IN SEDE CONSULTIVA 

 

(2228) Conversione in legge del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica

(Parere alla 5^a Commissione su testo ed emendamenti. Seguito dell'esame e sospensione)  

 

            Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 16 giugno.

            Continua la discussione generale.

 

     Il senatore DE SENA (PD) formula in primo luogo rilievi critici sul definanziamento delle autorizzazioni di spesa, non impegnate nel triennio 2007-2009, relativamente all'amministrazione dell'interno, in particolare per quanto attiene al riordino delle carriere delle forze di polizia, all'istituzione della banca dati del DNA, nonché all'integrazione e sviluppo della rete degli ufficiali di collegamento. Ritiene conseguentemente necessario introdurre misure immediate per il recupero degli stanziamenti.

            Critica quindi la riduzione lineare prevista per le spese relative a beni e servizi che incidono sulla funzionalità delle strutture del Ministero dell'interno. Rileva che il taglio complessivo, di notevole entità, incide, oltre che sui fondi a disposizione del Ministro, anche sull'opera nazionale assistenza del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Tali criticità sono accentuate, a suo avviso, dalle misure contenute all'articolo 8 relative alla riduzione delle spese annue di manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili, nonché degli stanziamenti di spesa in caso di mancato rilascio da parte dell'amministrazione. Anche tali misure colpiscono soprattutto questure, commissariati, stazioni dei carabinieri, sedi dei vigili del fuoco e prefetture, determinando effetti negativi sull'operatività delle strutture a livello territoriale e sugli standard di sicurezza e di soccorso pubblico.

            Valuta negativamente anche le disposizioni contenute al comma 1 dell'articolo 6, che esclude la diaria per le missioni all'estero, salvo che per le missioni internazionali di pace, con la conseguenza che al personale interessato (forze di polizia e vigili del fuoco) non è più corrisposta la relativa indennità, determinandosi così un'evidente disparità di trattamento rispetto al personale delle forze armate.

            Ritiene inoltre opportuno escludere il Corpo nazionale dei vigili del fuoco dalla  generale riduzione di spesa per la formazione, prevista dal comma 13 dell'articolo 6, anche considerando la necessità di assicurare un adeguato addestramento ai vigili del fuoco vincitori dell'ultimo concorso.

            Si sofferma quindi sull'articolo 9, censurando le misure volte a prevedere limiti di spesa per il trattamento economico dei dipendenti, comprensivo di quello accessorio. In particolare tale misura rischia di produrre notevoli difficoltà di gestione dei servizi operativi in cui sono coinvolti le forze di polizia e i vigili del fuoco, per i quali il trattamento economico è in ampia misura costituito proprio dagli emolumenti accessori.

            Quanto alla misura contenuta al comma 4 dell'articolo 9, che fissa nella misura del 3,2 per cento il limite dei miglioramenti economici del personale della pubblica amministrazione, osserva che in particolare la carriera prefettizia risulta penalizzata in maniera irragionevole rispetto ad altre carriere dirigenziali, in particolare rispetto alla carriera diplomatica.

            Critica quindi la previsione, contenuta al comma 21 dell'articolo 9, del blocco, senza possibilità di recupero, dei meccanismi di adeguamento retributivo per le forze di polizia e i vigili del fuoco, che risultano così penalizzate rispetto ad altre categorie di pubblici dipendenti.

Esprime alcune preoccupazioni circa i limiti previsti per l'assunzione di personale a tempo determinato negli sportelli unici per l'immigrazione e negli uffici immigrazione delle questure, con conseguenze di rilievo sulla funzionalità dei servizi connessi al settore dell'immigrazione.

Dopo aver espresso le sue riserve sulle norme in materia previdenziale, contenute nell'articolo 12, si sofferma sull'articolo 43, il quale prevede l'istituzione, in alcune aree territoriali, di zone "a burocrazia zero", consentendo l'avvio di nuove iniziative produttive, anche attraverso il ricorso generalizzato all'istituto del silenzio assenso, salvo che per i procedimenti tributari. Ritiene necessario escludere da tale intervento semplificatorio i procedimenti in materia di sicurezza e incolumità pubblica, nonché tutti quelli per i quali è prevista la documentazione antimafia, dal momento che, in proposito, sono necessarie verifiche tecniche che richiedono un congruo periodo di tempo.

In conclusione, formula alcuni rilievi sull'articolo 55, comma 3, circa il concorso delle forze armate nel controllo del territorio. La norma attribuisce al Presidente del Consiglio dei ministri la competenza circa la ripartizione degli stanziamenti previsti. Al riguardo ritiene opportuno ripristinare l'originaria competenza, in capo al Ministro dell'interno, in tema di proroga e definizione delle modalità d'impiego del contingente, in ragione delle sue specifiche funzioni.

 

         La senatrice INCOSTANTE (PD) nel richiamare alcuni rilievi già formulati in sede di espressione del parere sui presupposti di necessità ed urgenza, osserva in primo luogo che l'intervento straordinario contenuto nella manovra economica appare necessario, soprattutto in considerazione della grave crisi in cui versano tutti i paesi dell'Europa. Ritiene però che le misure adottate per arginare gli effetti negativi della congiuntura economica siano iniqui e pertanto non condivisibili. Rileva che la manovra, infatti, non è accompagnata da alcuna misura significativa a sostegno della domanda e dell'offerta e, non stimolando gli investimenti e non favorendo il recupero delle capacità competitive del Paese, è inadeguata a perseguire gli obiettivi strategici della ripresa.

            Critica in primo luogo i tagli lineari previsti per le dotazioni finanziarie delle missioni di spesa di ciascun ministero, soluzione che già in passato aveva dimostrato la sua inefficacia per l'effettivo conseguimento dei risparmi di bilancio. Nel condividere le preoccupazioni del senatore De Sena osserva che la riduzione delle risorse destinate al Ministero dell'interno testimonia il carattere simbolico delle politiche governative che, pur favorendo l'approvazione di misure di contrasto al crimine, non dispongono le risorse necessarie per la loro applicazione.

Esprime forti riserve sulle misure che tendono a ridurre drasticamente i trasferimenti alle regioni e agli enti territoriali, con una conseguente revisione del patto di stabilità per gli anni 2011 e 2013. In proposito, per garantire il conseguimento dei tagli, sono state introdotte apposite sanzioni, nonché la previsione di un sostanziale blocco delle assunzioni per gli enti con spese di personale elevate. Tali misure, a suo avviso, produrranno effetti negativi sul livello dei servizi offerti ai cittadini, come pure sulla pressione fiscale, determinando oltretutto un ostacolo allo sviluppo dei territori.

Censura, inoltre, le norme contenute ai commi dal 19 al 24 dell'articolo 14, in particolare l'annullamento degli atti adottati dalle regioni che abbiano certificato il mancato rispetto del patto di stabilità, con la conseguente revoca di diritto delle diverse tipologie di contratti stipulati dalla regione, senza la previsione di alcuna forma di indennizzo per il lavoratore. Ciò a suo avviso oltre a costituire una violazione dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta alle regioni, rischia di ingenerare un contenzioso che potrebbe produrre un aumento della spesa. Si sofferma quindi sulle norme che prevedono tagli generalizzati alle retribuzioni nel pubblico impiego, censurando la scelta di caricare soprattutto sui lavoratori dipendenti il costo della manovra economica. Dopo aver manifestato le sue riserve sull'attribuzione alla Presidenza del Consiglio delle funzioni relative al Fondo per le aree sottoutilizzate, si sofferma sulle misure in materia di reti di impresa, di zone "a burocrazia zero", di fondazioni bancarie e di contratti di produttività. Segnala in proposito che le disposizioni riferite a tali ambiti non produrrebbero alcun effetto sui saldi di finanza pubblica.

 

Il senatore PASTORE (PdL), nel considerare quanto mai necessaria la manovra economica, al fine di porre l'Italia al riparo dai possibili effetti negativi della crisi economica internazionale, formula alcune osservazioni critiche sull'articolo 5, in particolare sulla norma che prevede la previsione, per gli amministratori locali, di un'indennità in sostituzione del gettone di presenza. A suo avviso, tale misura rischia di produrre effetti opposti a quelli desiderati, dal momento che in molte realtà locali la partecipazione ai lavori dei consigli e delle giunte è assai ridotta e pertanto il gettone di presenza assicura un notevole risparmio rispetto all'indennità fissa.

Si sofferma quindi sull'articolo 6, rilevando che la disciplina in materia di enti pubblici, volta a regolare i compensi dei componenti e i titolari degli organi, nonché a ridurre il numero di componenti degli organi collegiali di tutti gli enti pubblici, anche economici,  degli organismi pubblici, anche con personalità di diritto privato, richiede un coordinamento con la disciplina disposta dal decreto-legge n. 112 del 2008, all'articolo 26 che delinea il cosiddetto procedimento "taglia-enti".

Quanto alle misure, contenute all'articolo 43, circa l'istituzione di zone "a burocrazia zero", ritiene che sarebbe stato più opportuno non circoscrivere tali interventi alle sole zone meridionali, ma prevedere una semplificazione dei procedimenti amministrativi su tutto il territorio nazionale. Critica inoltre la previsione contenuta al comma 2, lettera b) del medesimo articolo 43, che indirettamente elimina le agevolazioni economiche già previste a favore delle zone franche urbane.

Ritiene infine opportuno intervenire quanto prima sulla legge n. 241 del 1990, al fine di semplificare ulteriormente i procedimenti amministrativi, in particolare in tema di silenzio-assenso e di denuncia di inizio attività. Inoltre, occorre modificare l'articolo 29 della medesima legge, in particolare prevedendo che le regioni e gli enti locali possano adottare procedure ulteriormente semplificate.

 

La senatrice ADAMO (PD), riconoscendo la necessità della manovra economica al fine di fronteggiare la grave crisi in atto, ammette che, pur tardivamente, il Governo ha compreso l'esigenza di contrastare l'evasione fiscale con misure adeguate e di intervenire in coerenza con le soluzioni adottate a livello europeo.

Ritiene però che i contenuti della manovra siano, in ogni caso, profondamente iniqui.

In primo luogo reputa eccessivamente gravoso il carico di sacrifici richiesti alle regioni e agli enti locali rispetto a quelli sopportati dallo Stato. Le misure previste appaiono in netto contrasto con l'attuazione del federalismo fiscale, come pure con i progetti di riforma volti ad assicurare un ulteriore, effettivo decentramento dei poteri pubblici. Gli interventi appaiono infatti ispirati da una logica centralista, finalizzata a incidere indiscriminatamente sulle finanze locali, con conseguente lesione dell'autonomia riconosciuta alle regioni, alle province e ai comuni. Osserva, in proposito, che le misure contenute nel provvedimento sono in contrasto con quanto auspicato in diverse sedi, non solo parlamentari, circa l'opportunità che, al fine di accelerare il federalismo fiscale, le manovre economiche siano adottate con particolare considerazione delle esigenze di decentramento e di responsabilizzazione dei centri di spesa locali.

            Quanto alle misure volte a colpire in modo rilevante i lavoratori del pubblico impiego, la previsione di tagli generalizzati alle retribuzioni nella pubblica amministrazione, oltre ad apparire irragionevole e penalizzante rispetto ad altre categorie di lavoratori, rischia di produrre un effetto negativo sulla efficienza della amministrazione pubblica, demotivando il personale a danno dei servizi offerti ai cittadini. In proposito osserva che tali misure appaiono contraddittorie rispetto alle intenzioni manifestate dal governo, di potenziare i meccanismi premiali e incentivanti nella pubblica amministrazione, i quali vengono sostanzialmente soppressi.

            Si sofferma infine sull'articolo 54 del provvedimento relativo all'Expo 2015. Dopo aver denunciato il ritardo sulle opere necessarie per la realizzazione dell'importante evento che avrà sede a Milano, lamenta ancora una volta la vocazione centralista del Governo: è previsto infatti che i contributi erogati a carico del bilancio dello Stato a favore della società Expo 2015 S.p.A. sono versati su un apposito conto corrente infruttifero da aprirsi presso la Tesoreria centrale dello Stato. Inoltre, la società è tenuta ad inviare apposite relazioni al Governo sull'utilizzo delle risorse e sulle iniziative assunte. Ciò a suo avviso mortifica la società civile e le istituzioni milanesi e lombarde coinvolte nel progetto limitando fortemente l'autonomia e l'iniziativa delle stesse.

 

         Il senatore PARDI (IdV), nel condividere le osservazioni della senatrice Adamo, osserva che, nonostante le affermazioni del rappresentante del Governo, la manovra economica risulta composta in gran parte da maggiori entrate e reca misure di carattere non strutturale, inidonee, a suo avviso, a fronteggiare, nel lungo periodo, la grave crisi economica in atto.

            Esprime alcuni rilievi sui tagli rappresentati da riduzioni lineari nelle spese dei ministeri e dalla riduzione dei trasferimenti degli enti locali, senza misure strutturali di contenimento delle spese.

In particolare appaiono inique le norme sul pubblico impiego, in particolare in ambito sanitario, con il blocco dei meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non contrattualizzato e la rideterminazione delle risorse per i rinnovi contrattuali. Criticabili sono anche a suo avviso la riduzione di risorse previste per il comparto della scuola già seriamente colpito, come pure incongrue appaiono le misure nel settore della difesa e dell'ordine pubblico, con una contrazione di risorse che produrrà effetti negativi in materia di sicurezza e di controllo del territorio. Sono inoltre ulteriormente e inopportunamente ridotte le spese per la giustizia, già gravemente afflitta da enormi difficoltà.

Dalle misure di contenimento della spesa sono colpiti anche i pensionati, nonché i dipendenti che hanno maturato il diritto alla pensione, ma appaiono anche gravemente mortificate le aspettative dei giovani, dal momento che la manovra economica non contiene alcun intervento in materia di contrasto alla disoccupazione.

Appaiono a suo avviso particolarmente censurabili le norme che impongono cospicue riduzioni di spesa a danno delle regioni, con una contrazione notevole dei trasferimenti. Ciò a suo avviso rischia di produrre effetti particolarmente negativi sull'efficienza dei servizi locali e conseguentemente sulla qualità delle erogazioni prestate ai cittadini.

            Pur apprezzando le misure antievasione contenute nel provvedimento, ne rileva la scarsa incidenza rispetto al fenomeno elusivo che produce gravi danni all'erario. Inoltre osserva che contraddittoriamente il Governo ha ridotto il finanziamento della missione n. 29 del Ministero dell'economia, che riguarda proprio il finanziamento delle attività di contrasto all'evasione.

            Quanto ai tagli ai costi degli apparati politici, osserva come, contrariamente a quanto annunciato, l'effettiva portata delle misure introdotte appare oltremodo esigua.

            Richiama quindi quanto affermato dal governatore della Banca d'Italia nella sua relazione annuale circa l'opportunità che la correzione dei conti pubblici sia accompagnata con il rilancio della crescita, non adeguatamente sostenuta dal Governo. Nel biennio 2008-2009 vi sarebbe infatti un forte calo del prodotto interno lordo, dei redditi, dei consumi e delle esportazioni. Nell'ambito lavorativo, vi sarebbe un incremento ulteriore della disoccupazione tra i giovani, un calo dei salari e un crollo delle nuove assunzioni. In una situazione di questo tipo i costi dell'evasione fiscale e della corruzione diventano, a suo avviso, ancor più insopportabili.

            Tra gli effetti della crisi economica appaiono a suo avviso di particolare gravità quelli a danno del paesaggio, bene tra i più preziosi di cui dispone l'Italia, il quale, a seguito della manovra e da altri provvedimenti adottati dal Governo e dalla maggioranza, viene sostanzialmente deturpato e consegnato senza protezione agli abusi dei privati.

 

         Il senatore SANNA (PD), nell'esprimere le sue riserve sui contenuti della manovra economica, esprime in primo luogo le sue riserve sulle misure, contenute all'articolo 43, in materia di zone a burocrazia zero. In proposito, soffermandosi sul comma 2, lettera b) del medesimo articolo, censura la scelta di abolire sostanzialmente le zone franche urbane. In proposito richiama l'impegno con il quale tutte le forze politiche, in sede di conversione del decreto-legge n. 194 del 2009 (recante proroga di termini legislativi), difesero il regime delle zone franche urbane, anche in considerazione delle aspettative sorte tra i privati che avevano deciso di investire nelle zone interessate. Ritiene auspicabile che anche in sede di conversione del decreto n. 78, possa maturare una convergenza analoga che scongiuri la sostanziale abolizione delle zone franche urbane, per le quali erano già in corso iniziative imprenditoriali fondate su una legittima aspettativa.

            Quanto alle misure contenute all'articolo 5 relative alle economie negli organi costituzionali, di governo e negli apparati politici, censura la sostanziale elusione della legge del 1965 che vietava il cumulo delle indennità per i parlamentari con incarichi nelle amministrazioni locali. La disapplicazione di tale norma, che sarebbe sostenuta anche da un parere favorevole del Ministero dell'economia e del Ministero dell'interno, produce non pochi costi a carico dei bilanci degli enti locali. Ritiene in proposito auspicabile un intervento, quanto più possibile condiviso da tutte le forze politiche, finalizzato a fornire un'interpretazione autentica dell'articolo 3, comma 1 della legge n. 1261 del 1965, volto a chiarire che l'indennità parlamentare non è cumulabile con le indennità percepite da sindaci, presidenti di provincia, consiglieri ed assessori di comuni e province, nonché con le indennità percepite per l'esercizio di ogni altro incarico politico-amministrativo, compresi quelli esercitati in enti o società conferito a seguito di elezione o di nomina. Segnala, in proposito, un emendamento già presentato in tal senso, che a suo avviso appare particolarmente virtuoso da una parte assicurando un effetto diretto sotto il profilo finanziario, dall'altra favorendo una riduzione delle cariche plurime.

 

         Il relatore BOSCETTO (PdL), nel ringraziare i senatori intervenuti, si riserva di elaborare una proposta di parere che tenga conto delle numerose osservazioni emerse nel dibattito.

 

         Il presidente VIZZINI (PdL) ringrazia il relatore e i senatori intervenuti nel dibattito e formula alcune puntuali osservazioni, in primo luogo sull'articolo 3, comma 3, ritenendo opportuno valutare la congruità della disposizione rispetto al generale regime di riduzione delle spese dell'apparato pubblico previste nel decreto. Appare infatti singolare, per la Banca d'Italia, una eccezione di tale natura e portata, considerando che le altre autorità indipendenti subiscono direttamente tagli alla spesa e, soprattutto, per gli organi costituzionali (Presidenza della Repubblica, Camere del Parlamento, Corte costituzionale) l'articolo 5 dispone direttamente sulla destinazione dei rispettivi risparmi di spesa, autonomamente deliberati.

            Si sofferma quindi sull'articolo 9, comma 2, ritenendo opportuno valutare la compatibilità costituzionale della disposizione, in riferimento agli articoli 3 e 53 della Costituzione. Il taglio degli emolumenti, infatti, si potrebbe configurare come una misura sostanzialmente tributaria, che pertanto dovrebbe essere applicata, in ragione della capacità contributiva di ciascuno, a tutti i percettori di reddito da lavoro dipendente, indipendentemente dalla qualificazione (pubblica o privata) del datore di lavoro.

            Quanto all'articolo 41, occorre, a suo avviso, valutare la compatibilità costituzionale della norma che consente di scegliere la normativa fiscale più favorevole tra quelle nazionali, nell'ambito dell'Unione europea. Da una parte si determinerebbe una possibile violazione dei princìpi della concorrenza, in quanto le imprese italiane sarebbero esposte alla concorrenza di altre aziende che potrebbero godere di un regime fiscale sostanzialmente più vantaggioso, sia per quanto riguarda la tassazione degli utili sia per quanto concerne il costo del lavoro. Inoltre, si potrebbe configurare una disparità di trattamento tra i lavoratori, dal momento che mentre quelli che lavorano per un'impresa italiana resterebbero sottoposti alle imposizioni tributarie della legge nazionale, quelli che lavorano per un'impresa esterna che ha scelto un regime di tassazione diverso potrebbero essere soggetti ad un regime più favorevole, con conseguente violazione dei princìpi costituzionali risultanti dal combinato disposto degli articoli 3 e 53 della Costituzione.

            Invita infine il relatore, in sede di espressione del parere sugli emendamenti, a valutare l'opportunità di inserire un'osservazione sull'emendamento 5.51 che reca norme in materia di incompatibilità, introducendo una misura di carattere ordinamentale incongrua rispetto al contesto normativo. 

 

            Interviene il sottosegretario GIORGETTI che manifesta il suo apprezzamento per l'ampio e articolato dibattito svolto in Commissione. Si sofferma quindi sulle critiche, espresse in particolare dai senatori dell'opposizione, circa il carico di sacrifici che sarebbe imposto alle Regioni e agli enti locali. In proposito osserva che la riduzione dei trasferimenti, prevista nel decreto, è connessa alla revisione del patto di stabilità interno, oggetto di negoziato tra il Governo e le Regioni. Pur tenendo conto che i trasferimenti di funzioni già disposti necessitano di un adeguato finanziamento, reputa sostanzialmente eque le misure previste, soprattutto considerando che non vi è alcun incremento della pressione fiscale a carico dei cittadini. A suo avviso, pertanto, l'incidenza dei tagli a carico delle Regioni è idonea a produrre, nel medio periodo, effetti virtuosi, in particolare accrescendo la responsabilità degli enti locali sull'uso delle risorse. L'attuazione del federalismo fiscale, attraverso l'emanazione dei prossimi decreti legislativi assicurerà la definizione di un sistema istituzionale coordinato, soprattutto al momento del passaggio da un sistema di finanza derivata a un sistema fiscale basato sull'autonomia impositiva dell'ente locale.

            Riconosce che le misure sulle retribuzioni del pubblico impiego sono di rilevante entità ma ne rivendica la sostanziale equità. Ritiene infatti che il pubblico impiego negli ultimi anni abbia beneficiato di una progressione economica più accentuata rispetto ai lavoratori del settore privato, i quali, peraltro, oltre a disporre di salari più bassi, sono soggetti a maggiori rischi occupazionali. Il settore privato, inoltre, ad eccezione di alcune agevolazioni creditizie, non ha ricevuto alcun significativo sostegno né risorse aggiunte da parte delle finanze statali. Per tali ragioni il Governo ha ritenuto, proprio per ragioni perequative, di introdurre misure più incisive sul settore pubblico.

            Si sofferma quindi sulla questione, sollevata dal relatore Boscetto, in riferimento alla norma che nello stabilire un termine più breve di sospensione delle Commissioni tributarie, determinerebbe una violazione dell'articolo 24 della Costituzione, in quanto si renderebbe più difficile l'opposizione da parte degli interessati e la presentazione di eventuali ricorsi. Osserva in proposito che le modifiche, previste al comma 9 dell'articolo 38, attengono esclusivamente ai tempi per l'efficacia della sospensione, per la discussione del ricorso e per la decisione dello stesso, mentre non verrebbe modificato nulla per quanto attiene ai termini previsti dalle disposizioni di legge a tutela del contribuente, per la presentazione delle istanze di sospensione, per la presentazione dei ricorsi e per l'eventuale presentazione del ricorso di appello, garantendo quindi il rispetto dei princìpi costituzionali in materia.

            In riferimento alla norma contenuta al comma 3 dell'articolo 3, relativa alla Banca d'Italia, ritiene che la disposizione rappresenta un adeguato punto di equilibrio fra l'esigenza di assicurare autonomia a un'istituzione finanziaria di così alto prestigio e lo sforzo di contenimento della spesa cui tutti gli organismi pubblici sono chiamati. Ribadisce in conclusione il suo apprezzamento per il lavoro svolto, assicurando che presso la Commissione bilancio il parere formulato dalla Commissione affari costituzionali sarà tenuto in debita considerazione.

 

            Il seguito dell'esame è temporaneamente sospeso.