Legislatura 17ª - 7ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 81 del 01/04/2014


Seguito delle comunicazioni del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca sulle linee programmatiche del suo Dicastero     

 

      Riprende la procedura informativa, sospesa nella seduta pomeridiana del 27 marzo  scorso, nel corso della quale - ricorda il PRESIDENTE - il Ministro ha esposto le linee programmatiche del Governo relative al suo Dicastero, con riferimento alla scuola. Le dà quindi la parola con riguardo ai settori dell'università e della ricerca.

 

Il ministro Stefania GIANNINI, nel riallacciarsi a quanto già esposto nella precedente seduta, pone anzitutto l'accento sulla semplificazione a suo avviso necessaria anche nel settore dell’università, che soffre da troppi anni di una stratificazione molto complessa di norme, nonostante la legge n. 240 del 2010 avesse l'intento di inaugurare una nuova fase nella governance, nei meccanismi del finanziamento, nel reclutamento e nella valutazione. Al riguardo, ritiene che, da un lato, la legge n. 240 abbia delegato a numerosi interventi di vario rango ordinamentale e amministrativo la concreta applicazione delle norme e, dall’altro, non si è trattato di un testo consolidato che ha abrogato quello che c’era prima, con il risultato che risultano ancora in vigore leggi assai risalenti, talvolta mai applicate. Cita, come esempio di complessità, le procedure dell’abilitazione scientifica nazionale (ASN), in occasione delle quali sono stati presentati numerosi ricorsi, con conseguente rallentamento dei meccanismi di assunzione mediante concorso sebbene dal 2008 non fossero più stati banditi concorsi. Il risultato di ciò è l'anzianità del corpo docente e una diminuzione complessiva, fra il 2008 e il 2013, del 15 per cento dei professori a seguito del mancato turn over. A ciò si aggiunge che il numero dei docenti e il rapporto studenti/docenti sono tornati sui livelli di inizio anni 2000, con pessime previsioni per i prossimi anni, in cui si verificheranno ulteriori fuoriuscite. Altro esempio di complessità dell'attuale sistema riguarda la formulazione dei criteri per l’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR): nel confermare quanto esposto durante la presentazione della Relazione 2013 dell'Agenzia, reputa indispensabile scongiurare il rischio che essa diventi un controllore ex ante, mentre occorre potenziarne il ruolo di valutatore ex post. In questo contesto, rende nota la sua volontà di procedere ad azioni di semplificazione di almeno tre tipi: una semplificazione normativa sui meccanismi di accreditamento didattici di ogni ciclo, con conseguente spostamento degli obblighi nella rendicontazione in itinere ed ex post, in modo che le università conoscano prima su quali parametri, soprattutto di efficacia, saranno valutate; una semplificazione finanziaria, cosicché gli atenei virtuosi possano praticare una politica di bilancio che sia pienamente autonoma, impiegando anche risorse esterne al Fondo di finanziamento ordinario (FFO), con lo scopo di conseguire gli obiettivi che si sono dati nell’ambito degli indirizzi ministeriali e declinando le proprie capacità di intervento sulle specificità dei territori; una semplificazione nel reclutamento, al fine di accelerare i processi di ricambio e renderli più spediti. A tale ultimo riferimento, fermi restando il monitoraggio dell’ANVUR e gli obblighi di bilancio, giudica prioritario avviare una sorta di "liberazione" del reclutamento, che deve tornare ad essere primaria responsabilità dei singoli atenei. Ritiene dunque che gli abilitati debbano essere assunti con procedure snelle, simili a quelle della chiamata diretta, con piena responsabilità degli organi di governo dell’ateneo, sulla base del modello spagnolo, i quali, anche grazie a un ulteriore perfezionamento della valutazione della qualità della ricerca (VQR), devono entrare in un'ottica di premialità e penalizzazione. Chiarisce infatti che la valutazione con premi e penalizzazioni rappresenta l'antitesi dei tagli lineari. Nell'attesa che si concluda il primo e il secondo ciclo dell’ASN, afferma che successivamente, anche alla luce dell'esito di tali tornate, si compierà una riflessione sul sistema attuale.

Precisa peraltro che detti interventi di semplificazione impongono la possibilità concreta di programmare le risorse, tanto più che la variabile tempo è inevitabilmente il punto cruciale del futuro del sistema universitario in quanto spesso conta di più la prevedibilità delle risorse rispetto alla mera quantità.

Assicura perciò fin d'ora il suo impegno affinché la consistenza di qualunque finanziamento relativo al sistema universitario, al netto di interventi specifici dovuti a norme ineliminabili, sia su base pluriennale, almeno triennale. Propone pertanto la fissazione di una data entro cui concludere tutte le procedure  relative alla ripartizione delle risorse finanziarie e alle assunzioni, ipotizzandola al 31 marzo di ciascun anno. Prospetta altresì la possibilità che il decreto sulla ripartizione del FFO limiti i vincoli a poche voci che caratterizzino la politica d’indirizzo del Ministero, mentre il resto dovrà essere a disposizione degli organi dell’ateneo, coniugando così autonomia e reale capacità di programmazione, tanto più che gli atenei sono già chiamati a presentare una programmazione triennale al Dicastero.

Sempre sulla stessa falsa riga, occorre a suo giudizio programmare anche le politiche per il merito e per il diritto allo studio, rendendo quest'ultimo davvero effettivo, eliminando espressioni contraddittorie come "idoneo ma senza borsa" le quali testimoniano che lo Stato non è in grado di garantire un diritto chiave per l’emancipazione personale e sociale.

Evidenzia inoltre l'esigenza di far ripartire la Fondazione per il merito, attraverso la quale avvicinare il mercato del lavoro agli studenti migliori per consentire alle imprese di intercettare i talenti e agli studenti di avere percorsi preferenziali per il sostegno del percorso di studi e l’ingresso nel mercato del lavoro.  Collegata a ciò è, a suo avviso, la questione dei prestiti d’onore, uno strumento già praticato con successo in altri Paesi che ella intende diffondere anche in Italia, in un’ottica di parallelismo, non di sostituzione o supplenza, rispetto al diritto allo studio. Precisa infatti che mentre il diritto allo studio deve rappresentare la base di garanzia per tutti gli studenti capaci e meritevoli in stretta correlazione con il reddito, il prestito deve esser concepito come un sostegno meritocratico, a condizione che il sistema dei prestiti, appoggiandosi ad un Fondo di garanzia, sia complessivamente meno gravoso per gli studenti.

Focalizza indi l'attenzione sul tema delle risorse finanziarie a disposizione di studenti, laureati e dottorandi, richiamando il caso degli specializzandi di medicina per i quali si registra un crollo del numero di borse. Riferisce in merito che è in corso di definizione una road map chiara con le Regioni per semplificare l’attuale procedura e assicurare in futuro una rilevazione realistica e puntuale del fabbisogno nazionale di medici. Coglie peraltro l'occasione per informare che prima dell’estate sarà bandito il concorso nazionale – per titoli e prove – per l’accesso alle scuole di specializzazione, che avrà luogo realisticamente intorno a metà ottobre.

Si sofferma poi sull'orientamento, rilevando il basso numero di laureati in Italia   e l'elevato tasso d’abbandono fra primo e secondo anno della laurea triennale, che talvolta è indice di scelte sbagliate. Ritiene dunque prioritario orientare gli studenti sia dei licei che degli istituti tecnici non solo sui corsi di laurea di oggi, ma anche sui nuovi mestieri di domani.

Altro nodo centrale per qualificare l’autonomia dell’università, prosegue il Ministro, è la valutazione. In proposito, sottolinea la necessità di definire chiaramente gli ambiti di intervento dell'ANVUR e quelli del Dicastero, tenuto conto che l'Agenzia deve concentrarsi più sulla valutazione e sull’accreditamento, affinando le proprie metodologie, anche in una prospettiva di adeguamento degli standard di qualità con quelli europei, mentre il Ministero deve assumersi la responsabilità di intervenire, anche in maniera dura, sui corsi che non rispondono ai requisiti richiesti. Occorre infatti individuare parametri più flessibili relativamente alla programmazione pluriennale e gli strumenti valutativi esistenti devono diventare più dinamici, a cominciare dalla VQR, il cui ruolo da quest’anno è diventato decisivo per la ripartizione di ben quattro quinti della quota premiale. Sottolinea quindi l'esigenza di predisporre uno strumento valutativo correlato con la programmazione triennale che, al tempo stesso, sia in grado di monitorare in itinere il comportamento delle università; ciò significa evidentemente la disponibilità di una banca dati per il sistema sulla cui realizzazione assicura l'impegno del Dicastero.

Fa presente altresì che sebbene il raggiungimento dell’eccellenza sia misurato dall’ANVUR, esso non dipende da questa valutazione, anche perchè esistono ambiti ancora non chiaramente valutabili come l’eccellenza nel settore della didattica. Nel ravvisare perciò la mancanza di una reale competizione in questo campo, reputa opportuno favorire percorsi di formazione d’eccellenza, in cui incentivare la qualità della formazione specialistica e il suo raccordo con il mondo del lavoro, in modo da combinare in maniera virtuosa autonomia e valutazione.

Si sofferma poi in particolare sulla valutazione delle discipline umanistiche, che non può a suo avviso essere ricondotta in modo forzoso ai criteri quantitativi e bibliometrici caratteristici delle discipline scientifico-tecnologiche: rivendica pertanto l'importanza, a tutti i livelli, di salvaguardare la specificità delle scienze umane e sociali, considerando peraltro che in altri contesti, come quello anglosassone, sono stati introdotti parametri qualitativi.

Enfatizza inoltre la stretta connessione tra la buona programmazione, la sana semplificazione e la corretta valutazione, nella consapevolezza che l’università non è estranea rispetto al contesto entro cui si trova ad operare. Alla vigilia del semestre di Presidenza italiana dell'Unione europea, l’Italia deve proporre innovazioni forti in merito ad alcuni pilastri della formazione e della ricerca, incentivando anche l'apertura del sistema universitario verso l’Europa ad esempio attraverso la mobilità degli studenti e dei ricercatori, anche mediante i nuovi strumenti europei come Erasmus-plus, i bandi Marie Curie e i grant dell'European Research Council (ERC), che sono uno degli strumenti fondamentali del "pilastro" sull’Excellent Science di Horizon 2020. Parimenti, bisogna puntare a suo giudizio sull'apertura verso nuove metodologie della formazione, mettendo a frutto esperienze d’eccellenza che già esistono nel nostro Paese, nonchè sull'apertura nei confronti del mondo dell’impresa e dell’autoimprenditorialità, nella prospettiva occupazionale, fruendo anche di appositi flussi di finanziamento europei come la Garanzia Giovani e i fondi strutturali.

Rileva comunque che l’internazionalizzazione deve prevedere un drastica semplificazione degli strumenti attualmente esistenti per la mobilità e favorire "la circolazione dei cervelli", anche per ciò che attiene alla questione dei visti destinati a studenti e ricercatori, i quali sono sottoposti a lungaggini burocratiche eccessive. Ricorda poi le origini del progetto Erasmus, che è stato uno degli strumenti più importanti con cui è stato trasmesso ai giovani il senso di una Europa "terra delle opportunità" e che quindi ora occorre rilanciare. In tal senso ipotizza la previsione di una sorta di "Erasmus curriculare" in virtù del quale i mesi di Erasmus rientrerebbero a pieno titolo nel curriculum di studi degli studenti. Evidentemente, se ciò andasse in porto, il Ministero dovrebbe aggiungere opportuni finanziamenti premiali.

Sul piano dell’innovazione delle metodologie didattiche, servono le condizioni perché le istituzioni di formazione superiore pubblichino molte più open educational resources di quanto non abbiano fatto finora. Giudica altresì necessario rivedere il materiale didattico digitale, anche al fine di aumentare la visibilità internazionale del sistema educativo italiano, ritenendo poi auspicabile l’apertura verso i cosiddetti massive online courses (MOOC), quanto meno per alcuni corsi di studio.

Caldeggia indi i corsi universitari che prevedono insegnamenti in lingua inglese, anche per rendere il sistema di istruzione superiore, università e ricerca più attrattivo nei confronti dei Paesi esteri. Nel ritenere sterile la competizione tra lingua madre e lingua inglese, ritiene indispensabile superare le difficoltà che alcuni atenei incontrano nel proporre la didattica interamente in inglese.

Accenna poi brevemente alla possibilità di un pieno e immediato riconoscimento dei titoli nonchè all'apertura verso l'impresa, che comporta la ricerca di risorse di provenienza diversa rispetto a quella pubblica.

Passa quindi ad esaminare un'altra priorità a suo avviso decisiva per il Paese,  quella della ricerca, che può costituire il terzo pilastro per il nostro futuro. Applicando anche in questo campo i principi di semplificazione, programmazione, valutazione ed apertura,  segnala la necessità di dare concretezza agli interventi volti a semplificarne le procedure, nel quadro del Programma nazionale della ricerca (PNR) e delle sinergie tra impiego dei fondi strutturali e competizione per i fondi di Horizon 2020.  Si tratta infatti di circa 60 miliardi di euro che vanno ad assommarsi al portafoglio settennale della nuova programmazione europea che sfiora gli 80 miliardi di euro complessivi.

Nel rilevare con preoccupazione come, nonostante queste disponibilità, l’innovazione stenti a decollare, rammenta che nella media degli ultimi cinque anni la quota italiana di spesa in ricerca e sviluppo rispetto al PIL è inferiore alla media europea e a quella dei principali Paesi industriali, collocandosi al diciannovesimo posto su 23 Paesi considerati. Pur segnalando le notevoli differenze a livello regionale, ravvisa uno scarso coordinamento tenuto conto che il PNR è un contenitore di interventi espressi da numerosi enti vigilati sia dal Ministero dell'istruzione, dell'università sia da altri Ministeri, a cui si aggiungono le università e tanti portatori di interesse. Sebbene ciò testimoni un tangibile interessamento nel settore ricerca, afferma che la programmazione è complessa e, senza un reale coordinamento, spesso può risolversi in una associazione puramente meccanica di indirizzi di spesa. La  semplificazione deve dunque essere compiuta su più livelli: una semplificazione finanziaria, in cui le risorse devono confluire in un piano finanziario della ricerca unico; una semplificazione gestionale, in base alla quale razionalizzare i soggetti che operano intorno al mondo della ricerca e il numero degli enti pubblici di ricerca; una semplificazione normativa, nella quale regolamentare alcuni processi omogenei nell’emanazione dei bandi evitando asimmetrie, specie in vista dell’avvio dei nuovi interventi sui Programmi operativi nazionali (PON) della nuova programmazione europea 2014-2020.

Ella lamenta poi l'incapacità di assicurare una programmazione ciclica e regolare dei fondi, pur essendoci strumenti normativi del tutto idonei allo scopo. L'Italia sconta infatti - a suo avviso - una cronica incapacità di assegnare cifre stabili nei relativi capitoli di bilancio, a causa di tagli imprevedibili operati attraverso la legge di stabilità, con il risultato di una perdurante incertezza.

Il Ministro si sofferma indi sulla programmazione dei fondi comunitari che avrà un impatto per i prossimi 7 anni in linea con l’8° Programma Quadro europeo, Horizon 2020. Al riguardo, nel rilevare che l’Italia si colloca solo al 16° posto a livello europeo come capacità innovativa del tessuto imprenditoriale, comunica con rammarico che per questo ciclo l'Italia avrà a disposizione solo 1,7 miliardi, pari a circa la metà delle risorse disponibili nello scorso ciclo.

Quanto alle risorse alternative, ella cita il Fondo per la ricerca scientifica e tecnologica (FIRST) e i Progetti di ricerca di interesse nazionale (PRIN) che, a valere sul FIRST, finanziano la ricerca di base. In proposito, ella riferisce che attualmente il FIRST è alimentato esclusivamente dai fondi originariamente destinati ai PRIN. Nel 2013 il FIRST è stato pressoché unicamente dedicato al finanziamento di bandi innovativi per i giovani: oltre 48 milioni di euro per il finanziamento di specifici interventi atti a garantire il ricambio generazionale e l’autonomia scientifica dei giovani ricercatori. Il Ministro rimarca peraltro che il Fondo può essere analogamente rifinanziato per il 2014, ma che comunque l'orizzonte temporale è sempre troppo limitato.

Dopo aver accennato al Fondo per l’agevolazione alla ricerca (FAR), destinato alla ricerca industriale, non più rifinanziato dal 2010, ella ribadisce quindi l'esigenza di coordinare l'attività dei 24 enti di ricerca attualmente esistenti, nell'ambito di una politica strategica del Paese che sappia rispondere alle prospettive di Horizon 2020 e dei fondi strutturali.

            Nel rinviare alla relazione scritta per le successive considerazioni su questo profilo tematico, il Ministro si sofferma indi sulla valutazione, affermando che l'attività dell'ANVUR dovrebbe essere estesa a tutti i soggetti della ricerca pubblica ed incidere, mediante criterî e parametri specifici, sull’assegnazione di quote crescenti del Fondo ordinario per gli enti di ricerca (FOE). In particolare, la valutazione deve mirare al raggiungimento di standard di qualità e di competitività rispetto ai quali il Ministero deve esercitare una compiuta politica d’indirizzo, tenuto anche conto delle priorità dell’Esecutivo e dei principali stakeholders nel settore.

Per quanto attiene alla valutazione di specifici progetti di ricerca di base ed industriale presentati a fronte di specifici bandi, il Ministro ritiene fondamentale continuare nell’opera di allineamento alle migliori procedure di valutazione a livello europeo attraverso la valorizzazione del meccanismo della peer review.

Passando al tema dell’apertura, reputa che debba essere incoraggiata la mobilità dei ricercatori all’interno degli enti e fra gli enti e le università, con appositi incentivi; inoltre, preannuncia l'intenzione di continuare a proporre lo specifico finanziamento delle chiamate dirette, che rappresentano a suo avviso un istituto importante per promuovere la qualità degli enti di ricerca.

Soffermandosi in particolare sull’Agenzia spaziale italiana (ASI), pone l'accento sull'esigenza di assicurarle quanto prima una governance stabile e competente attraverso il meccanismo del search committee, in nome del carattere strategico della politica spaziale anche nel consesso internazionale.

Dopo aver accennato alla tematica dei lanciatori VEGA, rinvia nuovamente, per motivi di tempo, alla relazione scritta, intendendo dedicare l'ultima parte del suo intervento al settore dell'Alta formazione artistica e musicale (AFAM). Al riguardo, nell'esprimere rammarico per la scarsa attenzione dedicata al comparto negli ultimi anni da parte di una politica a volte inopinatamente distratta, rammenta che gli studenti nel complesso sono più di 80.000, mentre i docenti sono approssimativamente 5.400. La mobilità internazionale, le iniziative promozionali, i premi testimoniano una grande vivacità di alcune istituzioni, incluse quelle private, cui tuttavia non corrisponde una adeguata funzionalità organizzativa.

Ad esempio, il reclutamento è bloccato da un quindicennio, con il risultato di un elevatissimo tasso di precariato e di conflittualità, con commissariamenti frequentissimi.

Alla autonomia, che in linea di principio dovrebbe accostare il modello AFAM a quello universitario, corrisponde del resto una forte centralizzazione nella distribuzione delle risorse, nella nomina degli organi e financo nel reclutamento.

A fronte di questa situazione, che rischia oramai di far definitivamente collassare questo settore, il Ministro assicura dunque il proprio impegno sulle quattro voci già indicate come fondamentali per gli altri settori: la semplificazione, la programmazione, la valutazione e l’apertura.

Prima di tutto, la governance del sistema va profondamente rivista e vanno definiti i rispettivi poteri degli organi di indirizzo e di quelli gestionali, rivedendo il rapporto fra rappresentanza didattica da un canto, vertice politico e vertice amministrativo dall’altro.

Va poi affrontato il riordino dei canali di immissione in ruolo e di abilitazione; la distribuzione delle risorse, nel mondo AFAM così come per la scuola e l’università, non dovrebbe più avvenire secondo criteri storici, bensì dovrebbe essere correlata alle dimensioni e alle attività degli istituti.

In materia di valutazione, reputa opportuno adottare criterî rigorosi, fornendo precise regole per l’accreditamento ex ante e la valutazione ex post dei corsi di studio. Inoltre, andranno seguiti parametri fissi e riconosciuti anche a livello internazionale, con particolare riguardo per le numerose istituzioni private che chiedono il riconoscimento legale.

Infine, un sistema aperto di Accademie e Conservatori deve contemplare, a suo giudizio, forme di mobilità che prevedano lo scambio di esperienze della docenza ma anche l’ingresso di talenti dall’estero che portino nuova linfa nei nostri istituti.

Nel concludere il proprio intervento, il Ministro tiene a sottolineare l'importanza di definire un corretto rapporto fra istruzione musicale di base, che dovrebbe a suo avviso essere sempre più integrata nella didattica scolastica, e formazione universitaria, da affidare interamente al sistema delle Accademie e dei Conservatori.

 

            Il PRESIDENTE ringrazia il Ministro per l'ampia esposizione svolta e rinvia il dibattito ad altra seduta. Comunica altresì che il testo integrale delle dichiarazioni del Ministro sarà pubblicato sulla pagina web della Commissione.

 

Prende atto la Commissione.

 

Il seguito della procedura informativa è quindi rinviato.