioni di norme trasparenti, intese ad evitare che da interpretazioni discordanti delle stesse si ottengano risultati non attesi, di doppia imposizione, o, paradossalmente, di doppia non imposizione;

5) a sostenere la rapida conclusione dell'iter del disegno di legge delega fiscale, che reca i criteri e i principi per ridefinire la nozione di abuso del diritto specificando l'applicazione delle disposizioni generali antielusive, nonché per contrastare le frodi fiscali transfrontaliere e l'evasione connesse con le attività di imprese multinazionali;

6) ad attivarsi, nelle sedi opportune, internazionali e comunitarie, affinché venga data piena implementazione alla normativa FATCA intesa a promuovere lo scambio automatico di informazioni come standard internazionale, al fine di combattere in modo più efficace la frode fiscale e l'evasione fiscale.