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Legislatura 17ª - Commissioni 1° e 2° riunite - Resoconto sommario n. 29 del 28/02/2017


Il relatore, senatore CUCCA (PD), illustra per le parti di competenza della Commissione giustizia il decreto-legge in titolo recante misure in materia di protezione internazionale e, più in generale, per il contrasto dell'immigrazione illegale. In via preliminare sottolinea che il provvedimento in esame riveste un'importanza centrale per la definizione di alcune problematiche connesse al fenomeno dell'immigrazione che, come è noto, ha assunto proporzioni sempre più rilevanti negli ultimi anni.

Per quanto concerne le disposizioni di diretta competenza della Commissione giustizia si sofferma, in primo luogo, sugli articoli da 1 a 5, i quali istituiscono e disciplinano le sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea. Più nel dettaglio l'articolo 1 prevede l’istituzione di tali sezioni presso i tribunali ordinari di Bari, Bologna, Brescia, Cagliari, Catania, Catanzaro, Firenze, Lecce, Milano, Palermo, Roma, Napoli, Torino e Venezia. Tali 14 sezioni sono composte da magistrati già in servizio, scelti in quanto dotati di specifiche competenze in materia di immigrazione. A tale riguardo preannuncia che diverse obiezioni sono già state sollevate in ordine alla individuazione delle sedi delle predette sezioni specializzate.

L'articolo 2, per la formazione dei magistrati che intendono acquisire una particolare specializzazione in materia, prevede l’organizzazione da parte della Scuola superiore della magistratura, in collaborazione con l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo, e con l'Alto commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati, di appositi corsi. Tali corsi prevedono specifiche sessioni dedicate alla valutazione delle prove, ivi incluse le tecniche di svolgimento del colloquio. La disposizione prevede inoltre determinati requisiti considerati titolo preferenziale ai fini dell’assegnazione alle sezioni specializzate. E’ valutata altresì positivamente la conoscenza della lingua inglese. Inoltre al fine di assicurare una formazione continua dei magistrati addetti alle sezioni si prevede che, nei tre anni successivi all'assegnazione alla sezione specializzata, gli stessi devono partecipare almeno una volta l'anno a sessioni di formazione professionale e negli anni successivi hanno l'obbligo di partecipare, almeno una volta ogni biennio, ad un corso di aggiornamento professionale. Infine l'articolo demanda a successive delibere del Consiglio Superiore della Magistratura l'organizzazione delle sezioni specializzate e la determinazione delle modalità con cui è assicurato annualmente, lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di prassi applicative tra i presidenti delle sezioni specializzate.

L’articolo 3 individua la competenza per materia delle istituende sezioni specializzate. Il relatore per la Commissione giustizia rileva preliminarmente come presso le sezioni specializzate sia accentrata la competenza per i procedimenti in materia migratoria rientranti nella giurisdizione ordinaria e di competenza del tribunale, senza quindi che venga toccato da un lato il riparto tra la giurisdizione ordinaria e quella amministrativa e dall'altro le competenze spettanti al giudice di pace.

Le sezioni specializzate sono competenti quindi per le controversie in materia di mancato riconoscimento del diritto di soggiorno in favore di cittadini dell'Unione europea e loro familiari; per le controversie in materia di allontanamento di cittadini dell'Unione europea e loro familiari; per le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale, per i procedimenti per la convalida del provvedimento con il quale il questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale; per le controversie in materia di riconoscimento della protezione umanitaria; per le controversie in materia di diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare e del permesso di soggiorno per motivi familiari, nonché relativa agli altri provvedimenti dell’autorità amministrativa in materia di diritto all’unità familiare. Esse sono altresì competenti, per le controversie in materia di accertamento dello stato di apolidia; per le cause e i procedimenti che presentano ragioni di connessione con i procedimenti sopra indicati. In proposito il relatore ritiene opportuna una valutazione circa l'estensione della competenza anche alle cause e ai procedimenti connessi, la quale potrebbe comportare un eccessivo aggravio nel carico dei lavori delle sezioni specializzate.

In deroga a quanto previsto dall'articolo 50-bis, primo comma, numero 3), del codice di procedura civile, 3) - il quale prevede che, nelle cause devolute alle sezioni specializzate, il tribunale giudichi in composizione collegiale - si prevede poi che nelle controversie di competenza delle sezioni specializzate il tribunale giudica in composizione monocratica.

L'articolo 4 fissa un particolare regime per la determinazione della competenza per territorio delle istituende sezioni, a seconda: del luogo in cui ha sede l’autorità che ha adottato il provvedimento impugnato; del luogo in cui ha sede la struttura di accoglienza governativa o del sistema di protezione ovvero il centro di identificazione ed espulsione in cui è presente il ricorrente; del luogo in cui il richiedente ha la dimora. Più in particolare l'articolo individua la competenza della sezione specializzata a seconda del territorio regionale/provinciale nel quale ha sede l’autorità che ha adottato il provvedimento impugnato. Nel caso di ricorrenti presenti in una struttura di accoglienza governativa o in una struttura del sistema di protezione per i richiedenti asilo e rifugiati ovvero trattenuti in un centro di identificazione ed espulsione si applicano le regole sulla competenza territoriale avendo riguardo al luogo in cui la struttura o il centro ha sede. Per l'assegnazione dei procedimenti di convalida delle misure di espulsione  la competenza territoriale è determinata avendo riguardo al luogo in cui ha sede l'autorità che ha adottato il provvedimento soggetto a convalida. Infine, con riguardo alle controversie in materia di accertamento dello stato di apolidia, ai fini della competenza territoriale rileva il luogo in cui l'attore ha la dimora.

L’articolo 5, infine, con riguardo alle materie di competenza delle istituende sezioni, attribuisce ai Presidenti delle sezioni specializzate le competenze riservate dalla legge al Presidente del tribunale.

Di indubbio rilievo per la Commissione giustizia è poi quanto previsto dall'articolo 6, comma 1 lettera g), nella parte in cui riscrive la disciplina delle controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale, inserendo nel decreto legislativo n. 25 del 2008 il nuovo articolo 35-bis. Tali controversie in base all'articolo 19 del decreto legislativo n. 150 - abrogato dall'articolo 7 del decreto-legge - erano decise con rito sommario di cognizione. Il decreto-legge prevede invece per tali controversie l'applicazione del rito camerale a contraddittorio scritto e a udienza eventuale. Tale scelta, come si evince dalla relazione illustrativa del Governo, si giustificherebbe sulla base dei dati statistici i quali mostrano "una durata dei procedimenti in materia non ancora in linea con gli standard europei e non compatibile con le ragioni d'urgenza che sottendono questa materia". Per quanto concerne più nel dettaglio la procedura camerale,  la disposizione prevede che il giudice decida anche sulla base delle informazioni relative alla situazione socio-politico - economica del Paese di provenienza, elaborate e aggiornate dalla Commissione nazionale per il diritto d'asilo; che l'udienza per la comparizione delle parti sia fissata esclusivamente ove ricorrano determinate circostanze e che il contraddittorio inteso come intervento dialettico delle parti nel corso del giudizio sia garantito per iscritto attraverso il deposito di note difensive da parte del ricorrente.

Con riguardo alla compatibilità costituzionale del rito camerale anche in relazione a controversie coinvolgenti la titolarità dei diritti soggettivi, la relazione illustrativa richiama la sentenza n. 103 del 1985 (che a ben vedere riguardava l'applicazione del rito camerale alle controversie relative al subingresso all'assegnatario dell'unità poderale che fosse deceduto) e l'ordinanza n. 35 del 2002 della Corte costituzionale (con la quale la Consulta ha ritenuto non fondata la questione di costituzionalità sollevata con riguardo all'applicazione del rito camerale ai procedimenti per l'impugnazione dei provvedimenti di trattenimento presso un centro di permanenza temporanea e assistenza disposto dal questore). Il relatore pone la questione se, da un lato, la discrezionalità riconosciuta al giudice nell'acquisizione di informazioni e, dall'altro, le modalità di attuazione del contraddittorio possano consentire di definire piena la cognizione e rispettato il diritto di difesa.

Con riguardo alla pubblicità/oralità dell'udienza nella relazione illustrativa si rileva poi come secondo la giurisprudenza della Corte EDU nelle procedure per il riconoscimento dell'asilo e del soggiorno dello straniero non devono essere osservate le garanzie previste dall'articolo 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (Sentenza n. 39652/98 caso Maaouia v. France). In particolare la relazione del Governo rinvia alle interpretazioni dell'articolo 6 CEDU operate dalla Corte di Strasburgo nei casi Döry v. Sweden ( causa n. 28394 del 1995) e Miller v. Sweden (causa n. 55853 del 2000) - (si tratta di casi che, però, non riguardavano la materia migratoria) per la quale l'udienza orale può non avere luogo quando sussistono circostanze eccezionali. Secondo il giudice europeo "l'obbligo di tenere una udienza pubblica non è assoluto. Così, l'udienza può non tenersi, se una parte inequivocabilmente rinuncia a tale diritto o non sono ravvisabili questioni di pubblico interesse che rendono necessaria l'udienza stessa".

Tornando alla procedura, il decreto con il quale il Tribunale deve decidere entro quattro mesi dalla presentazione del ricorso, non è reclamabile, ma esclusivamente ricorribile per Cassazione entro il termine di giorni trenta, che decorre dalla comunicazione del decreto a cura della cancelleria, da effettuarsi anche nei confronti della parte non costituita.

La scelta legislativa in favore di un unico grado di merito sarebbe poi giustificata - come si legge nella relazione illustrativa - dalla circostanza per cui "i flussi dei procedimenti di protezione internazionale attualmente registrati presso le corti d'appello sono tali da non consentire la costituzione di sezioni specializzate presso il giudice di secondo grado". Sempre nella relazione illustrativa si osserva come la mancata previsione di un secondo grado di merito sia comunque "pienamente compatibile con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea". In proposito è ricordata la sentenza resa nella causa Samba Diouf (C-69/10). In tale occasione la Corte ha rilevato che il diritto ad un ricorso effettivo ai sensi della legislazione europea non dà diritto ad un certo numero di gradi di giudizio. Il principio della tutela giurisdizionale effettiva attribuirebbe quindi al singolo il diritto di adire un giudice, e non il diritto a più gradi di giudizio.

Tale scelta peraltro risulterebbe compatibile con la Costituzione: infatti secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale il doppio grado di giurisdizione in materia civile non sembra trovare copertura costituzionale. In proposito,  da ultimo con l'ordinanza 12 luglio 2013 n. 190, la Corte costituzionale ha dichiarato manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli articoli 29 e 34, comma 37, del decreto legislativo n. 150 del 2011 rispetto agli articoli 3, 24, commi 1 e 2, e 111, comma 1, e 77, comma 1, della Costituzione in quanto " la garanzia del doppio grado di giudizio non gode, di per sé, di una copertura costituzionale, sicché non appare fondato il dubbio prospettato dalle odierne ordinanze relativo a una compressione del diritto di difesa conseguente al fatto che la pronuncia emessa in primo grado dalla Corte d'appello può essere impugnata solo con il ricorso per cassazione ".

L'articolo 7, poi, conseguentemente all'istituzione delle nuove sezioni specializzate, reca puntuali modifiche di coordinamento al decreto legislativo n. 150 del 2011, con il quale erano stati ridotti e semplificati i procedimenti civili di cognizione (devolvendo in linea generale al rito sommario di cognizione tutte le controversie in materia migratoria).

L'articolo 10 apporta modifiche all'articolo 20-ter del decreto legislativo n. 30 del 2007, recante attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. Più in particolare, la disposizione attribuisce la competenza in materia di convalida dei provvedimenti di allontanamento al tribunale sede della sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea. La disposizione aggiunge inoltre all'articolo 20-ter ulteriori disposizioni relative all'udienza di convalida. In particolare, si prevede che quando l'interessato è trattenuto in un centro di identificazione ed espulsione la sua partecipazione all'udienza per la convalida avviene, ove possibile, a distanza, mediante un collegamento audiovisivo, tra l'aula d'udienza e il centro. E' comunque sempre consentito al difensore, o a un suo sostituto, di essere presente nel luogo ove si trova il richiedente.

L'articolo 11 attribuisce al Consiglio superiore della Magistratura il compito di predisporre un piano straordinario di applicazioni extradistrettuali, in deroga alle disposizioni in materia di applicazione dei magistrati, di cui agli articoli 110 e seguenti dell'Ordinamento giudiziario di cui al Regio decreto n. 12 del 1941. A tale fine il Consiglio superiore della Magistratura procede all'individuazione degli uffici giudiziari, sedi delle sezioni specializzate in materia di immigrazione, interessati dal maggiore incremento dei suddetti procedimenti e del numero dei magistrati da applicare, fino a un massimo di venti unità, e stabilisce secondo criteri di urgenza le modalità per la procedura di interpello e la sua definizione. In questi casi, l'applicazione ha durata di diciotto mesi, rinnovabile per un periodo non superiore a ulteriori sei mesi. Il magistrato applicato ha diritto, ai fini di futuri trasferimenti, a un punteggio di anzianità aggiuntivo pari a 0,10 per ogni otto settimane di effettivo esercizio di funzioni oltre alla misura del 50 per cento dell'indennità spettante in caso di trasferimento d'ufficio ai sensi dell'articolo 2 della legge n. 133 del 1998. Per la copertura degli oneri il decreto-legge prevede uno stanziamento di euro 391.209 per l'anno 2017, di euro 521.612 per l'anno 2018 e di euro 130.403 per l'anno 2019.