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Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00832


Atto n. 1-00832

Pubblicato il 21 settembre 2017, nella seduta n. 881

ORELLANA , PALERMO , LANIECE , ROMANI Maurizio , MOLINARI , BUEMI , LONGO Fausto Guilherme , BENCINI , URAS , STEFANO

Il Senato,

premesso che:

l'Assemblea costituente ha riconosciuto il ruolo della Provincia quale ente autonomo e politicamente rappresentativo, in possesso di capacità tecniche e funzionali più efficaci nel rispondere alle esigenze della popolazione rispetto agli altri enti locali e allo Stato medesimo;

tale impostazione è stata poi trasposta nella formulazione originaria dell'articolo 114 della Costituzione, ai sensi del quale la Repubblica si riparte in Regioni, Provincie e Comuni;

la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione ha delineato un quadro delle funzioni e dei poteri dei Comuni e delle Province, nonché della loro organizzazione, non più esclusivamente rimesso alla statuizione della legge statale, individuando così una disciplina delle autonomie locali di rango costituzionale;

il processo di costituzionalizzazione degli enti locali non interessa, peraltro, solo le funzioni e l'organizzazione, ma anche, e forse principalmente, le fonti del diritto locale, quali statuto e regolamenti, per la prima volta espressamente indicate nella Costituzione;

difatti, da una parte il secondo comma dell'articolo 114 stabilisce che: "I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione"; dall'altra, ai sensi dell'articolo 117, sesto comma, "I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite";

è bene inoltre specificare, sia per gli statuti che per i regolamenti, che gli oggetti di disciplina non presentano un carattere meramente organizzativo, ma hanno un rilievo diretto nel processo di concretizzazione dei diritti degli amministrati;

tuttavia, in risposta all'aggravarsi della crisi finanziaria, la riforma delle Province è assurta a obiettivo cardine della XVI Legislatura, il cui precipuo scopo, soprattutto nella fase finale, è coinciso con la riduzione della spesa pubblica e del contenimento dei costi dell'apparato istituzionale e burocratico;

il primo provvedimento che ha perseguito l'obiettivo del depotenziamento e della progressiva dismissione delle Province è stato il decreto-legge n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, recante "Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici";

in particolare, all'articolo 23, ha disposto la cancellazione dell'elezione diretta degli organi provinciali di governo, la drastica riduzione del numero di consiglieri provinciali e la soppressione delle relative giunte, nonché un sostanziale svuotamento delle funzioni attribuite a tali enti, garantendo il mantenimento unicamente delle funzioni di indirizzo politico e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Le restanti funzioni sarebbero dovute essere trasferite ai Comuni;

a seguito delle numerose critiche sollevate in proposito dalle Regioni, sono stati successivamente apportati dei correttivi tramite il decreto-legge n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, recante "Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario". Il decreto, all'articolo 17, pur ripristinando in capo alle Province parte delle originarie funzioni, dall'altra ha sancito una revisione dell'assetto di tali enti, incentrata sulla dimensione territoriale e sulla popolazione residente in ciascuna Provincia. La conseguente deliberazione del Consiglio dei ministri del 20 luglio 2012, ha indicato in 2.500 chilometri quadrati la dimensione minima e in 350.000 abitanti il numero minimo di residenti;

tali norme, nel tentativo di raggiungere l'obiettivo del contenimento della spesa pubblica, non hanno inciso sulle funzioni delle Province ma sul loro numero complessivo che, difatti, è passato da 86 a 54;

tuttavia, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 220 del 2013, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale sia dell'articolo 23 del decreto-legge n. 201 del 2011, sia degli articoli 17 e 18 del decreto-legge n. 95 del 2012;

premesso altresì che:

nel corso della XVII Legislatura il processo di riforma delle Province è ripreso con la legge n. 56 del 2014, recante "Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni" (cosiddetta legge Delrio), che, partendo da quanto espresso nella sentenza della Corte costituzionale, ha elaborato un complessivo riassetto della governance territoriale, non più basata su una riduzione meramente numerica, quanto sulla depoliticizzazione dell'ente garantita da due elementi, ossia l'elezione indiretta dei suoi organi di governo e la complessiva riduzione delle funzioni da esso esercitate;

le Province non sono più concepite come enti territoriali direttamente rappresentativi e, pertanto, titolari di funzioni amministrative cardine, ma divengono sede di raccordo e di coordinamento dell'azione dei Comuni compresi all'interno della circoscrizione, con funzioni suscettibili di assegnazione da parte del legislatore nazionale e regionale, ai sensi di quanto previsto dal comma 89, dell'art. 1;

la portata complessiva della legge n. 56 del 2014 ha, di fatto, eliminato le Province dal circuito di sovranità discendente dal combinato disposto degli articoli 1, 5 e 114 della Costituzione, per rispondere unicamente ad esigenze organizzative di buon andamento e di più razionale gestione di un limitato numero di funzioni amministrative, secondo principi esplicitamente orientati dal testo di riforma costituzionale approvato il 12 aprile 2016;

emblema della natura transitoria della legge Delrio è il comma 51, dell'art. 1, ai sensi del quale: "In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, le province sono disciplinate dalla presente legge". Giova però ricordare che le disposizioni previste dalla legge hanno cominciato ad essere applicate immediatamente e già nell'autunno 2014 tutte le Province hanno provveduto al rinnovamento degli organi di governo tramite il nuovo meccanismo indiretto, hanno ridefinito le proprie funzioni e sono state oggetto di un processo di significativa riduzione delle risorse e mobilità del personale;

considerato che:

nonostante diverse sentenze della Corte costituzionale (rilevano in particolare le sentenze n. 50 del 2015, n. 202 e n. 205 del 2016) abbiano più volte affermato la costituzionalità dell'elezione indiretta degli organi di governo, nonché della riduzione delle funzioni e delle risorse umane e finanziarie, a seguito dell'esito del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016, appare imprescindibile rivedere il testo della legge n. 56 del 2014, anche in virtù dei possibili profili di incostituzionalità derivanti da un assetto costituzionale immutato;

difatti, con specifico riferimento alla riduzione complessiva delle funzioni provinciali, quanto previsto dai commi 89, 90, 91, 92 e 95 dell'articolo 1 della legge Delrio, mal si concilia con il disposto degli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, che pongono una riserva di funzioni proprie a favore delle Province;

anche la consistente riduzione delle risorse umane e finanziarie, che avrebbe dovuto seguire contestualmente il processo di riordino delle funzioni, ma che di fatto ha seguito un percorso indipendente incardinato nella legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità per il 2015), con specifico riferimento ai commi 418, 421-423 e 427 dell'art. 1, ha destato non poche perplessità a livello costituzionale, anche perché, in tale contesto, l'orientamento del giudice costituzionale è stato piuttosto ambivalente;

difatti, se con le citate sentenze n. 202 e n. 205 del 2016 la Corte ha legittimato il percorso di riordino delle funzioni e del personale provinciale intrapreso dal legislatore statale, con la sentenza n. 10 del 2016 la medesima Corte (in un giudizio incidentale avente ad oggetto una legge regionale che disponeva la radicale riduzione di risorse destinate alle Province non accompagnata da proposte di riorganizzazione dei servizi o da eventuale riallocazione delle funzioni a suo tempo trasferite) ha riconosciuto, tra l'altro, una duplice violazione dell'articolo 3 della Costituzione, sia in riferimento al principio di ragionevolezza, sia sotto il profilo del principio dell'uguaglianza sostanziale a causa dell'evidente pregiudizio al godimento dei diritti conseguente al mancato finanziamento dei servizi erogati alla collettività;

difatti, la Corte specifica che, pur tenendo conto del processo riorganizzativo generale delle Province che potrebbe condurre alla soppressione di queste ultime per effetto della riforma costituzionale all'epoca in itinere, l'esercizio delle funzioni a suo tempo conferite, così come obiettivamente configurato dalla legislazione vigente, deve essere correttamente attuato, indipendentemente dal soggetto che ne è temporalmente titolare, e comporta, soprattutto in un momento di transizione caratterizzato da plurime criticità, che il suo svolgimento non sia negativamente influenzato dalla complessità di tale processo di passaggio tra diversi modelli di gestione;

proprio in merito a quest'ultimo aspetto, si ricorda che pochi mesi dopo la bocciatura referendaria della riforma costituzionale, l'Unione delle Province italiane (UPI) ha aperto una fase di confronto con il Governo al fine di ottenere le risorse necessarie all'approvazione dei bilanci, molti dei quali in disequilibrio anche a causa degli ingenti prelievi destinati al contenimento della spesa pubblica;

pertanto, al fine di accertare i reali bisogni finanziari delle Province, anche alla luce delle funzioni fondamentali attribuite loro dalla legge n. 56 del 2014, il Governo ha avviato un processo di ricognizione di fabbisogni e costi standard. Al termine di questo lavoro di certificazione, portato avanti per conto del Ministero dell'economia e delle finanze dalla società SOSE (Soluzioni per il sistema economico SpA), è stato confermato un deficit finanziario complessivo pari a 650 milioni di euro;

considerato altresì che:

il decreto-legge n. 50 del 2017, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 96 del 2017, recante "Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo", all'articolo 20, stanzia unicamente 180 milioni di euro a fronte dei 650 milioni stimati dallo stesso Ministero dell'economia;

successivamente, l'articolo 15-quinquies, comma 2, del decreto-legge n. 91 del 2017, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 123 del 2017, recante "Disposizioni urgenti per la crescita economica nel Mezzogiorno", ha stanziato ulteriori 72 milioni in favore di tali enti;

nonostante queste dotazioni "emergenziali", la quasi totalità delle Province avrà enormi difficoltà nel chiudere e approvare il bilancio di previsione 2017 e, di conseguenza, svolgere efficacemente il proprio ruolo nei confronti della cittadinanza,

impegna il Governo a favorire una sistemica revisione del disposto della legge n. 56 del 2014, non solo al fine di renderne il contenuto pienamente in linea con la Costituzione vigente, ma riportando al giusto equilibrio il nesso tra funzioni costituzionalmente riconosciute e risorse attribuite alle Province delle regioni a statuto ordinario, assicurando così i finanziamenti necessari a far fronte all'erogazione dei servizi essenziali alla cittadinanza.