Legislatura 16 Atto di Sindacato Ispettivo n° 3-00118

Atto n. 3-00118 (con carattere d'urgenza)

Pubblicato il 8 luglio 2008, nella seduta n. 31
Svolto nella seduta n. 61 dell'Assemblea (25/09/2008)

D'AMBROSIO LETTIERI , POLI BORTONE , MAZZARACCHIO , COSTA , GALLO , SACCOMANNO , AMORUSO , AZZOLLINI , LICASTRO SCARDINO , NESSA , MORRA - Al Ministro dell'interno. -

Premesso che, per quanto risulta agli interroganti:

il 31 maggio 2008 per il Consiglio comunale di Gravina in Puglia scadeva il termine per l’approvazione del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2008 di cui alla previsione normativa dell’articolo 151 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267;

il Consiglio comunale non provvedeva, entro il sopra menzionato termine, all’approvazione del documento contabile e ne rimandava la votazione alla seduta consiliare del 18 giugno 2008, prevedendo specifico punto all’ordine del giorno;

il Prefetto di Bari Schilardi, a sua volta, venuto a conoscenza del ritardo nell’approvazione del bilancio, con nota del 10 giugno 2008 rivolta al Sindaco (che si ordinava di notificare a tutti i consiglieri comunali), invitava l’organo consiliare ad approvare “senza ulteriore differimento il documento in questione”, pena l’attivazione della procedura di scioglimento del Consiglio comunale di Gravina ex combinato disposto dell’articolo 141 decreto legislativo n. 267 del 2000 e dell’articolo 1 del decreto-legge n. 13 del 2002 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 75 del 2002;

fatto presente che:

lo Statuto comunale approvato nel 2001, in adeguamento al decreto legislativo n. 267 del 2000, prevede al comma quarto dell’articolo 98, rubricato “Programmazione di bilancio”, che “Il Consiglio comunale approva il bilancio, che in seduta pubblica, con il voto favorevole della maggioranza dei componenti assegnati”;

nel caso di specie i consiglieri assegnati sono 31 e conseguentemente il bilancio deve essere approvato con voto favorevole di almeno 16 consiglieri;

nella seduta consiliare del 18 giugno, però, nonostante l’avvertimento del prefetto Schilardi, si verificavano incidenti che, come da segnalazioni univoche, sembrano sintomo di una paralisi amministrativa profonda dell’organo consiliare, la quale a sua volta mal cela una inequivoca crisi della maggioranza politica: il segretario comunale si presentava infatti in aula con quasi due ore di ritardo rispetto all’orario di convocazione, procrastinando evidentemente l’inizio dei lavori consiliari (a causa dell’assenza congiunta del vice-segretario) avviati ben oltre i 60 minuti successivi all’orario prestabilito in convocazione e termine massimo di tolleranza previsto dal regolamento comunale; inoltre, incredibilmente la maggioranza evitava scientemente di sottoporre al Consiglio comunale il punto 1 dell’ordine del giorno, recante bilancio per l'anno finanziario 2008, in quanto non era presente nell’assemblea il numero di consiglieri adeguato per l’approvazione del bilancio;

a giudizio degli interroganti, i fatti verificatisi nella seduta consiliare del 18 giugno 2008 avrebbero dovuto già rappresentare condizione per l’accesso alla procedura di commissariamento del Comune di Gravina e scioglimento dell’organo consiliare, ma, inopinatamente, con convocazione del Presidente del Consiglio comunale la votazione sul bilancio veniva differita alla seduta consiliare del 30 giugno 2008;

in questa sede solo 15 dei consiglieri assegnati votavano a favore del bilancio annuale, che veniva approvato in palese violazione del dettato normativo dell’articolo 98 dello Statuto;

l'illegittimità della condotta dei consiglieri comunali non fa venir meno le responsabilità che vanno attribuite anche al Presidente del Consiglio comunale, il quale era ben a conoscenza della maggioranza richiesta per l’approvazione legittima del bilancio (tanto da posticipare la votazione oltre la seduta consiliare del 18 giugno 2008, individuata dal Prefetto come termine ultimo per l’approvazione del documento contabile) e al segretario generale comunale che incredibilmente avallava la tesi secondo cui il voto favorevole di soli 15 consiglieri assegnati fosse satisfattivo della disciplina normativa prevista per l’approvazione del bilancio comunale;

ciò che è più grave, ed è altresì significativo della mancanza di rispetto da parte dei soggetti citati nei confronti dell’istituzione democratica rappresentata, è dato in primis dal fatto che (come risulta da resoconto stenografico della seduta consiliare) il segretario comunale ha rilasciato il suo parere, sulla legittimità dell’approvazione del bilancio con soli 15 voti favorevoli, addirittura in una fase successiva alle operazioni di voto ed in secundis dal contenuto stesso del parere che, al di là di qualsiasi valutazione sulla diligenza del segretario, è offensivo nei confronti dell’assemblea consiliare e, per i profili di pregiudizialità dell’approvazione del bilancio rispetto alla sussistenza stessa dell’organo consiliare, è lesivo dell’interesse della cittadinanza ad un'azione amministrativa degna della migliore prassi e dei principi costituzionali cui dovrebbe ispirarsi;

il segretario comunale definisce, infatti, l’articolo 98 dello Statuto come “esempio di archeologia normativa”, da considerarsi inefficace in quanto in contrasto con il Testo unico sugli enti locali, richiamando, a riprova di quanto erroneamente dedotto, l’articolo 128 della Costituzione che, come avrebbe dovuto sapere, è articolo abrogato dall'articolo 9, comma 2, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

la citata norma statutaria risulta, invece, in modo manifesto, pienamente coerente con i principi ispiratori del Testo unico degli enti locali che affida agli statuti comunali la formulazione delle norme fondamentali per l’organizzazione dell’ente e la specificazione delle attribuzioni degli organi, delle forme di garanzia e partecipazione per le minoranze. In tal senso la previsione di una maggioranza qualificata per l’approvazione dello schema di bilancio è evidentemente tesa a favorire una intesa larga sul documento più importante di pianificazione amministrativa, quantomeno nella maggioranza. Inoltre la correttezza di questa disciplina è confermata dalla prassi di diverse realtà comunali e giudicata legittima da consolidata giurisprudenza (ex multis T.A.R. di Lecce ordinanza n. 14 del 2007);

la prescrittività della norma statutaria, negata dal segretario comunale con errore grossolanamente manifesto, è rilevabile in re ipsa nella funzione integrativa riconosciutagli dallo stesso articolo 1 del Testo unico degli enti locali. È solo il caso di sottolineare, poi, che lo Statuto comunale è fonte del diritto come confermato da costante giurisprudenza e può derogare a disposizioni di legge che non contengano principi inderogabili (in proposito, si veda Cassazione Civile, Sez. Unite, 16 giugno 2005, n. 12868; ex multis Cassazione Civile, Sez. I, 26 agosto 2004, n. 16984);

a giudizio degli interroganti, tale superficialità è grave ed altrettanto deve giudicarsi l’approvazione (evidentemente nulla) di un atto, quale il bilancio annuale, che basa la sua legittimità solo sul menzionato illegittimo parere;

sulla base di recente ed incontrastata giurisprudenza non può andare esente da responsabilità il segretario comunale poiché il medesimo svolge la sua specifica funzione ausiliaria di garante della legalità e correttezza amministrativa dell’azione dell'ente locale, ad onta del rapporto fiduciario che lo lega al sindaco: è, peraltro, inammissibile un commodus recessus da dette responsabilità - effettuato facendosi scudo dell'intervenuta soppressione, ai sensi dell'articolo 17, comma 85, della legge n. 127 del 1997, del parere di legittimità su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta o al Consiglio - in quanto la suddetta modifica normativa non esclude che il segretario comunale, cui l'articolo 17, comma 68, della legge n. 127 del 1997 intesta specifici compiti di consulenza giuridico-amministrativa, possa - ed ove richiesto debba - comunque rendere il proprio parere in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, agli statuti ed ai regolamenti e che del parere reso debba rispondere ai sensi dell'articolo 53, comma 3, della legge n. 142 del 1990, che costituisce espressione di un principio generale, operante a prescindere dalla natura obbligatoria o facoltativa del parere espresso (Corte Conti Reg. Lombardia, Sez. giurisd., 11 marzo 2005, n. 185);

in conclusione, la delibera consiliare approvativa del bilancio, di cui è parte integrante il sopra menzionato parere, mostra evidenti profili di illegittimità, oltre che per le ragioni su esposte, anche per difetto di costituzione dell’organo preposto all’adozione del provvedimento. La norma statutaria del Comune di Gravina prevede che 16 consiglieri assegnati possono approvare il bilancio, mentre lo stesso è stato votato da soli 15 consiglieri e deve, quindi, ritenersi inesistente la sua approvazione, per inesistenza dello stesso organo consiliare durante le operazioni di voto del bilancio. È infatti chiaro che nel caso di specie i 16 consiglieri (maggioranza dei consiglieri assegnati) costituiscono sia il quorum costitutivo che il quorum deliberativo;

a sanzionare queste macroscopiche violazioni si ritiene debba intervenire il Prefetto, in virtù anche dell’articolo 1 del decreto-legge n. 13 del 2002 convertito dalla legge n. 75 del 2002, a fronte della mancata approvazione nei termini del bilancio annuale,

si chiede di conoscere quali siano le valutazioni del Ministro in indirizzo in ordine all'esistenza di motivazioni che consentano al Prefetto di Bari l'attivazione della procedura ex articolo 141 del Testo unico degli enti locali per il grave caso del Comune di Gravina in Puglia (commissariamento e scioglimento del Consiglio comunale), atteso che: 1) la delibera di approvazione del bilancio deve considerarsi inesistente perché l’organo consiliare, ai sensi dello statuto comunale, era inesistente ai fini della votazione del bilancio; 2) la delibera è, comunque, nulla (ex articolo 21-septies della legge n. 241 del 1990) in quanto manifestamente viziato ed erroneo è il necessario parere rilasciato dal segretario generale comunale, che costituisce parte integrante ed essenziale della delibera; 3) la delibera si espone anche, in subordine, a censure di illegittimità ed è chiaramente annullabile per i vizi sopra richiamati; 4) i prefetti svolgono una sostanziale funzione di garanzia, monitoraggio e tutela di ordine pubblico e sicurezza per la quale sono ad essi anche riconosciuti poteri provvedimentali di annullamento di atti illegittimi in caso di urgenza (si veda l'articolo 2 del regio decreto n. 773 del 1931) che la giurisprudenza più recente giudica conformi a legge (T.A.R. Friuli Venezia Giulia, n. 645/2006); inoltre, dal combinato disposto delle norme concernenti gli ampi poteri prefettizi nella materia de qua ed in materia di autotutela e di tutela dell’interesse pubblico e dell’ordine pubblico si può ritenere attribuito agli stessi prefetti il potere di dichiarare inesistente o nullo un provvedimento amministrativo.