Relazione della Commissione sulla sussidiarietà e la proporzionalità - (COM(2009) 504 def.) (n. 55)
(Esame, ai sensi dell'articolo 144 del Regolamento, e rinvio)
Illustra l’Atto comunitario in titolo il senatore BOSCETTO (PdL) , il quale sottolinea, in primo luogo, che la relazione della Commissione sulla sussidiarietà e la proporzionalità relativa al 2008 è stata presentata il 25 settembre 2009 al Consiglio europeo e al Parlamento europeo conformemente al protocollo n. 30 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al trattato che istituisce la Comunità europea.
Come ricordato dalla Commissione, la sussidiarietà e la proporzionalità sono definite all'articolo 5, paragrafi 2 e 3 del trattato che istituisce la Comunità europea: nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, la Comunità è tenuta a intervenire soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri (parametro della necessità) e possono dunque, a motivo delle dimensioni e degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario (parametro del valore aggiunto o dell'efficacia comparata). L'azione della Comunità non deve comunque andare al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi che le sono assegnati dal trattato.
Mentre la sussidiarietà è, quindi, un principio guida per stabilire il confine fra le responsabilità degli Stati membri e quelle dell’Unione europea, la proporzionalità costituisce un principio guida per definire le modalità di esercizio delle competenze dell'Unione, sia esclusive che condivise.
Il protocollo n. 30 del trattato specifica le modalità di applicazione di questi due principi. La sussidiarietà è un concetto dinamico, e ogni sua valutazione cambia nel tempo. Secondo l'articolo 3 del protocollo l'azione della Comunità, entro i limiti delle sue competenze, può essere ampliata laddove le circostanze lo richiedano e, inversamente, ristretta e sospesa laddove non soddisfi più il parametro della necessità.
Conformemente al protocollo sulla sussidiarietà, la Commissione ha i seguenti obblighi: deve effettuare ampie consultazioni prima di proporre atti legislativi; nella relazione che accompagna ogni proposta legislativa deve esporre le ragioni che portano a concludere che la proposta soddisfa i principi di sussidiarietà e di proporzionalità; deve tenere conto degli oneri che ricadono sulla Comunità, sui governi nazionali, sugli enti locali, sugli operatori economici e sui cittadini.
La Commissione ribadisce, inoltre, di aver trattato i principi di sussidiarietà e di proporzionalità nelle relazioni e nei considerando delle proposte legislative, evidenziando come le valutazioni d'impatto siano diventate il principale strumento di esame delle questioni relative alla sussidiarietà e alla proporzionalità. A tale riguardo, determinante è il ruolo che sta svolgendo il Comitato per la valutazione d'impatto, organo indipendente che, nei pareri formulati, raccomanda i miglioramenti da apportare, anche per quanto riguarda questo settore.
In base ai lavori del comitato, e a partire dalla "griglia di valutazione" elaborata dal Comitato delle regioni per il suo lavoro sulla sussidiarietà, la Commissione ha migliorato le indicazioni per l’analisi della sussidiarietà e della proporzionalità negli orientamenti riveduti in materia di valutazione d’impatto del gennaio 2009.
La Commissione fornisce, quindi, una serie di esempi in cui le opinioni del comitato per le valutazioni d'impatto hanno inciso nel processo decisionale interno della Commissione: il pacchetto "Conciliazione" (COM(2008) 636 e COM(2008) 637) (per rendere certe misure proporzionate agli obiettivi e visto che i risultati iniziali della valutazione d’impatto hanno mostrato che i costi d’attuazione sarebbero stati considerevoli per vari Stati membri, la Commissione ha proposto agli Stati membri un’applicazione facoltativa di alcune misure); le aliquote IVA ridotte per i servizi locali (COM(2008) 428) (nella proposta della Commissione di ridurre le aliquote IVA per i servizi locali ad alta intensità di lavoro, è stata apportata una riduzione del livello di intervento dell'Unione europea introducendo una maggiore flessibilità per gli Stati membri nel fissare le aliquote per i servizi per i quali la dimensione del mercato interno è trascurabile); la Direttiva sulla parità di trattamento al di fuori del mondo del lavoro (COM(2008) 426) (rispondendo alle preoccupazioni relative ai costi sproporzionati che le misure relative alla disabilità comporterebbero per le imprese, la Commissione ha fondato la proposta sul concetto di soluzione ragionevole, spiegando in che modo ciò è conforme ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità); la Raccomandazione del Consiglio sulle questioni legate alla droga nelle prigioni (dalla valutazione d’impatto è emerso un problema di proporzionalità, tenuto conto dell’ampiezza limitata del problema, e tali preoccupazioni sono state una delle ragioni per cui la Commissione non ha portato avanti l’iniziativa).
Il relatore segnala, quindi, che a partire dalla comunicazione "Un’agenda dei cittadini per un’Europa dei risultati" (COM(2006) 211) del 10 maggio 2006, la Commissione ha annunciato il proprio proposito di porre in essere un meccanismo innovante di dialogo con i parlamenti nazionali. Dal settembre 2006 ha iniziato a trasmettere loro le nuove proposte legislative e i documenti di consultazione elaborati, e ha predisposto le proprie procedure interne per rispondere alle opinioni espresse dai parlamenti nazionali.
La Commissione rileva come il numero di pareri ricevuti sia raddoppiato ogni anno: da 53 nel 2006 a 115 nel 2007, per passare a 200 nel 2008. Benché la portata di tale scambio non riguardi solo la sussidiarietà e la proporzionalità, i parlamenti nazionali hanno spesso sollevato questi argomenti. La Commissione cita in proposito la proposta sui diritti dei pazienti relativi all’assistenza sanitaria transfrontaliera (COM(2008) 414), la proposta relativa alla Società privata europea (COM(2008) 396), la comunicazione "Small Business Act" per l’Europa (COM(2008) 394).
La Commissione ha anche presentato, il 7 luglio 2009, il "Rapporto annuale 2008 sulle relazioni fra la Commissione europea e i parlamenti nazionali" (COM(2009) 343), dove ancora una volta mette in evidenza l'impegno a proseguire un dialogo e una collaborazione approfonditi con i parlamenti nazionali.
Nel 2008 la Conferenza delle commissioni per gli affari europei e comunitari dei parlamenti dell’Unione europea (COSAC) ha condotto due nuove serie di lavori sulla sussidiarietà volti a simulare le procedure proposte nel trattato di Lisbona. Nell'ambito di tali lavori la Commissione ha ricevuto 27 pareri: 12 pareri sulla decisione quadro del Consiglio relativa alla lotta contro il terrorismo (COM(2007) 350), per la quale solo la House of Commons del Regno Unito ha formulato un parere negativo quanto al rispetto della sussidiarietà; 15 pareri sulla proposta di direttiva sulla parità di trattamento al di fuori del mondo del lavoro (COM(2008) 426), per cui l'unico parere negativo è stato espresso dal Senato ceco.
Il relatore tiene a ricordare che la Commissione ha più volte sottolineato come l'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità causi spesso divergenze di vedute in sede di Consiglio.
L'acceso dibattito sulla direttiva che istituisce un quadro per la protezione del suolo (COM(2006) 232) non ha consentito di raggiungere un accordo politico. Una delle disposizioni della proposta di direttiva relativa agli obblighi di pubblicazione e di traduzione di taluni tipi di società (COM(2008) 194) prevede che gli atti delle società non debbano più essere pubblicati su supporto cartaceo bensì su una piattaforma elettronica centrale, ma alcuni Stati membri, che formano una minoranza di blocco, vuole mantenere l'obbligo di pubblicazione sulla stampa nazionale o locale a spese della società. Per quanto riguarda la direttiva sulla parità di trattamento al di fuori del mondo del lavoro (COM(2009) 426), la Germania, l'Irlanda e il Senato ceco si sono opposti per ragioni di sussidiarietà, mentre i Paesi Bassi e l'Italia ritengono che la proposta non sia conforme al principio di proporzionalità visti i costi amministrativi e finanziari che comporta. Alcuni Stati membri (in particolare i Paesi Bassi) ritengono che la proposta di direttiva sulla protezione delle lavoratrici gestanti (COM(2008) 637) non sia conforme al principio di sussidiarietà. Sulla proposta della Commissione relativa alle aliquote IVA ridotte (COM(2008) 428), un elemento di compromesso proposto dalla Presidenza francese non è stato inserito nell'accordo politico del 10 marzo 2009, per le obiezioni sollevate da uno Stato membro relativamente al principio di sussidiarietà.
Al Parlamento europeo sembra esistere un più ampio consenso sulla necessità e sul valore aggiunto dell'intervento dell'Unione europea. Nel 2008 il Parlamento europeo ha, infatti, adottato due risoluzioni che trattano in modo piuttosto approfondito i principi di sussidiarietà e di proporzionalità: una risoluzione, del 21 ottobre 2008, a seguito della relazione della Commissione "Legiferare meglio 2006" (applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità), che riguardava il nuovo ruolo svolto dai parlamenti nazionali nel controllo della sussidiarietà; una seconda risoluzione, del 9 luglio 2008, imperniata sulle questioni di sussidiarietà come risposta al Libro verde della Commissione "Verso una nuova cultura della mobilità urbana" .
Nel 2008, secondo anno di funzionamento della rete di monitoraggio della sussidiarietà del Comitato delle regioni, hanno avuto luogo tre consultazioni. La rete opera tramite un sito web interattivo ed è destinata principalmente alle istituzioni governative e parlamentari che rappresentano le regioni e le città d'Europa. Sono invitati a parteciparvi anche i parlamenti nazionali.
La Commissione segnala che il 13 febbraio 2008 la High Court of Justice (England & Wales) ha proposto una domanda di pronuncia pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia europea in merito al regolamento sul roaming. Oltre a porre una domanda sul fondamento normativo, la High Court ha chiesto alla Corte di giustizia europea, che dovrebbe pronunciarsi entro il 2010, se il regolamento è invalido "per il fatto che l'imposizione di tariffe massime di roaming al dettaglio violerebbe il principio di proporzionalità e/o il principio di sussidiarietà".
Non può essere sottaciuto, continua il relatore, che il trattato di Lisbona, in vigore dal 1° dicembre 2009, introduce alcune importanti modifiche relative al controllo del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità nell'esame dei progetti normativi dell'Unione europea. La stessa relazione sottolinea come il protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'Unione europea e il protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegati al nuovo trattato, prevedano un sistema rafforzato che permetterà ai parlamenti nazionali di esprimere il proprio punto di vista sul rispetto del principio di sussidiarietà.
L'articolo 5 del nuovo trattato sull'Unione europea (TUE) mantiene la definizione di sussidiarietà come principio in base al quale l'Unione europea (che, conferitale ormai una personalità giuridica unica, "sostituisce e succede alla Comunità europea"), nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, interviene "soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere raggiunti sufficientemente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione". Per proporzionalità si intende il principio in virtù del quale "il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati".
Entrambi i principi continueranno a essere applicati secondo le modalità definite dal protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali e dal protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, come modificati dal trattato di Lisbona.
Il protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali prevede che questi ultimi possano formulare sui progetti di atti legislativi un parere motivato in merito alla conformità al principio di sussidiarietà (il cosiddetto early warning). Il tempo a loro disposizione, dalla data di trasmissione nelle lingue ufficiali dell'Unione, sarà di otto settimane, che vengono a sostituire le sei finora previste.
Il protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità definisce la procedura di controllo prevedendo che la Commissione e, se del caso, il gruppo di Stati membri, il Parlamento europeo, la Corte di giustizia, la Banca centrale europea o la Banca europea per gli investimenti, riesaminino il progetto qualora i pareri motivati rappresentino almeno un terzo dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali ("cartellino giallo"). A ciascun parlamento sono attribuiti due voti, ripartiti in funzione del sistema parlamentare nazionale. In caso di sistemi parlamentari nazionali bicamerali, ciascuna delle due camere dispone di un voto.
Inoltre, secondo la procedura legislativa ordinaria (che consiste nell'adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione, con delibera a maggioranza dei voti espressi per il Parlamento europeo e a maggioranza qualificata per il Consiglio), qualora i pareri motivati sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà da parte di una proposta di atto legislativo rappresentino almeno la maggioranza semplice dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali, la Commissione deve riesaminarla.
Se al termine di tale riesame la Commissione decide di mantenere la proposta, deve inviare un parere motivato al Parlamento europeo e al Consiglio ("cartellino arancione"), che possono definitivamente bloccare la proposta qualora, a maggioranza del 55 per cento dei membri del Consiglio o a maggioranza dei voti espressi in sede di Parlamento europeo, ritengono non sia compatibile con il principio di sussidiarietà.
Il trattato stabilisce inoltre che i parlamenti nazionali (o anche una sola camera) possano richiedere ai rispettivi governi, che ne hanno l'obbligo, di impugnare gli atti legislativi per violazione del principio di sussidiarietà. La Corte di giustizia dell'Unione europea è competente a pronunciarsi, mediante un atto legislativo, su tali ricorsi.
Il relatore richiama, quindi, l'articolo 5 paragrafo 2 del nuovo Trattato, il quale ribadisce che, in virtù del principio di attribuzione, l’Unione europea agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Il principio di sussidiarietà non può essere quindi utilizzato per estendere le competenze dell’Unione in materie non previste dai trattati. Allo scopo, infatti, si deve applicare l’articolo 352 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), secondo il quale, se un’azione appare necessaria per realizzare gli obiettivi stabiliti dai trattati, senza che questi abbiano previsto i poteri d’azione da parte dell’Unione, il Consiglio può deliberare all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo (a differenza della vigente versione dello stesso articolo del TCE, che prevede la sola consultazione del Parlamento europeo). La Commissione, nel quadro della procedura di controllo del principio di sussidiarietà, è tenuta a richiamare l’attenzione dei parlamenti nazionali sulle proposte fondate su questo articolo.
Conclude la sua relazione sottoponendo ai commissari alcune ulteriori problematiche di particolare importanza.
In primo luogo, con il Trattato di Lisbona i parlamenti nazionali sono chiamati a valutare il rispetto del principio di sussidiarietà da parte delle proposte della Commissione. Senonché, come già evidenziate in precedenza, sembrano sussistere non poche ambiguità nella considerazione di tale principio, ambiguità peraltro contenute nello stesso Trattato di Lisbona.
Se si fa riferimento all’articolo 3 del protocollo n. 1, sul ruolo dei parlamenti nazionali, e all’articolo 6 del Protocollo n. 2, sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, infatti, sembra che il controllo dei parlamenti nazionali vada fatto solamente sul principio di sussidiarietà.
Se, invece, si fa riferimento al titolo del Protocollo n. 2, appunto rubricato sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, ma anche all’articolo 5 del Protocollo n. 2, sembrerebbe che il controllo vada effettuato anche sul principio di proporzionalità. Più in particolare, l’articolo 5 citato dispone che «i progetti di atti legislativi sono motivati con riguardo ai principi di sussidiarietà e proporzionalità» e che «ogni progetto di atto legislativo dovrebbe essere accompagnato da una scheda contenente elementi circostanziarti che consentono di valutare il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità». Tale articolo 5, nella parte finale, fa inoltre riferimento al fatto che i progetti di atti legislativi devono tenere conto del fatto che gli oneri amministrativi che ricadono sui vari soggetti interessati dall’applicazione della normativa europea siano «il meno gravosi possibile e commisurati all’obiettivo da perseguire». È evidente il riferimento al principio di proporzionalità.
E’ possibile, quindi, affermare, secondo il relatore, che la produzione di un effetto giuridico da parte dai pareri dei parlamenti - e cioè la produzione dell’effetto sospensivo o di blocco delle procedure legislative europee al raggiungimento delle soglie previste - si abbia solo se venga ravvisata una violazione del principio di sussidiarietà, e non, invece, qualora venga ravvisata una violazione del principio di proporzionalità, pur essendo ormai assodato che, a livello normativo, il principio di sussidiarietà è quasi sempre accompagnato dal principio di proporzionalità, e, a livello di fatto, è molto difficile distinguerli.
Il relatore ravvisa un analogo genere di perplessità con riferimento al controllo della base giuridica di un progetto di atto legislativo dell’Unione, ovvero del titolo di competenza dell’Unione europea a legiferare in una determinata materia, in merito al quale, il Trattato di Lisbona non sembra configurare un potere dei Parlamenti di sindacare la base giuridica di un atto.
A suo avviso, appare, pertanto, preliminare verificare quale sia il settore in cui la proposta legislativa dell’Unione va ad inserirsi prima di sindacare il rispetto del principio di sussidiarietà, non potendo dare per scontato che la base giuridica prescelta dalla Commissione sia sempre corretta. Basti considerare, al riguardo, la proposta di regolamento sulle successioni transfrontaliere, sulla quale il Senato italiano, pur non ravvisando violazioni del principio di sussidiarietà e proporzionalità, ha sicuramente ravvisato una parziale carenza di base giuridica, in quanto l’istituto della "legittima" è stato trattato con procedura di codecisione invece che con procedura all’unanimità, come sarebbe stato corretto.
Si apre la discussione generale.
Il senatore Mauro Maria MARINO (PD) coglie l’occasione della valutazione dell’eccellente rapporto illustrato dal relatore Boscetto per dare conto di come la Sottocommissione pareri (fase ascendente) abbia, nella sua seduta odierna, assunto la determinazione di esaminare, in maniera capillare e sistematica, tutti gli atti legislativi comunitari che, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, e con il conseguente avvio della procedura di early warning, saranno assegnati alla 14a Commissione.
Al riguardo, informa che sono state individuate due modalità di esame dei suddetti atti - opzioni, peraltro, non alternative tra di loro - ovvero provvedere al vaglio, in sede plenaria, delle proposte comunitarie che presentano ragioni peculiari di interesse per la Commissione, e, in sede di Sottocommissione pareri, procedere all’espressione di pareri standard - una sorta di "bollinatura" dei criteri di sussidiarietà e proporzionalità - per i progetti legislativi di minor rilievo (c.d. bagatelles).
La senatrice MARINARO (PD) si compiace della circostanza che - proprio grazie all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona - i temi del controllo di sussidiarietà e proporzionalità, che una volta erano confinati esclusivamente al dibattito tra gli addetti ai lavori, sono diventati centrali nell’attività e nell’agenda politica dei Parlamenti nazionali.
Proprio in virtù di tale evento, si ritiene ancora più convinta della necessità di addivenire ad un rafforzamento delle potestà della Commissione delle Politiche dell’Unione europea anche nella c.d. "fase discendente", poiché, a suo avviso, anche nel cruciale momento del recepimento del diritto comunitario nell’ordinamento interno, è indispensabile tenere in debito conto della compatibilità con i due citati principi.
La PRESIDENTE , nel rinviare il seguito della discussione generale sul provvedimento in titolo, chiede, contestualmente, al relatore di mettere a punto uno schema di risoluzione da sottoporre all’attenzione dei commissari.
Il seguito dell’esame è quindi rinviato.
