AFFARI COSTITUZIONALI    (1ª) 

 

MERCOLEDÌ 23 GIUGNO 2010

203ª Seduta 

 

Presidenza del Presidente

VIZZINI 

indi della Vice Presidente

INCOSTANTE 

 

            Intervengono il ministro per i rapporti con le Regioni Fitto, i sottosegretari di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Augello e Belsito e i sottosegretari di Stato per la giustizia Caliendo e per l'economia e le finanze Giorgetti.       

 

 

            La seduta inizia alle ore 10.

 

 

IN SEDE CONSULTIVA 

 

(2228) Conversione in legge del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica

(Parere alla 5^a Commissione su testo ed emendamenti. Seguito dell'esame e sospensione)  

 

            Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 16 giugno.

            Continua la discussione generale.

 

     Il senatore DE SENA (PD) formula in primo luogo rilievi critici sul definanziamento delle autorizzazioni di spesa, non impegnate nel triennio 2007-2009, relativamente all'amministrazione dell'interno, in particolare per quanto attiene al riordino delle carriere delle forze di polizia, all'istituzione della banca dati del DNA, nonché all'integrazione e sviluppo della rete degli ufficiali di collegamento. Ritiene conseguentemente necessario introdurre misure immediate per il recupero degli stanziamenti.

            Critica quindi la riduzione lineare prevista per le spese relative a beni e servizi che incidono sulla funzionalità delle strutture del Ministero dell'interno. Rileva che il taglio complessivo, di notevole entità, incide, oltre che sui fondi a disposizione del Ministro, anche sull'opera nazionale assistenza del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Tali criticità sono accentuate, a suo avviso, dalle misure contenute all'articolo 8 relative alla riduzione delle spese annue di manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili, nonché degli stanziamenti di spesa in caso di mancato rilascio da parte dell'amministrazione. Anche tali misure colpiscono soprattutto questure, commissariati, stazioni dei carabinieri, sedi dei vigili del fuoco e prefetture, determinando effetti negativi sull'operatività delle strutture a livello territoriale e sugli standard di sicurezza e di soccorso pubblico.

            Valuta negativamente anche le disposizioni contenute al comma 1 dell'articolo 6, che esclude la diaria per le missioni all'estero, salvo che per le missioni internazionali di pace, con la conseguenza che al personale interessato (forze di polizia e vigili del fuoco) non è più corrisposta la relativa indennità, determinandosi così un'evidente disparità di trattamento rispetto al personale delle forze armate.

            Ritiene inoltre opportuno escludere il Corpo nazionale dei vigili del fuoco dalla  generale riduzione di spesa per la formazione, prevista dal comma 13 dell'articolo 6, anche considerando la necessità di assicurare un adeguato addestramento ai vigili del fuoco vincitori dell'ultimo concorso.

            Si sofferma quindi sull'articolo 9, censurando le misure volte a prevedere limiti di spesa per il trattamento economico dei dipendenti, comprensivo di quello accessorio. In particolare tale misura rischia di produrre notevoli difficoltà di gestione dei servizi operativi in cui sono coinvolti le forze di polizia e i vigili del fuoco, per i quali il trattamento economico è in ampia misura costituito proprio dagli emolumenti accessori.

            Quanto alla misura contenuta al comma 4 dell'articolo 9, che fissa nella misura del 3,2 per cento il limite dei miglioramenti economici del personale della pubblica amministrazione, osserva che in particolare la carriera prefettizia risulta penalizzata in maniera irragionevole rispetto ad altre carriere dirigenziali, in particolare rispetto alla carriera diplomatica.

            Critica quindi la previsione, contenuta al comma 21 dell'articolo 9, del blocco, senza possibilità di recupero, dei meccanismi di adeguamento retributivo per le forze di polizia e i vigili del fuoco, che risultano così penalizzate rispetto ad altre categorie di pubblici dipendenti.

Esprime alcune preoccupazioni circa i limiti previsti per l'assunzione di personale a tempo determinato negli sportelli unici per l'immigrazione e negli uffici immigrazione delle questure, con conseguenze di rilievo sulla funzionalità dei servizi connessi al settore dell'immigrazione.

Dopo aver espresso le sue riserve sulle norme in materia previdenziale, contenute nell'articolo 12, si sofferma sull'articolo 43, il quale prevede l'istituzione, in alcune aree territoriali, di zone "a burocrazia zero", consentendo l'avvio di nuove iniziative produttive, anche attraverso il ricorso generalizzato all'istituto del silenzio assenso, salvo che per i procedimenti tributari. Ritiene necessario escludere da tale intervento semplificatorio i procedimenti in materia di sicurezza e incolumità pubblica, nonché tutti quelli per i quali è prevista la documentazione antimafia, dal momento che, in proposito, sono necessarie verifiche tecniche che richiedono un congruo periodo di tempo.

In conclusione, formula alcuni rilievi sull'articolo 55, comma 3, circa il concorso delle forze armate nel controllo del territorio. La norma attribuisce al Presidente del Consiglio dei ministri la competenza circa la ripartizione degli stanziamenti previsti. Al riguardo ritiene opportuno ripristinare l'originaria competenza, in capo al Ministro dell'interno, in tema di proroga e definizione delle modalità d'impiego del contingente, in ragione delle sue specifiche funzioni.

 

         La senatrice INCOSTANTE (PD) nel richiamare alcuni rilievi già formulati in sede di espressione del parere sui presupposti di necessità ed urgenza, osserva in primo luogo che l'intervento straordinario contenuto nella manovra economica appare necessario, soprattutto in considerazione della grave crisi in cui versano tutti i paesi dell'Europa. Ritiene però che le misure adottate per arginare gli effetti negativi della congiuntura economica siano iniqui e pertanto non condivisibili. Rileva che la manovra, infatti, non è accompagnata da alcuna misura significativa a sostegno della domanda e dell'offerta e, non stimolando gli investimenti e non favorendo il recupero delle capacità competitive del Paese, è inadeguata a perseguire gli obiettivi strategici della ripresa.

            Critica in primo luogo i tagli lineari previsti per le dotazioni finanziarie delle missioni di spesa di ciascun ministero, soluzione che già in passato aveva dimostrato la sua inefficacia per l'effettivo conseguimento dei risparmi di bilancio. Nel condividere le preoccupazioni del senatore De Sena osserva che la riduzione delle risorse destinate al Ministero dell'interno testimonia il carattere simbolico delle politiche governative che, pur favorendo l'approvazione di misure di contrasto al crimine, non dispongono le risorse necessarie per la loro applicazione.

Esprime forti riserve sulle misure che tendono a ridurre drasticamente i trasferimenti alle regioni e agli enti territoriali, con una conseguente revisione del patto di stabilità per gli anni 2011 e 2013. In proposito, per garantire il conseguimento dei tagli, sono state introdotte apposite sanzioni, nonché la previsione di un sostanziale blocco delle assunzioni per gli enti con spese di personale elevate. Tali misure, a suo avviso, produrranno effetti negativi sul livello dei servizi offerti ai cittadini, come pure sulla pressione fiscale, determinando oltretutto un ostacolo allo sviluppo dei territori.

Censura, inoltre, le norme contenute ai commi dal 19 al 24 dell'articolo 14, in particolare l'annullamento degli atti adottati dalle regioni che abbiano certificato il mancato rispetto del patto di stabilità, con la conseguente revoca di diritto delle diverse tipologie di contratti stipulati dalla regione, senza la previsione di alcuna forma di indennizzo per il lavoratore. Ciò a suo avviso oltre a costituire una violazione dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta alle regioni, rischia di ingenerare un contenzioso che potrebbe produrre un aumento della spesa. Si sofferma quindi sulle norme che prevedono tagli generalizzati alle retribuzioni nel pubblico impiego, censurando la scelta di caricare soprattutto sui lavoratori dipendenti il costo della manovra economica. Dopo aver manifestato le sue riserve sull'attribuzione alla Presidenza del Consiglio delle funzioni relative al Fondo per le aree sottoutilizzate, si sofferma sulle misure in materia di reti di impresa, di zone "a burocrazia zero", di fondazioni bancarie e di contratti di produttività. Segnala in proposito che le disposizioni riferite a tali ambiti non produrrebbero alcun effetto sui saldi di finanza pubblica.

 

Il senatore PASTORE (PdL), nel considerare quanto mai necessaria la manovra economica, al fine di porre l'Italia al riparo dai possibili effetti negativi della crisi economica internazionale, formula alcune osservazioni critiche sull'articolo 5, in particolare sulla norma che prevede la previsione, per gli amministratori locali, di un'indennità in sostituzione del gettone di presenza. A suo avviso, tale misura rischia di produrre effetti opposti a quelli desiderati, dal momento che in molte realtà locali la partecipazione ai lavori dei consigli e delle giunte è assai ridotta e pertanto il gettone di presenza assicura un notevole risparmio rispetto all'indennità fissa.

Si sofferma quindi sull'articolo 6, rilevando che la disciplina in materia di enti pubblici, volta a regolare i compensi dei componenti e i titolari degli organi, nonché a ridurre il numero di componenti degli organi collegiali di tutti gli enti pubblici, anche economici,  degli organismi pubblici, anche con personalità di diritto privato, richiede un coordinamento con la disciplina disposta dal decreto-legge n. 112 del 2008, all'articolo 26 che delinea il cosiddetto procedimento "taglia-enti".

Quanto alle misure, contenute all'articolo 43, circa l'istituzione di zone "a burocrazia zero", ritiene che sarebbe stato più opportuno non circoscrivere tali interventi alle sole zone meridionali, ma prevedere una semplificazione dei procedimenti amministrativi su tutto il territorio nazionale. Critica inoltre la previsione contenuta al comma 2, lettera b) del medesimo articolo 43, che indirettamente elimina le agevolazioni economiche già previste a favore delle zone franche urbane.

Ritiene infine opportuno intervenire quanto prima sulla legge n. 241 del 1990, al fine di semplificare ulteriormente i procedimenti amministrativi, in particolare in tema di silenzio-assenso e di denuncia di inizio attività. Inoltre, occorre modificare l'articolo 29 della medesima legge, in particolare prevedendo che le regioni e gli enti locali possano adottare procedure ulteriormente semplificate.

 

La senatrice ADAMO (PD), riconoscendo la necessità della manovra economica al fine di fronteggiare la grave crisi in atto, ammette che, pur tardivamente, il Governo ha compreso l'esigenza di contrastare l'evasione fiscale con misure adeguate e di intervenire in coerenza con le soluzioni adottate a livello europeo.

Ritiene però che i contenuti della manovra siano, in ogni caso, profondamente iniqui.

In primo luogo reputa eccessivamente gravoso il carico di sacrifici richiesti alle regioni e agli enti locali rispetto a quelli sopportati dallo Stato. Le misure previste appaiono in netto contrasto con l'attuazione del federalismo fiscale, come pure con i progetti di riforma volti ad assicurare un ulteriore, effettivo decentramento dei poteri pubblici. Gli interventi appaiono infatti ispirati da una logica centralista, finalizzata a incidere indiscriminatamente sulle finanze locali, con conseguente lesione dell'autonomia riconosciuta alle regioni, alle province e ai comuni. Osserva, in proposito, che le misure contenute nel provvedimento sono in contrasto con quanto auspicato in diverse sedi, non solo parlamentari, circa l'opportunità che, al fine di accelerare il federalismo fiscale, le manovre economiche siano adottate con particolare considerazione delle esigenze di decentramento e di responsabilizzazione dei centri di spesa locali.

            Quanto alle misure volte a colpire in modo rilevante i lavoratori del pubblico impiego, la previsione di tagli generalizzati alle retribuzioni nella pubblica amministrazione, oltre ad apparire irragionevole e penalizzante rispetto ad altre categorie di lavoratori, rischia di produrre un effetto negativo sulla efficienza della amministrazione pubblica, demotivando il personale a danno dei servizi offerti ai cittadini. In proposito osserva che tali misure appaiono contraddittorie rispetto alle intenzioni manifestate dal governo, di potenziare i meccanismi premiali e incentivanti nella pubblica amministrazione, i quali vengono sostanzialmente soppressi.

            Si sofferma infine sull'articolo 54 del provvedimento relativo all'Expo 2015. Dopo aver denunciato il ritardo sulle opere necessarie per la realizzazione dell'importante evento che avrà sede a Milano, lamenta ancora una volta la vocazione centralista del Governo: è previsto infatti che i contributi erogati a carico del bilancio dello Stato a favore della società Expo 2015 S.p.A. sono versati su un apposito conto corrente infruttifero da aprirsi presso la Tesoreria centrale dello Stato. Inoltre, la società è tenuta ad inviare apposite relazioni al Governo sull'utilizzo delle risorse e sulle iniziative assunte. Ciò a suo avviso mortifica la società civile e le istituzioni milanesi e lombarde coinvolte nel progetto limitando fortemente l'autonomia e l'iniziativa delle stesse.

 

         Il senatore PARDI (IdV), nel condividere le osservazioni della senatrice Adamo, osserva che, nonostante le affermazioni del rappresentante del Governo, la manovra economica risulta composta in gran parte da maggiori entrate e reca misure di carattere non strutturale, inidonee, a suo avviso, a fronteggiare, nel lungo periodo, la grave crisi economica in atto.

            Esprime alcuni rilievi sui tagli rappresentati da riduzioni lineari nelle spese dei ministeri e dalla riduzione dei trasferimenti degli enti locali, senza misure strutturali di contenimento delle spese.

In particolare appaiono inique le norme sul pubblico impiego, in particolare in ambito sanitario, con il blocco dei meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non contrattualizzato e la rideterminazione delle risorse per i rinnovi contrattuali. Criticabili sono anche a suo avviso la riduzione di risorse previste per il comparto della scuola già seriamente colpito, come pure incongrue appaiono le misure nel settore della difesa e dell'ordine pubblico, con una contrazione di risorse che produrrà effetti negativi in materia di sicurezza e di controllo del territorio. Sono inoltre ulteriormente e inopportunamente ridotte le spese per la giustizia, già gravemente afflitta da enormi difficoltà.

Dalle misure di contenimento della spesa sono colpiti anche i pensionati, nonché i dipendenti che hanno maturato il diritto alla pensione, ma appaiono anche gravemente mortificate le aspettative dei giovani, dal momento che la manovra economica non contiene alcun intervento in materia di contrasto alla disoccupazione.

Appaiono a suo avviso particolarmente censurabili le norme che impongono cospicue riduzioni di spesa a danno delle regioni, con una contrazione notevole dei trasferimenti. Ciò a suo avviso rischia di produrre effetti particolarmente negativi sull'efficienza dei servizi locali e conseguentemente sulla qualità delle erogazioni prestate ai cittadini.

            Pur apprezzando le misure antievasione contenute nel provvedimento, ne rileva la scarsa incidenza rispetto al fenomeno elusivo che produce gravi danni all'erario. Inoltre osserva che contraddittoriamente il Governo ha ridotto il finanziamento della missione n. 29 del Ministero dell'economia, che riguarda proprio il finanziamento delle attività di contrasto all'evasione.

            Quanto ai tagli ai costi degli apparati politici, osserva come, contrariamente a quanto annunciato, l'effettiva portata delle misure introdotte appare oltremodo esigua.

            Richiama quindi quanto affermato dal governatore della Banca d'Italia nella sua relazione annuale circa l'opportunità che la correzione dei conti pubblici sia accompagnata con il rilancio della crescita, non adeguatamente sostenuta dal Governo. Nel biennio 2008-2009 vi sarebbe infatti un forte calo del prodotto interno lordo, dei redditi, dei consumi e delle esportazioni. Nell'ambito lavorativo, vi sarebbe un incremento ulteriore della disoccupazione tra i giovani, un calo dei salari e un crollo delle nuove assunzioni. In una situazione di questo tipo i costi dell'evasione fiscale e della corruzione diventano, a suo avviso, ancor più insopportabili.

            Tra gli effetti della crisi economica appaiono a suo avviso di particolare gravità quelli a danno del paesaggio, bene tra i più preziosi di cui dispone l'Italia, il quale, a seguito della manovra e da altri provvedimenti adottati dal Governo e dalla maggioranza, viene sostanzialmente deturpato e consegnato senza protezione agli abusi dei privati.

 

         Il senatore SANNA (PD), nell'esprimere le sue riserve sui contenuti della manovra economica, esprime in primo luogo le sue riserve sulle misure, contenute all'articolo 43, in materia di zone a burocrazia zero. In proposito, soffermandosi sul comma 2, lettera b) del medesimo articolo, censura la scelta di abolire sostanzialmente le zone franche urbane. In proposito richiama l'impegno con il quale tutte le forze politiche, in sede di conversione del decreto-legge n. 194 del 2009 (recante proroga di termini legislativi), difesero il regime delle zone franche urbane, anche in considerazione delle aspettative sorte tra i privati che avevano deciso di investire nelle zone interessate. Ritiene auspicabile che anche in sede di conversione del decreto n. 78, possa maturare una convergenza analoga che scongiuri la sostanziale abolizione delle zone franche urbane, per le quali erano già in corso iniziative imprenditoriali fondate su una legittima aspettativa.

            Quanto alle misure contenute all'articolo 5 relative alle economie negli organi costituzionali, di governo e negli apparati politici, censura la sostanziale elusione della legge del 1965 che vietava il cumulo delle indennità per i parlamentari con incarichi nelle amministrazioni locali. La disapplicazione di tale norma, che sarebbe sostenuta anche da un parere favorevole del Ministero dell'economia e del Ministero dell'interno, produce non pochi costi a carico dei bilanci degli enti locali. Ritiene in proposito auspicabile un intervento, quanto più possibile condiviso da tutte le forze politiche, finalizzato a fornire un'interpretazione autentica dell'articolo 3, comma 1 della legge n. 1261 del 1965, volto a chiarire che l'indennità parlamentare non è cumulabile con le indennità percepite da sindaci, presidenti di provincia, consiglieri ed assessori di comuni e province, nonché con le indennità percepite per l'esercizio di ogni altro incarico politico-amministrativo, compresi quelli esercitati in enti o società conferito a seguito di elezione o di nomina. Segnala, in proposito, un emendamento già presentato in tal senso, che a suo avviso appare particolarmente virtuoso da una parte assicurando un effetto diretto sotto il profilo finanziario, dall'altra favorendo una riduzione delle cariche plurime.

 

         Il relatore BOSCETTO (PdL), nel ringraziare i senatori intervenuti, si riserva di elaborare una proposta di parere che tenga conto delle numerose osservazioni emerse nel dibattito.

 

         Il presidente VIZZINI (PdL) ringrazia il relatore e i senatori intervenuti nel dibattito e formula alcune puntuali osservazioni, in primo luogo sull'articolo 3, comma 3, ritenendo opportuno valutare la congruità della disposizione rispetto al generale regime di riduzione delle spese dell'apparato pubblico previste nel decreto. Appare infatti singolare, per la Banca d'Italia, una eccezione di tale natura e portata, considerando che le altre autorità indipendenti subiscono direttamente tagli alla spesa e, soprattutto, per gli organi costituzionali (Presidenza della Repubblica, Camere del Parlamento, Corte costituzionale) l'articolo 5 dispone direttamente sulla destinazione dei rispettivi risparmi di spesa, autonomamente deliberati.

            Si sofferma quindi sull'articolo 9, comma 2, ritenendo opportuno valutare la compatibilità costituzionale della disposizione, in riferimento agli articoli 3 e 53 della Costituzione. Il taglio degli emolumenti, infatti, si potrebbe configurare come una misura sostanzialmente tributaria, che pertanto dovrebbe essere applicata, in ragione della capacità contributiva di ciascuno, a tutti i percettori di reddito da lavoro dipendente, indipendentemente dalla qualificazione (pubblica o privata) del datore di lavoro.

            Quanto all'articolo 41, occorre, a suo avviso, valutare la compatibilità costituzionale della norma che consente di scegliere la normativa fiscale più favorevole tra quelle nazionali, nell'ambito dell'Unione europea. Da una parte si determinerebbe una possibile violazione dei princìpi della concorrenza, in quanto le imprese italiane sarebbero esposte alla concorrenza di altre aziende che potrebbero godere di un regime fiscale sostanzialmente più vantaggioso, sia per quanto riguarda la tassazione degli utili sia per quanto concerne il costo del lavoro. Inoltre, si potrebbe configurare una disparità di trattamento tra i lavoratori, dal momento che mentre quelli che lavorano per un'impresa italiana resterebbero sottoposti alle imposizioni tributarie della legge nazionale, quelli che lavorano per un'impresa esterna che ha scelto un regime di tassazione diverso potrebbero essere soggetti ad un regime più favorevole, con conseguente violazione dei princìpi costituzionali risultanti dal combinato disposto degli articoli 3 e 53 della Costituzione.

            Invita infine il relatore, in sede di espressione del parere sugli emendamenti, a valutare l'opportunità di inserire un'osservazione sull'emendamento 5.51 che reca norme in materia di incompatibilità, introducendo una misura di carattere ordinamentale incongrua rispetto al contesto normativo. 

 

            Interviene il sottosegretario GIORGETTI che manifesta il suo apprezzamento per l'ampio e articolato dibattito svolto in Commissione. Si sofferma quindi sulle critiche, espresse in particolare dai senatori dell'opposizione, circa il carico di sacrifici che sarebbe imposto alle Regioni e agli enti locali. In proposito osserva che la riduzione dei trasferimenti, prevista nel decreto, è connessa alla revisione del patto di stabilità interno, oggetto di negoziato tra il Governo e le Regioni. Pur tenendo conto che i trasferimenti di funzioni già disposti necessitano di un adeguato finanziamento, reputa sostanzialmente eque le misure previste, soprattutto considerando che non vi è alcun incremento della pressione fiscale a carico dei cittadini. A suo avviso, pertanto, l'incidenza dei tagli a carico delle Regioni è idonea a produrre, nel medio periodo, effetti virtuosi, in particolare accrescendo la responsabilità degli enti locali sull'uso delle risorse. L'attuazione del federalismo fiscale, attraverso l'emanazione dei prossimi decreti legislativi assicurerà la definizione di un sistema istituzionale coordinato, soprattutto al momento del passaggio da un sistema di finanza derivata a un sistema fiscale basato sull'autonomia impositiva dell'ente locale.

            Riconosce che le misure sulle retribuzioni del pubblico impiego sono di rilevante entità ma ne rivendica la sostanziale equità. Ritiene infatti che il pubblico impiego negli ultimi anni abbia beneficiato di una progressione economica più accentuata rispetto ai lavoratori del settore privato, i quali, peraltro, oltre a disporre di salari più bassi, sono soggetti a maggiori rischi occupazionali. Il settore privato, inoltre, ad eccezione di alcune agevolazioni creditizie, non ha ricevuto alcun significativo sostegno né risorse aggiunte da parte delle finanze statali. Per tali ragioni il Governo ha ritenuto, proprio per ragioni perequative, di introdurre misure più incisive sul settore pubblico.

            Si sofferma quindi sulla questione, sollevata dal relatore Boscetto, in riferimento alla norma che nello stabilire un termine più breve di sospensione delle Commissioni tributarie, determinerebbe una violazione dell'articolo 24 della Costituzione, in quanto si renderebbe più difficile l'opposizione da parte degli interessati e la presentazione di eventuali ricorsi. Osserva in proposito che le modifiche, previste al comma 9 dell'articolo 38, attengono esclusivamente ai tempi per l'efficacia della sospensione, per la discussione del ricorso e per la decisione dello stesso, mentre non verrebbe modificato nulla per quanto attiene ai termini previsti dalle disposizioni di legge a tutela del contribuente, per la presentazione delle istanze di sospensione, per la presentazione dei ricorsi e per l'eventuale presentazione del ricorso di appello, garantendo quindi il rispetto dei princìpi costituzionali in materia.

            In riferimento alla norma contenuta al comma 3 dell'articolo 3, relativa alla Banca d'Italia, ritiene che la disposizione rappresenta un adeguato punto di equilibrio fra l'esigenza di assicurare autonomia a un'istituzione finanziaria di così alto prestigio e lo sforzo di contenimento della spesa cui tutti gli organismi pubblici sono chiamati. Ribadisce in conclusione il suo apprezzamento per il lavoro svolto, assicurando che presso la Commissione bilancio il parere formulato dalla Commissione affari costituzionali sarà tenuto in debita considerazione.

 

            Il seguito dell'esame è temporaneamente sospeso.

 

 

IN SEDE REFERENTE 

 

(2243) Disposizioni in materia di semplificazione dei rapporti della Pubblica Amministrazione con cittadini e imprese e delega al Governo per l'emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche e per la codificazione in materia di pubblica amministrazione, approvato dalla Camera dei deputati

(Esame e rinvio) 

 

     Il relatore PASTORE (PdL) riferisce sul disegno di legge in titolo, richiamando in primo luogo i numerosi interventi di semplificazione che si sono succeduti nella legislazione, a partire dalla legge n. 59 del 1997, e osservando che il provvedimento all'esame presenta caratteristiche diverse rispetto alle leggi annuali di semplificazione. Esso, infatti, contiene disposizioni di ampia portata, finalizzate a compiere un'opera incisiva e diffusa, alleviando i privati da eccessivi vincoli burocratici, liberando le risorse, ponendo sempre più la pubblica amministrazione al servizio dei cittadini.

Dopo aver ricostruito l'iter di approvazione del disegno di legge presso la Camera dei deputati, ricordando che esso è stato frutto di uno stralcio da un più ampio provvedimento, riferisce sul contenuto degli articoli, auspicando che in sede di esame presso la Commissione sia possibile arricchire il testo di ulteriori interventi di semplificazione, soprattutto al fine di assicurarne la coerenza rispetto al quadro normativo di riferimento. In proposito, pur riconoscendo che gli interventi di semplificazione normativa hanno finora consentito di porre per quanto possibile più ordine alla legislazione vigente, eliminando incongruenze e antinomie, reputa che siano ancora necessari ulteriori interventi per poter considerare definitivamente completato il processo di ammodernamento sempre più auspicato dai cittadini e dalle imprese.

Riferisce quindi sulle norme relative alla semplificazione dell'attività di impresa, in materia di certificazione e documentazione, di riordino del sistema delle prescrizioni e degli adempimenti procedurali, nonché in materia di incentivi. Si sofferma in particolare sull'introduzione della comunicazione unica per la nascita delle imprese, attraverso la previsione di uno sportello unico per tutte le finalità fiscali, previdenziali e assistenziali. A tal fine è prevista una modalità di iscrizione sulla base di una dichiarazione sostitutiva dell'interessato, attestante la sussistenza dei requisiti di legge, prefigurando esclusivamente un accertamento di un eventuale accertamento ex post da parte degli organi competenti.

Si sofferma quindi sul processo degli adempimenti amministrativi e della conservazione della relativa documentazione, caratterizzato da una progressiva informatizzazione, suscettibile di ridurre i tempi di attesa da parte dei cittadini soprattutto per quanto attiene la produzione di documenti e di certificati. Dopo aver richiamato i contenuti del provvedimento relativi alla semplificazione in materia ambientale e paesaggistica, di appalti, in materia infortunistica e previdenziale e in riferimento alla semplificazione degli obblighi informativi, soprattutto quando siano non necessari o sproporzionati rispetto alla tutela dell'interesse pubblico, segnala l'opportunità che si proceda, con adeguati interventi, a migliorare ulteriormente il testo approvato dalla Camera, correggendo alcune incongruenze e introducendo altre misure, che assicurino anche in settori non ancora coinvolti un adeguato processo di semplificazione, bilanciando gli interessi privati con l'interesse pubblico.

Ritiene opportuno, in proposito, intervenire sulla legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo. In particolare, reputa necessario modificare l'articolo 19 in materia di denuncia di inizio attività, prevedendo una semplificazione degli adempimenti richiesti in materia edilizia, snellendo le procedure, soprattutto riducendo quanto più possibile la documentazione cartacea, così accelerando i procedimenti. Ritiene inoltre necessario intervenire sull'articolo 20, al fine di ampliare l'ambito di applicazione dell'istituto del silenzio-assenso che, oltre ad assicurare maggiore rapidità nei procedimenti, responsabilizza cittadini e imprese, favorendo un più trasparente rapporto tra privati e pubblica amministrazione. Ritiene inoltre opportuno modificare l'articolo 29, consentendo alle Regioni e agli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, di semplificare ulteriormente i procedimenti amministrativi.

In conclusione esprime il suo apprezzamento circa l'introduzione, all'articolo 41, di una "Carta dei doveri", che definisca i doveri generali delle pubbliche amministrazioni e dei suoi dipendenti nei confronti dei cittadini. In proposito ritiene opportuno che anche tutti gli organismi investiti di funzioni pubbliche si dotino di un codice analogo di autodisciplina.

Nell'auspicare un lavoro proficuo e una feconda convergenza con l'opposizione, in considerazione della rilevanza delle questioni coinvolte, propone di acquisire la documentazione delle audizioni svolte presso la Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati ed eventualmente di integrare il materiale informativo trasmesso con ulteriori audizioni.

 

Il senatore BIANCO (PD) nel ringraziare il relatore per la sua disponibilità a coinvolgere l'opposizione nell'iter di approvazione del provvedimento, assicura la piena disponibilità del Partito Democratico a collaborare al fine di realizzare un intervento quanto più possibile efficace in un settore di particolare interesse per la collettività.

Formula i migliori auguri per il suo lavoro al sottosegretario Augello, anche in considerazione dell'aspettativa che i cittadini ripongono sulla rapida adozione di misure volte a semplificare i procedimenti amministrativi che coinvolgono i privati nelle loro molteplici attività.

Con l'occasione però invita il Presidente a rappresentare al Governo l'esigenza di chiarire, eventualmente attraverso un intervento del Ministro per i rapporti con il Parlamento, gli effettivi contenuti delle deleghe attribuite al ministro Brancher, appena nominato, anche in considerazione di recenti dichiarazioni del ministro Bossi il quale, nel rivendicare al proprio incarico la competenza circa l'attuazione del federalismo, rende particolarmente arduo comprendere le residuali competenze attribuite al ministro Brancher.

           

La senatrice ADAMO (PD), intervenendo sull'ordine dei lavori, riferisce di aver presentato un'interrogazione al Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, nella quale si chiede di sapere se la nomina del dottor Giacalone alla Presidenza della Agenzia DigitPA risponda ai requisiti previsti dall'articolo 4 dello statuto dell'Agenzia, anche considerando che la Commissione affari costituzionali, nella seduta del 13 gennaio scorso, aveva espresso parere contrario su questa stessa nomina.

 

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

 

 

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO 

 

Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante regolamento di attuazione dell'articolo 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica (n. 226)

(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 e dell'articolo 23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. Esame e rinvio)

 

     Il relatore MALAN (PdL) riferisce sullo schema di regolamento in titolo, ricordando come esso trovi il suo fondamento nell'articolo 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, il quale, al comma 10, autorizza il Governo ad adottare regolamenti di delegificazione in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica.

In particolare, la disposizione di legge ha inteso introdurre una disciplina omogenea al fine di favorire la più ampia diffusione dei princìpi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati, garantendo a tutti i cittadini il diritto alla universalità e all'accessibilità dei servizi pubblici.

La norma di legge, attuativa della disciplina comunitaria, mira ad impedire l'acquisizione di ingiustificate posizioni di vantaggio nel settore dei servizi pubblici locali. A tal fine, il comma 2 dell'articolo 23-bis del decreto n. 112 del 2008 stabilisce che il conferimento della gestione avviene a favore di imprenditori o di società individuati mediante procedure di evidenza pubblica, oppure a favore di società a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la selezione avvenga, anche in questo caso, mediante specifiche procedure ad evidenza pubblica, salvo situazioni eccezionali legate alle caratteristiche economiche, sociali ed ambientali, che non permettono un efficace ricorso al mercato.

Dopo aver richiamato i princìpi e i criteri direttivi del regolamento, individuati al comma 10 dell'articolo 23-bis del decreto n. 112 del 2008, riferisce sul contenuto del regolamento, soffermandosi in particolare sull'articolo 1, recante misure in tema di liberalizzazione, nonché sull'articolo 3 recante norme applicabili, in via generale, alle procedure di affidamento.

Riferisce quindi sull'articolo 8, che contiene alcune disposizioni volte a distinguere le funzioni di regolazione da quelle di gestione, al fine di assicurare una maggiore trasparenza.

Si riserva, infine, di formulare una proposta di parere all'esito della discussione generale.

 

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

 

 

IN SEDE REFERENTE 

 

(2180) DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE. - GASPARRI ed altri.  -  Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato

(Seguito dell'esame e rinvio)

 

            Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 9 giugno.

           

     Il PRESIDENTE comunica che, nella riunione del 17 giugno dell'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari, si sono svolte audizioni di docenti universitari e comunica che è disponibile, per la pubblica consultazione, la documentazione da essi depositata.

            Ricorda, inoltre, che nella seduta precedente si è svolta la discussione generale ma, dopo le audizioni del 17 giugno, è stata avanzata una informale richiesta di integrazione della discussione. Considerati le circostanze e il rilievo degli argomenti sostenuti in sede di audizione, in via eccezionale ritiene possibile e opportuno consentire lo svolgimento di altri interventi nel dibattito, anche di senatori che avevano già preso la parola nella prima fase.

 

            La Commissione prende atto.

 

         Il senatore SANNA (PD), intervenendo in discussione generale, osserva, in primo luogo che le modalità con cui si è deciso di intervenire in materia di garanzie per il Presidente della Repubblica e per i titolari di cariche di Governo, in riferimento ai reati extra funzionali, sono, a suo avviso, improprie. Sarebbe stato infatti più opportuno riconsiderare l'intero sistema di garanzie, configurato dalla Costituzione, agli articoli 68, 90 e 96.

Ritiene, infatti, che il tema debba essere affrontato all'interno di una riconsiderazione generale della forma di Governo, dal momento che ogni istituto di garanzia è sempre concepito in rapporto al tipo di relazioni che, all'interno dell'ordinamento, si instaurano fra i titolari dei poteri supremi.

La soluzione adottata con il disegno di legge costituzionale all'esame della Commissione sembra esclusivamente dettata solo dall'esigenza di adeguare i contenuti alle censure formulate dalla Corte costituzionale nella sentenza che ha dichiarato l'incostituzionalità della legge n. 124 del 2008, e costituire il baluardo ultimo, la difesa impropria del Presidente del Consiglio pro tempore nei procedimenti che lo vedono imputato, atteso che molto probabilmente la legge sul cosiddetto "legittimo impedimento" non sopporterà la prova di resistenza costituzionale a cui è già sottoposta.

            Il regime delle immunità deve invece essere considerato all'interno del sistema di garanzie attualmente previsto dalla Costituzione, al fine di evitare impropri squilibri. Il sistema originariamente previsto dal Costituente era coerentemente ispirato ad una ratio fondata sull'equilibrio fra poteri, all'interno di un sistema parlamentare. Ogni modifica ad esso, soprattutto in considerazione della revisione costituzionale del 1993, che ha abolito l'autorizzazione a procedere, necessita di un esame approfondito che tenga conto di tutte le complesse questioni coinvolte.

            La soluzione normativa prospettata appare priva degli equilibri necessari, in quanto attribuisce ai membri del Governo una tutela più intensa rispetto a quella riservata ai parlamentari. L'introduzione della possibilità di sospendere i processi per i reati extra funzionali appare peraltro ancor più inopportuna, ove si consideri che, anche per i reati funzionali, l'interpretazione estensiva del combinato disposto dell'articolo 96 della Costituzione e della legge costituzionale n. 1 del 1989 ha determinato un ampliamento oltremodo significativo dell'ambito di tutela dei titolari di incarichi di Governo, anche in ipotesi per le quali tali garanzia dovrebbe essere esclusa. In proposito, nonostante l'orientamento contrario degli organi parlamentari, la giurisprudenza costituzionale ha da tempo affermato e recentissimamente confermato nella sentenza n. 188 del 28 maggio 2010 - che, mentre la valutazione politico-istituzionale circa la sussistenza delle condizioni per accordare o meno l'autorizzazione ad eseguire provvedimenti cautelari nell'ambito delle indagini preliminari spetta al Parlamento, per quanto riguarda i profili attinenti al titolo di reato perseguito ed alla determinazione della specie e necessità delle misure cautelari richieste, la valutazione resta di competenza della Magistratura.

            Ritiene inoltre che lo squilibrio che si registra tra la protezione accordata al Governo e quella riservata al Parlamento appare ancor più incisiva ove si consideri che il bene tutelato dagli articoli 68, 90 e 96 della Costituzione è la funzione esercitata, non avendo pertanto alcun carattere di tutela rafforzata della persona che incarna l'organo di governo, o della sua condizione psicologica (la cosiddetta "serenità nello svolgimento delle funzioni pubbliche"). Per questo motivo, l'immunità del parlamentare non può considerarsi alla stregua di un diritto rinunciabile o disponibile. Con l'introduzione di un generale sistema di sospensione dei processi in corso anche per reati extra funzionali appare invece sempre più accentuato il carattere personalistico della tutela che, nonostante il richiamo al sereno esercizio delle funzioni, finirebbe col presentare un connotato psicologico soggettivo del tutto improprio rispetto alle finalità che gli istituti di garanzia sono chiamati a perseguire. Ciò è aggravato dal fatto che la sospensione riguarda non solo i processi che giudicano i reati commessi nel corso del mandato, che non hanno attinenza con la funzione istituzionale svolta (i cosiddetti reati "extrafunzionali"), ma anche i processi per reati commessi prima dell'assunzione delle funzioni di Governo, i cosiddetti reati "pre-funzionali".

            Quanto al procedimento previsto, nel richiamare i rilievi critici formulati dal senatore Ceccanti e ribaditi nell'audizione dei costituzionalisti, ritiene quantomeno essenziale che sia introdotto un regime di giustiziabilità delle decisioni assunte dal Parlamento, eventualmente prevedendo il ricorso di una minoranza qualificata alla Corte costituzionale, al quale giudizio potrebbe essere così opportunamente affidato il compito di verificare la sussistenza dei requisiti che giustificano la sospensione.

            Sia per il Parlamento, sia per la Corte costituzionale sarebbe necessario introdurre un criterio di valutazione della erogazione in concreto della particolare forma di immunità consistente nella sospensione del processo. A suo avviso, appare inutile cercare una ratio intelligibile nel disegno di legge in esame, ne è possibile rinvenire il criterio costituzionale che dovrà guidare il parlamentare nell'accordare o meno, di fronte al caso concreto, la sospensione del processo. Anche se reputa che la mancanza di una indicazione di questo genere sia voluta, chiede al relatore se non sia opportuno indicarla, eventualmente - ove concordi con le valutazioni espresse - presentando un emendamento in tal senso.

            Superato l'ormai abusato fumus persecutionis, il criterio-guida della decisione parlamentare, da introdurre in un testo oggi lacunoso, potrebbe essere quello della interferenza sostanziale e concreta del processo con l'espletamento delle funzioni costituzionali delle cariche considerate dal disegno di legge. Ed il rimedio che la Camera di appartenenza sarebbe eventualmente chiamata a determinare, la sospensione del processo, ben potrebbe essere differente, quanto a durata e sempre nei limiti del mandato in corso, a seconda della complessità del giudizio in relazione agli impegni istituzionali del soggetto coinvolto.

            Ribadisce, in conclusione, l'inopportunità di un intervento di tale portata, al di fuori di una generale riconsiderazione degli istituti di garanzia, e auspica pertanto che la maggioranza desista da tale intendimento, sospendendo l'iter del disegno di legge.

 

         Il senatore CECCANTI (PD) esprime in primo luogo alcune considerazioni circa l'opportunità di escludere il Presidente della Repubblica dal novero dei soggetti cui applicare la sospensione. In via subordinata, ritiene auspicabile prevedere per lui esclusivamente l'istituto della improcedibilità.

            Considera, quindi, necessario individuare criteri espliciti per la identificazione della decisione di sospendere il processo. Ritiene, inoltre, che la mancanza di quorum deliberativi qualificati rimette una decisione così delicata alla maggioranza semplice finendo col depotenziare la funzione di "filtro" del Parlamento.

            Occorre, a suo avviso, verificare se la decisione non debba essere rimessa alla Corte costituzionale, eventualmente affidando ad essa il giudizio in secondo grado. Potrebbe anche configurarsi, a suo avviso, una forma di "sistema misto", prevedendo la possibilità di adire la Corte solo ove il quorum deliberativo qualificato non fosse raggiunto.

            Dopo aver espresso rilievi critici sulla retroattività dell'istituto che può essere applicato anche ai processi in corso, ritiene opportuno riflettere sulla irrazionalità di una sospensione in sede penale non affiancata da una analoga sospensione in sede civile.

Appare opportuno, a suo avviso, introdurre anche l'istituto della rinunciabilità da parte dell'imputato, al fine di garantire il diritto fondamentale di difesa.

Ritiene, infine, congrua una limitazione temporale dell'istituto, che appare sostanzialmente indefinita, in quanto genericamente connessa alla durata della carica.

 

         Il PRESIDENTE dichiara chiusa la discussione generale e propone di rinviare il termine per la presentazione degli emendamenti alle ore 11 di domani, giovedì 24 giugno.

 

            La Commissione prende atto.

           

            Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

 

 

(2232) Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e la Chiesa di Gesù Cristo dei santi degli ultimi giorni, in attuazione dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione  

(2138) MALAN e CECCANTI.  -  Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e la Chiesa di Gesù Cristo dei santi degli ultimi giorni

(Esame congiunto e rinvio) 

 

     Il relatore CECCANTI (PD), nel riferire sui disegni di legge in titolo, il primo d'iniziativa governativa, l'altro di iniziativa parlamentare, osserva che il procedimento previsto dall'articolo 8, terzo comma, della Costituzione limita il compito del Parlamento alla semplice verifica della congruità dei contenuti dell'intesa rispetto alle specificità della confessione religiosa. Non è quindi ammissibile, nel procedimento all'esame, alcun tipo di intervento modificativo, in quanto i contenuti della legge risultano predeterminati in sede di negoziato tra il Governo e le rappresentanze della confessione religiosa. Si tratterebbe, in sostanza, di un procedimento per certi aspetti analogo, seppure ancor più vincolato, al procedimento di ratifica degli accordi internazionali. Dopo aver riferito sui contenuti dei disegni di legge, esprime il suo auspicio per una rapida approvazione.

 

         Il relatore MALAN (PdL), nel richiamare le considerazioni svolte dal senatore Ceccanti, ricorda che il procedimento aggravato previsto dall'articolo 8 della Costituzione per la regolamentazione dei rapporti con queste confessioni religiose, ha avuto inizio diversi anni fa con l'interlocuzione fra il Governo italiano e la rappresentanza della confessione, prodromica alla sottoscrizione dell'intesa. Il Parlamento interviene ora, nella fase finale, esclusivamente per ratificare l'accordo, i cui contenuti sono stati ampiamente oggetto di discussione e di riflessione in diverse sedi. Ritiene, pertanto, opportuno procedere celermente alla approvazione definitiva dei disegni di legge in titolo.

 

            Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

 

 

(2233) Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e la Sacra arcidiocesi ortodossa d'Italia ed Esarcato per l'Europa Meridionale, in attuazione dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione  

(2169) MALAN e CECCANTI.  -  Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e la Sacra arcidiocesi ortodossa d'Italia ed Esarcato per l'Europa Meridionale

(Esame congiunto e rinvio) 

 

     Il relatore CECCANTI (PD), nel riferire sui provvedimenti in titolo, rinvia a quanto affermato nella relazione sui disegni di legge nn. 2232 e 2138.

 

         Il relatore MALAN (PdL) riferisce sui provvedimenti in titolo, rinviando alle considerazioni da lui svolte sui disegni di legge nn. 2232 e 2138.

 

            Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

 

 

(2234) Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e la Chiesa apostolica in Italia, in attuazione dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione  

(2154) MALAN e CECCANTI.  -  Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e la Chiesa apostolica in Italia

(Esame congiunto e rinvio) 

 

 

     Il relatore CECCANTI (PD), nel riferire sui provvedimenti in titolo, rinvia a quanto affermato nella relazione sui disegni di legge nn. 2232 e 2138.

 

         Il relatore MALAN (PdL) riferisce sui provvedimenti in titolo, rinviando alle considerazioni da lui svolte sui disegni di legge nn. 2232 e 2138.

 

            Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

 

 

(2235) Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e l'Unione induista italiana, Sanatana Dharma Samgha, in attuazione dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione  

(2181) MALAN e CECCANTI.  -  Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e l'Unione induista Italiana, Sanatana Dharma Samgha

(Esame congiunto e rinvio)  

 

     Il relatore CECCANTI (PD), nel riferire sui provvedimenti in titolo, rinvia a quanto affermato nella relazione sui disegni di legge nn. 2232 e 2138.

 

         Il relatore MALAN (PdL) riferisce sui provvedimenti in titolo, rinviando alle considerazioni da lui svolte sui disegni di legge nn. 2232 e 2138.

 

            Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

 

 

(2236) Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e l'Unione Buddhista Italiana, in attuazione dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione  

(2104) MALAN e CECCANTI.  -  Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e l'Unione buddhista italiana

(Esame congiunto e rinvio) 

 

     Il relatore CECCANTI (PD), nel riferire sui provvedimenti in titolo, rinvia a quanto affermato nella relazione sui disegni di legge nn. 2232 e 2138.

 

         Il relatore MALAN (PdL) riferisce sui provvedimenti in titolo, rinviando alle considerazioni da lui svolte sui disegni di legge nn. 2232 e 2138.

 

            Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

 

 

(2237) Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e la Congregazione cristiana dei testimoni di Geova in Italia, in attuazione dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione

(Esame e rinvio) 

 

     Il relatore CECCANTI (PD), nel riferire sul provvedimento in titolo, rinvia a quanto affermato nella relazione sui disegni di legge nn. 2232 e 2138.

 

         Il relatore MALAN (PdL) riferisce sul provvedimento in titolo, rinviando alle considerazioni da lui svolte sui disegni di legge nn. 2232 e 2138.

 

            Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

 

 

            La seduta, sospesa alle ore 12,30, riprende alle ore 13.

 

 

IN SEDE CONSULTIVA 

 

(2228) Conversione in legge del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica

(Parere alla 5^a Commissione su testo ed emendamenti. Ripresa e conclusione dell'esame. Parere favorevole con osservazioni sul testo; parere in parte non ostativo, in parte favorevole, in parte non ostativo con osservazioni e in parte contrario sugli emendamenti)  

 

            Riprende l'esame precedentemente sospeso.

 

     Il relatore BOSCETTO (PdL) illustra la sua proposta di parere favorevole con osservazioni sul testo del decreto-legge e articolato sugli emendamenti.

 

         Il senatore BIANCO (PD) dà conto di una proposta alternativa di parere presentata dai senatori del Partito Democratico.

            Intervenendo, quindi, in dichiarazione di voto, nel condividere i rilievi formulati dai senatori del suo Gruppo in sede di discussione generale, riconosce la necessità di un intervento finanziario efficace ed incisivo per far fronte alla grave crisi finanziaria che ha colpito tutti i Paesi europei. Ribadisce le critiche ai contenuti del provvedimento, in particolare evidenziando l'eccessivo carico di sacrifici che grava sulle Regioni e sugli enti locali, con effetti negativi sull'efficienza dei servizi e sulla qualità dell'erogazione delle prestazioni.

            Dopo aver censurato le misure volte a ridurre ulteriormente le risorse finanziarie per il comparto sicurezza, critica gli interventi sulle retribuzioni del pubblico impiego che subisce, in misura irragionevolmente gravosa, gli effetti dei contenimenti della spesa pubblica previsti dal decreto-legge.

            Nel ringraziare il relatore per il lavoro svolto, annuncia che, ove le osservazioni contenute nella proposta di parere del relatore fossero formulate in forma di condizioni, i senatori del Partito Democratico sarebbero disponibili a votare a favore della proposta. In caso contrario, chiede al Presidente di porre in votazione il parere per parti separate, votando prima il dispositivo favorevole sul decreto-legge, sul quale annuncia il voto contrario del suo gruppo, e successivamente le osservazioni sul decreto-legge e le proposte di parere sugli emendamenti, sulle quali preannuncia, invece, un voto favorevole.

 

         Il senatore BODEGA (LNP), nell'annunciare il voto favorevole del suo gruppo, ringrazia il relatore per il lavoro svolto. Nel riconoscere che sulle Regioni e gli enti locali grava un carico considerevole di sacrifici, auspica che le misure contenute nel provvedimento favoriscano le Regioni più attente al rispetto dei vincoli di bilancio, inducendo le altre Regioni ad adottare comportamenti più virtuosi.

Richiama, infine, l'esigenza di predisporre adeguati interventi a tutela del lavoro e delle imprese.

 

         Il senatore PARDI (IdV) dichiara il voto contrario del suo gruppo, ribadendo i rilievi critici formulati in discussione generale, in particolare circa il carattere profondamente iniquo delle misure fiscali contenute nel decreto, le quali colpiscono in modo incisivo proprio i redditi più bassi. Dopo aver espresso le sue preoccupazioni sui possibili effetti negativi a carico del territorio e del paesaggio, determinati da alcune misure contenute nel provvedimento, esprime le sue perplessità sulle politiche del Governo circa la lotta all'evasione fiscale, caratterizzate da aspetti profondamente contraddittori e da soluzioni inadeguate per contrastare un fenomeno di così vasta portata.

            In conclusione, esprime le sue critiche sulle misure di contenimento della spesa a carico delle Regioni e degli enti locali, ribadendo le sue profonde perplessità sulla costituzionalità di tali interventi e sulla efficacia delle soluzioni previste.

 

         Il senatore MALAN (PdL), dopo aver ringraziato il relatore per l'attenzione prestata al dibattito e per il lavoro svolto, annuncia il voto favorevole del suo gruppo.

 

         Ad una richiesta di intervento sull'ordine dei lavori della senatrice ADAMO (PD), il PRESIDENTE replica che avrà possibilità di prendere la parola dopo le votazioni.

 

         Il relatore BOSCETTO (PdL), dopo aver ringraziato tutti i senatori intervenuti nel dibattito, conferma la sua proposta di parere.

 

         Il PRESIDENTE pone in votazione, secondo la richiesta del senatore Bianco, la proposta di parere avanzata dal relatore, limitatamente al suo dispositivo favorevole sul testo del decreto-legge: accertata la presenza del prescritto numero di senatori, la Commissione approva.

            Sono quindi poste in votazione le osservazioni sul testo del decreto-legge e le proposte di parere del relatore sugli emendamenti: la Commissione approva.

            Risulta conseguentemente preclusa la proposta alternativa di parere del senatore Bianco ed altri.

           

         La senatrice ADAMO (PD), nell'esprimere il suo disappunto per non essere potuta intervenire prima della votazione del parere, richiama l'attenzione della Commissione sul fatto che, contemporaneamente alla seduta, era in corso un incontro tra il Presidente del Senato e le rappresentanze dei Sindaci proprio sulla manovra economica, con particolare riferimento alle misure ivi previste a carico degli enti locali. Sarebbe stato auspicabile, a suo avviso, sospendere l'esame del provvedimento e attendere l'esito dell'incontro, durante il quale il presidente Schifani avrà probabilmente assunto impegni nei confronti dei rappresentanti degli enti locali. L'eventuale partecipazione del presidente Vizzini all'incontro avrebbe potuto consentire alla Commissione di recepire nel parere, ove ritenuto opportuno, le osservazioni critiche espressi dai Sindaci.

 

         Il PRESIDENTE, nel precisare che il Presidente del Senato non assume impegni circa i contenuti dei provvedimenti all'esame del Parlamento, osserva che le eventuali proposte avanzate dai Sindaci potranno essere opportunamente considerate presso la Commissione di merito.

 

           

SCONVOCAZIONE DELLA SEDUTA POMERIDIANA  

 

     Il PRESIDENTE avverte che la seduta, convocata oggi alle ore 15, non avrà luogo.

           

            La Commissione prende atto.

 

 

            La seduta termina alle ore 13,30.

 

 

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

SUL DISEGNO DI LEGGE N. 2228 E SUI RELATIVI EMENDAMENTI

 

La Commissione, esaminato il disegno di legge in titolo, esprime, per quanto di competenza, parere favorevole, osservando anzitutto che al contenimento della spesa pubblica devono concorrere tutte le istituzioni, secondo la rispettiva collocazione e funzione nell'ordinamento generale, a partire dagli organi più eminenti. Pertanto, è particolarmente apprezzabile la disposizione dell'articolo 5, comma 1, primo periodo, che postula un concorso reale al perseguimento degli obiettivi del provvedimento da parte della Presidenza della Repubblica, del Senato della Repubblica, della Camera dei deputati e della Corte costituzionale. Essa, infatti, definisce compiutamente e in modo appropriato il loro contributo alle economie di spesa e assicura nel contempo il rispetto dell'autonomia riconosciuta a tali organi dalla Costituzione perché rimette alle rispettive, autonome deliberazioni la determinazione dell'entità delle riduzioni di spesa, da individuare secondo le modalità proprie di ciascun ordinamento e dispone direttamente - secondo la scansione temporale indicata - soltanto circa la destinazione dei conseguenti risparmi, comprensivi anche di quelli inerenti alle spese di natura amministrativa e per il personale. Inoltre, e per le stesse ragioni, i riferimenti - contenuti nel decreto-legge - alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione secondo il comma 3 dell'articolo 1 della legge n. 196 del 2009, che nel conseguente elenco dell'ISTAT comprende gli "organi costituzionali e di rilievo costituzionale", vanno intesi, per la Presidenza della Repubblica, le Camere del Parlamento e la Corte costituzionale, alla stregua dell'articolo 52, comma 4, della stessa legge n. 196, che a sua volta richiama "la sfera di autonomia costituzionalmente riconosciuta a tali organi", in conformità a una condizione che fu posta nel parere della Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati  sul relativo progetto di legge.

Si rileva che in forma analoga a quanto previsto per la Presidenza della Repubblica, il Senato della Repubblica, la Camera dei deputati e la Corte costituzionale, l'articolo 5 dispone, opportunamente, per le riduzioni di spesa concernenti - nelle Regioni - solo quelle inerenti ai trattamenti economici concernenti il Presidente, i componenti della  Giunta e i membri del  Consiglio regionale.

Inoltre, si sottolinea l'esigenza di assicurare che anche le Regioni a statuto speciale e le Province autonome contribuiscano all'opera complessiva di riduzione delle spese pubbliche agendo sulle proprie.

Quanto alle risorse destinate al comparto delle forze di polizia, si segnala la necessità di garantire le disponibilità necessarie ad assicurare la tutela di un bene primario come la sicurezza pubblica.

A proposito della riduzione delle risorse destinate agli enti locali, si ritiene opportuno considerare la previsione di un meccanismo flessibile che preservi dai tagli le amministrazioni virtuose alla stregua del Patto di stabilità interno.

Riguardo alla riduzione dei trasferimenti delle risorse alle Regioni, occorre considerare la compatibilità di tale misura con i trasferimenti di funzioni già disposti, anche alla stregua degli articoli 118 e 119 della Costituzione, e la compatibilità di tagli mirati a specifici settori di spesa con la sfera di autonomia delle stesse Regioni.

 

Si formulano, inoltre, le seguenti osservazioni:

- all'articolo 3, comma 3, si ritiene opportuno valutare la congruità della disposizione rispetto al generale regime di riduzione delle spese dell'apparato pubblico previste nel decreto. Appare infatti singolare, per la Banca d'Italia, una eccezione di tale natura e portata, considerando che le altre autorità indipendenti subiscono direttamente tagli alla spesa e, soprattutto, per gli organi costituzionali (Presidenza della Repubblica, Camere del Parlamento, Corte costituzionale) l'articolo 5 dispone direttamente sulla destinazione dei rispettivi risparmi di spesa, autonomamente deliberati;

- all'articolo 6, si rileva che la disciplina in materia di enti pubblici volta a regolare i compensi dei componenti e i titolari degli organi di enti, di cui ai commi 2, 3 e 4, nonché a ridurre il numero di componenti degli organi collegiali di tutti gli enti  pubblici, anche economici e degli organismi pubblici, anche con personalità di diritto privato, di cui al comma 5, richiede un coordinamento con la disciplina disposta dal decreto legge n. 112 del 2008, all'articolo 26, delineando il cosiddetto procedimento "taglia enti";

- all'articolo 6, commi 1 e 2, si osserva che il carattere onorifico della partecipazione ad organi collegiali, potrebbe determinare, in alcuni casi, l'effetto di una prestazione personale imposta;

- all'articolo 9, comma 2, occorre valutare la compatibilità costituzionale della disposizione, in riferimento agli articoli 3 e 53 della Costituzione. Il taglio degli emolumenti, infatti, si potrebbe configurare come una misura sostanzialmente tributaria, che pertanto dovrebbe essere applicata, in ragione della capacità contributiva di ciascuno, a tutti i percettori di reddito da lavoro dipendente, indipendentemente dalla qualificazione (pubblica o privata) del datore di lavoro; inoltre essa è suscettibile di violare vincoli contrattuali e di contraddire l'articolo 36, primo comma, della Costituzione concernente il criterio di congruità della retribuzione alla quantità e alla qualità della prestazione lavorativa;

- all'articolo 9, comma 15, si segnala l'opportunità di considerare se il limite disposto per il contingente dei docenti di sostegno sia compatibile con i princìpi costituzionali, con particolare riguardo a quelli enunciati nella sentenza n. 80 del 2010 della Corte costituzionale sia sotto il profilo della ragionevolezza sia sotto il profilo del principio di effettività dell'esercizio di un diritto fondamentale;

- all'articolo 10, si segnala che la disposizione del comma 1 potrebbe generare effetti irragionevoli e discriminatori, nell'impossibilità di garantire la necessaria tutela alle persone che sarebbero escluse in base al nuovo parametro, anche quando si tratti di condizioni meritevoli della tutela medesima;

- all'articolo 14, commi 20 e 21, la previsione appare suscettibile di violare l'autonomia delle Regioni, poiché obbliga gli organi regionali ad annullare gli atti già approvati, anziché lasciare alla Regione stessa il compito di individuare gli strumenti più idonei per il rientro nel patto di stabilità. Inoltre, la revoca di diritto di tutti i contratti stipulati in attuazione di quegli atti potrebbe contrastare con la normativa civilistica e con la normativa comunitaria, anche perché non è prevista alcuna forma di indennizzo per l'interessato. Tale annullamento, inoltre, potrebbe generare un contenzioso suscettibile di produrre un costo anche elevato, con effetti opposti a quelli auspicati;

- l'articolo 14, comma 32, inibisce ai Comuni con popolazione inferiore a 30 mila abitanti di costituire società e limita a una sola società la partecipazione da parte di Comuni tra 30 mila e 50 mila abitanti; nondimeno, la disciplina più recente introdotta in tema di servizi pubblici locali, con il decreto-legge n. 135 del 2009, che ha modificato l'articolo 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 obbliga, salvo eccezioni, al conferimento di tali servizi a società, incluse quelle a partecipazione mista;

- all'articolo 29, comma 7, si prevede l'esclusione della responsabilità erariale, nei casi di colpa grave relativa ad accertamento con adesione e simili per i soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti, in materia di contabilità pubblica. L'introduzione di questa limitazione di responsabilità sembrerebbe prefigurare una disponibilità del rapporto di imposta da parte dell'amministrazione che non appare compatibile con i princìpi generali, anche di ordine costituzionale, in materia di obbligazione tributaria. Inoltre, la possibilità di prevedere un regime derogatorio in tema di responsabilità amministrativa dei dipendenti pubblici, circoscrivendo quest'ultima, pur limitatamente ad alcune fattispecie, alle sole ipotesi dolose, presenta non poche criticità con riferimento al principio di ragionevolezza;

- all'articolo 38, comma 9, si osserva che un termine così breve di efficacia della sospensione della esecutività del titolo in materia tributaria, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale in tema di irreparabilità del danno in caso di pronuncia definitiva incompatibile con l'esecuzione di una prima decisione, potrebbe determinare effetti irragionevoli fino alla possibilità di ripristinare sostanzialmente il principio del solve et repete;

- all'articolo 41, occorre valutare la compatibilità costituzionale della norma che consente di scegliere la normativa fiscale più favorevole tra quelle nazionali, nell'ambito dell'Unione europea. Da una parte si determinerebbe una possibile violazione dei princìpi della concorrenza, in quanto le imprese italiane verrebbero esposte alla concorrenza di altre aziende che potrebbero godere di un regime fiscale sostanzialmente più vantaggioso, sia per quanto riguarda la tassazione degli utili sia per quanto concerne il costo del lavoro. Inoltre si potrebbe configurare una disparità di trattamento tra i lavoratori, dal momento che mentre quelli che lavorano per un'impresa italiana resterebbero sottoposti alle imposizioni tributarie della legge nazionale, quelli che lavorano per un'impresa esterna che ha scelto un regime di tassazione diverso potrebbero essere soggetti ad un regime più favorevole, con conseguente violazione dei princìpi costituzionali risultanti dal combinato disposto degli articoli 3 e 53 della Costituzione;

- all'articolo 43, si osserva anzitutto che sarebbe opportuno considerare una riduzione generalizzata dell'impatto burocratico, piuttosto che una riduzione totale limitata ad alcuni territori; quanto al comma 2, lettera b), si tratta di una sostanziale abolizione delle zone franche urbane, per le quali erano già in corso iniziative imprenditoriali fondate su una legittima aspettativa.

 

Esaminati anche gli emendamenti relativi al disegno di legge, la Commissione esprime, per quanto di competenza, parere non ostativo, riferendo ad essi, in quanto compatibili, le osservazioni formulate sul testo. Inoltre, si esprimono i seguenti, specifici pareri:

 

- sugli emendamenti 5.1, 5.2 e 5.4 (commi da 1-ter a 1-septies) e sul 5.5 parere contrario, in quanto violano l'autonomia riconosciuta agli organi costituzionali e di altri organi la cui sfera di autonomia è costituzionalmente protetta;

- sugli emendamenti 5.6, 5.7 e 5.8 parere contrario, in quanto lesivo dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta alle Regioni e alle province autonome;

- sugli emendamenti 5.62, 5.63, 5.64 e 5.69 parere contrario, in quanto l'articolo 133, primo comma della Costituzione prescrive un procedimento speciale per il mutamento delle circoscrizioni provinciali e l'istituzione di nuove Province;

- sugli emendamenti 5.65 e 5.66 parere contrario, perché ai sensi dell'articolo 133, secondo comma della Costituzione è prerogativa della legge regionale il mutamento delle circoscrizioni comunali;

- sugli emendamenti 5.51 e 5.70, si osserva che mentre il primo dispone incompatibilità introducendo una misura di carattere ordinamentale, incongrua nel contesto normativo, l'altro, sul quale si esprime un parere favorevole, assicura un effetto diretto sotto il profilo finanziario, favorendo anche una riduzione delle cariche plurime;

- sull'emendamento 6.0.1 parere non ostativo, segnalando l'improprietà di utilizzare lo strumento della legge di conversione di un decreto-legge per interventi di sistema in materia di giustizia civile;

- sugli emendamenti 14.22 e 14.23 parere contrario, perché modificano sostanzialmente una legge di delegazione legislativa, incidendo su un suo elemento essenziale, qual è il termine;

- sugli emendamenti 14.108, 14.109, 14.111, 14.112, 14.113 e 14.114 parere favorevole, in quanto attenuano gli effetti negativi, già segnalati, delle disposizioni contenute nei commi 20 e 21 dell'articolo 14;

- sugli emendamenti 29.30 e 29.31 parere favorevole, in quanto risolvono le criticità segnalate in riferimento alla disposizione contenuta nel comma 7 dell'articolo 29;

- sugli emendamenti 41.1, 41.2, 41.3, 41.4, 41.5, 41.6, 41.7, 41.8, 41.9, 41.10, 41.11 e 41.12 parere favorevole, in quanto risolvono le criticità segnalate in riferimento alle misure previste dall'articolo 41.

 

 

SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI SENATORI BIANCO, ADAMO, BASTICO, CECCANTI, DE SENA, INCOSTANTE, MAURO MARIA MARINO, SANNA, VITALI SUL DISEGNO DI LEGGE N. 2228

 

            La 1ª Commissione,

esaminato, per le parti di competenza, il disegno di legge n. 2228, relativo alla conversione in legge del decreto-legge n. 78 del 2010, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica,

 

premesso che:

il provvedimento in esame conferma, dopo oltre due anni dall'inizio della legislatura, il profilo programmatico del governo, caratterizzato da incertezze, confusione ed interventi inadeguati alle esigenze del Paese;

la manovra correttiva, di ammontare pari a 24,9 miliardi di euro a regime, pur se necessaria per porre in sicurezza i conti pubblici, non è accompagnata da alcuna significativa misura per il sostegno della domanda e dell'offerta, non definisce alcun obiettivo strategico sul terreno della ripresa economica, né per l'anno in corso né per quelli successivi, e non prevede alcuna indicazione circa la strategia da seguire per favorire il recupero di capacità competitive del Paese sullo scenario internazionale;

pur non sussistendo dubbio alcuno sulla necessità della manovra, discutibili appaiono invece i contenuti, atteso che la manovra oltre a non stimolare gli investimenti, non affronta nessuna delle priorità del sistema Paese, quali la caduta della ricchezza nazionale, la crescita della disoccupazione, le difficoltà del tessuto imprenditoriale, nonché la perdita di potere d’acquisto dei redditi da lavoro e da pensione;

la manovra non consente al nostro sistema produttivo di affrontare le difficoltà indotte dalla crisi economica e finanziaria in corso che coinvolge non solo il nostro Paese, ma l'intera economia globale. Le difficoltà più gravi, quali la bassa crescita degli ordinativi e di liquidità finanziaria, hanno spinto numerose imprese del nostro Paese verso l'uscita dal mercato, altre al ricorso massiccio alla cassa integrazione e al licenziamento, in primo luogo dei precari, nonché a un forte ridimensionamento degli investimenti;

nonostante nessun settore produttivo sia stato risparmiato dalle difficoltà descritte, molte delle iniziative previste dal provvedimento hanno effetti neutrali in termini di saldo di bilancio;

 

per le parti di competenza della Commissione,

 

premesso che:

una delle voci che dovrebbe garantire consistenti risparmi di spesa è quella relativa al taglio dei costi degli apparati politici. In tale ambito, tuttavia, le attese sono ampiamente deluse. Rispetto agli annunci fatti nel testo residuano poche norme di risparmio effettivo attribuibili a tali voci;

la prevista riduzione della spesa a carico della Presidenza del Consiglio dei Ministri, è stata limitata a soli 60 milioni di euro, di cui 7 milioni di euro derivanti dalla riduzione degli organici dirigenziali, 3 milioni di euro dalla riduzione di budget per strutture di missione e 50 milioni di euro dalla riduzione delle risorse messe a disposizione di ministri senza portafoglio e sottosegretari;

il taglio al trattamento economico dei Ministri e dei Sottosegretari è limitato ai non membri del Parlamento (2 ministri e 7 sottosegretari) e da tale disposizione si ha un risparmio di soli 72.000 euro. Il taglio del 10 per cento al trattamento economico dei magistrati e del CNEL non è quantificato così come quelli previsti per i trattamenti riservati a consiglieri comunali e provinciali (indennità di funzione fissata ad 1/5 dell'indennità massima del Sindaco e soppressione gettoni presenza). Infine sono attesi circa 10 milioni di euro dalla riduzione dei rimborsi elettorali ai partiti, ovviamente con effetti a partire dalle prossime elezioni;

nel complesso, quindi, la "montagna" di risparmi annunciati a carico dei "costi della politica" si è ridotta nel breve volgere di qualche giorno a meno di 80 milioni di euro;

 

considerato che:

la manovra prevede tagli lineari del 10 per cento delle dotazioni finanziarie (spese rimodulabili) delle missioni di spesa di ciascun Ministero, riproposto per l'ennesima volta, ma che già in passato ha ampiamente dimostrato la sua inutilità ai fini dell'effettivo conseguimento dei risparmi programmati in bilancio;

a tale proposito appaiono del tutto inaccettabili i nuovi tagli operati alla missione 7-Ordine pubblico e sicurezza che subisce un taglio superiore a 230 milioni di euro nel triennio;

tali decurtazioni confermano un trend avviato sin dall'inizio della legislatura: basti pensare che i tagli alla missione 7-Ordine pubblico e sicurezza realizzati con il decreto-legge n. 112 del 2008, con la legge finanziaria 2009, con la legge finanziaria 2010 e, infine, con questo provvedimento ammontano a ben 1.735.830.534 nel triennio 2009-2013;

tali drastiche riduzioni rischiano di pregiudicare gravemente le attività di contrasto alla criminalità (in particolare organizzata) e di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblici impedendo il celere ed effettivo accertamento dei reati, nonché la prevenzione dei delitti, in palese contraddizione con quanto promesso dalla maggioranza in campagna elettorale, nonché con quanto asserito dagli esponenti del Governo e della stessa maggioranza non solo in sede parlamentare o in contesti istituzionali, ma anche nell’ambito di dichiarazioni rese alla stampa;

i tagli operati alle risorse destinate al Ministero dell'interno dimostrano il carattere meramente simbolico - e come tale totalmente inefficace - della politica del Governo, che, a fronte della continua introduzione di nuove norme di contrasto al crimine, non prevede le risorse necessarie alla loro applicazione, sia in sede amministrativa che giudiziaria, con il rischio di aggravare ulteriormente la percezione di insicurezza da parte dei cittadini e la conflittualità sociale, minando altresì la stessa legittimazione e credibilità della funzione dell'amministrazione statale;

 

considerato altresì che:

la parte più significativa dei tagli riguarda ancora una volta Regioni e altri enti territoriali, chiamati a contribuire a regime per 8,5 miliardi di euro, oltre il 60 per cento della riduzione prevista nella spesa;

per le Regioni si tratta del sostanziale annullamento dei trasferimenti per il finanziamento delle funzioni devolute; per comuni e province, di un taglio ai trasferimenti dell’ordine del 20 per cento del totale. Come questi enti territoriali potranno gestire riduzioni così imponenti non è chiaro;

la parte più consistente delle risorse viene recuperata da tagli indiscriminati a Regioni ed enti locali, per i quali viene previsto un nuovo Patto di stabilità per gli anni 2011-2013. Le Regioni concorreranno alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per un ammontare, a regime, pari a 4,5 miliardi di euro; le Regioni a statuto speciale per 1 miliardo di euro; le Province autonome di Trento e Bolzano per 0,5 miliardi di euro; le Province per 500 milioni e i Comuni per 2,5 miliardi di euro;

i trasferimenti statali a qualunque titolo spettanti alle Regioni a statuto ordinario sono, pertanto, ridotti di 4 miliardi nel 2011 e di 4,5 miliardi di euro nel 2012. Analogamente, i trasferimenti per le Province sono ridotti di 300 milioni nel 2011 e di 500 milioni nel 2012 e per i Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti di 1.500 milioni nel 2011 e di 2.500 milioni nel 2012;

per garantire il conseguimento dei tagli previsti dal nuovo Patto di stabilità sono state previste apposite sanzioni per le Regioni e per gli enti locali che prevedono la riduzione delle somme dovute dallo Stato a tali enti in misura pari allo sforamento; in aggiunta ai tagli di risorse, il Governo ha previsto, poi, il sostanziale blocco delle assunzioni per gli enti con spese di personale pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti e una generale riduzione degli oneri per il personale. Ciò costringerà tutti gli enti territoriali, privati nel tempo delle loro risorse economiche, a ridurre progressivamente anche il patrimonio di risorse umane che è presupposto indispensabile per assicurare un livello adeguato di servizi ai cittadini;

appare del tutto evidente che lo sforzo richiesto alle Regioni e agli enti locali avrà un'incidenza sia sul livello dei servizi offerti alla cittadinanza, sia sulla pressione fiscale a carico dei cittadini. La parte che non potrà essere finanziariamente coperta da maggiori imposte e tasse, sarà inevitabilmente recuperata con tagli a spese per il funzionamento degli enti e da drastici tagli ai servizi sociali finora garantiti da Regioni ed enti locali;

i pesanti vincoli del nuovo Patto di stabilità avranno effetti fortemente negativi anche sulla capacità di regioni ed enti locali di procedere al pagamento di quanto dovuto alle imprese e di effettuare nuova spesa in conto capitale, in vero già assai limitata, con ciò aggravandone la già difficile situazione delle imprese ed, in particolare, di quelle che operano nel settore dei servizi e delle infrastrutture;

le nuove disposizioni sul Patto di stabilità penalizzano le realtà amministrative che negli ultimi anni hanno gestito la propria spesa con oculatezza e rigore ed avranno effetti pesanti sul Mezzogiorno;

i Comuni in due anni dovranno "contribuire" alla manovra con circa 3,5 miliardi di euro: sono spese insostenibili che impediranno ai Comuni di garantire i normali servizi ai cittadini e che contrastano, tra l’altro, con le promesse di maggior autonomia finanziaria legata al federalismo fiscale. Ciò nel contesto di una pericolosa crisi economica che si sta già traducendo in una grave crisi sociale con l'aumento esponenziale delle richieste di aiuto da parte delle famiglie, degli anziani, dei disabili, dei disoccupati e di cassaintegrati;   

non prevedendo alcuna forma di flessibilità, il nuovo Patto di stabilità interno si traduce nei fatti in un pesante ostacolo allo sviluppo, a causa della penuria e dell’incertezza delle risorse che esso lascia alle Regioni ed agli enti locali, vanificando ogni forma di programmazione economica sul territorio. I tagli previsti nel decreto rischiano, pertanto, di pregiudicare il finanziamento e l'esecuzione di opere pubbliche, la manutenzione di strade, aree verdi e scuole, precludendo agli enti territoriali di svolgere una funzione di promozione dello sviluppo economico territoriale e di programmare politiche di inclusione sociale e di sicurezza al cittadino, nonché di motore di cultura e di crescita, individuale e collettiva;

il totale delle spese regionali sostenute nel 2009 ammontano, complessivamente, a 171,6 miliardi di euro, mentre, come noto, la quota di spesa soggetta al Patto di stabilità interno ammonta a 62,58 miliardi di euro. Sull'aggregato di spesa soggetta al Patto di stabilità, si possono agevolmente calcolare gli importi su cui agirà il taglio previsto nel biennio 2011-2012, differenziando la situazione tra le realtà regionali a statuto speciale da quelle a statuto ordinario e arrivando anche a stimare l’impatto pro capite. A pagare il prezzo più alto del nuovo Patto di stabilità saranno le Regioni a statuto speciale del nord, visto che a ciascun residente questa manovra costerà complessivamente circa 290 euro nel biennio 2011-2012;

 

premesso altresì che:

l'articolo 5, al comma 6, lettera a), prevede che nessuna indennità sia dovuta ai consiglieri circoscrizionali;

il gettone di presenza cui avevano diritto i consiglieri degli enti locali per la partecipazione a consigli e commissioni è sostituito da un’indennità di funzione onnicomprensiva;

            i consiglieri circoscrizionali e delle comunità montane - che avevano titolo a percepire il gettone di presenza - sono esclusi dal diritto alla nuova indennità;

in palese contrasto con l'articolo 3 della Costituzione, la norma limita questo trattamento solo ai consiglieri circoscrizionali;

 

considerato inoltre che:

dal contenimento delle spese in materia di impiego pubblico, di invalidità e della spesa  sanitaria e pensionistica, sono attesi risparmi a regime per un ammontare di circa 5 miliardi di euro;

nel merito del pubblico impiego il livello di iniquità della manovra trova particolare conferma nelle disposizioni relative al pubblico impiego. Una parte consistente della manovra correttiva si fonda, infatti, sui risparmi di spesa posti a carico di 3,5 milioni di impiegati pubblici, i soli contribuenti, insieme ai lavoratori prossimi alla pensione, a dare il contributo per il ripianamento dei conti pubblici;

nessun contributo diretto, invece, è stato posto a carico delle altre categorie di lavoratori e delle imprese e in tal senso a nulla valgono le affermazioni del Governo che richiamano le norme sulla lotta all'evasione quale contributo al risanamento dei conti pubblici;

al contrario, in tutti i Paesi dell'Unione europea, le manovre realizzate dai singoli governi per mettere sotto controllo i conti pubblici hanno chiamato tutti i contribuenti e il sistema delle imprese a dare il loro contributo al risanamento;

ciò che desta le maggiori perplessità è che la maggior parte del carico della manovra sul pubblico impiego è posta a carico dei lavoratori con redditi medio bassi, sui precari direttamente colpiti dal taglio dei contratti a tempo determinato e dal blocco delle assunzioni e sulle fasce più giovani dei lavoratori del comparto pubblico colpiti dal blocco delle carriere e degli scatti di anzianità che impedisce loro un adeguato avanzamento dei salari, in vero molto bassi nella fase iniziale della carriera;

i giovani rappresentano la categoria maggiormente colpita dal taglio dei contratti a tempo determinato e dal blocco delle assunzioni e delle carriere nel pubblico impiego (che penalizza soprattutto chi è entrato con salari molti bassi contando sugli scatti di anzianità);

il comma 1 dell’articolo 9 stabilisce che per gli anni 2011-2013 il trattamento economico complessivo dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche non può superare il trattamento in godimento nell’anno 2010. In pratica ciò avviene con la sospensione delle procedure contrattuali relative al triennio 2010-2012, facendo salva la sola indennità di vacanza contrattuale (il cui importo è peraltro congelato al livello del luglio 2010) e con il blocco degli automatismi stipendiali (legati all’anzianità) per il personale in regime di diritto pubblico e per il personale della scuola;

nell’ambito delle operazioni sul pubblico impiego appaiono inaccettabili le misure relative al blocco degli automatismi stipendiali  del comparto della scuola, già sottoposto ad un drastico piano di riduzione della spesa e di tagli indiscriminati agli organici del personale docente e Ata dal decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. Il blocco degli automatismi stipendiali comporterà risparmi - secondo quanto riportato dalla Relazione tecnica - superiori al miliardo di euro nel triennio 2011-2013;

fra l’altro, la disposizione prevista dal comma 14 dell’articolo 9, destina, in modo assolutamente generico, le economie di cui all’articolo 64, comma 9, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, al settore scolastico: si ricorda che il comma 9 del citato articolo 64 destinava specificatamente il 30 per cento dei  risparmi derivanti dal pesante taglio al personale docente e al personale ATA, all’incremento delle risorse contrattuali stanziate per la valorizzazione e lo sviluppo professionale della carriera del personale della Scuola, a decorrere dall’anno 2010;

con un subdolo cambio di destinazione, la norma in esame realizza di fatto un tradimento di quanto dichiarato fino a questo momento: i risparmi saranno utilizzati per ripianare i debiti pregressi e finanziarie le spese ordinarie delle scuole;

 

premesso che:

molto gravi, anche sotto il profilo etico, sono le disposizioni che ridefiniscono la procedura di individuazione degli alunni in situazione di handicap e per il riconoscimento del diritto di tali alunni al docente di sostegno. La norma in particolare prevede per l’anno scolastico 2010-2011 un contingente di docenti di sostegno pari a quello in servizio nell’organico di fatto dell’anno scolastico 2009-2010, a prescindere dal numero di alunni in situazione di handicap che ne avrebbero il diritto. L'apposizione di un limite all'organico di docenti di sostegno vanifica di fatto la sentenza della Corte costituzionale n. 80 che, nel febbraio scorso, aveva stabilito l'illegittimità costituzionale dell’articolo 2, comma 413, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (la legge finanziaria 2008), nella parte in cui fissava un limite massimo al numero dei posti degli insegnanti di sostegno;

 

considerato altresì che:

i commi da 5 a 12 dell'articolo 9 introducono nuove limitazioni alle assunzioni di personale a tempo indeterminato da parte delle pubbliche amministrazioni. Il comma 5 estende al 2012 e 2013 i limiti alle assunzioni di personale a tempo determinato già previste dalla legislazione vigente per gli anni 2010 e 2011;

si ricorda che l'articolo 66, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, ha ridotto il contingente di personale assumibile dal 60 per cento al 20 per cento del personale cessato nell'anno precedente e ha esteso la limitazione anche al 2011; 

per le amministrazioni dello Stato (esclusi corpi di polizia, vigili del fuoco e università), Agenzie fiscali ed enti pubblici non economici viene fissato il limite del 20 per cento del turn over nel 2011-2013, del 50 per cento nel 2014, del 100 per cento nel 2015 (secondo le norme precedenti il limite del 20 per cento riguardava solo il 2011, poi 50 per cento nel 2012 e 100 per cento nel 2013);

gli effetti recessivi delle misure sul pubblico impiego si ripercuoteranno non solo sul livello del reddito, ma soprattutto sui consumi finali. Al contempo, la pubblica amministrazione viene sottoposta ad una serie di restrizioni che rischiano di minarne la funzionalità e l'organizzazione ottimale delle risorse. In tal senso, il blocco del turn over impedisce il necessario ricambio dei lavoratori, con l'immissione negli organici di giovani e nuove professionalità;

 

rilevato che:

il decreto-legge reintroduce il meccanismo dello spoil system: viene prevista, infatti, in deroga alle normative contrattuali che, anche in assenza di valutazione negativa, i dirigenti possano essere rimossi senza la garanzia dell’affidamento di un incarico dal contenuto economico equivalente;

 

considerato infine che:

a causa dell'eterogeneità delle norme contenute nel decreto-legge in esame, varie e significative disposizioni ivi previste non presentano i requisiti di necessità e di urgenza richiesti dall'articolo 77 della Costituzione per la decretazione d'urgenza e dall'articolo 15, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il quale stabilisce che gli atti assunti in forza del citato articolo della Costituzione debbano contenere nel preambolo l'indicazione delle "circostanze straordinarie di necessità e di urgenza che ne giustificano l'adozione";

il provvedimento in esame, nel preambolo, asserisce la sussistenza di una supposta straordinaria necessità ed urgenza che si riscontra, sicuramente e senza dubbio alcuno, in riferimento alla maggior parte delle norme contenute nel medesimo provvedimento, mentre per altre norme non si ravvisano precisazioni in ordine ai presupposti fattuali dai quali possano evincersi tali ragioni;

a tale proposito occorre citare, innanzitutto, le disposizioni di cui ai commi 19-24 dell'articolo 14 del decreto-legge, che non solo non presentano i requisiti di necessità e di urgenza richiesti dall'articolo 77 della Costituzione, ma risultano anche in palese contrasto con quanto disciplinato dall'articolo 117 della Costituzione, con riferimento al riparto di competenze per materia fra Stato e Regioni;

il comma 20 prevede, infatti, relativamente alle regioni che abbiano certificato il mancato rispetto del patto di stabilità interno relativamente all’esercizio finanziario 2009, ovvero alla regione Campania, l’annullamento, "senza indugio", degli atti adottati dalla giunta regionale o dal consiglio regionale durante i dieci mesi antecedenti alla data di svolgimento delle elezioni regionali, con i quali è stata assunta le decisione di violare il patto di stabilità interno;

le suddette disposizioni violano, in modo palese, l'autonomia della Regione poiché obbligano (indebitamente) gli organi della Regione (sia la giunta sia il consiglio) ad annullare gli atti approvati nei dieci mesi antecedenti lo scioglimento con cui si è deciso di violare il patto di stabilità, anziché lasciare alla regione stessa il compito di individuare gli strumenti più adatti per il rientro nel patto di stabilità;

ragion per cui se può essere senza dubbio affermata la necessità di rientrare nei limiti stabiliti dal Patto di stabilità applicando le sanzioni previste per legge, per nessun motivo si possono prevedere i modi concreti di tale rientro, a maggior ragione se direttamente lesivi dell'autonomia organizzativa regionale;

conseguentemente, il comma 21 prevede la revoca di diritto di diverse tipologie di contratti stipulati dalla Regione in attuazione degli atti di cui al comma 20, senza prevedere - in palese contrasto con quanto stabilito dal codice civile in materia di contratti e dalla stessa normativa comunitaria - alcuna forma di indennizzo per il lavoratore;

ciò detto, risulta evidente l'assenza dei requisiti di necessità e di urgenza relativamente ai commi 20 e 21 dell'articolo 14: l'annullamento, sic e simpliciter, degli atti adottati dalla giunta regionale o dal consiglio regionale della Campania e, conseguentemente, di tutti i contratti deliberati, stipulati o prorogati dalla Regione a seguito di detti atti, sarà sicuramente foriero di numerosi contenziosi che sortiranno l'effetto opposto a quello auspicato dalla relazione tecnica - ovvero "effetti favorevoli per la finanza pubblica" anche se "non quantificabili", producendo al contrario un notevole aumento di spesa;

se i presupposti di necessità e di urgenza si dovrebbero ravvisare, relativamente ai citati commi, negli "effetti favorevoli per la finanza pubblica a seguito del venir meno degli oneri correlati agli atti ed ai rapporti di lavoro revocati", non v'è chi non veda l'inconsistenza e la mancanza di fondamento delle suddette disposizioni;

a riprova di quanto sostenuto, si ricorda che il comma 24 dell'articolo 14 stabilisce che, nei limiti stabiliti dal piano di rientro, possono essere attribuiti incarichi ed instaurati rapporti di lavoro a tempo determinato o di collaborazione nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione con gli organi politici delle Regioni, possono essere conferiti gli incarichi di responsabile degli uffici di diretta collaborazione del presidente e possono essere stipulati non più di otto rapporti di lavoro a tempo determinato nell’ambito dei predetti uffici;

secondo quanto stabilito dalla relazione tecnica sul comma 24, "gli effetti positivi" derivanti dall'annullamento degli atti e dalla revoca di diritto dei contratti "vengono in parte ridotti dai maggiori oneri derivanti dagli incarichi o dai rapporti di lavoro attribuiti ai sensi del comma 24";

ci si chiede dunque quale possa essere la necessità e l'urgenza di una norma che non solo non produce entrate e non comporta risparmi di spesa, ma riduce l'effetto finanziario delle suddette norme citate e fra le sue finalità ha la stipula di otto  rapporti di lavoro a tempo determinato;   

 

premesso inoltre che:

il comma 25 dell'articolo 14 prevede che il complesso delle disposizioni di cui ai commi da 26 a 31 è diretto a disciplinare l’esercizio delle funzioni fondamentali dei Comuni, così come transitoriamente individuate dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione;

in particolare, il comma 25 stabilisce che dette disposizioni "sono dirette ad assicurare il coordinamento della finanza pubblica e il contenimento delle spese per l'esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni";

            con la sentenza n. 156 del 2010, la Corte costituzionale ha ribadito, in particolare, che la materia "coordinamento della finanza pubblica" se consente allo Stato di intervenire per "porre obiettivi di riequilibrio della medesima" non permette dì prevedere "strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi" (sentenze n. 284 e n. 237 del 2009). Questi infatti possono solo limitarsi ad offrire (al massimo) alle Regioni un ventaglio di strumenti per realizzarli tra cui scegliere (sentenze n. 341 e n. 237 del 2009);

la Corte costituzionale, con le sentenze richiamate, ha più volte ribadito questo principio;

le norme in questione, relative alla disciplina dell'esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni, sono oggetto della proposta di legge, di iniziativa governativa, sulla Carta delle autonomie locali all'esame della I Commissione della Camera dei deputati;

non si capisce quindi la ratio del loro inserimento nel provvedimento in esame e, di conseguenza, non si ravvisano la necessità e l'urgenza delle suddette disposizioni;

 

considerato che:

sono altresì prive dei requisiti di necessità e di urgenza anche le disposizioni di cui all'articolo 5, commi 26, 42, 43, 45, 52 e 53, in materia, rispettivamente, di attribuzione alla Presidenza delle funzioni relative al fondo aree sottoutilizzate; di reti di imprese; di zone a burocrazia zero; di abolizione dell'obbligo di ritiro dell'eccesso di offerta di certificati verdi; di fondazioni bancarie e di contratto di produttività. Si tratta, infatti, di disposizioni che, secondo quanto stabilito dalla stessa relazione tecnica al provvedimento, non comportano alcun effetto sui saldi di finanza pubblica;

inoltre, si rileva che l'articolo 43, comma 2, lettera b), reintroduce surrettiziamente una modifica della disciplina delle zone franche urbane esplicitamente respinta dal Parlamento in sede di conversione del decreto-legge n. 194 del 2009, che trasforma l'innovativa sperimentazione di misure di fiscalità di vantaggio nelle aree più disagiate del Paese in un banale aiuto "de minimis";

addirittura l'articolo 52 (Fondazioni bancarie) ha natura di interpretazione autentica, mentre l'articolo 53 (Contratto di produttività) è considerato dalla relazione tecnica "non quantificabile, in considerazione della indeterminatezza della norma medesima";

 

esprime, per quanto di competenza, parere contrario.