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Legislatura 17ª - 8ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 313 del 23/05/2017


IN SEDE CONSULTIVA 

 

(2037) Leana PIGNEDOLI ed altri.  -  Disposizioni in materia di servizi di ristorazione collettiva

(Parere alla 9a Commissione. Esame e rinvio)

 

Il relatore Stefano ESPOSITO (PD) illustra il disegno di legge in titolo, di iniziativa della senatrice Pignedoli ed altri senatori, che introduce disposizioni in materia di servizi di ristorazione collettiva. Esso è in corso di esame presso la 9ª Commissione, che ha svolto su di esso una approfondita istruttoria, con lo svolgimento di numerose audizioni informali. In via generale, rileva che dall'analisi del testo emerge l'esigenza di un adeguamento alla legislazione intervenuta successivamente alla sua presentazione, con particolare riferimento, per gli aspetti che interessano l'8ª Commissione, alla nuova disciplina sugli appalti introdotta con il codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016 e con il recente decreto correttivo (decreto legislativo n. 56 del 2017), sia per quanto riguarda i richiami normativi contenuti nel disegno di legge, sia per quanto riguarda alcune delle disposizioni introdotte.

Entrando nel dettaglio delle singole disposizioni, ricorda che il disegno di legge consta di 7 articoli.

L'articolo 1, nell'indicare le finalità della legge, specifica che l'affidamento e lo svolgimento del servizio di ristorazione collettiva sono effettuati in conformità alla normativa dell'Unione europea e nel rispetto delle disposizioni del codice dei contratti di cui al decreto legislativo n. 163 del 2006, che è stato abrogato dal decreto legislativo n. 50 del 2016.

L'articolo 2 contiene le definizioni, mentre l'articolo 3 prevede l'elaborazione biennale, da parte del Ministro della salute di concerto con il Ministro delle politiche agricole, di linee guida per la ristorazione collettiva, finalizzate a definire i requisiti di qualità minimi necessari, il contributo nutrizionale degli alimenti e dei pasti, le indicazioni dietetiche atte a contrastare determinate patologie, nonché i criteri standard minimi per il corretto svolgimento del servizio di ristorazione collettiva. A tal proposito, segnala che l'articolo 144 del decreto legislativo n. 50 del 2016, complessivamente volto a disciplinare gli appalti per i servizi di ristorazione collettiva, al comma 2 prevede che, con decreti del Ministro della salute, di concerto sia con il Ministro delle politiche agricole che con il Ministro dell'ambiente, siano definite e aggiornate le linee di indirizzo nazionale per la ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica. Fino all'adozione di dette linee di indirizzo, peraltro, le stazioni appaltanti dovranno individuare nei documenti di gara le specifiche tecniche finalizzate a garantire la qualità del servizio richiesto.

L'articolo 4 contiene disposizioni per la promozione dell'educazione alimentare, prevedendo tra l'altro che nella definizione dei bandi di gara dei contratti relativi alla ristorazione collettiva, in riferimento ai beni alimentari provenienti dal sistema produttivo locale, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano coadiuvino le pubbliche amministrazioni aggiudicatrici nella definizione dei criteri da osservare nei capitolati di appalto al fine di garantire il rispetto delle norme in materia di libera circolazione delle merci, i requisiti di qualità, di quantità e di prezzo in relazione alle derrate alimentari richieste. Segnala che talune disposizioni in materia di inserimento nei bandi per la ristorazione di prodotti provenienti da sistemi di filiera corta sono contenute nel comma 1 dell'articolo 144 del nuovo codice dei contratti nonché nel decreto-legge n. 104 del 2013 (articolo 4, comma 5-quater), recante misure urgenti per l'istruzione, l'università e la ricerca.

L'articolo 5 contiene disposizioni specifiche per i servizi di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, considerati servizi pubblici essenziali (comma 1), per l'affidamento dei quali (comma 2) la selezione dell'offerta deve avvenire sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, con esclusione dell'applicazione del criterio del prezzo più basso. Anche in questo caso, il testo richiama le disposizioni del decreto legislativo n. 163. Fa presente al riguardo che l'articolo 95, comma 3, del decreto legislativo n. 50 prevede come unico criterio di aggiudicazione dei contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

Il comma 3 dell’articolo poi, nel definire le modalità cui si devono attenere le amministrazioni nelle procedure di aggiudicazione, oltre ad un criterio che contemperi la valutazione del prezzo e della qualità, prevede anche la possibilità di scegliere un criterio di aggiudicazione che contemperi la valutazione del solo elemento della qualità. In relazione ai suddetti due criteri, il comma 4 fissa ad un massimo di 30 i punti che possono essere attribuiti al prezzo nel caso di utilizzo del primo criterio, riservando l'attribuzione dei restanti 70 o più punti alla valutazione del progetto. Ricorda in merito che l’articolo 95, comma 10-bis, del decreto legislativo n. 50 prevede che, nel caso dell’offerta economicamente più vantaggiosa, al fine di assicurare l’effettiva individuazione del miglior rapporto qualità/prezzo, la stazione appaltante stabilisce un tetto massimo al punteggio economico entro il limite del 30 per cento. Nel caso si utilizzi un criterio di aggiudicazione basato sul solo elemento della qualità, il prezzo è invece stabilito dalla stazione appaltante utilizzando le stime di costo della fornitura periodicamente stimate dall'Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, riconducibili all'ambito territoriale in cui si svolge il servizio. Nel complesso, quindi, anche le disposizioni dei suddetti commi 3 e 4 dovrebbero essere modificate alla luce di quanto previsto dal citato articolo 95, comma 3, del decreto legislativo n. 50.

Il comma 5 stabilisce che le procedure di selezione dell'offerta devono essere fondate su parametri di qualità e individua taluni degli ambiti ai quali tali parametri possono essere riferiti. Al riguardo, segnala che il nuovo codice dei contratti indica all’articolo 95, comma 6, i criteri generali per la valutazione degli aspetti qualitativi, ambientali o sociali dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che sono richiamati e integrati dal successivo articolo 144, comma 1, specificamente dedicato ai servizi di ristorazione. Il comma 6 prevede che almeno il 60 per cento dei parametri deve essere espresso in forma univocamente qualitativa e secondo criteri di valorizzazione oggettivamente stabiliti nel bando di gara.

Il comma 7 stabilisce che l'ANAC, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, predisponga bandi-tipo per l'affidamento dei servizi di ristorazione collettiva. Anche qui il testo richiama il decreto legislativo n. 163. Nel nuovo codice dei contratti l’adozione di bandi-tipo da parte dell’ANAC è regolata dall’articolo 71.

Il comma 8 stabilisce che nelle procedure che riguardano gli appalti superiori alla soglia comunitaria, il bando, il capitolato ed il disciplinare, indipendentemente dal criterio di aggiudicazione adottato, prevedano una selezione fondata su taluni sub-parametri, che vengono puntualmente indicati.

Il comma 9 prevede che ogni anno l'ANAC proceda alla elaborazione di una stima del prezzo medio dei pasti, distinto per aree territoriali e per tipologia di ristorazione pubblica. Costituisce inoltre indice di anomalia dell'offerta la circostanza che il valore del prezzo risultante dall'aggiudicazione provvisoria sia inferiore al costo medio determinato dall'ANAC. Tali previsioni andrebbero aggiornate alla disciplina contenuta nell’articolo 213, comma 3, lettera h-bis), del decreto legislativo n. 50 (come integrato dal recente decreto correttivo n. 56), riguardo alle competenze dell'ANAC in materia di elaborazione dei costi standard dei lavori e dei prezzi di riferimento di beni e servizi e tenendo altresì conto dell’esistenza di specifiche normative di settore in merito ai servizi di ristorazione (ad esempio in ambito sanitario).

Il comma 10 consente l'applicazione alle procedure di affidamento dei servizi di ristorazione collettiva dell'istituto dell'avvalimento, ad esclusione di quello avente per oggetto le certificazioni di qualità.

Il comma 11 impone alle imprese, come requisito di capacità economica per accedere alle gare, un fatturato nello specifico servizio, calcolato sulla media dell'ultimo triennio, pari almeno al valore della gara e comunque non superiore al doppio.

Il comma 12, al fine di garantire il rispetto dei parametri di qualità stabiliti nel bando, ne prevede il monitoraggio da parte delle istituzioni pubbliche che abbiano proceduto all'appalto dei servizi di ristorazione.

Il comma 13, infine, propone una integrazione all'articolo 118 del decreto legislativo n. 163, volta a includere il servizio di ristorazione collettiva tra le attività non affidabili in subappalto. In proposito, rileva che l’elenco di tali attività è ora contenuto nell’articolo 105, comma 3, del decreto legislativo n. 50.

L'articolo 6 disciplina l'istituzione di un Albo dei fornitori per l'affidamento dei servizi di ristorazione scolastica, assistenziale e ospedaliera, anche sopra la soglia comunitaria, la cui tenuta è affidata all'ANAC. L'accesso degli operatori economici all'Albo è condizionato alla sussistenza e stabile permanenza dei requisiti di moralità e di capacità tecnica ed economica definiti con un successivo regolamento applicativo. Anche in questo caso, le disposizioni andrebbero modificate alla luce di quanto previsto dal nuovo codice dei contratti in materia di formazione di elenchi degli operatori economici, per i quali, ai sensi dell’articolo 36, comma 7, del codice stesso, l’ANAC ha emanato anche specifiche linee guida. In proposito si ricorda che tali elenchi si riferiscono solo agli appalti sotto la soglia di rilevanza comunitaria, in quanto per quelli sopra soglia è obbligatorio il ricorso alle procedure ordinarie di affidamento.

L'articolo 7 del provvedimento, infine, interviene sui termini di pagamento per i contratti stipulati dalle imprese che forniscono servizi di ristorazione collettiva e produttori agricoli e alimentari.

Si riserva, infine, sulla base della relazione svolta e degli eventuali suggerimenti dei colleghi, di predisporre una proposta di parere per segnalare gli aggiornamenti da apportare al testo in esame, alla luce della nuova disciplina sui contratti pubblici contenuta nel Codice di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016. Osserva poi che il Codice è intervenuto direttamente su molti aspetti dei servizi di ristorazione, rendendo forse ormai ultronee alcune delle disposizioni contenute nel disegno di legge.

 

Il seguito dell'esame è rinviato.