Il relatore sull'Atto comunitario n. 27, senatore VETRELLA (PdL)  , fa rilevare preliminarmente, che le agenzie di rating del credito emettono pareri sul merito di credito  che aiutano a superare l’asimmetria informativa tra coloro che emettono strumenti di debito e coloro che investono in tali strumenti, fornendo pareri indipendenti sulla probabilità di inadempimento o le perdite previste di società, amministrazioni ed un'ampia gamma di strumenti finanziari. Questi pareri, o rating, vengono utilizzati da investitori, mutuatari, emittenti e amministrazioni e svolgono pertanto un ruolo di orientamento fondamentale  sui mercati finanziari.

Tali agenzie sono soggette a varie direttive sui servizi finanziari, in particolare alla direttiva sugli abusi di mercato (direttiva 2003/6/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003) e alla direttiva sui requisiti patrimoniali.

Attualmente, quelle attive nell'Unione europea  applicano su base volontaria  il codice di condotta della International Organisation of Securities Commissions (IOSCO),  e sono soggette a una valutazione annuale da parte del comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari (CESR).

È opinione largamente diffusa - continua il relatore - che le agenzie di rating del credito abbiano contribuito in modo rilevante alle turbolenze dei mercati sottostimando il rischio di credito degli strumenti finanziari strutturati, attribuendo quasi sempre il rating massimo ai cosiddetti subprime e quindi sottovalutando palesemente i rischi inerenti a tali strumenti. Inoltre, quando le condizioni dei mercati sono peggiorate, le agenzie non sono state in grado di adattare con la necessaria rapidità i loro rating.

La crisi finanziaria ha portato allo scoperto le carenze dei metodi e modelli utilizzati dalle agenzie di rating del credito; carenze dovute in buona misura al carattere oligopolistico del mercato entro cui le suddette agenzie operano e alla conseguente mancanza di incentivi a competere sulla qualità dei rating prodotti. A tali carenze si è spesso accompagnato un difetto di comunicazione tra le agenzie e gli utenti dei rating e contesti entro i quali era possibile ipotizzare conflitti di interesse nell’attività di rating.

Nell'ottobre del 2007, il Consiglio ECOFIN - ricorda il relatore - ha concordato una sorta di tabella di marcia per affrontare efficacemente la crisi del mercato finanziario, che includeva la proposta di valutare il ruolo svolto dalle agenzie di rating e porre rimedio alle eventuali carenze rilevate. Al termine delle procedure di consultazione svolte all'uopo dalla Commissione europea, è emerso con evidenza come il modello basato sull'adesione volontaria al codice della IOSCO non costituisce una soluzione adeguata alle carenze strutturali del settore; tanto più che il codice stesso indica espressamente che le agenzie di rating del credito dovrebbero obbedire alle leggi e alle regolamentazioni dei paesi in cui operano. Negli USA, dove hanno sede le imprese madri della maggior parte delle agenzie di rating del credito che esercitano attività significative in territorio UE, le agenzie stesse sono soggette a regolamentazione e vigilanza dall'estate del 2007, quando è entrato in vigore il Credit Rating Agency Reform Act. Data la natura mondiale dell'attività di rating, appare necessario creare condizioni operative uniformi nell'UE e negli USA, istituendo perciò all'interno dell'Unione un quadro regolamentare comparabile a quello applicato negli Stati Uniti e basato sugli stessi principi.

Il relatore fa, quindi, presente, alla luce delle priorità individuate dalla Commissione europea nel suo Piano di ripresa economica, approvato dal Consiglio europeo di dicembre scorso, come la proposta di regolamento sia volta  a garantire che le agenzie rispettino maggiormente, in tutta l’Unione europea, delle norme trasparenti di indipendenza e qualità,  perseguendo quattro obiettivi fondamentali: garantire che le agenzie di rating del credito prevengano l'insorgere di conflitti di interessi nel processo di rating o almeno li gestiscano adeguatamente; migliorare la qualità delle metodologie utilizzate dalle agenzie di rating del credito e la qualità del rating; migliorare la trasparenza fissando obblighi di comunicazione delle informazioni in capo alle agenzie di rating del credito; garantire un quadro di registrazione e vigilanza efficiente.

Per la realizzazione del primo obiettivo, la proposta di regolamento prevede, all'articolo 5 del Titolo II, misure di rafforzamento della sorveglianza esterna sulle agenzie di rating tramite la disciplina interna, attribuendo ai membri indipendenti non esecutivi (almeno tre) del Consiglio di amministrazione o di sorveglianza delle agenzie compiti specifici per assicurare un controllo efficace. L’incarico dei membri indipendenti del consiglio di amministrazione o di sorveglianza ha una durata prefissata non superiore a cinque anni e non è rinnovabile. Le agenzie debbono inoltre rendere pubblici i conflitti di interesse in modo tempestivo, completo, chiaro, conciso, specifico ed evidente, e registrare tutti i fattori che minacciano in modo significativo l'indipendenza dell'agenzia o dei suoi dipendenti partecipanti al processo di rating. Esse debbono limitare le loro attività al rating e alle operazioni collegate, escludendo i servizi di consulenza.

Le agenzie debbono inoltre disporre di politiche e procedure interne adeguate per proteggere dal conflitto di interesse i dipendenti che partecipano al rating e garantire costantemente la qualità, integrità e completezza del processo di rating e di revisione. Debbono pertanto allocare alla loro attività di rating un numero sufficiente di dipendenti dotati di conoscenze appropriate (vedi sezione C Allegato I) e prendere disposizioni adeguate in materia di rotazione per gli analisti e le persone che approvano i rating (articolo 6).

Per quanto concerne la qualità del rating (articolo 7), le agenzie sono tenute a pubblicizzare  le metodologie, i modelli e le principali ipotesi da esse utilizzate, e ad aggiornare e sottoporre a periodica revisione i metodi. In caso di modifica della metodologia seguita, l'agenzia deve comunicare immediatamente quali rating saranno probabilmente influenzati da tale modifica, e adeguarli immediatamente. I rating vanno inoltre continuamente rivisti e aggiornati, in modo da mantenerli al passo con le variazioni delle condizioni finanziarie. Ciò dovrebbe impedire alle agenzie di rating di concentrare sforzi e risorse sul solo rating iniziale, a detrimento della successiva attività di monitoraggio.

Il relatore osserva, inoltre, che in tema di comunicazione e trasparenza (articoli 8-11), la proposta di regolamento obbliga le agenzie a comunicare i rating su base non selettiva e in modo tempestivo, a meno che i rating siano distribuiti soltanto previo abbonamento. Prescrive inoltre l'uso di una diversa categoria di rating per gli strumenti finanziari strutturati o la comunicazione di informazioni aggiuntive sulle loro caratteristiche di rischio, anche al fine di consentire agli investitori di distinguere chiaramente tra rating dei prodotti strutturati e rating dei prodotti tradizionali (imprese, fondi sovrani). Viene inoltre previsto l'obbligo per le agenzie di pubblicare una relazione di trasparenza annuale e di conservare una documentazione circa le loro attività.

Per quanto concerne infine il quadro di registrazione e vigilanza, la proposta prevede che le agenzie di rating del credito i cui rating sono utilizzati a fini regolamentari da parte di istituti finanziari siano soggette ad obbligo di registrazione preliminare. Viene individuato un  registro centrale  unico presso il CESR che include le informazioni sui loro risultati passati e sulle loro attività di rating passate, ma la responsabilità per la registrazione e la vigilanza dell'agenzia resta in capo all'autorità competente dello Stato membro d'origine, mentre al CESR spetta il diritto di esprimere il proprio parere sulla concessione o la revoca della registrazione. Per assicurare infine una vigilanza efficace, la proposta impone forme specifiche di collaborazione tra le autorità competenti degli Stati membri, volte a promuovere una cultura di vigilanza comune. Essa prevede inoltre una collaborazione rafforzata in caso di gruppi di agenzie di rating del credito, attraverso il coordinamento delle attività di vigilanza da parte del facilitatore, e uno scambio di informazioni costante con i paesi non appartenenti alla UE.

Soffermandosi sui profili di sussidiarietà e proporzionalità, il relatore evidenzia che la scelta di un quadro legislativo europeo è resa necessaria e opportuna dal carattere mondiale delle attività delle agenzie di rating del credito. I rating emessi da una agenzia avente sede in uno Stato membro sono utilizzati e considerati affidabili dai partecipanti al mercato di tutta l'UE. I fallimenti e la mancanza di un quadro di regolamentazione per le agenzie di rating in uno Stato membro specifico, o la mancata armonizzazione delle misure adottate dai vari Stati membri, potrebbero influire negativamente sui partecipanti al mercato e i mercati finanziari di tutta l'Unione, e indebolire la posizione dell'UE rispetto a regimi importanti di altri Paesi, in primis gli Stati Uniti. Per proteggere gli investitori e i mercati da possibili carenze appare pertanto necessario disporre di norme solide applicabili in tutta l'UE.

Il regolamento proposto appare altresì conforme al principio di proporzionalità in quanto assume come oggetto non tutte le agenzie di rating del credito, bensì soltanto quelle i cui rating sono utilizzati a fini regolamentari da istituti finanziari, vale a dire quelle con impatto potenzialmente elevato sul sistema finanziario.

Avuto riguardo all'iter legislativo comunitario, il relatore informa che la proposta di direttiva è attualmente all'esame della Commissione per i problemi economici e monetari del Parlamento europeo, che prevede di licenziare la sua relazione entro il 31 marzo. Il relatore, Jean-Paul Gauzès (PPE), ha depositato in data 13 gennaio un progetto di relazione che contiene 90 ipotesi emendative (cui vanno sommate ulteriori 360, presentate dagli altri membri della Commissione), alcune delle quali di carattere sostanziale.

Secondo il relatore, la proposta di regolamento appare nel complesso soddisfacente, ma registra carenza evidenti per quanto concerne la scelta della modalità di registrazione e vigilanza, a proposito della quale, seppur per comprensibili motivazioni istituzionali e con la finalità evidente di mantenere margini di autonomia all'azione degli Stati membri e delle rispettive autorità di regolamentazione, la Commissione europea suggerisce una procedura eccessivamente complessa.

Il relatore mette, quindi, in risalto la circostanza per cui il regolamento, essendo stati presentati già 450 emendamenti, potrà subire modifiche sostanziali ad oggi non note. Conseguentemente, la sua relazione deve necessariamente limitarsi a descrivere il testo del regolamento pervenuto.

Più nel dettaglio, ad avviso del relatore, va tenuto conto del fatto che le agenzie di rating sono in numero assai limitato e dispongono di un settore di attività di portata mondiale, e che le diverse sedi principali sorgono, nella maggior parte dei casi, al di fuori della Comunità. Ciò solleva diverse questioni, in primo luogo con riferimento all'efficacia di una regolamentazione strettamente europea, che andrà pertanto accompagnata da un incremento degli sforzi in vista di un'armonizzazione delle basi regolamentari di tutti gli Stati coinvolti.

Suscita anche qualche perplessità il fatto che la prevenzione del conflitto di interessi sia basata su membri del consiglio di amministrazione o di sorveglianza, con una attività di fatto tutta interna alle agenzie stesse.

Inoltre il problema delle metodologie da esse adottate dovrebbe richiedere anche tecniche a campione di valutazione comparativa, effettuata in modo indipendente da un ente europeo ad esempio di analisi statistiche.

La regolamentazione europea deve soprattutto centralizzare la responsabilità della registrazione e della vigilanza, stabilendo al contempo una buona cooperazione fra le autorità europee di regolamentazione e le autorità competenti degli Stati membri. Di conseguenza, secondo il relatore, sarebbe opportuno che il CESR diventi il fulcro, e non solo il terminale, dell'attuazione della regolamentazione.

Inoltre, alla luce dell'importanza rivestita dal rating, ad avviso del relatore, sarebbe auspicabile che il campo di applicazione della proposta legislativa non sia limitato agli utilizzi del rating a fini regolamentari, ma si estenda a qualsivoglia emissione di valutazioni, con la sola eccezione delle esclusioni esplicite contenute nel regolamento.

Infine, in attesa di norme armonizzate a livello mondiale e di un generale incremento quantitativo e qualitativo dal rating da parte di agenzie stabilite nella Comunità e soggette alla regolamentazione europea, potrebbero essere ritenute utilizzabili le valutazioni emesse da agenzie di rating non soggette alla regolamentazione europea, laddove tali valutazioni siano confermate e assunte a proprio carico da parte di un'agenzia stabilita nell'Unione europea, la quale ne deterrà la responsabilità e certificherà che l'agenzia che ha emesso la valutazione è soggetta a una regolamentazione equivalente a quella comunitaria.

Ulteriori modifiche, di carattere meno radicale ma comunque rilevanti, riguardano - prosegue il relatore - la nomina di un vero e proprio responsabile per l'osservanza del regolamento da parte di ogni agenzia di rating, e l'obbligo, per le agenzie stesse, di separare, sul piano giuridico come su quello operativo, le proprie attività di rating dai servizi ausiliari.

Il relatore informa, inoltre, che in sede di Consiglio, il lavoro effettuato a livello di Comitati tecnici e il primo dibattito a livello politico hanno portato a una sostanziale convergenza (seppur con talune posizioni differenziate) su un testo di compromesso che differisce significativamente e in più punti dalla proposta della Commissione, e che converge solo in parte con gli orientamenti preliminari emersi in sede di Parlamento europeo.

Più nel dettaglio, il testo di compromesso: restringe notevolmente il campo di applicazione del regolamento, attraverso un ampliamento delle fattispecie escluse; prevede un periodo transitorio di dodici mesi prima della piena entrata in vigore del regolamento (esteso fino a 24 mesi per taluni aspetti); introduce norme sull'outsourcing da parte delle agenzie di rating di determinate funzioni; prevede un rapporto più equilibrato tra CESR e autorità nazionali, fondato essenzialmente su un principio di corresponsabilità.

Tra gli altri temi che talune delegazioni ritengono rilevanti e sui quali sono state suggerite modifiche, particolare rilievo assume la questione dei rating emessi in Paesi terzi, per i quali taluni Stati membri auspicherebbero una regolamentazione specifica.

Al termine della sua illustrazione, il relatore informa che, sul testo di compromesso, approvato dal COREPER nei giorni scorsi, si è espressa anche la Commissione europea, con una dichiarazione nella quale accoglie con favore i progressi realizzati in sede di Consiglio, pur avendo perplessità sulle misure riguardanti il campo di applicazione, il trattamento dei rating provenienti da Paesi terzi e il periodo transitorio. Con particolare riferimento ai rating da Paesi terzi, è necessario trovare una soluzione che li renda utilizzabili nella Comunità europea, assicurando al tempo stesso che la formulazione dei rating segua criteri rigorosi almeno quanto quelli previsti per le agenzie degli Stati membri.